我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的研究現(xiàn)狀與展望

高凡 歐陽娟

摘 要：

梳理了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究歷年發(fā)文概況并劃分為三個階段，將公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究總結(jié)為宏觀、中觀和微觀三個層面。就研究現(xiàn)狀來看，宏觀層面，圖書館治理理論研究乏力；中觀層面，法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究失衡；微觀層面，出現(xiàn)實踐探索重心有所偏移等問題。提出需要創(chuàng)新研究視角，加強跨學(xué)科融合；擴大研究范圍，填補研究缺失；聚焦重心，理順多方復(fù)雜關(guān)系的建議，以期為未來公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究和實踐探索提供參考。

關(guān)鍵詞：

公共圖書館；法人治理結(jié)構(gòu)；圖書館理事會

中圖分類號：G251.2??? 文獻標(biāo)識碼：A?? 文章編號：

1003-7136（2023）01-0009-06

Research Status and Prospect of Corporate Governance Structure of Public Libraries in China

GAO Fan，OUYANG Juan

Abstract：

This paper combs the overview of the research on the corporate governance structure of public libraries over the years and divides it into three stages，and summarizes its research into three levels： macro，meso and micro.According to the current research status，the research of library governance was weak at the macro level；the research on the construction of corporate governance structure was unbalanced at the meso level；the micro level has problems such as shifting the focus of practice and exploration.The paper proposes suggestions that it is necessary to innovate research perspectives and strengthen interdisciplinary integration，expand the scope of research to fill in research gaps，and focus on the center of gravity to straighten out the complex relationships of multiple parties，so as to provide reference for the research and practical exploration of the corporate governance structure of public libraries in the future.

Keywords：

public library；corporate governance structure；library council

0 引言

2017年，中宣部等7部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》（以下簡稱：《實施方案》）明確提出，到2020年底，全國市（地）級以上規(guī)模較大、面向社會提供公益服務(wù)的公共文化機構(gòu)，要基本建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)。深化文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，這不僅能減少政府對公共文化服務(wù)供給的過度干預(yù)，也能更好地保障公民的文化權(quán)益。為了更好地促進公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展，有必要對既有成果進行回顧、梳理和總結(jié)，以期為未來的研究和實踐探索提供參考。

1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究概述

20世紀70年代至90年代末，西方國家興起的新公共管理運動和治理理論，不僅改變了傳統(tǒng)的公共管理模式，也促使圖書館管理范式由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變［1］。本文以CNKI 數(shù)據(jù)庫為主，期刊來源限定為CSSCI和北大核心，檢索式為SU=（“圖書館治理”+“公共圖書館*法人治理結(jié)構(gòu)”+“公共圖書館*理事會”），檢索時間范圍為2003—2020年，排除非相關(guān)文獻，最終選出相關(guān)文獻289篇，如圖1所示。

圖1 2003—2020年與公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)主題相關(guān)的發(fā)文

從圖1可知，“圖書館治理”“公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)”“公共圖書館理事會”三個主題的研究變化趨勢大致相同，可分為三個階段：

第一階段（2003—2011年）：十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，要求對事業(yè)單位進行分類改革。隨后，2008年出臺的《關(guān)于事業(yè)單位分類試點的意見》，進一步要求事業(yè)單位建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成相互制約與相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，這促使圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的研究呈上升趨勢。

第二階段（2012—2016年）：2016年正式通過的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（以下簡稱：《保障法》）第24條指出，國家要推動公共圖書館等公共文化單位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面的代表、專業(yè)人士和公眾參與管理。隨著相關(guān)公共政策和《保障法》的頒布，圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的研究迎來了第二個研究高峰。

第三階段（2017—2020年）：隨著《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱：《公共圖書館法》）的正式頒布，原文化部以學(xué)習(xí)貫徹《公共圖書館法》為契機，加快推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展，要求盡快將法律中確立的各項制度落到實處，重點推進公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)等相關(guān)改革任務(wù)的落實。同時，《實施方案》也促進公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實踐的探索，這一階段的文獻多集中在對實踐經(jīng)驗的總結(jié)。

從圖表波動趨勢可推斷出，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究的發(fā)展與國家政策法規(guī)的出臺密切相關(guān)。當(dāng)國家出臺與公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)方面有關(guān)的公共政策和意見時，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域也出現(xiàn)了相應(yīng)的研究熱潮。但在第三階段，伴隨《公共圖書館法》和《實施方案》的頒布，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究領(lǐng)域并沒有迎來第三波研究熱潮。到底是何原因?qū)е卵芯繜岫认陆担抗矆D書館法人治理結(jié)構(gòu)的未來研究方向是什么？這需要進一步探究。

2 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究現(xiàn)狀

隨著公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的研究領(lǐng)域不斷擴展與深入，研究內(nèi)容也得到了極大豐富。圖書館治理主要是指各類社會組織機構(gòu)和個人，基于利益關(guān)系對圖書館事務(wù)的政治參與和管理活動，由此可以看出，圖書館治理的存在前提是與圖書館有關(guān)的利益關(guān)系，治理主體多元，治理對象是圖書館事務(wù)，治理實質(zhì)是政治參與和利益協(xié)調(diào)［2］。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，就是根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離與相互制約的原則，在圖書館建立理事會、執(zhí)行層、監(jiān)事會的組織架構(gòu)［3］，其中，組建理事會是圖書館實施法人治理結(jié)構(gòu)的根本標(biāo)志［4］?？傮w而言，對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的研究大致可以分為宏觀、中觀和微觀三個層面。宏觀層面?zhèn)戎赜趫D書館治理的理論研究；中觀層面傾向于公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)；微觀層面則聚焦于公共圖書館理事會的實踐探索。

2.1 宏觀層面：圖書館治理的理論研究

國內(nèi)學(xué)者對圖書館治理的理論研究，主要集中于圖書館治理的內(nèi)涵或概念界定、治理模式和治理主體的探討、國外理論學(xué)習(xí)等方面。早在2003年，黃穎最先提出圖書館管理范式要從“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)變，指明圖書館治理不僅是一種制度安排，更是一種治理過程［5］。學(xué)者們在此基礎(chǔ)上延伸，從權(quán)力范圍、館長角色和工作內(nèi)容等方面，闡釋了圖書館治理與圖書館管理的區(qū)別［6］，并將其分為參與治理、自主治理和合作治理三種治理模式。在治理主體上，雖然國內(nèi)外的圖書館治理主體都具有多元化特點［7］，但國內(nèi)的治理主體存在所有者主體權(quán)力懸置、建設(shè)主體責(zé)任缺失、實施主體定位模糊等弊端［8］。在治理主體弊端的基礎(chǔ)上，學(xué)者們還將研究范圍拓寬至治理單元和治理評價等，發(fā)現(xiàn)公共圖書館治理單元呈“島嶼結(jié)構(gòu)”和忽視結(jié)果評價等特征［9］。除此之外，國外的圖書館治理理論經(jīng)過百余年發(fā)展，早已形成較為完善的理論體系，但國內(nèi)的圖書館治理理論仍處于起步階段，因此，學(xué)習(xí)并借鑒西方經(jīng)驗也是一種較好的選擇。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，西方圖書館治理理論是以“委托—代理思想”為理論基礎(chǔ)［10］，以績效標(biāo)準(zhǔn)、激勵機制和結(jié)果導(dǎo)向為最終目標(biāo)［11］。國外公共權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、圖書館立法等為圖書館治理營造了良好的治理環(huán)境［12］，使得國外圖書館治理具有以法律為保障、側(cè)重績效評估、鼓勵社會力量合作等特點［13］?？梢詫庀嚓P(guān)理論和有益經(jīng)驗引入國內(nèi)的研究中，并讓其指導(dǎo)與服務(wù)于實踐。

2.2 中觀層面：法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

在圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)方面，主要探討了優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵、治理機制、制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)困境等內(nèi)容。蔣永福將圖書館法人治理結(jié)構(gòu)分為，由“政府—圖書館行業(yè)協(xié)會—圖書館”相互協(xié)調(diào)組成的外部治理結(jié)構(gòu)，和由“理事會—執(zhí)行層—監(jiān)事會”相互制約組成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。但在優(yōu)化內(nèi)外部法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題上，存在較多爭議。例如，有些學(xué)者認為，其關(guān)鍵在于實行理事會制度、加強圖書館行業(yè)管理［14］，或是合理設(shè)置建設(shè)主體［15］。有的學(xué)者則認為，與法人治理結(jié)構(gòu)改革相關(guān)聯(lián)的配套制度銜接不夠，因此，加強關(guān)聯(lián)制度配套銜接的頂層設(shè)計才是優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵［16］。還有的學(xué)者則認為，由于治理機制不健全，外部環(huán)境的法律缺失和體制阻礙等問題，共同導(dǎo)致了法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)困境［17］，因此，健全治理機制除了完善立法之外，還需要理順圖書館與政府部門、讀者之間的關(guān)系［18］。除此之外，學(xué)者們還從法律體系、打破體制藩籬和鼓勵社會參與等角度提出了諸多建議與措施，如建立綜合性的政策法律保障體系［19］，促進法人治理結(jié)構(gòu)政策與地方性規(guī)章相適應(yīng)［20］等。

2.3 微觀層面：理事會的實踐探索

在實踐探索層面，側(cè)重于國外經(jīng)驗介紹和國內(nèi)實踐總結(jié)。徐引篪等人最早介紹了美國圖書館理事會的制度和職權(quán)，認為處理好理事會與政府、館長之間的關(guān)系至關(guān)重要［21］。在國外經(jīng)驗引進方面，學(xué)者們對美國各州圖書館理事會的整體規(guī)劃與發(fā)展瓶頸［22］、常規(guī)制度與特殊制度［23］、理事成員的職業(yè)道德規(guī)范［24］等方面進行了介紹。在國內(nèi)實踐總結(jié)上，主要針對難點及問題提出解決措施。例如，分析深圳圖書館理事會的決策權(quán)職能與議事規(guī)則［25］，發(fā)現(xiàn)理事會建設(shè)存在決策機制待健全、理事激勵不足［26］等內(nèi)部問題，面臨政事不分的體制藩籬、社會榮譽機制缺失［27］等外部障礙。除此之外，圖書館理事會建設(shè)還存在上層制度與實踐操作脫節(jié)［28］、缺乏法治政策保障［29］、制度突破創(chuàng)新有限［30］、圖書館行業(yè)協(xié)會獨立性差［31］、理事會定位模糊［32］、績效考核指標(biāo)不明確［33］等問題。對此，學(xué)者們在借鑒國外經(jīng)驗的同時也結(jié)合國情，提出了許多有針對性的建議和措施，如加強頂層制度設(shè)計和政策保障機制［34］、探索圖書館聯(lián)合建設(shè)主體模式［35］、完善內(nèi)外監(jiān)督約束機制［36-37］、引入市場機制及拓寬經(jīng)費來源渠道［38-39］、吸取社會資源參與治理和發(fā)揮非營利組織力量［40］等有益的建議與措施。

3 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的反思

3.1 圖書館治理理論研究乏力

圖書館治理理論的研究乏力，主要源于以下幾點：第一，對圖書館治理理論的宏觀背景把握不足。關(guān)于公共圖書館借鑒企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的必要性與合理性的討論并不充分。在傳統(tǒng)管理體制向法人治理結(jié)構(gòu)過渡期間，如何發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢，使得改革效益大于治理成本等研究，也較為缺乏。即使國家出臺了諸多政策文件來支撐法人治理結(jié)構(gòu)改革，但在理論研究和實踐探索方面卻呈現(xiàn)放緩趨勢。第二，研究視角受限。部分學(xué)者從公共治理視角探究多元治理主體的合作治理［41］，基于善治視角構(gòu)建公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)評價體系［42］等。盡管其研究視角已有一定突破，但仍需要進一步拓寬與創(chuàng)新，亟須吸收其他相關(guān)學(xué)科的研究成果，為公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究開拓新方向。第三，對根本問題缺乏關(guān)注。利益關(guān)系是圖書館治理存在的前提，驅(qū)動著所有利益相關(guān)者參與和關(guān)注圖書館事業(yè)管理，最終形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與”的多元治理局面［43］。但是在已有的研究中，缺乏對多元治理主體之間利益關(guān)系的深層次探究，也未探究到底是何原因驅(qū)動公眾要參與到圖書館治理中。如何協(xié)調(diào)多元治理主體之間的利益關(guān)系，真正保障理事會能行使決策權(quán)，是一個值得關(guān)注與探討的根本問題。

3.2 法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)研究失衡

雖然圖書館理事會是法人治理結(jié)構(gòu)的核心，但是執(zhí)行層和監(jiān)督層也是法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。通過對已有研究成果進行梳理，發(fā)現(xiàn)對執(zhí)行層和監(jiān)事會的研究較少。首先，雖然圖書館章程對理事會與執(zhí)行層的職責(zé)分別進行了規(guī)定，但在實際操作中，理事會與執(zhí)行層之間仍然存在職能交叉等情況。對于執(zhí)行層在執(zhí)行過程中對改革的態(tài)度、所面對的障礙、所需要的資源等問題都未進行充分探討。其次，監(jiān)事會的職責(zé)是確保理事會決策合理合法，執(zhí)行層執(zhí)行合規(guī)合矩。但在中編辦的《事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問答》中指出，在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中，要從實際出發(fā)，講求精簡效能，情況特殊的圖書館才需建立監(jiān)事會［44］。從而，大多數(shù)公共圖書館，主要是建立以單層制的理事會為主的組織結(jié)構(gòu)，采用決策監(jiān)督合一的方式［27］。由此會產(chǎn)生疑問：未建立監(jiān)事會，是否就意味著法人治理結(jié)構(gòu)并不科學(xué)，無法達到三權(quán)分離的效果？另外，由于監(jiān)事會的缺失，也會導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機制缺失，無法與外部監(jiān)督機制有效銜接等問題［45］。同時，關(guān)于理事會與政府、執(zhí)行層、監(jiān)事會之間的關(guān)系研究相對滯后，對影響法人治理結(jié)構(gòu)改革的根本障礙揭示不夠充分。

3.3 實踐探索的重心有所偏移

國外的圖書館理事會能成功運行，在于其有良好的治理環(huán)境，例如良好的法治環(huán)境、分權(quán)與自治的民主思想、公民較高的參與意識和成熟的理事會制度等。因此，學(xué)者們在借鑒西方成功經(jīng)驗時，也多從這些宏觀視角出發(fā)，提出解決對策，從而導(dǎo)致實踐探索的重心有所偏移。在微觀層面的實踐探索，可將研究重心放在一些具體的、可落實的對策建議上，保障理事會的有效運行。例如，第一，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》明確要求，作為建設(shè)主體的政府代表，應(yīng)出任理事會的理事長。那么，這項要求是否合理？是否會影響圖書館代表與外部理事行使決策權(quán)？是否是理事會職權(quán)“形同虛設(shè)”的主要原因？第二，由原來的館長負責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w決策制，在保障決策的民主性和科學(xué)性的同時，也給圖書館治理帶來一定的挑戰(zhàn)。在圖書館處理重大危機時，集體決策的低效與耗時，可能會導(dǎo)致圖書館錯過“轉(zhuǎn)危為機”的最佳時機；在重大事項上，面對理事成員之間的決策分歧，可能需要召開多次理事會會議，這無形中會增加決策成本。集體決策應(yīng)如何落實職權(quán)與責(zé)任等。對上述問題都需要進行更深地研究與探討。

4 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究展望

4.1 創(chuàng)新研究視角，加強跨學(xué)科融合

面對理論研究乏力等困境，首先，可加強與公共政策的互動，將公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)置于國家治理變革和文化事業(yè)單位管理體制改革之中，適當(dāng)借鑒國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗，探索適合中國國情的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)［46］。通過理論指導(dǎo)促進法人治理結(jié)構(gòu)改革政策的執(zhí)行與落實，這對于提升政府對法人治理結(jié)構(gòu)改革的推力、圖書館內(nèi)部改革的動力、社會公民參與的積極性等具有重要意義。其次，需要加強多學(xué)科之間的融合，不斷強化基礎(chǔ)理論研究，深化公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的認知水平。目前，對圖書館治理的研究多采用新公共管理理念為指導(dǎo)，新公共管理理念傾向于市場化和競爭機制，強調(diào)把公民看作是“顧客”。但公共圖書館作為公益性文化事業(yè)單位，彰顯的是服務(wù)性，是利益相關(guān)者的共同治理。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)從維護公眾文化權(quán)益的立場出發(fā)，有著明顯的公益服務(wù)性質(zhì)，需要多元治理主體參與。公共圖書館服務(wù)于公民并授權(quán)于公民，理事會的所有權(quán)回歸于公民［47］，與新公共服務(wù)在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色理念相似。因此，相較而言新公共服務(wù)理論核心理念與圖書館治理更為契合，可嘗試借鑒新公共服務(wù)理論，將其運用于公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究中。最后，還要加強對利益關(guān)系的分析，從利益相關(guān)者視角出發(fā)，利用米切爾分類法，將多元治理主體劃分為不同類型的利益相關(guān)者，從而探究重要利益相關(guān)者在推進法人治理結(jié)構(gòu)改革中的重要性與作用。并從博弈論視角，分析多元治理主體之間的利益博弈與策略選擇，協(xié)調(diào)所有者主體、建設(shè)主體、管理主體和實施主體之間的利益關(guān)系，明確各自的職責(zé)。

4.2 擴大研究范圍，填補研究缺失

學(xué)者們對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中的問題，提出了諸多建議與對策，服務(wù)于實踐，推進了法人治理結(jié)構(gòu)改革進程，但也反映出當(dāng)前我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的實然狀態(tài)離應(yīng)然狀態(tài)還有一定距離，仍需要不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，為下階段推廣法人治理結(jié)構(gòu)改革提供指導(dǎo)。在未來的研究中，可將研究焦點從理事會擴大到執(zhí)行層和監(jiān)事會等方面。例如，執(zhí)行層作為法人治理結(jié)構(gòu)改革政策的執(zhí)行主體，對政策的認同態(tài)度是影響政策實施的關(guān)鍵因素之一。在后續(xù)研究中，可以加強對執(zhí)行層的改革態(tài)度、所面臨障礙和利益訴求等方面的研究；探究建立監(jiān)事會和未建立監(jiān)事會的區(qū)別在哪里，若不建立監(jiān)事會，是否會對整個法人治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性產(chǎn)生影響；如何通過措施使內(nèi)部監(jiān)督機制與外部監(jiān)督機制相配合。除此之外，還需要加強理事會與政府、執(zhí)行層、監(jiān)事會之間的關(guān)系研究，應(yīng)當(dāng)從“責(zé)權(quán)利”視角出發(fā)［48］，綜合實際情況，提出具體可操作的協(xié)調(diào)機制與運作機制。

4.3 聚焦重心，理順多方復(fù)雜關(guān)系

部分學(xué)者認為，落實理事會職權(quán)的路徑，在于構(gòu)建圖書館章程細則［49］。在大部分圖書館章程中，早已對理事會的職權(quán)進行了細化，但在實際執(zhí)行時，仍然存在虛假執(zhí)行等現(xiàn)象?？梢?，落實理事會職權(quán)的根本路徑，不在于完善圖書館章程，而在于如何將已有的政策或規(guī)定如實執(zhí)行［50］。本文認為，政府授權(quán)不充分和圖書館放權(quán)不到位［51］，是導(dǎo)致理事會職權(quán)“形同虛設(shè)”的根本原因。那么，要扭轉(zhuǎn)這一局面，落實理事會職權(quán)，關(guān)鍵在于理順理事會中政府代表與圖書館代表、外部理事代表之間的多方關(guān)系。政府和圖書館需要真正地轉(zhuǎn)變職能，重新進行角色定位。政府逐步放開人事任免權(quán)和財政權(quán)是理事會獲得獨立決策權(quán)的先決條件。在未來的研究中，可以重點探究政府該如何放權(quán)，館長如何交權(quán)，如何協(xié)調(diào)好他們之間的利益關(guān)系。其次，當(dāng)面對理事會“議而不決”［52］、決策專業(yè)性受到質(zhì)疑、理事會的集體決策可能會產(chǎn)生“群體思維和羊群效應(yīng)”［53］等實際問題時，可以采用科學(xué)方法，使集體決策揚長避短，發(fā)揮其優(yōu)勢。最后，若想要有效提升理事參與圖書館治理的積極性，就需要在理事會決策權(quán)真正落實的基礎(chǔ)上，利用“聲譽機制”來激勵理事獨立決策。

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作者簡介：

高凡（1968— ），女，博士，教授，任職于西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院。研究方向：圖書館管理與服務(wù)。

歐陽娟（1995— ），女，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院碩士研究生在讀。研究方向：公共事業(yè)管理。