堤防工程運(yùn)行管理模式研究
——以雄安新區(qū)為例

平 璐，黃 偉，趙 群

（1.云南省水利工程行業(yè)協(xié)會(huì)，云南 昆明 650225；2.京水江河（北京）工程咨詢有限公司，北京 100070）

2019—2022 年，雄安新區(qū)西北圍堤防洪主體工程完工之后，起步區(qū)防洪圈實(shí)現(xiàn)閉合，具備200 a 一遇防洪能力；新蓋房分洪道左堤、樞紐改擴(kuò)建基本達(dá)到100 a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，唐河南北堤實(shí)現(xiàn)20 a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)。新區(qū)“一主五輔”中的“一主三輔”（起步區(qū)和安新組團(tuán)、容城組團(tuán)、昝崗組團(tuán)）已基本滿足防洪規(guī)劃要求。

隨著雄安新區(qū)重點(diǎn)堤防工程建設(shè)相繼完工，為充分發(fā)揮堤防工程功能、保障新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建堤防工程科學(xué)的運(yùn)行管理機(jī)制就成了鞏固和提高新區(qū)堤防工程建設(shè)成果的必然要求。本文在總結(jié)國(guó)內(nèi)堤防運(yùn)行管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合新區(qū)堤防工程建設(shè)和運(yùn)行管理的典型條件和特殊要求，對(duì)新區(qū)重點(diǎn)和非重點(diǎn)堤防工程建立科學(xué)有效的運(yùn)行管理及維修養(yǎng)護(hù)模式提出了基本可行方案。

1 雄安新區(qū)堤防工程建設(shè)及管理概況

1.1 建設(shè)情況

根據(jù)《河北雄安新區(qū)防洪專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施意見》，到2022 年，基本建成起步區(qū)防洪骨干工程；到2025年，基本建成新區(qū)外圍組團(tuán)防洪骨干工程，起步區(qū)、外圍組團(tuán)基本達(dá)到規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)起步區(qū)生態(tài)防洪堤工程除西北圍堤外8 個(gè)防洪工程項(xiàng)目，均于2019 年啟動(dòng)，至2023 年初，南拒馬河右堤、萍河左堤、白溝引河右堤已完工，新安北堤已主體完工，在建項(xiàng)目防洪工程主體基本完工。目前，已建成起步區(qū)防洪骨干工程，達(dá)到起步區(qū)200 a一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)要求。

雄安新區(qū)堤防是集水利、市政、生態(tài)、智慧等于一體的多功能型工程。①多段堤防集中規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)，其中重點(diǎn)堤防建設(shè)總長(zhǎng)131.09 km。大規(guī)模堤防建設(shè)之后，怎樣保障堤防的運(yùn)行管理及維修養(yǎng)護(hù)工作到位成為堤防運(yùn)行管理的迫切任務(wù)。②堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)高，根據(jù)新區(qū)防洪規(guī)劃分區(qū)設(shè)防、重點(diǎn)保障的原則，起步區(qū)防洪工程按200 a 一遇設(shè)防，5 個(gè)組團(tuán)防洪標(biāo)準(zhǔn)為100 a一遇，其他特色小城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)原則上為50 a 一遇。③設(shè)計(jì)理念先進(jìn)，新區(qū)起步區(qū)堤防的建設(shè)將區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善與防洪堤同步建設(shè)，堤頂?shù)缆凡荚O(shè)智慧網(wǎng)路并結(jié)合市政路網(wǎng)建設(shè)，把水利堤防與生態(tài)景觀融為一體，建設(shè)成生態(tài)之堤、智慧之堤[1]。

1.2 運(yùn)行管理現(xiàn)狀

雄安新區(qū)重點(diǎn)堤防工程建設(shè)前，堤防實(shí)行屬地管理，由各縣（市）水行政主管部門分段管理，未設(shè)置專管機(jī)構(gòu)及人員。批復(fù)的可研報(bào)告及初步設(shè)計(jì)認(rèn)為堤防治理工程建設(shè)完成后，應(yīng)成立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。新區(qū)范圍內(nèi)近5 a新規(guī)劃、建設(shè)的重點(diǎn)堤防有南拒馬河右堤、白溝引河右堤、新安北堤、萍河左堤、西北圍堤、新蓋房分洪道等堤段，目前建設(shè)主管部門為新區(qū)建設(shè)和交通管理局，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、審批、選擇代建單位等事務(wù)，相關(guān)工作人員7 名，無(wú)專設(shè)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)對(duì)已建成堤防進(jìn)行管理，已完工的堤防由工程建設(shè)施工企業(yè)代為維護(hù)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源為建設(shè)資金。

2 國(guó)內(nèi)堤防運(yùn)行管理實(shí)踐分析

由于河道堤防線長(zhǎng)面廣，易受到自然和人為活動(dòng)的影響及損壞，所以在各類水利工程中堤防管理難度相對(duì)較大。經(jīng)過(guò)資料收集及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，總結(jié)科學(xué)有效的堤防管理模式，以下將分別從堤防的運(yùn)行管理模式和管養(yǎng)模式兩方面分別說(shuō)明。

2.1 堤防運(yùn)行管理模式

我國(guó)主要大江大河的公益性水利工程運(yùn)行管理組織方式主要有垂直管理模式、省（市）縣分級(jí)管理模式及組合管理模式3類。

2.1.1 垂直管理模式

該管理模式下，各層次運(yùn)行管理組織機(jī)構(gòu)均隸屬于部、?。ㄊ校┘?jí)水利工程運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，責(zé)任主體為部屬及?。ㄊ校偎こ踢\(yùn)行管理部門，監(jiān)督主體為國(guó)家及省（市）水行政主管部門。能納入基于垂直運(yùn)行管理模式的河道堤防工程，或是保護(hù)對(duì)象十分重要或是跨行政區(qū)劃（設(shè)區(qū)市）的2 級(jí)以上堤防，其維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用由中央或?。ㄊ校┘?jí)政府統(tǒng)一承擔(dān)[2]。

垂直管理模式適用于河道堤防工程或保護(hù)對(duì)象特別重要及重要，或跨行政區(qū)劃（設(shè)區(qū)市）的2 級(jí)及以上堤防、省（市）級(jí)財(cái)政部門有較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力以及工程保護(hù)范圍特別重要的堤防區(qū)段。

2.1.2 分級(jí)運(yùn)行管理模式

該管理模式下，省、市、縣各級(jí)水利工程管理機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)責(zé)任區(qū)段內(nèi)堤防的管理責(zé)任，責(zé)任主體為省、市、縣各級(jí)河道管理部門，監(jiān)督主體為本級(jí)及上級(jí)水行政主管部門，養(yǎng)護(hù)費(fèi)由省、市、縣各級(jí)財(cái)政分別承擔(dān)。

分級(jí)運(yùn)行管理模式適用于河道堤防工程或是保護(hù)對(duì)象比較重要或一般，或跨行政區(qū)劃（設(shè)區(qū)市）的2 級(jí)以下堤防、各級(jí)政府有財(cái)政能力承擔(dān)以及工程保護(hù)范圍比較重要或一般的堤防區(qū)段。

2.1.3 組合管理模式

組合管理模式為部分堤防工程采用省、部垂直管理、部分堤防工程采用省、市、縣分級(jí)管理的管理模式。根據(jù)堤防等級(jí)不同，采用差異化管理方式，對(duì)保護(hù)對(duì)象重要、2 級(jí)及以上的堤防工程采取垂直管理體制，對(duì)其他堤防工程運(yùn)行管理采取分級(jí)管理方式。

2.2 堤防維修養(yǎng)護(hù)模式

現(xiàn)階段堤防工程養(yǎng)護(hù)采用的模式主要有管養(yǎng)一體、管養(yǎng)分離、政府購(gòu)買服務(wù)、物業(yè)式管理等。

2.2.1 管養(yǎng)一體模式

該模式下，堤防管理部門全權(quán)負(fù)責(zé)堤防工程的運(yùn)行、維護(hù)、歲修、大修等工作，既是管理主體也是運(yùn)維單位。這種管理體制具有很多弊端，如管理單位人員臃腫、管理單位負(fù)擔(dān)重、一人身兼數(shù)職等，缺乏良性的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，制約水利工程管理水平的發(fā)展。受人員、資金、水土資源、地理位置等情況限制，截止2020 年，我國(guó)典型堤防中約50%水管單位仍然采用管養(yǎng)一體模式。

2.2.2 管養(yǎng)分離模式

該模式將堤防管理與養(yǎng)護(hù)分離，將管理人員從較為繁瑣的堤防維養(yǎng)中“解脫”出來(lái)，提升了堤防管理人員工作效率，使其能夠有更多精力抓好堤防管理，堤防維修養(yǎng)護(hù)由專業(yè)的維養(yǎng)隊(duì)伍負(fù)責(zé)，為堤防工程實(shí)現(xiàn)專業(yè)化維養(yǎng)提供了條件。

2.2.3 政府購(gòu)買服務(wù)模式

該模式出于堤防維養(yǎng)需求，由各級(jí)政府通過(guò)市場(chǎng)化方式采購(gòu)專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)服務(wù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)堤防安全運(yùn)行目標(biāo)。水利工程運(yùn)行管理的專業(yè)化外包通過(guò)建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和契約管理模式，由政府充當(dāng)市場(chǎng)進(jìn)入的引導(dǎo)員、購(gòu)買服務(wù)的消費(fèi)者，以便讓堤防工程更好地發(fā)揮作用。

2.2.4 物業(yè)化管理模式

水利工程物業(yè)化管理是指運(yùn)用專業(yè)化、先進(jìn)的維修技術(shù)與管理經(jīng)營(yíng)手段，按照單位向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)所簽訂的合同、標(biāo)準(zhǔn)制度等對(duì)水利工程運(yùn)行的非核心工作實(shí)施管理運(yùn)營(yíng)，以此來(lái)保障水利工程的輕量化運(yùn)行，并提供多方位的社會(huì)化、市場(chǎng)化服務(wù)，使得水利工程發(fā)揮最大的價(jià)值和效益。

物業(yè)化管理模式有利于優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，減少事業(yè)單位編制數(shù)量；有利于精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)、促進(jìn)資源優(yōu)化配置；有利于縮減經(jīng)費(fèi)，降低運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)成本；有利于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，規(guī)范專業(yè)性工作和事務(wù)性工作分類管理；有利于提高專業(yè)化管理水平，提升管理效果；有利于轉(zhuǎn)變管理方式，提高工作效率；有利于提升管理效果，發(fā)揮工程效益；有利于增強(qiáng)考核工作實(shí)效，強(qiáng)化監(jiān)督管理[2]。

3 雄安新區(qū)堤防工程運(yùn)行管理方案建議

3.1 堤防運(yùn)行管理模式方案

雄安新區(qū)內(nèi)堤防工程的管理模式為重點(diǎn)建設(shè)堤段采用“垂直”管理、其他堤段采用“市縣分級(jí)”管理的組合運(yùn)行管理模式。新區(qū)建設(shè)和交通管理局在新區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下行使政府職能，負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理新區(qū)內(nèi)堤防運(yùn)行管理，協(xié)調(diào)新區(qū)內(nèi)各組團(tuán)、各片區(qū)人民政府及水行政主管部門之間的關(guān)系。

新區(qū)建設(shè)和交通管理局組建小規(guī)模運(yùn)行管理單位——水利工程管理中心（以下簡(jiǎn)稱水管中心）。水管中心為事業(yè)單位性質(zhì)，具體負(fù)責(zé)水利工程管理、運(yùn)行和維護(hù)，可具有獨(dú)立法人資格、實(shí)行獨(dú)立核算。新區(qū)所屬各片區(qū)、各組團(tuán)人民政府水行政管理部門負(fù)責(zé)非重點(diǎn)堤防的運(yùn)行管理。新區(qū)堤防工程運(yùn)行管理模式，如圖1所示。

圖1 雄安新區(qū)堤防工程運(yùn)行管理模式

3.2 堤防維修養(yǎng)護(hù)模式方案

雄安新區(qū)堤防大批集中新建，傳統(tǒng)的“管養(yǎng)一體”模式下，機(jī)制不夠靈活，責(zé)任和權(quán)利不清，管理不夠順暢?！肮莛B(yǎng)分離”管理模式是水利改革對(duì)水利工程運(yùn)行管理中維修養(yǎng)護(hù)的要求，各段堤防工程可行性研究報(bào)告中也提出了“管養(yǎng)分離”的模式要求，此種模式在國(guó)內(nèi)經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)踐發(fā)揮了較好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全效益。為充分發(fā)揮堤防工程的功能和高效運(yùn)行管理，建議新區(qū)內(nèi)重點(diǎn)建設(shè)堤防采用“管養(yǎng)分離”模式，即將堤防工程的日常性維護(hù)工作，內(nèi)容包括日常保潔、日常運(yùn)行、日常管理、景觀綠化養(yǎng)護(hù)等工作，通過(guò)政府采購(gòu)方式委托給物業(yè)公司，采用物業(yè)化管養(yǎng)模式。

4 結(jié)語(yǔ)

雄安新區(qū)重點(diǎn)堤防工程建設(shè)相繼完工，研究探討適應(yīng)新區(qū)堤防工程建設(shè)及管理特點(diǎn)的運(yùn)維運(yùn)行管理機(jī)制有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，本文首先總結(jié)了國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的堤防管理模式。結(jié)果表明，現(xiàn)階段堤防工程運(yùn)行管理組織方式主要有垂直管理模式、分級(jí)管理模式及組合管理模式3 類，堤防工程養(yǎng)護(hù)則有管養(yǎng)一體、管養(yǎng)分離、政府購(gòu)買服務(wù)、物業(yè)式管理等模式。

在此基礎(chǔ)上，本文從雄安新區(qū)堤防工程建設(shè)及管理的實(shí)際條件出發(fā)，對(duì)新區(qū)堤防工程的運(yùn)行管理及維修養(yǎng)護(hù)模式提出了方案和建議：①關(guān)于堤防運(yùn)行管理模式，新區(qū)水利工程建設(shè)為重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，與生態(tài)、市政、園林、旅游、信息等管理設(shè)施融為一體，一直由新區(qū)建設(shè)和交通管理局（原規(guī)建局）負(fù)責(zé)建設(shè)管理工作，同時(shí)負(fù)責(zé)工程的合同驗(yàn)收，直接參與工程的竣工驗(yàn)收，其工作基礎(chǔ)好，有利于工程建設(shè)與運(yùn)行管理的簡(jiǎn)統(tǒng)化。所以，新區(qū)水利工程特別是重要堤防宜由新區(qū)管委會(huì)、建設(shè)和交通管理局實(shí)施行政監(jiān)督管理職能；為扎實(shí)開展工作，成立水管中心承擔(dān)具體的堤防運(yùn)行管理工作；非重點(diǎn)水利工程由新區(qū)所屬各片區(qū)、各組團(tuán)分別進(jìn)行運(yùn)行管理，由水管中心實(shí)施業(yè)務(wù)指導(dǎo)。②在維修養(yǎng)護(hù)方面，鑒于新區(qū)重點(diǎn)建設(shè)堤防涉及防洪與興利、市政道路、城市公園、生態(tài)環(huán)境、智慧網(wǎng)絡(luò)等多種功能，宜采取政府采購(gòu)引入第三方運(yùn)維單位對(duì)堤防進(jìn)行日常維護(hù)，并對(duì)運(yùn)維單位實(shí)行嚴(yán)格的考核制度，以實(shí)現(xiàn)新區(qū)堤防工程高質(zhì)量維修養(yǎng)護(hù)。③鑒于新區(qū)堤防的多功能，應(yīng)面對(duì)實(shí)際綜合各要素重點(diǎn)開展下列研究工作，如科學(xué)確定維修養(yǎng)護(hù)具體范圍和工作量、合理測(cè)算維修養(yǎng)護(hù)定額，以便維修養(yǎng)護(hù)工作落到實(shí)處。