違法跨省傾倒固廢案件危害分析和應對策略

李 由

安徽省高級人民法院，安徽 合肥 230031

固廢污染防治與改善大氣、水、土壤環(huán)境質量密切相關，既是一類最為典型的公共管理問題，也是全社會的綜合系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治［1］。2020 年新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）明確提出：“固體廢物污染環(huán)境防治堅持污染擔責的原則，產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，應當采取措施，防止或者減少固體廢物對環(huán)境的污染，對所造成的環(huán)境污染依法承擔責任”①《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》。，這是在固廢防治領域踐行習近平生態(tài)文明思想、落實黨中央決策部署的重要立法成果。

本文通過分析近年跨省傾倒進入A 省的固廢案件，發(fā)現(xiàn)固廢污染在隱蔽性、危害性和生態(tài)恢復方面都給治理帶來挑戰(zhàn)。在當前推動長三角生態(tài)文明建設一體化進程不斷深入的背景下，跨省傾倒排放行為造成的危害，應引起足夠的重視。本文通過分析現(xiàn)狀和問題，嘗試提出相關建議。

一、樣本觀察：A 省跨省固廢傾倒案件總體情況

2018 年以來，A 省法院共審結固廢污染環(huán)境案件334 件，其中刑事案件213 件，民事案件49件，行政案件72 件，其中跨省轉移傾倒固廢污染環(huán)境案件77 件。跨省轉移進入A 省傾倒的固廢污染物來自長三角地區(qū)68 件，占比88.3%，其他地區(qū)9 件，占比21.7%。從案件量、環(huán)境破壞程度上看，固廢案件存在屢禁不絕的現(xiàn)象。主要呈現(xiàn)出如下特點：

（一）危廢占比擴張化

根據(jù)樣本統(tǒng)計，跨省轉移進入A 省傾倒的固廢案件中，涉及危廢的案件68 件，占比88.3%，污染源以化工、造紙、醫(yī)藥、印染、采礦、冶煉等行業(yè)為主，一些固體廢物污染物超標成百上千倍，重金屬等有毒物質含量極其高。如果不通過處理，排入土壤和水體，會對環(huán)境造成嚴重危害且持續(xù)性較強，危害修復難度大。

（二）轉移分工鏈條化

非法“產(chǎn)業(yè)鏈”由運輸、接收、傾倒等環(huán)節(jié)組成，每個環(huán)節(jié)分工明確，貨主、運貨人、接貨人基本互不見面，聯(lián)絡主要靠移動網(wǎng)絡。同時延伸出黑色產(chǎn)業(yè)鏈，源頭企業(yè)通過低價轉移污染處置義務，將固廢委托給所謂的“環(huán)保服務公司”，后通過中間人層層轉包，賺取差價。（如圖1）有時為了逃避監(jiān)管，甚至向基層監(jiān)管人員輸送利益，形成地下黑色經(jīng)濟毒瘤，嚴重污染地方生態(tài)環(huán)境。

圖1 非法固廢處置“產(chǎn)業(yè)鏈”示意圖

（三）轉移方向隱蔽化

案件中反映，近年來轉移進入A 省傾倒的固廢污染物多來自江浙滬等工業(yè)發(fā)達地區(qū)，轉移方向主要是A 省中北部城市郊區(qū)和農(nóng)村偏僻河灘、山坳或棄用的廠礦等地。另一方面由沿海沿江河灘、江堤向內(nèi)陸市郊、鄉(xiāng)村等地轉移。這些轉移方向和地點選擇隱蔽，監(jiān)管難度大。

（四）傾倒手段多元化

大部分轉移運輸避開高速和省道，利用各地監(jiān)督管理等方面的漏洞；有的通過“中間人”協(xié)調，靈活選擇與接貨方聯(lián)系，隨時更換接收點，哪里查得不緊就往哪里去；還有的選擇在汛期，長江水流量大，利用夜間傾倒，廢物稀釋，滅失快，不易被發(fā)現(xiàn)，也給執(zhí)法機關認定數(shù)額造成困難。

二、透視溯源：跨省傾倒固廢問題癥結剖析

固廢管理貫穿從產(chǎn)生、收集、運輸、貯存到處理、綜合利用再到最終處置的全過程，其污染形式可能跨越水體、大氣和土壤等多種介質，且往往跨越多個行政區(qū)域，涉及生產(chǎn)者、運輸者、處置者等多個主體［2］，一定程度增加了固廢污染防治工作的復雜性和監(jiān)管難度。透過發(fā)掘深層次原因，可以歸納為以下方面：

（一）環(huán)境保護區(qū)域一盤棋意識還有待加強

由于省域之間缺乏環(huán)?！耙槐P棋”的共識，亦缺乏共管共治有效機制，往往易形成“各掃門前雪”的局面?？v觀各地污染防治防控能力、處罰政策，往往發(fā)達地區(qū)的環(huán)境資源監(jiān)管防治制度相對健全，對排污的處罰力度更大，源頭企業(yè)為了逃避處置義務和地方監(jiān)管，降低固廢處理的成本，選擇將固廢跨省向欠發(fā)達地區(qū)傾倒。逐漸形成了為躲避處罰、降低處置成本、逃避處置義務的長途轉移路線，也造成城市環(huán)境治理難題。

（二）固廢無害化處理能力不足

企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展導致固廢污染物增加，地方政府對固體廢物污染處置工作的中長期規(guī)劃缺乏前瞻性，形成固廢的產(chǎn)生量與處理能力之間不對稱。同時提高處置能力，又遭遇選址困境，容易陷入“鄰避困境”［3］，導致區(qū)域性的固廢產(chǎn)生種類、總量與其自身的資源化利用和無害化處理能力不對稱。

（三）非法經(jīng)濟利益的驅動

固廢尤其是危廢處置的成本較高，對于處置企業(yè)資質要求也較高，處置成本花費大。在降低成本的經(jīng)濟利益驅動下，排污企業(yè)往往在處置企業(yè)選擇上不注重實質性審查，一些偽造資質的企業(yè)趁機逐利承接固廢處置項目，置環(huán)境責任于不顧，擅自違法轉包、分包，采取隱蔽傾倒處理。

（四）源頭企業(yè)未有效履行義務

由于固廢污染違法犯罪責任承擔方式單薄，系統(tǒng)完備的環(huán)境修復補償機制尚未真正建立，在打擊處理違法轉移傾倒固體廢物的過程中，非法轉運、傾倒行為人承擔責任能力有限，而源頭企業(yè)義務履行不夠，執(zhí)行的措施相對偏弱，一定程度上還存在著強審判、弱修復的特征。

三、破解之道：跨省傾倒固廢案件的系統(tǒng)治理

固廢污染防治是踐行習近平生態(tài)文明思想的重要一環(huán)，也是“十四五”期間環(huán)境治理工作的重要任務。結合本文主題，立足推動區(qū)域固廢治理實踐，建議從長三角一體化發(fā)展的視角，進一步強化源頭治理和區(qū)域聯(lián)防，努力推動固廢處理朝著“三化”方向邁進。

（一）“基石”：從嚴落實司法防治舉措

第一，注重發(fā)揮好司法在固廢（危廢）治理中的打擊、預防和修復等功能，樹立注重預防、修復為主、公眾參與等現(xiàn)代環(huán)境司法理念。刑事方面：應堅持懲罰與預防并重，堅持以辦理重大、典型跨省非法傾倒案件為切入點，將常態(tài)化打擊與常態(tài)化警示同步推進，形成鞏固效應；民事方面：堅持發(fā)揮環(huán)境資源民事審判的救濟和修復功能，嚴格貫徹損害環(huán)境擔責、全面賠償原則，注重發(fā)揮訴前磋商、司法確認等制度優(yōu)勢，依法追究賠償義務人承擔環(huán)境修復、賠償損失等法律責任，依法保障人民群眾的環(huán)境權益；行政方面：堅持強化行政審判預防功能，通過審理固體廢物污染防治的行政處罰、行政許可、行政強制等案件，監(jiān)督支持行政機關依法及時履行監(jiān)管職責。

第二，注重發(fā)揮公益訴訟職能作用，以公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟為切入點，持續(xù)完善環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等審判規(guī)則，探索適用環(huán)境保護禁止令、專家輔助查明等審判機制，創(chuàng)新修復生態(tài)環(huán)境等裁判方式，促進責任承擔。

第三，進一步健全環(huán)境資源、自然資源等行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，強化法院與檢察、公安、行政執(zhí)法部門的分工配合，探索構建跨區(qū)域和流域的司法協(xié)作機制，健全包括法院調解、行政調解、民間調解、仲裁、協(xié)商、磋商、約談等在內(nèi)的多元化糾紛解決機制，拓展固廢跨地區(qū)合作的方式和舉措。

（二）突破：創(chuàng)新完善固廢污染異地補償機制

當前，一些發(fā)達城市，例如，北京、上海、廣州等地建立了垃圾異地處理經(jīng)濟補償機制，對固廢處置設施所在地區(qū)等實施橫向生態(tài)保護補償。A 省在推進長三角環(huán)境保護一體化建設過程中，亦可通過強化個案協(xié)作，加強與江浙滬開展區(qū)域合作。一方面，建議在強化省內(nèi)固廢消納和處置能力的基礎上，統(tǒng)籌區(qū)域間固廢處置設施建設，研究在相鄰地市之間建設跨區(qū)域危廢綜合治理和能力提升計劃，促進區(qū)域間危廢儲存中轉、處理處置設施的共建共享。探索運用環(huán)境社會補償機制，包括貨幣補償與非貨幣補償、短期與長期相結合等方式，加強發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)固廢處置機構等環(huán)保設施的援建、幫扶和補償，促進欠發(fā)達地區(qū)固廢綜合處理能力的提升；另一方面，通過建立合理的固廢處理定價機制，或運用排污權交易、生態(tài)補償?shù)冉?jīng)濟手段，探索完善固廢流出地對流入地環(huán)境損害補償方式，引導源頭排污企業(yè)強化環(huán)境保護責任，積極開展技術升級，降低處置成本，履行固廢無害化處置義務，促進固廢處置過程從“嚴防死守”到“清淤疏?！?。

（三）關鍵：健全跨省區(qū)域聯(lián)防手段

注重發(fā)揮司法作用，通過案件大數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，有效將問題反饋至監(jiān)管前端，推動構建“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的監(jiān)管體系。第一，完善產(chǎn)廢企業(yè)目錄管理。對源頭企業(yè)已經(jīng)運行的環(huán)保設施進行全面摸底排查，做到底數(shù)清、情況明，督促企業(yè)全面開展環(huán)保設施設備的安全風險評估，對其安全性、安全防范措施符合性等進行專業(yè)論證，查找監(jiān)管漏點。第二，健全跨區(qū)域轉移監(jiān)管的法律機制。建議督促引導企業(yè)建立危廢管理的檔案，統(tǒng)籌在長三角地區(qū)建立統(tǒng)一的固廢跨區(qū)域轉移電子聯(lián)單制度，進一步拓展跨省轉移智慧監(jiān)管的范圍，統(tǒng)籌推進各類固廢跨省轉移的網(wǎng)上審批。第三，強化部門聯(lián)動管理責任。從源頭、中間、末端三個環(huán)節(jié)全面打擊固廢傾倒違法鏈條，探索建立固廢流出、流入兩地部門間不同層次的合作機制，進一步健全關聯(lián)地區(qū)執(zhí)法部門在證據(jù)固定、違法行為人控制等方面制度設計，補齊防治短板。第四，創(chuàng)新扶持固廢處置行業(yè)發(fā)展。鼓勵有條件的地區(qū)開展區(qū)域合作，立足固廢種類、產(chǎn)能和發(fā)展趨勢，合理布局并引導和扶植行業(yè)發(fā)展，吸引更多社會資本和高科技企業(yè)進入危廢處理領域，提升危廢自我消納和處置能力。

（四）抓手：有效壓實源頭企業(yè)責任

固廢跨省防治的重要抓手是落實源頭處置，從源頭處壓實責任，才可做到全程可控。第一，堅持前端評估，督促產(chǎn)生、貯存、運輸、處置固廢的企業(yè)，在項目開展前認真了解相關法律法規(guī)和政策要求，評估計劃采取何種措施以防止或者減少固體廢物污染。例如，工業(yè)固廢產(chǎn)生單位應當依法實施清潔生產(chǎn)審核，合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用更加先進的生產(chǎn)工藝和設備，減少工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量，降低其危害性。第二，堅持過程管控，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程當中，引導其結合新《固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關要求，建立管理臺賬，如實記錄工業(yè)固體廢物相關信息，做到可追溯、可查詢。對于危廢生產(chǎn)經(jīng)營單位，除了建立管理臺賬外，應根據(jù)企業(yè)自身情況及時將危險廢物的相關數(shù)據(jù)通過系統(tǒng)如實申報到有關信息平臺。第三，堅持末端善后。產(chǎn)生固廢的單位特別是產(chǎn)生危廢的單位需要終止生產(chǎn)的，應當將已收集待處置的危險廢物、自產(chǎn)廢物委托有資質企業(yè)利用處置，對經(jīng)營設施、場所包括設備、土壤、墻體等采取措施消除污染，并依法注銷其危險廢物經(jīng)營許可證。此外，需要進一步健全企業(yè)強制性信息披露和環(huán)保信用評價制度，完善公眾監(jiān)督、舉報反饋和獎勵機制，依法維護多元主體的知情權、參與權和監(jiān)督權，通過多元監(jiān)督促進源頭企業(yè)壓實責任。

（五）依托：大力推動環(huán)境資源法治宣傳

A 省作為長三角區(qū)域的生態(tài)保護屏障，在保護長三角下游省市生態(tài)環(huán)境方面起著重要的作用①《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護規(guī)劃》，長三角一體化發(fā)展領導小組辦公室制定。，加強固廢污染防治，遏制跨區(qū)域轉移傾倒，推進“三化”處理，還需要從提高全民意識上努力，進一步推動全社會協(xié)同共治。第一，建議繼續(xù)大力做好《固體廢物污染環(huán)境防治法》宣傳，深入解讀固廢法及配套法規(guī)中的新制度、新辦法、新舉措，進而廣泛提升全社會固廢污染防治意識，形成固體廢物污染防治全民行動。第二，建議進一步加大教育培訓力度，開展對基層行政執(zhí)法人員的教育培訓，逐步將固廢防治教育融入國民教育體系、職業(yè)培訓體系。同時注重創(chuàng)新宣傳培訓方式，利用“六五”環(huán)境日、全國低碳日、全國節(jié)能宣傳周等廣泛開展宣傳教育活動，推動普法教育進社區(qū)、進學校、進企業(yè)，提高宣傳教育的覆蓋面和效果。第三，建議加大固廢污染防治信息公開力度，通過聯(lián)合召開新聞發(fā)布會、制作白皮書等形式，適時發(fā)布跨省非法傾倒固廢案件的典型案例，及時回應社會輿論關注關切，引導廣大公眾和社會各界更加積極地參與到固體廢物跨區(qū)域轉移污染防治這項工作中來，努力營造更加良好的社會氛圍。