灌區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施運(yùn)行管護(hù)的實(shí)踐

□文/秦梅

白銀市H 灌區(qū)一直以來(lái)采用純井水灌溉，目前已經(jīng)建成運(yùn)行的機(jī)電井有1210 眼，且均安裝有智能取水計(jì)量配套設(shè)施；U形斗渠長(zhǎng)1047.18公里，可同時(shí)為7.23萬(wàn)畝的農(nóng)田提供灌溉水服務(wù)，輸配水干支管道984.01 公里；建成日光溫室1985座，以上現(xiàn)狀農(nóng)田水利設(shè)施完好率為81%、利用率為83%，灌區(qū)灌溉水利用率為84%。灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施以水管所為管理主體，主要實(shí)行群防群護(hù)、專業(yè)指導(dǎo)的管理模式。

一、灌區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施運(yùn)行現(xiàn)狀

為保證灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)田水利工程設(shè)施良好運(yùn)行，灌區(qū)水管所在結(jié)合灌區(qū)運(yùn)行實(shí)際及周邊灌區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，主要進(jìn)行了以下方面的改革：

（一）明晰水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)。為貫徹落實(shí)工程運(yùn)行管護(hù)任務(wù)，保證農(nóng)田水利工程設(shè)施高效率運(yùn)行，灌區(qū)水管所依據(jù)《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》（水建管［2013］169 號(hào)），展開資產(chǎn)核查及產(chǎn)權(quán)界定等工作，將灌區(qū)全部農(nóng)田水利設(shè)施的管理權(quán)移交至用水協(xié)會(huì)，并促使產(chǎn)權(quán)方和使用方簽訂工程運(yùn)維管護(hù)協(xié)議書，以健全管護(hù)機(jī)制，明確管護(hù)主體。

（二）嚴(yán)格管理制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。在灌區(qū)范圍內(nèi)建立起“兩管四護(hù)一固定”的農(nóng)田水利工程設(shè)施管理制度以及水管單位領(lǐng)導(dǎo)包站、職工包片的管理模式［1］。其中，灌區(qū)水管所及下設(shè)的水管站是現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)者，用水協(xié)會(huì)是管護(hù)任務(wù)的具體責(zé)任人，受益小組是具體養(yǎng)護(hù)主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)水管站和各用水協(xié)會(huì)和用水戶訂立農(nóng)田水利工程管護(hù)協(xié)議，并對(duì)設(shè)施運(yùn)行管理展開指導(dǎo)。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)在現(xiàn)代農(nóng)田水利設(shè)施監(jiān)管養(yǎng)護(hù)中發(fā)揮著主體作用，通過(guò)加強(qiáng)地方政府、用水協(xié)會(huì)及水管單位之間的聯(lián)結(jié)與配合，形成合力，不斷探索水權(quán)控制與設(shè)施管護(hù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)。該灌區(qū)主要通過(guò)向用水戶收取協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)、取得區(qū)級(jí)財(cái)政補(bǔ)助等方式籌集農(nóng)田水利工程設(shè)施運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用，通過(guò)一事一議的方式進(jìn)行資金的使用和分配。協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)主要依據(jù)水權(quán)面積核定，水權(quán)面積分為3000 畝以下、3000～5000 畝、5000 畝以上三個(gè)等級(jí)，年收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為3000 元、4000 元和5000 元；區(qū)級(jí)政府則依照協(xié)會(huì)等級(jí)，劃分一類、二類及三類協(xié)會(huì)分別按照協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的60%、50%及40%予以財(cái)政補(bǔ)貼。

（四）健全運(yùn)維制度。灌區(qū)水管部門為強(qiáng)化灌區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)，確?；A(chǔ)設(shè)施良性運(yùn)行，長(zhǎng)期發(fā)揮效益，先后制定出《灌區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施運(yùn)行管理制度》《農(nóng)井渠道管理及維護(hù)制度》《機(jī)井自動(dòng)計(jì)量設(shè)施運(yùn)行管理辦法》等系列管理制度，并賦予水管站包片人員相應(yīng)的自主管理權(quán)限，由其展開管轄片區(qū)內(nèi)農(nóng)田水利工程設(shè)施的巡查、運(yùn)維等日常工作，監(jiān)督、督促片區(qū)內(nèi)用水協(xié)會(huì)、用水戶自覺遵守相關(guān)制度。

二、灌區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行中存在的問(wèn)題

通過(guò)筆者對(duì)該灌區(qū)運(yùn)行現(xiàn)狀的深入調(diào)查，灌區(qū)地處我國(guó)西部干旱地區(qū)，水資源匱乏，部分農(nóng)田水利工程建設(shè)較早，施工工藝和管理技術(shù)落后，存在水資源浪費(fèi)，灌溉效率低下等問(wèn)題，無(wú)法滿足當(dāng)前節(jié)水灌溉要求；地形地貌復(fù)雜且既有工程設(shè)施缺乏科學(xué)規(guī)劃，持續(xù)性資金投入機(jī)制缺失。

灌區(qū)部分水利工程年久失修，存在嚴(yán)重滲漏，越來(lái)越無(wú)法滿足日常農(nóng)田灌溉需求。該灌區(qū)4 條主干渠總長(zhǎng)度為30.8 公里，均于20 世紀(jì)90 年代建成，且基本為干磚砌筑的梯形渠道；分支渠道共有63 條，總長(zhǎng)度為121.34 公里，其中襯砌溝渠占比僅為42%，剩余分支渠道均為土渠。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)行，目前已出現(xiàn)嚴(yán)重的老化、襯砌板斷裂、滲漏等病害。近年來(lái)，對(duì)13.2 公里長(zhǎng)的主干道展開修復(fù)完善，但其余渠道病害問(wèn)題并未得到改觀。

財(cái)政對(duì)灌區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施的補(bǔ)助基本以骨干工程設(shè)施為重點(diǎn)，再加上區(qū)級(jí)財(cái)政自身困難，導(dǎo)致灌區(qū)管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏有效保障［2］；此外，農(nóng)民用水戶因受傳統(tǒng)觀念的約束、農(nóng)業(yè)收入相當(dāng)有限等原因，在集體工程設(shè)施建設(shè)及維護(hù)方面投資投勞的積極性不足。灌區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施固定投資完成額變動(dòng)情況見圖1，由圖可知，灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)投資完成額增長(zhǎng)速度較快，但其中固定投資完成額嚴(yán)重不足。

圖1 灌區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施投資完成額比較

三、管護(hù)思路

（一）明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)大中型灌區(qū)大多實(shí)行將政府投建的水利工程設(shè)施適時(shí)移交用水戶協(xié)會(huì)的做法，明確用水小組的使用權(quán)；而對(duì)于早年籌建且運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)的農(nóng)田水利設(shè)施，則在農(nóng)業(yè)局、稅務(wù)局等相關(guān)部門展開資產(chǎn)評(píng)估、明確工程價(jià)值的基礎(chǔ)上，分別確定工程的所有權(quán)和使用權(quán)。進(jìn)而向用水戶協(xié)會(huì)和使用者頒發(fā)工程設(shè)施所有權(quán)證和使用權(quán)證，簽訂管護(hù)使用協(xié)議，明確管護(hù)主體［3］。將這種成功做法引入灌區(qū)后，農(nóng)田水利工程設(shè)施所有權(quán)仍劃歸用水戶協(xié)會(huì)，而使用權(quán)則可以承包、股份合作、租賃等形式分配至農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶。

（二）拓寬籌資渠道。應(yīng)建立起各級(jí)財(cái)政牽頭并分比例補(bǔ)助，帶動(dòng)受益用水戶投入，并從土地收益中提取一定比例的資金充實(shí)灌區(qū)農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)基金的多元化籌融資體系。實(shí)行先修后補(bǔ)，用水戶協(xié)會(huì)申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)水管單位審核驗(yàn)收的財(cái)政賬戶支付辦法。持續(xù)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，在末級(jí)渠系水價(jià)成本中充分考慮農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)費(fèi)用，通過(guò)協(xié)商定價(jià)，保證工程運(yùn)維管護(hù)開支。

（三）構(gòu)建農(nóng)田水利工程設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)將灌區(qū)水管單位列為一類或二類事業(yè)單位，實(shí)行定員定額制度，將水管單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)及人員經(jīng)費(fèi)均納入國(guó)家財(cái)政，并對(duì)農(nóng)田水利工程設(shè)施運(yùn)維費(fèi)用實(shí)施全額補(bǔ)助，加大技術(shù)支持。

四、結(jié)論

綜上所述，農(nóng)田水利工程設(shè)施是灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的基礎(chǔ)條件，為保證灌溉效率，必須在構(gòu)建完善的工程設(shè)施體系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)管理維護(hù)。白銀市H 灌區(qū)在充分借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，拓寬籌資渠道，構(gòu)建長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制等角度出發(fā)，以強(qiáng)化地方財(cái)政在農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)方面的主導(dǎo)責(zé)任，凸顯農(nóng)業(yè)用水戶協(xié)會(huì)在工程設(shè)施運(yùn)行管護(hù)方面的主體地位，促進(jìn)灌區(qū)基礎(chǔ)灌溉工程運(yùn)行及管理效率的提升。