鄉(xiāng)村振興語境下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)路與法治保障

席 緣

（甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

1 問題的提出

黨的二十大指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。明確了“五個(gè)振興”目標(biāo)?！拔鍌€(gè)振興”包含生態(tài)振興，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是鄉(xiāng)村振興的題中之義，要解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題，不能脫離鄉(xiāng)村振興?！拔鍌€(gè)振興”無法互相分離而單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，其中首要的是產(chǎn)業(yè)振興。換言之，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興無法繞開生態(tài)環(huán)境治理問題，而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有效治理，需要以“產(chǎn)業(yè)振興”為首的“五個(gè)振興”協(xié)同實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨農(nóng)村人口，尤其是青壯年人口流失嚴(yán)重、土地等生產(chǎn)要素閑置、產(chǎn)業(yè)凋敝、村民生態(tài)保護(hù)觀念淡薄等問題，其中有的問題是城鎮(zhèn)化過程中不可避免而產(chǎn)生的，在步入高質(zhì)量發(fā)展階段后，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速率正在放緩[1]。在此背景下，“三農(nóng)”問題事關(guān)社會(huì)發(fā)展全局的性質(zhì)更加凸顯，鄉(xiāng)村振興更應(yīng)是全面意義上的振興。

從歷史上看，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府管控的一元治理模式、改革開放后的市場(chǎng)機(jī)制與制度管制雙向互動(dòng)的二元治理模式以及黨的十八大后的協(xié)同共治模式，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，要達(dá)到治理目標(biāo)，不能僅著眼于生態(tài)環(huán)境本身。隨著鄉(xiāng)村振興不斷推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理必然呈現(xiàn)出公共治理的新特點(diǎn)，由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性以及特殊性，單純依靠“管制-命令”的手段顯然無法達(dá)到理想目標(biāo)，這也對(duì)其法治建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。

總而言之，在鄉(xiāng)村振興背景下，采用何種治理模式以達(dá)到對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效治理，以及在法治層面如何進(jìn)行保障，是我們面臨的具有重大現(xiàn)實(shí)意義的課題。

2 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境

新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一大背景在城鄉(xiāng)之間體現(xiàn)得尤為明顯：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分，無疑，這是鄉(xiāng)村生態(tài)振興所面臨的總背景。具體而言，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境有以下幾個(gè)方面。

2.1 農(nóng)村人口流失與老齡化現(xiàn)象突出

眾所周知，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革拉開了我國(guó)國(guó)內(nèi)改革的序幕，包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)制度改革在改革開放之初極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的高成本與低收益凸顯。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立以及城鎮(zhèn)工商業(yè)的飛速發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年人口放棄務(wù)農(nóng)而投身到城市中。農(nóng)村人口逐漸以空巢老人以及留守兒童為主，出現(xiàn)了衰落現(xiàn)象。而隨著早期50后、60后的進(jìn)城農(nóng)民年老回鄉(xiāng)，新時(shí)期農(nóng)二代、農(nóng)三代扎根城市[2]，農(nóng)村人口流失以及老齡化的形勢(shì)正愈發(fā)嚴(yán)峻。

2.2 農(nóng)村生產(chǎn)要素與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫節(jié)

農(nóng)村人口流失與老齡化的加劇，同時(shí)導(dǎo)致了大量農(nóng)村生產(chǎn)要素閑置，無法順利流動(dòng)，進(jìn)而無法被市場(chǎng)有效配置。以農(nóng)村土地資源為例，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力的流失，導(dǎo)致農(nóng)用地的大量閑置，尤其是可利用土地零散的區(qū)域，出現(xiàn)大量耕地、宅基地閑置的景象，土地大量拋荒。除土地之外，農(nóng)村勞動(dòng)力由于上述原因不斷流失，也無法通過價(jià)格、供求關(guān)系以及競(jìng)爭(zhēng)等手段進(jìn)行市場(chǎng)化配置（詳見下圖1），農(nóng)村亦難以通過市場(chǎng)充分吸引資本等生產(chǎn)要素進(jìn)入。

圖1 城鄉(xiāng)就業(yè)人員變化折線圖（數(shù)據(jù)來源為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）

2.3 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)百?gòu)U待興

鄉(xiāng)村人才振興要求合理積極引導(dǎo)勞動(dòng)力回流[3]，在國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、雙循環(huán)新發(fā)展格局的大背景下，農(nóng)民工、二代農(nóng)民工以及大學(xué)生群體出現(xiàn)了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的浪潮，全國(guó)亦出現(xiàn)了一批創(chuàng)業(yè)成功的典型案例[4]，但這些案例基本上集中于農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)，且對(duì)遠(yuǎn)未達(dá)到“產(chǎn)業(yè)振興”的體量。毫無疑問，農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，但與農(nóng)業(yè)發(fā)展相配套的輕重工業(yè)以及服務(wù)業(yè)亦不可或缺，否則不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從整體上看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)仍需大力振興，而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，尤其需要注意振興相關(guān)的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)。

2.4 農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄

據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民的生態(tài)文明素養(yǎng)總體水平不高且參差不齊，呈現(xiàn)出地區(qū)差異、代際差異、教育差異因素相互交叉影響的局面。農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄導(dǎo)致了一系列的問題，例如，過分追求土地產(chǎn)出效益而超劑量使用化肥導(dǎo)致土壤環(huán)境問題，生產(chǎn)生活污水和垃圾不當(dāng)處理、地下水超采、偷采等導(dǎo)致的水體污染，以及農(nóng)作物秸稈焚燒、農(nóng)戶冬季燒煤取暖導(dǎo)致農(nóng)村空氣季節(jié)性污染等問題[5]。

3 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的模式與法治保障

3.1 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，學(xué)界將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的模式主要?dú)w納為三種：其一，自主治理模式；其二，政府主導(dǎo)模式；其三，合作共治模式[6]。自主治理模式主張通過村民自治實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，能夠規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象并降低治理成本。政府主導(dǎo)模式強(qiáng)調(diào)環(huán)境資源的公共性，進(jìn)而需要發(fā)揮政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用。合作共治模式則主張多方參與，政府、市場(chǎng)、社會(huì)與群眾共同形成對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的合作治理與成果共享。

由于農(nóng)村面臨前述現(xiàn)實(shí)困境，自主治理模式在當(dāng)前絕大部分農(nóng)村顯然無法順利實(shí)施，雖然執(zhí)行該模式的社會(huì)成本最低，但由于人口數(shù)量和人口年齡結(jié)構(gòu)的原因，在鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)振興”“人才振興”“文化振興”未實(shí)現(xiàn)的前提下無法取得理想的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理效果。在單純依靠政府主導(dǎo)的模式下，政府面對(duì)的農(nóng)村數(shù)量巨大且情況各異，在鄉(xiāng)村“組織振興”沒有實(shí)現(xiàn)的情況下也無法有效推行，無疑將導(dǎo)致治理成本過高、效率過低的局面。從我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展進(jìn)程的角度不難看出，合作共治模式的理論模型與我國(guó)十八大后的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境“協(xié)同共治”最為契合，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相呼應(yīng)，也符合我國(guó)深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

3.2 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法治保障

從法治的視角看，對(duì)于公共領(lǐng)域的社會(huì)治理，我們也主張治理模式的變革。有識(shí)之士提出，公共治理模式由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等典型特征。相應(yīng)的，關(guān)于法的概念，應(yīng)突破實(shí)證主義與蘇聯(lián)法理學(xué)的影響，主張“軟法之治”[7]。與傳統(tǒng)法治手段不同，軟法之治不單純依靠國(guó)家制定的法律法規(guī)，也不依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，而是通過多元主體共同參與，通過他律與自律相結(jié)合的方式進(jìn)行治理，軟法的表現(xiàn)形式可以是村規(guī)民約、社會(huì)組織章程、行業(yè)守則以及倡導(dǎo)性的規(guī)范性文件等。雖然不具有傳統(tǒng)的法之國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施保障，但其效力本源在于利益導(dǎo)向機(jī)制[8]，故具有實(shí)質(zhì)意義上的強(qiáng)制力。軟法與傳統(tǒng)的“硬法”之間不是替代性的，而是互為補(bǔ)充的關(guān)系。當(dāng)前，社會(huì)軟法體系屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分已成為學(xué)界共識(shí)。

綜上所述，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的合作共治模式與“軟法+硬法”的法治保障途徑相得益彰，十分符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精神內(nèi)涵與實(shí)施要求，符合我國(guó)當(dāng)下的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況。

4 鄉(xiāng)村振興語境下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的具體手段

4.1 產(chǎn)業(yè)振興與組織振興：推動(dòng)多元主體參與生態(tài)共治

鄉(xiāng)村振興以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理不能僅靠農(nóng)民，而需要多方共同合作參與。應(yīng)發(fā)揮政府服務(wù)職能，建立多元主體參與農(nóng)村生態(tài)共治的促進(jìn)機(jī)制。

根據(jù)第七次人口普查，我國(guó)住在鄉(xiāng)村的人口50 979萬人，占總?cè)丝诘?6.11%。隨著城市人口增長(zhǎng)相對(duì)放緩以及城鄉(xiāng)一體化不斷發(fā)展，這一占比將會(huì)更高，而且生態(tài)環(huán)境治理的絕大部分面積位于農(nóng)村，足以說明農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)將是一個(gè)巨大市場(chǎng)。在鄉(xiāng)村振興語境下，可依托“產(chǎn)業(yè)振興”吸引外部主體參與，亦可促使產(chǎn)生內(nèi)生主體。具體而言，可以吸引社會(huì)資本參與其中，吸收具有實(shí)力的環(huán)保服務(wù)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)參與，更可促成相關(guān)的集體企業(yè)或者村辦企業(yè)產(chǎn)生。除以上主體參與外，還可在政府主導(dǎo)與監(jiān)管下，建立與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的行業(yè)組織與群眾組織，推動(dòng)相關(guān)主體以及農(nóng)民自身參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中。綠色金融產(chǎn)業(yè)亦可為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理助力。

在合作共治模式的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，政府的職能更多地體現(xiàn)為服務(wù)，也就是創(chuàng)建一個(gè)多元主體共同參與的有益環(huán)境，并加以推動(dòng)和適當(dāng)引導(dǎo)、監(jiān)管，與其它主體體現(xiàn)為更多合作的關(guān)系。當(dāng)然，在極少數(shù)自然環(huán)境較為惡劣，或者無法形成生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)鏈的地區(qū)，自然也難以形成多元主體合作共治的局面，此時(shí)，政府應(yīng)發(fā)揮兜底作用，通過“組織振興”的方式逐步解決基層“生態(tài)振興”的問題。

4.2 法治鄉(xiāng)村：健全農(nóng)村生態(tài)法治體系

習(xí)近平同志指出：“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治[9]?！痹卩l(xiāng)村振興背景下，法治鄉(xiāng)村建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。如前所述，與合作共治的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式相對(duì)應(yīng)的法治應(yīng)是傳統(tǒng)“硬法”與社會(huì)軟法體系的綜合治理模式。

在硬法方面，我國(guó)已出臺(tái)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，該法對(duì)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行了專章規(guī)定，部分地區(qū)亦根據(jù)實(shí)際情況陸續(xù)出臺(tái)了鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例，而與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)還有《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等以及各地制定的相關(guān)條例（辦法）?？梢哉f，硬法層面的制度體系已較為健全。但正如前文所述，單純通過“管制-命令”的模式不能完全解決問題，要將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理落到實(shí)處，還需要加強(qiáng)社會(huì)軟法治建設(shè)。

在鄉(xiāng)村振興多元主體合作共治農(nóng)村生態(tài)環(huán)境之下，各多元主體既是法治的參與者，更是建設(shè)者，應(yīng)推動(dòng)各主體自律規(guī)范和法律規(guī)范的協(xié)同完善。對(duì)于參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的產(chǎn)業(yè)主體，應(yīng)在政府的推動(dòng)下，設(shè)立準(zhǔn)入制度、制定行業(yè)規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)，形成良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在條件允許的情況下，可以依托已有的產(chǎn)業(yè)主體，推動(dòng)設(shè)立相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)并制定章程，承擔(dān)專門性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。對(duì)農(nóng)民本身而言，可以推動(dòng)在村規(guī)民約中加入生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)內(nèi)容，亦可以依托現(xiàn)有農(nóng)村群眾自治組織或者集體經(jīng)濟(jì)組織，成立農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)團(tuán)體。以上行業(yè)規(guī)范、專業(yè)組織章程、村規(guī)民約等軟法體系的建立，可以促使各相關(guān)主體在利益導(dǎo)向機(jī)制的作用下自我約束、互相監(jiān)督，最終降低治理成本、提升治理效率。

4.3 人才振興與文化振興：逐步提升農(nóng)民生態(tài)素養(yǎng)

面對(duì)當(dāng)前農(nóng)民生態(tài)素養(yǎng)普遍較低的問題，可以通過人才振興、文化振興的途徑加以解決。在做好產(chǎn)業(yè)振興的背景下，吸納相關(guān)的高素質(zhì)生態(tài)環(huán)境治理從業(yè)人員參與其中，同時(shí)這也將是一個(gè)吸納農(nóng)民從業(yè)或者參與的過程，必將提升農(nóng)民的生態(tài)素養(yǎng)。另一方面，通過政府、基層組織實(shí)施文化振興，提升農(nóng)村整體文化素養(yǎng)，也將促進(jìn)農(nóng)民建立人與自然和諧共生的理念，逐步提升農(nóng)民的生態(tài)素養(yǎng)。

5 結(jié)語

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事關(guān)鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)現(xiàn)，事關(guān)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有效治理，依然要回到鄉(xiāng)村振興的語境下，依托“五個(gè)振興”齊頭并進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)完全的“生態(tài)振興”，其關(guān)鍵在于發(fā)展農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主、其他配套產(chǎn)業(yè)，尤其是生態(tài)治理相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興以帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。而要將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理落到實(shí)處，則不僅需要發(fā)揮政府的服務(wù)職能，還需要推動(dòng)多元主體合作共治，而在法治保障（或者制度供給）層面，則不僅需要傳統(tǒng)的“硬法”作為骨架，還需要通過利益導(dǎo)向機(jī)制建立自律與他律相結(jié)合的社會(huì)軟法體系，使多元主體不僅成為參與者，更成為實(shí)際上的建設(shè)者。