信訪還是信法：新時代基層信訪法治化的困境呈現(xiàn)、情境邏輯和路徑構(gòu)建

曹海軍 梁賽

摘要：黨的二十大報告首次將信訪納入“國家安全”的范疇，并將其作為黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重點領(lǐng)域之一，凸顯了信訪工作的極端重要性?；鶎有旁L法治化建設(shè)是信訪沿革的必然趨勢，“信訪不信法”“以訪壓法”“棄法轉(zhuǎn)訪”是基層信訪突出存在的三個法治化困境。情境互動論是探究其深層次困境邏輯的理論支撐，也是對信訪場域互動和博弈形式的反映，身份情境、形象情境、敘事情境是三個主要解構(gòu)維度。基層信訪法治化建設(shè)應(yīng)聚焦在以協(xié)同治理強(qiáng)化身份認(rèn)同、以群眾路線推動形象疊加、以“五治融合”豐富敘事空間這三個方面。

關(guān)鍵詞：基層信訪；信訪法治化；情境互動理論

中圖分類號：D632? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：１００３－１５０２（２０23）０3－０072－12

信訪是中國特色社會主義民主政治制度的有益補(bǔ)充，也是黨和政府聯(lián)系群眾的重要渠道。在“面對風(fēng)高浪急的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)” [1]的情況下，2022年10月召開的黨的二十大首次將信訪納入“國家安全”的范疇，2023年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將原來由國務(wù)院辦公廳管理的國家信訪局調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，表明了做好新時代信訪工作的極端重要性。自1963年毛澤東親筆批示“楓橋經(jīng)驗”以及2003年時任浙江省委書記的習(xí)近平同志明確提出要充分珍惜、大力推廣和不斷創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”以來，整整60年的實踐與探索以及整整20年的堅持與發(fā)展，使新時代“楓橋經(jīng)驗”成為信訪工作的有力抓手。這凸顯了基層信訪在信訪系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性、支撐性的地位和作用，要“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗，積極協(xié)調(diào)處理化解發(fā)生在當(dāng)?shù)氐男旁L事項和矛盾糾紛，努力做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”[2]。法治化困境是信訪工作尤其是基層信訪工作的梗阻性難題。2022年4月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的新版《信訪工作條例》明確指出，“研究信訪制度改革和信訪法治化建設(shè)重大問題和事項”是中央信訪工作聯(lián)席會議的七大職責(zé)之一，“將信訪納入法治化軌道，依法維護(hù)群眾權(quán)益、規(guī)范信訪秩序”是信訪工作的五大原則之一。而在2020年12月中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》以及2021年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》等文件中也都明確提出，要“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾糾紛化解在基層”[3]，“健全社會矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系，不斷促進(jìn)社會公平正義”[4]，這些都從不同程度表明法治化建設(shè)對于基層信訪工作的重大意義。

信訪是基層人民群眾向黨和政府反映情況、表達(dá)訴求、提出建議的重要途徑，也是以權(quán)利救濟(jì)和兜底等形式依法依規(guī)化解基層矛盾糾紛和解決“法治剩余問題”的有力保證。毛澤東在中華人民共和國成立初期便指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求”[5]。新版《信訪工作條例》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法治化建設(shè)，既是對1951年國家政務(wù)院在明確信訪工作制度時提出涉及民、刑事訴訟的案件轉(zhuǎn)到法院[6]及2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》“實行訴訟與信訪分離制度”[7]等要求的再次重申，也是對信訪工作長期面臨的基層人民群眾將涉法涉訟問題寄望于通過信訪途徑解決的現(xiàn)實形勢的具體關(guān)切，“涉法涉訴信訪占比不斷提高，2019年以來已超過60%”[8]。中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局“兩個大局”的交織、激蕩造成新矛盾、新風(fēng)險的涌現(xiàn)與疊加，“改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多、治國理政考驗之大都前所未有”[9]，群眾信訪訴求更加多樣化，信訪總量呈現(xiàn)高位運行的態(tài)勢。在這種情況下，模糊訴訟與信訪邊界以及信“訪”而不信“法”的現(xiàn)象不僅對信訪工作帶來不利影響，也成為法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)的一大挑戰(zhàn)，加劇了基層矛盾糾紛的合法化與合規(guī)化的化解難度，對社會秩序的正常管理、對司法權(quán)威的塑造、對社會主義法治國家的建立均帶來了嚴(yán)重的危害[10]，迫切需要重視。基層信訪的法治化困境是什么、為什么以及基層信訪的法治化建設(shè)應(yīng)當(dāng)怎么做是值得重視的突出問題。美國社會學(xué)家歐文·戈夫曼的情境互動論為探究信訪法治化建設(shè)困境背后的邏輯提供了一種理論和視角支撐，它以情境作為分析單位，解構(gòu)和審視國家與社會、信訪人與信訪部門之間的互動關(guān)系，為推動基層信訪的法治化建設(shè)提供思想資源。

一、基層信訪法治化困境的特征呈現(xiàn)

實踐是審視基層信訪法治化困境的視角照應(yīng)。信訪制度是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，早在1950年初中共中央辦公廳秘書室就開始負(fù)責(zé)處理群眾寫給毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件[11]，1951年6月政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》[12]，對信訪工作制度進(jìn)行了規(guī)范與完善。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層信訪工作，做出“努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題”[13]等重要論述。雖然信訪在黨和政府了解民情、維護(hù)民利以及接受群眾監(jiān)督、改進(jìn)工作作風(fēng)等方面發(fā)揮著顯著作用，但是信訪工作長期面臨著人民群眾將涉法涉訟問題寄望于通過信訪途徑解決的問題，民眾信訪，是相信政府相信黨，不相信法院，相信行政權(quán)力，不相信司法權(quán)力 [14]，這是由內(nèi)在的文化因素和外在的客觀因素雙輪驅(qū)動的結(jié)果。一方面，封建社會時期的“厭訟”“畏訟”心理影響至今；另一方面，行政權(quán)力的擴(kuò)張、越位以及司法公信力的不足、訴訟成本的高昂等也推動了百姓的信訪依賴，封建社會的“攔車駕”“擊鼓鳴冤”等“直訴”實踐以及現(xiàn)代社會的涉訴訪、越級訪等失范行為便是對其的體現(xiàn)。這種將涉法涉訟問題通過信訪途徑解決的情景可簡要劃分為“信訪不信法”“以訪壓法”“棄法轉(zhuǎn)訪”三種類型，其具體特征見圖1。通過對N區(qū)信訪工作當(dāng)中三個具有典型性的微觀案例的審思，能夠為進(jìn)一步解構(gòu)和透視情景背后的邏輯提供現(xiàn)實支撐。

（一）“信訪不信法”的困境呈現(xiàn)

“信訪不信法”是指基層人民群眾在解決問題、保障權(quán)利時更傾向于避免通過法律訴訟的途徑，而采取向黨和政府反映情況、表達(dá)訴求的信訪形式。這是基層信訪法治化建設(shè)的首要困境。法律必須被信仰，否則它便形同虛設(shè)[15]。以N區(qū)的信訪實踐為例。2007年，N區(qū)公安局對李某等人拒不支付購貨款一案進(jìn)行偵查，電話通知李某自行前往經(jīng)偵大隊接受詢問，遭到其拒絕后，便將其列為網(wǎng)上逃犯。隨后，李某以對公安機(jī)關(guān)的案件辦理工作和上網(wǎng)追逃行為有異議為由進(jìn)行上訪。2008年，經(jīng)信訪部門介入以后，公安機(jī)關(guān)先后撤銷了李某涉嫌合同詐騙一案及網(wǎng)上逃犯記錄，但未滿足李某以聲譽(yù)受損、客戶流失、喪失生活來源為由提出的高額賠償要求。2021年，在N區(qū)信訪部門再次介入后，該事項得以最終化解。通過整體梳理可見，李某在其合法權(quán)益受到影響以后，并未第一時間通過行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑進(jìn)行維權(quán)，而是常年以多次上訪的形式保障自身合法權(quán)益，具有典型的“信訪不信法”特征。重要原因之一是由于公安局本身是政法機(jī)關(guān)的一部分，導(dǎo)致信訪人對司法的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。審視“信訪不信法”背后的邏輯在于基層信訪法治化建設(shè)中，一些信訪人的案件由于執(zhí)行難、權(quán)力干預(yù)、司法不公等問題，致使信訪人的法律權(quán)利得不到保障，其法治信仰被弱化，逐漸由信“法”轉(zhuǎn)向信“訪”，導(dǎo)致基層信訪工作面臨著大量的涉法涉訴事項。由此可見，在推進(jìn)基層信訪法治化建設(shè)當(dāng)中，健全國家司法救助、將涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入司法程序等制度尤為必要。國家司法救助是對遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無法通過訴訟獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人所采取的輔助性救濟(jì)措施。重點解決符合條件的特定案件當(dāng)事人生活面臨的急迫困難[16]。

（二）“以訪壓法”的困境呈現(xiàn)

“以訪壓法”是指基層人民群眾認(rèn)為司法的正義供給未能滿足其需求，在獲知司法判定結(jié)果以后轉(zhuǎn)而通過向黨和政府反映情況、表達(dá)訴求的信訪形式以滿足其合法或不合法訴求，并寄望于通過信訪這種非司法途徑來挑戰(zhàn)司法權(quán)威，借助行政手段解決“案結(jié)事未了”的司法問題。這是基層信訪法治化建設(shè)的另一大困境。法律所以能見成效，全靠民眾的服從[17]。再看N區(qū)的信訪實踐。2021年，N區(qū)市場監(jiān)督管理局人員在執(zhí)法過程當(dāng)中，采取相應(yīng)的防衛(wèi)措施進(jìn)行自我保護(hù)時意外造成張某右小臂骨折，公安機(jī)關(guān)在調(diào)查后，認(rèn)定市場監(jiān)督管理局執(zhí)法人員在整個事件過程中并無不當(dāng)行為，作出了不予立案的處理決定，但張某仍以其合法權(quán)益受損為由多次到信訪部門上訪，最終在N區(qū)信訪部門介入后，該事項得以化解。通過整體梳理可見，張某雖明知公安機(jī)關(guān)對其訴求不予立案，但仍多次通過信訪途徑進(jìn)行施壓以尋求個案正義和最大利益，具有典型的“以訪壓法”特征，利用上訪的方式不斷為自己“訴苦”。只有通過某種信息，世界萬物才能表明自己的存在[18]，這體現(xiàn)了“以訪壓法”背后的邏輯。在基層信訪法治化建設(shè)中，一些信訪人持有“權(quán)大于法”的觀念，認(rèn)為當(dāng)司法不能滿足其利益訴求時，借助政治權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)對法治的干預(yù)，這導(dǎo)致基層信訪工作在處理涉法涉訴事項時容易模糊政治權(quán)力與法治之間的邊界?？梢姡谕七M(jìn)基層信訪法治化建設(shè)當(dāng)中，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，健全訴訟與信訪分離、涉法涉訴信訪依法終結(jié)等制度尤為必要。

（三）“棄法轉(zhuǎn)訪”的困境呈現(xiàn)

“棄法轉(zhuǎn)訪”是指基層人民群眾在解決問題、保障權(quán)利時更傾向通過法律途徑，但由于受到其他因素的影響轉(zhuǎn)而采取向黨和政府反映情況、表達(dá)訴求的信訪形式。這是基層信訪法治化建設(shè)的又一大困境。當(dāng)權(quán)利受到侵害或者削弱的時候，應(yīng)當(dāng)獲得平等的法律保護(hù)和救濟(jì)[19]，否則法治便難以被民眾所支持。同樣以N區(qū)的信訪實踐為例。2004年，王某等人被10余名男子攔截毆打，但由于犯罪嫌疑人均蒙面作案且無目擊證人，公安機(jī)關(guān)一直未能明確犯罪嫌疑人的身份。2008年和2020年在王某等人的強(qiáng)烈要求下，區(qū)公安局先后兩次組成專案組進(jìn)行第二次、第三次核查，但仍未獲取支持破案的直接證據(jù)。隨后，王某等人便連續(xù)向本級和上級信訪部門上訪。2021年，在N區(qū)信訪部門介入以后，該事項得以最終化解。通過整體梳理可見，王某在其合法權(quán)益被侵犯以后，第一時間便通過法律途徑進(jìn)行維權(quán)，但由于各種因素的影響導(dǎo)致其問題未能被依法解決，王某轉(zhuǎn)而尋求信訪部門的權(quán)利救濟(jì)，具有典型的“棄法轉(zhuǎn)訪”特征。重要原因之一就是公安機(jī)關(guān)在長達(dá)16年的時間里未能偵破案件，導(dǎo)致王某降低了對司法權(quán)威的認(rèn)可度。由此可見，在基層信訪法治化建設(shè)中，一些信訪人將信訪作為司法的替代性優(yōu)選，認(rèn)為依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序能夠維護(hù)自身權(quán)益，破壞了正常有序的涉法涉訴信訪秩序。所以，在推進(jìn)基層信訪法治化建設(shè)當(dāng)中，落實依法按程序辦理制度、完善執(zhí)法司法責(zé)任制及構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光執(zhí)法司法新機(jī)制尤為必要。

二、基層信訪法治化困境的情境邏輯

信訪實踐當(dāng)中存在的“信訪不信法”“以訪壓法”“棄法轉(zhuǎn)訪”等現(xiàn)象本質(zhì)上均是對法治不同程度的否定，這使得信訪部門、信訪工作人員在與信訪人的博弈互動過程中，難以實現(xiàn)依法勸說與依法化解，需要“情理法”交融并舉、剛?cè)岵?jì)[20]。信訪實踐對“情理”的重視決定取得話語解釋權(quán)成為信訪部門、信訪工作人員與信訪人互動的關(guān)鍵，信訪制度不足之處就在于非程序性和不確定性[21]。這種通過各自觀點的表達(dá)與事實的敘說取得博弈優(yōu)勢的形式是情境互動的重要體現(xiàn)，即雙方在互動當(dāng)中都具有充足的情境構(gòu)建空間，并通過“情理法”的策略性使用與不斷言說賦予各自的情境空間以真實感和可信度，從而達(dá)到勸服對方的目的。如果人們定義某一情境是真實的，那么這一情境就會具有真實的效果[22]。歐文·戈夫曼的情境互動論為“信訪不信法”“以訪壓法”“棄法轉(zhuǎn)訪”這三大基層信訪法治化建設(shè)困境提供了一種理論和視角支撐。情境始于參與者發(fā)生相互監(jiān)視之時，并一直延續(xù)到倒數(shù)第二位參與者離開[23]。情境互動論以人與人之間的面對面互動為基本場域，其核心觀點在于人是情境化自我的產(chǎn)物，個人在與他人互動當(dāng)中通過外表修飾、情境材料使用等方式進(jìn)行自我形象塑造，他人通過個人所塑造的形象及所掌握的其他信息完成對情境的辨識與解讀，并作出符合情境的反應(yīng)策略。情境在人與人的博弈與互動當(dāng)中作用顯著，若將社會情境中瑣碎的、微不足道的細(xì)節(jié)統(tǒng)合起來，將產(chǎn)生巨大的總體性效應(yīng)[24]。由此可見，歐文·戈夫曼的情境互動論適用于信訪場域及信訪部門、信訪工作人員與信訪人的交互關(guān)系。人類的歷史就是國家與社會反復(fù)博弈、此消彼長的歷史[25]。這對于審視和解構(gòu)基層信訪法治化困境背后的邏輯意義明顯。身份情境、形象情境、敘事情境是理解信訪部門、信訪工作人員與信訪人博弈關(guān)系的三個邏輯支撐，能夠為實現(xiàn)基層信訪法治化提供思想資源。

（一）身份情境邏輯

身份情境差異是信訪場域區(qū)別于法治場域的根本標(biāo)志，也是造成基層信訪法治化困境的主體因素?；与p方在信訪場域體現(xiàn)為公務(wù)人員與群眾之間的身份差異，但在法治場域則體現(xiàn)為基于憲法結(jié)成的法律關(guān)系。信訪工作是堅持黨的群眾路線的重要體現(xiàn)和黨的群眾工作的重要組成，要“傾聽人民群眾建議、意見和要求，接受人民群眾監(jiān)督，為人民群眾服務(wù)”，“按照訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理的要求，依法按政策及時就地解決群眾合法合理訴求”[2]。這表明信訪與司法制度的機(jī)械、絕對、剛性相比，更具有靈活性、自主性與關(guān)懷性，而擁有群眾身份是解決合理訴求、獲取困難救助的前提和優(yōu)勢，能夠擺脫法律身份所明確的權(quán)利范疇限制，規(guī)避高昂的訴訟成本。這使得上訪人在司法的正義供給無法滿足自身需求及個人訴求不合法但自認(rèn)合法合理時更傾向于以信訪場域的群眾身份尋求問題的解決。正如戈夫曼所言，個體看似通過虔誠的儀式來確證自身的道德，實則充滿了自私的算計[26]。接訪人與信訪人之間也由此呈現(xiàn)公務(wù)人員與群眾之間的身份博弈關(guān)系。從信訪人的角度看，群眾身份的天然合法性使得信訪部門的公務(wù)人員理應(yīng)重視和解決個人的信訪訴求；同時，中國歷來被看作政府力量相對較強(qiáng)大而社會力量相對較弱的國家[27]，群眾屬于弱勢群體，即便個人信訪訴求不夠合法合理，信訪部門的公務(wù)人員也應(yīng)通過權(quán)利救濟(jì)、困難救助等途徑進(jìn)行幫扶。從接訪人的角度看，公務(wù)人員身份的政治性、群眾性使得信訪工作情況成為綜合考核評價的重要參考，接訪人必須按照規(guī)定及時受理辦理信訪事項，并通過低上訪率、高化解率等業(yè)績指標(biāo)向上級政府及領(lǐng)導(dǎo)凸顯公務(wù)人員身份維持的良好性。同時，公務(wù)人員也能夠?qū)⑸显L人的身份進(jìn)行劃分，以判定其信訪事項是否在化解范圍當(dāng)中?？梢姡珓?wù)人員與群眾身份之間的情境互動是促使基層人民群眾將矛盾糾紛由法治場域遷移至信訪場域的重要推動，在這一過程當(dāng)中，雙方通過不斷強(qiáng)化各自的身份屬性和構(gòu)建各自的身份情境以獲取博弈優(yōu)勢和掌握話語解釋權(quán)。

（二）形象情境邏輯

形象情境差異是信訪場域區(qū)別于法治場域的顯著標(biāo)志?；与p方在法治場域體現(xiàn)為機(jī)械、絕對、剛性的司法形象與基于被司法機(jī)關(guān)所掌握的事實情況描繪出的個人形象之間的法律關(guān)系，個人通過外表修飾、情境材料使用等方式塑造的自我形象難以發(fā)揮情境化作用。除了司法制度本身的不健全及其他隱性因素，當(dāng)司法機(jī)關(guān)所掌握的事實情況與個人的情境化形象均難以支撐個人訴求時，事實爭議和司法領(lǐng)域的自由裁量權(quán)便成為基層人民群眾質(zhì)疑司法公信力與權(quán)威性的窗口。在這種情況下，代表“人民政府愛人民”形象的信訪部門成為替代性優(yōu)選，上訪人通過塑造“負(fù)屈銜冤”“窮困潦倒”的困苦形象便能夠與信訪部門展開情境互動與博弈。戈夫曼的“擬劇理論”認(rèn)為，生活中的每個人或是個體表演者，或是劇班中的一員，總是在某種特定的場景，按照一定的要求，在觀眾的注視下進(jìn)行角色呈現(xiàn)[28]，個人在與他人互動當(dāng)中總是或有意或無意運用某些技巧塑造自己的形象，以便影響他人對自己的印象及作出符合自己意愿的行動。信訪場域互動雙方也有塑造和維持各自形象的現(xiàn)實需求。從信訪人的角度看，信訪是黨和政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的有效手段，無論信訪訴求是否合理合法，接訪人都應(yīng)擔(dān)負(fù)起“傾聽群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦，千方百計為群眾排憂解難”[2]的職責(zé)，認(rèn)真接待處理群眾來訪，維護(hù)社會穩(wěn)定。這為信訪人的形象情境能夠發(fā)揮作用提供了空間。在這一空間當(dāng)中，信訪人通過不斷塑造與強(qiáng)化個人的“委屈者”與“受欺負(fù)者”形象，可以影響接訪人對個人形象情境的辨識與解讀，使其產(chǎn)生情感共鳴、正義共振、利益共同、道德同情等心理并作出相應(yīng)的反應(yīng)策略，以滿足信訪人的訴求或是開展司法救助以外的幫扶。從接訪人的角度看，信訪是堅持以人民為中心的重要體現(xiàn)，也是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要構(gòu)成。這決定接訪人既要在信訪人面前保持維護(hù)民利、凝聚民心及接受人民群眾監(jiān)督的良好親民形象，又要維護(hù)黨和國家工作大局、社會和諧穩(wěn)定和群眾權(quán)益?？梢?，信訪人形象與接訪人形象之間的情境互動也是促使基層人民群眾將矛盾糾紛由法治場域遷移至信訪場域的重要推動，雙方通過各自形象情境的建構(gòu)達(dá)到影響對方對自己的印象及作出符合自己意愿的行動的目的。

（三）敘事情境邏輯

敘事情境差異是信訪場域區(qū)別于法治場域的重要標(biāo)志，也是造成基層信訪法治化困境的語境因素。不同的身份情境、形象情境決定其敘事情境的差異化，互動雙方在法治場域體現(xiàn)為理性、抽象的法律條文與明確、具體的事實證據(jù)之間的博弈關(guān)系。個人通過情理交融的敘事性話語在司法領(lǐng)域難以發(fā)揮情境化作用，但在信訪場域，雙方具備面對面交流和溝通的機(jī)會，具備運用情境化材料影響對方的可能，且能夠有效規(guī)避司法領(lǐng)域存在的低效、機(jī)械等問題。這使得雙方的博弈主要是圍繞各自的敘事情境展開，戈夫曼的策略性互動研究也表明，人們善于信息博弈，確保自身利益最大化[29]。從信訪人的角度看，信訪給予了自己更充分的構(gòu)建敘事情境的空間，信訪的低門檻、低標(biāo)準(zhǔn)、高受理率使得信訪人可以將合理合法或不合理不合法的訴求通過信訪途徑尋求化解，并能夠綜合運用各種可驗證或不可驗證的情境化材料。在這一過程當(dāng)中，信訪人為了證明這些信訪訴求的合理性、正當(dāng)性進(jìn)而謀求個人利益的最大化，往往會依賴于具體的斗爭情境與權(quán)力關(guān)系[30]選擇自己的敘事方式，這能夠以人民政府、黨和社會主義“為人民服務(wù)”“為人民排憂解難”的使命來構(gòu)建自身上訪求援的合法性[31]，促使接訪人作出符合己方敘事情境邏輯的反應(yīng)。從接訪人的角度看，面對面的敘事情境互動雖然加劇了信訪訴求的化解難度，但同時也賦予自身更多的靈活敘事空間?；庑旁L訴求、維護(hù)社會穩(wěn)定是接訪人的主要考量。在面對信訪人時，“情理法”交融是常見敘事策略，例如采取政策法規(guī)、“紅臉”與“白臉”搭配、人情事理等敘事策略，或是運用“信訪對我而言是工作，但對你而言是生活”等敘事話語，有時則采取選擇性敘事、側(cè)重性敘事等策略[32]。可見，敘事情境空間的充足也是促使基層人民群眾將矛盾糾紛由法治場域遷移至信訪場域的重要推動，雙方通過不斷構(gòu)建和強(qiáng)化各自的敘事情境以占據(jù)話語解釋的主導(dǎo)權(quán)。

三、基層信訪法治化建設(shè)的路徑探析

基層是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層信訪的法治化建設(shè)，要求“切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)”[33]等重大論述。當(dāng)前基層信訪的形勢面臨新挑戰(zhàn)與新要求。一方面，中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的交織、激蕩導(dǎo)致新糾紛、新矛盾的涌現(xiàn)與疊加；同時，黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[34]，這使得基層矛盾糾紛從物質(zhì)領(lǐng)域為主向民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等多元領(lǐng)域并重轉(zhuǎn)變，新時代基層信訪事項更具有復(fù)雜性、多元性。另一方面，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”是黨治國理政的一個重大原則，也是續(xù)寫“經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展”和“社會長期穩(wěn)定”兩大奇跡新篇章的有力保證，這對基層信訪工作提出了更高要求和更多期待。在這種背景下，如何強(qiáng)化基層信訪工作便顯得尤為重要和迫切。通過身份情境、形象情境、敘事情境三個困境邏輯的審思維度，以及聚焦“信訪不信法”“以訪壓法”“棄法轉(zhuǎn)訪”等困境特征，能夠?qū)崿F(xiàn)對以協(xié)同治理強(qiáng)化身份認(rèn)同、以群眾路線推動形象疊加、以“五治融合”豐富敘事空間這三大基層信訪法治化建設(shè)進(jìn)路的明確。

（一）以協(xié)同治理強(qiáng)化身份認(rèn)同

構(gòu)建多元化的協(xié)同治理體系有利于將信訪部門和信訪人納入治理共同體的格局當(dāng)中，強(qiáng)化彼此之間的身份認(rèn)同。當(dāng)前，“兩個大局”相互交織、激蕩，一個有限的、封閉的系統(tǒng)已經(jīng)不能容納變動不居的轉(zhuǎn)型社會所帶來的快速多變和混沌無序[35]。協(xié)同治理以其充分整合各方資源及借助和發(fā)揮社會組織個人的力量[36]等優(yōu)勢成為實現(xiàn)黨委、政府、社會和公民構(gòu)建協(xié)作關(guān)系的必然選擇。有效弱化公務(wù)人員與群眾之間的身份差異，構(gòu)建基層人民群眾與化解主體之間的良性互動關(guān)系，推動開放、動態(tài)、透明、便民的陽光執(zhí)法司法新機(jī)制的完善。一方面，要推動協(xié)同治理形式的多元化。化解基層信訪事項是一項系統(tǒng)性、整體性工程，多元化協(xié)同治理形式并用是實現(xiàn)從源頭到末梢全鏈條式化解基層信訪事項的重要保證，要把依法治理、源頭治理、專項治理、綜合治理、系統(tǒng)治理結(jié)合起來，推動化解基層信訪事項的法治化和實效化。另一方面，要推動協(xié)同治理主體的多元化。基層信訪事項需要從事前、事中、事后進(jìn)行化解，把控形成、傳導(dǎo)、疊加、轉(zhuǎn)化等各個環(huán)節(jié)，以共建共治共享的方式實現(xiàn)全過程、全周期化解。要不斷加強(qiáng)府際間協(xié)同治理。推動形成上級和下級部門、同級部門、司法部門和信訪部門之間合力化解基層信訪事項的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)部門之間信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通、資源共享，推動基層信訪事項的聯(lián)處聯(lián)治以及化解力量和化解資源在基層整合，完善化解基層信訪事項權(quán)責(zé)清單，加強(qiáng)項目化、清單式督導(dǎo)考核。要不斷加強(qiáng)政社之間協(xié)同治理。以黨建帶群建、社會志愿服務(wù)和政府向社會購買服務(wù)等形式提升律師、基層法律服務(wù)工作者等社會力量參與基層信訪事項化解的積極性，提升基層信訪事項化解的法治化、專業(yè)化、社會化水平。同時，不斷拓寬人民群眾參與基層信訪事項化解的制度化渠道、形式和載體，善于用群眾喜聞樂見、易于接受的方法組織發(fā)動群眾，完善對群眾滿意度的測評方式。協(xié)同治理形式和協(xié)同治理主體的多元化對于規(guī)范基層信訪事項化解主體的行為，以及監(jiān)督其工作、考評其績效作用明顯，能夠引導(dǎo)基層群眾理性表達(dá)訴求，推動涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，實現(xiàn)基層群眾與信訪事項化解主體之間的有序交往、良性互動。

（二）以群眾路線推動形象疊加

堅持黨的群眾路線有利于構(gòu)建基層信訪部門的“群眾形象”，做好對信訪人的解釋、疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)信訪人員依法理性表達(dá)訴求。要“創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題”[37]。群眾路線是黨的根本政治路線和組織路線，也是基層信訪法治化建設(shè)的根本工作路線，這是由基層信訪工作的現(xiàn)實特性所決定的。增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感是基層信訪工作的重要面向，滿足人民群眾的要求與期待便成為基層信訪法治化建設(shè)的努力方向，這體現(xiàn)了從群眾中來、到群眾中去的價值追求。同時，基層信訪事項的復(fù)雜性、傳導(dǎo)性和聯(lián)動性造成單純依靠政府的力量難以實現(xiàn)對其全過程、全鏈條化解，需要構(gòu)建社會治理共同體，強(qiáng)化民眾、社會組織、市場主體的協(xié)同性和參與性，這體現(xiàn)了一切為了群眾，一切依靠群眾的工作思路。基層信訪當(dāng)中存在的“信訪不信法”等實踐問題從根本上是對法治不同程度的不信任，這表明當(dāng)前的法治建設(shè)及法治化程度仍然不足，需要從源頭進(jìn)行探究。堅持群眾路線推動基層信訪的法治化建設(shè)是對“信法”“信訪”的有力結(jié)合。一是健全公眾參與基層信訪事項化解的機(jī)制，提升司法公信力。要兼顧公平正義和社會責(zé)任，暢通和豐富公眾參與基層信訪事項化解的渠道、形式；健全法律顧問制度，落實律師、法律顧問參與基層矛盾糾紛化解的長效化和常態(tài)化機(jī)制；嚴(yán)禁超出法律和行政法規(guī)范疇，隨意增加和減損公民的權(quán)利義務(wù)。二是完善基層信訪領(lǐng)域的司法制度，強(qiáng)化司法權(quán)威與效能。以保障公民的合法權(quán)益為著力點，規(guī)范基層信訪事項化解的行為、程序、方式；建立人民群眾監(jiān)督評價機(jī)制，推動基層信訪事項化解領(lǐng)域的司法效能提升；依法推進(jìn)與基層信訪事項化解有關(guān)的政府信息、司法信息的公開。三是加強(qiáng)基層信訪事項化解領(lǐng)域的人權(quán)司法保障，強(qiáng)化司法的保障性作用。加強(qiáng)基層信訪事項化解領(lǐng)域的法律援助制度和國家司法救助制度建設(shè)，嚴(yán)格救助程序，提升落實力度；建立健全糾錯機(jī)制，有效防范和糾正失范性化解行為和后果；推動現(xiàn)代公共法律服務(wù)均等化，重點覆蓋欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、困難群體和特殊群眾；強(qiáng)化對基層信訪事項化解領(lǐng)域的法律監(jiān)督。四是提升基層信訪事項化解領(lǐng)域的法治化程度，維護(hù)司法的獨立性。著力推進(jìn)信訪立法工作，落實訴訟與信訪分離制度，實現(xiàn)信訪訴求的依法分類處理，糾正群眾的“鬧事”心理；推動人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系建設(shè)，強(qiáng)化司法在基層矛盾糾紛化解當(dāng)中的規(guī)范性作用；加強(qiáng)對行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決工作的監(jiān)督，規(guī)避“權(quán)大于法”“以權(quán)壓法”等問題的出現(xiàn)。

（三）以“五治融合”豐富敘事空間

政治、法治、德治、自治、智治的融合對于推動基層信訪的法治化建設(shè)意義明顯，融合五大治理手段有利于豐富基層信訪場域的敘事空間，為基層信訪事項化解主體與信訪人之間的互動提供更為多元的渠道。充分依托政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢形成化解涉法涉訴信訪問題的合力，增強(qiáng)全社會學(xué)法尊法守法用法的意識。一是以政治推動基層信訪事項化解。政治在基層信訪事項化解中具有根本性、先導(dǎo)性的作用，能夠把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層信訪事項的化解效能。各級黨委和政府要堅持依法執(zhí)政、依法行政，支持政法機(jī)關(guān)依法獨立行使職權(quán)，各級信訪部門要依法引導(dǎo)分流涉法涉訴信訪，加強(qiáng)與政法機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，形成支持依法處理涉法涉訴信訪問題的良好局面。二是以法治推動基層信訪事項化解。法治在基層信訪事項化解中具有保障性、規(guī)范性作用。要完善基層信訪事項化解領(lǐng)域的立法工作格局，重點關(guān)注基層信訪事項化解中存在的梗阻性法治問題，完善相應(yīng)的法規(guī)體系以及與之相配套的基層信訪事項化解制度，提高司法化解的效率與司法的獨立性；不斷推動基層信訪事項依法依規(guī)化解，強(qiáng)化全社會法治觀念和法治思維，規(guī)避化解主體“權(quán)大于法”的錯誤認(rèn)識以及一些基層群眾存在的“鬧事”等違法違規(guī)行為，強(qiáng)化司法的公信力與權(quán)威性。三是以德治推動基層信訪事項化解。德治在基層信訪事項化解中具有教化性、滋養(yǎng)性的作用。注重發(fā)揮中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與社會主義核心價值觀在提高全社會道德素質(zhì)方面的作用，培育和諧友愛的社會氛圍，提升廣大人民群眾與人為善的自律性，降低基層信訪事項的發(fā)生率與傳導(dǎo)力，消除基層信訪事項疊加、發(fā)展、轉(zhuǎn)化的思想土壤。四是以自治推動基層信訪事項化解。自治在基層信訪事項化解中具有強(qiáng)基礎(chǔ)、固根本的作用。要不斷推動基層議事協(xié)商制度建設(shè)，把更多化解資源下沉到基層，通過村（居）民評理說事、民情懇談等多種協(xié)商議事形式強(qiáng)化基層人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的意識和水平，注重發(fā)揮律師、法律服務(wù)工作者、“五老”、人民團(tuán)體、社會組織等個人和組織在基層信訪事項化解中的作用。五是以智治推動基層信訪事項化解。智治在基層信訪事項化解當(dāng)中具有支撐性、賦能性的作用。現(xiàn)代科技的快速發(fā)展為實現(xiàn)基層信訪事項的智慧化解帶來契機(jī)，要利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)推動基層信訪事項化解主體之間的技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，推動政務(wù)類、政策類、司法類等信息的整合，實現(xiàn)對基層信訪事項的智慧感知、預(yù)測、預(yù)警、評估及決策；利用現(xiàn)代科技優(yōu)勢搭建基層信訪事項的線上化解平臺，引入司法部門及第三方法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化雙方溝通的交互性、即時性與直接性，為涉法涉訴信訪群眾反映問題提供暢通便捷的渠道。

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Believing in Complaint and Proposal or Law： Dilemma Presentation， Situational Logic， and Path Construction of the Legalization of Grassroots Complaint and Proposal in the New Era

CAO Haijun， LIANG Sai

Abstract： The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China for the first time includes public complaints and proposals in the category of "national security" and makes the issue one of the key areas of party and state institutional reform， highlighting the extreme importance of public complaints and proposals work. Legalization of grassroots complaints and proposals is an inevitable trend， with three main dilemmas to resolve： "belief in complaints and proposals instead of the law"， "predomination of complaints and proposals over the law"， and "abandoning the law and turning to complaints and proposals". The theory of situational interaction is the theoretical support for examining its deep-seated dilemma logic and coping with field interaction and game playing form， with identity situation， image situation， and narrative situation as the three main deconstructive dimensions. The examination of the "what" and "why" of the dilemmas in legalization of grassroots complaints and proposals demonstrates that the "how" lies in the following three focuses： strengthening identity recognition through collaborative governance， promoting image overlap through the mass line， and enriching narrative space through the integration of five governance methods.

Key words： grassroots complaint and proposal; legalization of complaint and proposal; situational interaction theory

責(zé)任編輯：翟? 祎