歐洲關鍵性原材料法案的外溢效應及中國啟示

徐德順 張宇嫣

摘要：2022年3月，《歐盟關鍵性原材料法案》正式發(fā)布。該法案旨在解決歐盟關鍵性原材料供應可持續(xù)和安全問題，增強歐洲在精煉、加工和回收關鍵性原材料方面的能力。該法案的出臺，對歐洲乃至世界原材料的供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生了一定影響。本文在比較分析美國、中國、日本、澳大利亞等相關法規(guī)制度的基礎上，分析了《歐洲關鍵性原材料法案》對世界產(chǎn)生的外溢效應。針對該法案對中國的啟示，提出了加快原材料領域相關的立法進程、增強原材料領域的戰(zhàn)略自主性和供應安全、推進原材料領域高水平對外開放、提升中國在關鍵性原材料規(guī)則體系中的國際話語權(quán)等政策建議。

關鍵詞：歐盟關鍵性原材料法案；外溢效應；中國啟示

2023年3月16日，歐盟委員會發(fā)布《歐洲關鍵性原材料法案》（European Critical Raw Materials Act， 簡稱 CRMA 法案），以解決歐盟關鍵性原材料供應可持續(xù)和安全問題，增強歐洲在精煉、加工和回收關鍵性原材料方面的能力。該法案重點聚焦于對歐盟經(jīng)濟重要的非能源、非農(nóng)業(yè)原材料，統(tǒng)稱為關鍵性原材料，包括關鍵原材料（Critical Raw Materials）和戰(zhàn)略原材料（Strategic Raw Materials）。

CRMA 法案旨在簡化歐盟關鍵性原材料項目的許可程序，促進關鍵性材料在歐盟內(nèi)部的協(xié)調(diào)與監(jiān)測。雖然該法案的正式實施還有待于歐洲議會和歐盟理事會的進一步討論與決定，但歐盟對于解決關鍵性原材料問題的迫切程度已形成了共識。

一、《歐洲關鍵性原材料法案》出臺背景

（一）歐盟意在擺脫關鍵性原材料對第三國的依賴

歐盟出臺 CRMA 法案，意在擺脫重要能源對于第三方國家的依賴，強化對科技、綠色能源產(chǎn)業(yè)等重要原材料供應的自主性，以及對關鍵性原材料價值鏈各個環(huán)節(jié)的控制程度。目前歐盟認定的34種關鍵原材料大多都依賴進口，其中有19種以中國為主要進口國。截至目前，中國提供了歐盟100%的稀土永磁材料和97%的鎂；土耳其提供了歐盟98%的硼酸鹽；南非提供了71%的鉑金；剛果（金）提供了63%的鈷；巴西的鈮、智利的鋰和墨西哥的螢石也在歐盟關鍵原材料的供應中占據(jù)一定份額。根據(jù)《歐洲關鍵性原材料法案》和《凈零工業(yè)法案》，歐盟計劃在2030年實現(xiàn)由單一第三國進口的戰(zhàn)略原材料消費量不超過總量的65%，以防范關鍵性原材料缺失的風險，盡快實現(xiàn)“關鍵性原材料的安全”。

（二）歐盟擬在關鍵性原材料領域掌握國際話語權(quán)和領導力

歐盟有望通過實施該法案，加強戰(zhàn)略原材料的供給，確保關鍵性原材料在單一市場上的自由流動和循環(huán)，確保達到環(huán)境保護標準和可持續(xù)性，有效引領未來碳中和、數(shù)字經(jīng)濟等發(fā)展大勢。關鍵性原材料是能源產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、數(shù)字化工業(yè)等領域的重要一環(huán)，其供應中斷將危及單一市場的運作，造成歐盟工業(yè)鏈停滯停擺，嚴重損害了歐盟的競爭力，同時也影響了人員就業(yè)率和工作條件水平。2022年9月，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩指出，未來鋰和稀土將比天然氣和石油更重要。在新冠肺炎疫情引起必需品供應中斷、俄烏沖突引發(fā)能源危機的情形下，歐盟的結(jié)構(gòu)性供應依賴問題凸顯，對歐洲經(jīng)濟產(chǎn)生了潛在的破壞性影響。歐盟如果不能保證關鍵性原材料的供應，則無法實現(xiàn)其未來綠色工業(yè)和數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的宏偉目標。歐盟表示，預計2030年，歐盟對稀土金屬的需求將增長五倍，歐盟需要協(xié)調(diào)內(nèi)部關鍵性原材料資源，提高能源行業(yè)供應鏈自主能力導向性，以進一步推動歐洲一體化，鞏固歐盟市場地位，并在關鍵性原材料相關領域掌握話語權(quán)和領導力。

（三）美國《通脹削減法案》催生了《歐洲關鍵性原材料法案》

2022年8月，美國總統(tǒng)拜登正式簽署《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022），并于2023年1月正式生效。美國政府稱該法案目的在于減少赤字、降低通脹、重振國內(nèi)經(jīng)濟，但其主要集中在氣候和清潔能源領域，且多項補貼和稅收優(yōu)惠政策僅面向美、墨、加三國的本土企業(yè)和在美運營的部分企業(yè)。法國、德國、西班牙、意大利等諸多歐盟國家認為《通脹削減法案》對歐盟的能源產(chǎn)業(yè)構(gòu)成歧視，有明顯的貿(mào)易保護主義傾向，不利于歐洲相關產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資等戰(zhàn)略布局和決策。據(jù)此，歐盟發(fā)布《歐洲關鍵性原材料法案》和《凈零工業(yè)法案》，作為歐盟綠色計劃的兩大基石，以應對美國《通脹削減法案》給歐洲帶來的負面影響。

二、《歐洲關鍵性原材料法案》的主要內(nèi)容和比較分析

（一）《歐洲關鍵性原材料法案》的主要內(nèi)容

CRMA 法案系統(tǒng)謀劃了關鍵性原材料的經(jīng)營管理。CRMA 法案共包括十章內(nèi)容。第一章概述了一般規(guī)定，闡明立法的總體目標。第二章具體列明了審查關鍵原材料和戰(zhàn)略原材料的時間及方案。第三章指出通過選擇和實施戰(zhàn)略項目來加強歐盟戰(zhàn)略原材料價值鏈的規(guī)則和程序，以促進簡化許可流程和便利融資機會的獲取。第四章提出建立關鍵性原材料供應鏈的協(xié)同監(jiān)控機制，提出供應風險化解框架和措施，要求大型進口商和制造商定期審核其供應鏈，促進原材料的聯(lián)合采購。第五章提出了發(fā)展關鍵性原材料市場的循環(huán)性和降低關鍵性原材料環(huán)境足跡的相關規(guī)定，以確保綠色可持續(xù)發(fā)展。第六章提供了歐盟與第三國在原材料方面建立戰(zhàn)略伙伴關系的合作框架，使雙方合作實現(xiàn)更大的協(xié)同作用。第七章提出治理框架，設立歐洲關鍵性原材料委員會。第八章和第九章是關于授權(quán)法案、實施和對其他立法修正案的說明。第十章是最后的條款，包含處罰、監(jiān)督條款，以及以一致方式處理機密信息條款等。

CRMA 法案明確了關鍵性原材料的選取原則、標準和目標。歐盟選擇戰(zhàn)略原材料重點考慮原材料與綠色、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、國防和空間應用領域的相關性，關注該原材料投入歐盟戰(zhàn)略技術(shù)領域所需的數(shù)量、相關戰(zhàn)略技術(shù)領域制造所需的原材料種類和數(shù)量，以及全球?qū)ο嚓P戰(zhàn)略技術(shù)領域的原材料需求?；谝陨显瓌t，CRMA法案中的戰(zhàn)略原材料包括鉍、硼、鈷、銅、鎵、鍺、鋰、鎂、錳、鎳、鈦、鎢、金屬硅、鉑族金屬、稀土和天然石墨共16種。關鍵原材料的選擇，需要測算原材料的經(jīng)濟重要性（EI）、與經(jīng)濟重要性相關的替代指數(shù)（SIEI）、供應風險（SR）、赫芬達爾—赫希曼指數(shù)（HHI-WGI）①、進口依存度、與供應風險相關的替代指數(shù)（SISR）等指標?；谥笜私Y(jié)果，CRMA 法案中的關鍵性原材料包括銻、砷、鈹、鉍等，總計34種。CRMA法案還規(guī)劃了以上原材料生產(chǎn)、加工和回收的目標，到2030年，在歐盟內(nèi)部至少生產(chǎn)10％的關鍵性原材料，至少加工40％的關鍵性原材料，至少回收15％的關鍵性原材料，并確保任何戰(zhàn)略原材料對單一第三國的依賴程度不超過65％（詳見表3）。

（二）《歐洲關鍵性原材料法案》與美國《通脹削減法案》比較

美國《通脹削減法案》的頒布旨在減少政府赤字、降低通脹并重振國內(nèi)經(jīng)濟，重點主要集中在稅制改革、醫(yī)療健康改革、能源安全和氣候變化領域。在能源方面，《通脹削減法案》制定了諸多標準和激勵。一是要大力發(fā)展清潔電力、清潔燃料和“清潔”車輛，減少碳排放。對能源投資的稅收抵免延長至2024年，大幅降低基本抵免率，擴大信貸資格；為個人清潔能源需求設立獎勵性能源投資信貸和減免。二是為可持續(xù)航空燃料設立稅收抵免至2024年。將生物柴油、可再生柴油、替代燃料的稅收優(yōu)惠政策延長至2024年，并將第二代生物燃料的所得稅優(yōu)惠政策延長至2025年。三是鼓勵對清潔能源制造和能源安全的投資。從2025年開始，根據(jù)設施的碳排放量，提供清潔能源生產(chǎn)信貸和清潔能源投資信貸，包括在美制造的可再生能源發(fā)電部件、電池部件和關鍵礦物等，提供100億美元的信貸授權(quán)，其中40億美元用于能源基礎設施投資。建立基于燃料生命周期碳排放的燃料生產(chǎn)信貸，于2026年投入使用。四是恢復對國內(nèi)原油和進口石油產(chǎn)品的超級基金消費稅。稅率為每加侖16.4美分，但稅率會根據(jù)通貨膨脹進行調(diào)整。

對比分析美國《通脹削減法案》與CRMA法案的發(fā)現(xiàn)。在法案實施領域上，CRMA 法案聚焦在原材料領域，列明細致的戰(zhàn)略原材料和關鍵原材料清單，并指明測算的方法；而《通脹削減法案》的實施領域更為寬泛，包含能源和自然資源，農(nóng)業(yè)、營養(yǎng)和林業(yè)，銀行、住房和城市事務，商業(yè)、科學和運輸?shù)仍趦?nèi)的八個方面，重點關注的能源領域以能源大類為主要討論對象，未細致劃分出具體的能源種類。在實施措施方面，CRMA 法案更多注重原材料的提取和進口、加工、回收等價值鏈的各個環(huán)節(jié)，從價值鏈源頭開始改善日益惡化的供應安全危機，并加大原材料在歐盟內(nèi)部的流通性和自由度，簡化相關項目的許可程序，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管；而《通脹削減法案》更為注重能源安全和能源投資方面的補貼、稅收減免、信貸提供等激勵措施，從對符合標準的個人、相關中小型企業(yè)以及能源部等國家部門三個層面出發(fā)，按各自的特點和體量分別推出不同且適宜的政策。在制定標準方面，CRMA 法案更多從未來的可再生能源、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、太空和國防部門等戰(zhàn)略部門對全球原材料的需求以及歐盟內(nèi)部對原材料需求的角度出發(fā)，由大看小，探究如何解決供應危機以應對世界發(fā)展的大勢，進而著力提高歐盟自身競爭力；而《通脹削減法案》更多從美國自身國民經(jīng)濟的角度出發(fā)，由小看大，制定政策以發(fā)展美國國內(nèi)經(jīng)濟，并促進世界經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）《歐洲關鍵性原材料法案》與中國《原材料工業(yè)“三品”實施方案》比較

中國《原材料工業(yè)“三品”實施方案》主要內(nèi)容。2022年8月，中國工業(yè)和信息化部、國資委、市場監(jiān)管總局、國家知識產(chǎn)權(quán)局等四部門聯(lián)合發(fā)布《原材料工業(yè)“三品”實施方案》。方案中指出，原材料工業(yè)是實體經(jīng)濟的根基，是產(chǎn)業(yè)基礎再造的主力軍和工業(yè)綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場，是支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎性產(chǎn)業(yè)和贏得國際競爭優(yōu)勢的關鍵領域。方案表明未來發(fā)展重點在于，推動原材料工業(yè)增品種、提品質(zhì)、創(chuàng)品牌（即“三品”），促進質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)質(zhì)量和效益同步提升。計劃到2025年，使中國原材料品種更加豐富、品質(zhì)更加穩(wěn)定、品牌更具影響力；高溫合金、高性能特種合金、半導體材料、高性能纖維及復合材料等產(chǎn)品和服務對重點領域支撐能力顯著增強；制修訂500個以上新產(chǎn)品和質(zhì)量可靠性提升類標準，全面推動關鍵基礎材料全生命周期標準體系建設；培育一批質(zhì)量過硬、競爭優(yōu)勢明顯的中國品牌，產(chǎn)品進入全球中高端供應鏈，市場環(huán)境更加公平有序。到2035年，原材料品種供給能力和水平、服務質(zhì)量大幅提升，達到世界先進國家水平，形成一批質(zhì)量卓越、優(yōu)勢明顯、擁有核心知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)和產(chǎn)品品牌。

對比分析中國《原材料工業(yè)“三品”實施方案》與CRMA 法案的發(fā)現(xiàn)。在原材料細分方面，CRMA 法案的劃分更為細致，列出關鍵原材料和戰(zhàn)略原材料清單；而中國《原材料工業(yè)“三品”實施方案》的劃分更為寬泛，主要聚焦于原材料產(chǎn)品層面，包括傳統(tǒng)材料產(chǎn)品、新材料產(chǎn)品和綠色低碳產(chǎn)品三類。中國于2016年發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》是中國首次提出戰(zhàn)略性礦產(chǎn)表述，其對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)做了細分，列明石油、天然氣等6種能源礦產(chǎn)，鐵、鉻、銅等14種金屬礦產(chǎn)，磷、鉀鹽等4種非金屬礦產(chǎn)為適合中國國情的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)。從出臺目的來看，CRMA 法案重點在于擺脫重要能源對于第三方國家的依賴，加大進口多元化和區(qū)域自主性，故選擇的關鍵原材料多為有供應安全危機的領域；而中國則更注重原材料的經(jīng)濟重要性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐性，對供應風險的考慮則次之，所列的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源均為對中國經(jīng)濟發(fā)揮關鍵支撐作用的資源，其中稀土、鎢、錫等為無供應風險的優(yōu)勢礦產(chǎn)，石油、天然氣、鈾等為供應風險較大的短缺礦產(chǎn)。中國原材料產(chǎn)品分類及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄，詳見表1和表2。

（四）《歐洲關鍵性原材料法案》與日本《經(jīng)濟安全保障促進法》《稀有金屬保障戰(zhàn)略》比較

日本《經(jīng)濟安全保障促進法》相關內(nèi)容。2022年

5月，根據(jù)日益復雜的國際形勢和多變的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，為防止經(jīng)濟活動中出現(xiàn)危害國家和人民安全的行為，日本國會通過《關于通過整體實施經(jīng)濟政策推進確保安全保障的法律》（簡稱《經(jīng)濟安全保障促進法》。該法案共七章，主要包括確保特定重要物資的穩(wěn)定供應、確保特定社會基礎設施服務的穩(wěn)定提供、支持尖端關鍵技術(shù)的發(fā)展等部分。進入21世紀以來，受國際經(jīng)濟形勢和稀有金屬市場變化的影響，日本稀有金屬的進口貿(mào)易格局發(fā)生變化，進口貿(mào)易陷入困境，對日本的高科技產(chǎn)業(yè)、國防工業(yè)等產(chǎn)生了重大影響。為擺脫困境，2009年日本推出《稀有金屬保障戰(zhàn)略》，針對稀有金屬內(nèi)評估為優(yōu)先的礦種特性制定總體策略，形成保障稀有金屬的四個支柱，即保障海外資源供應、保障回收利用、保障開發(fā)替代材料和保障儲備，以及實施稀有金屬保障戰(zhàn)略的政策措施，包括培養(yǎng)資源人才、加強資源領域技術(shù)力量、整合產(chǎn)業(yè)鏈等。

對比分析日本《經(jīng)濟安全保障促進法》《稀有金屬保障戰(zhàn)略》與 CRMA 法案的發(fā)現(xiàn)。與 CRMA 法案相似，《經(jīng)濟安全保障促進法》旨在擺脫特定重要物資領域?qū)ν獠康谌龂倪^度依賴，確保日本在各種情況下通過國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈和多元化進口供應鏈，以應對不確定情況下的供應安全保障。但該法案未列明特定重要物資和尖端關鍵技術(shù)的具體細分信息，也不僅僅聚焦在原材料領域，法案中指出14個關鍵基礎設施領域，包括電力、天然氣、石油、供水、鐵路、貨運代理、海運、民用航空、機場、電信、廣播、郵政、金融、分期付款，范圍涵蓋了日本國民生活的各個方面。但早在2009年，日本便推出《稀有金屬保障戰(zhàn)略》，考慮到不同礦種的開采、勘探、技術(shù)和需求等的不同，將鋰、鈹、硼、鈦等31個礦種作為優(yōu)先考慮的重點礦種。日本主要通過政府主導稀有金屬貿(mào)易、在周邊尋找稀有金屬供應國、多元化手段獲取稀有金屬、加強對海洋稀有金屬資源的勘探以及開發(fā)利用稀有金屬的替代產(chǎn)品等對策，來保障日本稀有金屬的穩(wěn)定供給。

（五）《歐洲關鍵性原材料法案》與澳大利亞《2022關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》比較

澳大利亞出臺《2022年關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》。2022年3月，澳大利亞發(fā)布了《2022年關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》（2022Critical Minerals Strategy），試圖通過改善可靠、安全和彈性的關鍵性原材料供應途徑，以鞏固澳大利亞經(jīng)濟的安全和繁榮。該法案在2019年發(fā)布的第一個礦產(chǎn)戰(zhàn)略的基礎上制定，目的在于隨著世界各國對關鍵性原材料需求不斷增長的背景下，讓澳大利亞成為關鍵性原材料的需求中心和國際關鍵礦產(chǎn)供應鏈、全球關鍵技術(shù)中不可或缺的一部分。

對比分析澳大利亞《2022關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，旨在實現(xiàn)關鍵礦產(chǎn)的穩(wěn)定供應、主導能力并刺激區(qū)域內(nèi)就業(yè)，以期澳大利亞在2030年成為全球關鍵礦產(chǎn)強國。澳政府列出26種關鍵礦產(chǎn)。與CRMA法案不同的是，《2022關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》重點在于發(fā)現(xiàn)問題后的宏觀解決方案，主要包括：政府通過項目促進、技術(shù)支持和戰(zhàn)略投資來降低行業(yè)風險，擴大加工規(guī)模，鎖定融資和生產(chǎn)承購；創(chuàng)造有利的行業(yè)環(huán)境，提供高質(zhì)量的研發(fā)標準和行業(yè)認證，共享技術(shù)設施等，以增強其競爭優(yōu)勢；加強國際伙伴關系，多與美英、日韓、歐盟和印度等國家進行經(jīng)貿(mào)合作。早在2019年，澳大利亞政府已經(jīng)成立關鍵礦產(chǎn)促進辦公室，用以提供國家政策和戰(zhàn)略建議，促進關鍵礦產(chǎn)行業(yè)大幅增長和相關行業(yè)繁榮發(fā)展（詳見表3）。

三、《歐洲關鍵性原材料法案》對世界產(chǎn)生的外溢效應

CRMA 法案的出臺，不僅作用于歐洲關鍵性原材料領域和相關戰(zhàn)略領域，對全球各個經(jīng)濟體的發(fā)展也會產(chǎn)生更為深遠的影響。

（一）對歐盟自身而言

該法案出臺后，預計將對歐盟產(chǎn)生的一些積極影響。美國《通脹削減法案》決定提供約3690億美元的綠色稅收激勵和補貼措施，歐洲諸多企業(yè)表示出向美投資的強烈意愿。德國大眾汽車公司、挪威弗雷電池公司、瑞典電池制造商諾霍特等均提出在美建廠計劃，推遲歐洲建廠進程。其中，大眾汽車若將汽車電池廠的投資轉(zhuǎn)移到美國，可獲得105.4億美元的投資補貼。索爾維、默克和陶氏等歐洲公司也表示歐盟現(xiàn)有政策不足以與美國的補貼措施競爭，歐盟的競爭力迅速削弱，投資有外流風險。CRMA法案出臺后，由于美國《通脹削減法案》造成的歐洲企業(yè)投資浪潮有所減緩，避免了大量投資資金流失到大西洋彼岸。此外，該法案簡化了相應項目的開發(fā)、審批、啟動和監(jiān)管的流程，預計將會大幅提高歐盟關鍵性原材料的開采、精煉、加工和回收能力，促進其能源行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進一步推動歐洲一體化的進程，尤其是在關鍵性原材料的相關領域上。如：德國舍弗勒公司簽署原材料協(xié)議，為歐洲電動汽車的電機業(yè)務提供稀土磁鐵；德國大眾汽車公司與比利時材料公司優(yōu)美科建立電池零部件合資企業(yè)，生產(chǎn)電池前體和陰極材料。

該法案出臺后，預計也將對歐盟產(chǎn)生的一些消極影響?？v觀歐盟近年來關鍵性原材料的進口情況，歐盟高度依賴進口。從關鍵性原材料的產(chǎn)業(yè)鏈來看，由于歐洲的高工資成本，生產(chǎn)加工等階段并不在歐洲，通常會將附加值較低的制造步驟外包給新興市場，再進口中間產(chǎn)品，獲取價值鏈上游和下游商品的高附加值。CRMA 法案出臺后，為實現(xiàn)其關鍵性原材料在區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、加工和回收能力至少達到10%、40%和15%的目標，歐盟各國的進口在未來幾年內(nèi)預計會有所下降，轉(zhuǎn)而在歐盟內(nèi)部進行生產(chǎn)和加工等低附加值階段，歐盟各國需要大量的時間和資金用以修建、購買或租賃適合低附加值階段的設備和場所、滿足高昂的人力資源成本等等，整個過渡階段面臨緩慢又昂貴的風險。據(jù)查塔姆研究所估計，到2030年，為減少對中國電動汽車電池的依賴，歐盟預計增加1600多億美元的新資本支出。長期來看，在高度全球化的經(jīng)濟和跨國技術(shù)價值鏈中，歐盟渴望自主反而會影響供應鏈的韌性，實現(xiàn)“關鍵性原材料自給自足”道阻且長。

（二）對中國而言

CRMA 法案出臺后，對中國的積極影響。中國和歐盟，既是競爭對手，又是合作伙伴。在原材料領域，中國是歐盟主要的進口來源國和加工提煉地區(qū)。目前，中國動力電池企業(yè)已經(jīng)在歐洲多國提前進行戰(zhàn)略布局，如寧德時代已經(jīng)在德國、匈牙利建立工廠，遠景動力在法國、西班牙布局其電力工廠等。這些事先行為提前按照美國、歐盟等國際標準進行建廠、生產(chǎn)、加工等環(huán)節(jié)，有助于在歐盟構(gòu)建可持續(xù)關鍵性原材料價值鏈的過程中發(fā)揮積極作用，推動中國在關鍵性原材料相關領域的戰(zhàn)略自主和繁榮發(fā)展。

CRMA 法案出臺后，對中國的消極影響。該法案中設定了歐盟戰(zhàn)略原材料對第三國依賴不得高于65%的目標，但中國當下主導著歐洲戰(zhàn)略原材料清單上許多資源的供應鏈。其中，歐洲目前97%的鎂都由中國提供，100%的重稀土和石墨加工地也均在中國。中國在太陽能領域也占據(jù)了85%的歐盟市場份額。鑒于法案中設定的需求標準、供應限制和本土化自主性原則，歐盟會不同程度地減少對中國關鍵性原材料的進口量，并且也會對戰(zhàn)略技術(shù)領域相關的中國資本更為警惕、審核更為嚴格。雖然歐盟在稀土領域?qū)χ袊臉O度依賴是市場自然選擇的結(jié)果，但此后中國企業(yè)若想繼續(xù)進入或維持歐洲市場，需承擔更大的出口成本，這將必然導致產(chǎn)品競爭力下降，嚴重影響中國的出口貿(mào)易格局。美歐西方國家進行投資活動經(jīng)常與政治聯(lián)盟掛鉤，目標是確保相關產(chǎn)業(yè)的供應安全，單邊主義、保護主義抬頭，原材料領域的綠色貿(mào)易保護主義使得中國在參與西方經(jīng)濟體的原材料價值鏈的過程中受到較大限制；并且中國也會對此類行為做出條件性的回應或限制，可能會加強壟斷力量和集中度，降低世界原材料市場的彈性。

（三）對世界整體而言

CRMA 法案的出臺雖然聚焦在原材料領域，但卻是全球供應鏈和價值鏈的縮影，對各大經(jīng)濟體均產(chǎn)生不同程度地影響，抑制了企業(yè)向美國的投資外流、分散了原材料嚴重依賴中國市場的單一性問題等。

對非洲帶來的影響。非洲國家資源豐富，礦產(chǎn)眾多，其中，摩洛哥提供了歐盟28%的重晶石和24%的磷礦，64%的鋁土礦來自幾內(nèi)亞，68%的鈷和36%的鉭來自剛果（金），約90%的鉑族金屬來自南非。加納、贊比亞和津巴布韋也有潛力向歐盟供應銅、鉑族金屬和鋁土礦。據(jù)此，非洲有作為歐盟原材料供應商的巨大潛力，使歐盟擺脫原材料采購、加工階段對亞洲供應鏈的依賴，轉(zhuǎn)而增加對非洲國家綠色技術(shù)原材料的需求。但給非洲帶來機會的同時也具有諸多不利影響，可能會重現(xiàn)過去的壓榨關系，非洲國家作為原材料供應商，但卻難以將技術(shù)傳播和發(fā)展制造業(yè)帶來的產(chǎn)業(yè)升級、工作機會等優(yōu)勢本地化。此外，材料開采可能會加重環(huán)境污染、資源枯竭等問題，加劇非洲國家的脆弱性。

對拉丁美洲的影響。拉丁美洲同樣擁有能源轉(zhuǎn)型所需的諸多資源，包括鋰、銅和鎳等金屬礦產(chǎn)。拉丁美洲國家正在探索采礦經(jīng)濟效益增加的方法，如關鍵礦物的下游加工，實現(xiàn)原材料價值增值，創(chuàng)造更高的出口收入和稅收收入，促進國家經(jīng)濟快速發(fā)展，歐盟國家也將其作為實現(xiàn)CRMA 目標的潛力國。雖然綠色能源轉(zhuǎn)型可能為資源豐富的拉丁美洲國家?guī)硇聶C遇，但這在很大程度上取決于與更新的技術(shù)和材料相互替代的程度。而且促進下游加工的政策可能會帶來諸多挑戰(zhàn)，前期需要進行大量的資本投資、選擇合適的地點以及可靠且廉價的能源接入等等。因此，導致拉美地區(qū)的一些國家可能很難發(fā)展出有競爭力的產(chǎn)業(yè)。

對美國、韓國、澳大利亞等其他經(jīng)濟體的影響。CRMA 法案的出臺，加速各國包括東盟和中亞等資源國對關鍵性原材料的爭奪或警惕，重塑該領域在全球貿(mào)易投資中的各國分工。CRMA 法案為應對美國《通脹削減法案》而生，美歐在原材料領域相爭的局勢有可能持續(xù)升溫。使得西方保護主義進一步深化，攪動關鍵性原材料全球供應鏈的環(huán)節(jié)分布和投資布局。韓國有分析人員認為，受到美國《通脹削減法案》和《歐盟關鍵性原材料法案》的影響，電動汽車、電池等尖端產(chǎn)業(yè)競爭加劇，礦物供應安全問題升溫，主要國家間的貿(mào)易壁壘會持續(xù)上升。一些西方國家順應全球供應鏈重塑的大勢，制定投資戰(zhàn)略和激勵措施，以推動本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升競爭力。如：澳洲鋰礦商瓦肯能源公司在德國建廠，采取新興技術(shù)生產(chǎn)鋰，并與德國大眾、法國雷諾等車企，比利時優(yōu)美科、韓國 LG等材料廠商簽訂氫氧化鋰供應合同；加拿大尼奧材料公司獲取格陵蘭島的稀土礦探礦權(quán)，分離用于磁鐵的稀土材料。

四、《歐洲關鍵原材料法案》對中國的啟示及應對措施

中國是全球關鍵性原材料生產(chǎn)和提煉的主要產(chǎn)地，包括擁有全球68%的鎳、40%的銅、59%的鋰和73%的鈷；也是供應鏈后端的戰(zhàn)略參與者，生產(chǎn)了電池組件中70%的陰極、85%的陽極、66%的隔膜和62%的電解質(zhì)。針對 CRMA 法案對世界經(jīng)濟產(chǎn)生的外溢效應，建議中國采取以下對策措施，應對全球關鍵性原材料供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈的演變和格局調(diào)整。

（一）加快原材料領域相關的立法進程

縱觀主要經(jīng)濟體的法案，主要是通過科學地評估供應風險水平、戰(zhàn)略需求程度、進口依賴程度、在經(jīng)濟發(fā)展中的作用、未來發(fā)展?jié)摿Φ戎笜?，并結(jié)合各類指數(shù)測算得出資源的重要性。在資源的開發(fā)、加工、回收等方面制定標準，并予以補貼、稅收減免、信貸提供等激勵，減少對第三國的依賴性，緩解關鍵原材料供給的長期壓力。故中國可以在現(xiàn)有較為寬泛的戰(zhàn)略目標框架下，細化原材料領域的相關法則和標準，提供有利于原材料市場繁榮發(fā)展的政策環(huán)境。在堅持對外開放的同時，出臺保護國內(nèi)企業(yè)正常利益的海外投資政策，以保障自身的安全利益和戰(zhàn)略目標。對標中國碳達峰和碳中和的目標，出臺與國際規(guī)則接軌、適合中國國情的、與中國生產(chǎn)力水平和現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的高質(zhì)量行業(yè)綠色標準，促進關鍵性原材料產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)環(huán)保無污染。

（二）增強原材料領域的戰(zhàn)略自主性和供應安全

中國是稀土資源最為豐富的國家，稀土儲量和產(chǎn)量均居世界首位，在該領域具有極大的產(chǎn)能優(yōu)勢，但石油、鈷、銅和鋁等礦產(chǎn)資源的產(chǎn)量較小，進口依賴度較高，且來源國單一，容易引起供應安全風險、核心技術(shù)“卡脖子”風險，存在礦產(chǎn)資源開采過程中的人權(quán)、勞工、環(huán)境，以及促進資源國的經(jīng)濟發(fā)展和能力建設問題。針對原材料領域存在的現(xiàn)實困境，應增強自主可控能力，發(fā)掘有潛力的大型礦區(qū)，包括戰(zhàn)略礦產(chǎn)、稀有礦產(chǎn)和可替代性礦產(chǎn)，落實勘探礦區(qū)的資金支持，促進礦產(chǎn)供應鏈上下游企業(yè)責任共擔、聯(lián)合行動，將各方資源真正用于解決礦業(yè)及礦產(chǎn)供應鏈存在的問題，實現(xiàn)礦業(yè)開發(fā)及礦產(chǎn)供應鏈的持續(xù)改進和可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合產(chǎn)品用途、未來需求、可替代性等指標，可擴大中國的原材料戰(zhàn)略儲備和種類，進一步保障原材料領域的供應鏈安全，加強國內(nèi)資源的回收和循環(huán)利用，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。相關企業(yè)可以順應“一帶一路”藍圖，與沿線國家的相關公司、與周邊資源國以及與我國簽訂區(qū)域貿(mào)易合作協(xié)定的伙伴國相關公司進行合資合營和收購兼并等，拓寬穩(wěn)定的海外供給市場。

（三）推進原材料領域高水平對外開放

縱觀全球市場，各國對關鍵性原材料問題空前重視，持續(xù)加大政府激勵，相繼推出法案等解決供應安全問題。一些西方國家值此通過強化產(chǎn)業(yè)鏈伙伴關系，搭建本土化、集團化、區(qū)域化的能源、關鍵性礦產(chǎn)聯(lián)盟的“小圈子”，保護主義、單邊主義抬頭，影響了原材料全球市場價值鏈的布局。中國作為倡導全球化的、負責任的大國，在確保原材料供應安全的基礎上，實施原材料多樣化進出口，利用勘探、加工、處理、回收的技術(shù)優(yōu)勢延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，深度融入到貿(mào)易國的合作中。未來可以進行資源外交，將原材料領域列入“走出去”戰(zhàn)略中，與資源伙伴國簽訂有關原材料領域的雙邊和諸邊自貿(mào)協(xié)定，關切雙方多方利益和價值增值，全面推進原材料領域高水平對外開放與合作共贏。

（四）提升中國在關鍵性原材料規(guī)則體系中的國際話語權(quán)

全球關鍵原材料規(guī)則體系正從自愿性、非強制性向強制性演進，中國應克服對正在興起的相關國際規(guī)則不敏感、前期深度參與國際規(guī)則不足等問題，跟蹤國際相關規(guī)則的動態(tài)變化，加快系統(tǒng)研究和制定“中國版本”的規(guī)則?！爸袊姹尽钡囊?guī)則應融入國際通行規(guī)則，表達包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家和資源國家的合理訴求和利益關切。同時，中國應在雙邊、諸邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中深化原材料領域規(guī)制工作，積極推動WTO等國際組織加強關鍵原材料規(guī)則體系建設，發(fā)出中國聲音，提升中國在該領域規(guī)則的國際話語權(quán)。

注釋：

①赫芬達爾—赫希曼指數(shù)（HHIWGI）用以反映原材料的產(chǎn)業(yè)集中度。

參考文獻：

[1]徐德順.歐盟緣何提出歐洲關鍵原材料法[J].中國商界，2023（4）：26-27.

[2]曹庭語.日本稀有金屬保障戰(zhàn)略[J].國土資源情報，2011（4）：42-46.

[3]閆磊.美歐綠色補貼之爭攪動全球供應鏈[N].經(jīng)濟參考報，2023-03-29（004）.

[4]徐德順.世界經(jīng)濟變局下中國面臨的戰(zhàn)略機遇與現(xiàn)實選擇[J].對外經(jīng)貿(mào)實務，2022（5）：4-6.