“放管服”改革背景下不動產登記檔案利用失信約束機制存在問題與應對策略

文/李守山

在當前“放管服”改革不斷深化的背景下，不動產登記機構采取了告知承諾、容缺受理等多項便民舉措，提升了不動產登記檔案的利用效能，但也存在“假人”“假材料”等騙取檔案的不誠信行為，給利用工作帶來困擾，影響了正常交易登記秩序。本文以西安等七地不動產登記檔案利用失信約束機制的規(guī)定為樣本，針對存在的缺乏界定標準、法律依據不明確、懲戒措施尺度不一、信用修復機制規(guī)定不詳、銜接不暢等問題，提出了厘清界定標準、完善法律法規(guī)、健全信用修復機制等應對策略

不動產登記檔案關系企業(yè)和群眾切身利益，是不動產登記事業(yè)發(fā)展的堅實根基，維護不動產交易安全的重要內容。2015 年，國務院首次明確提出“協(xié)同推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”，即“放管服”改革。2019 年2 月國務院辦公廳《關于壓縮不動產登記辦理時間的通知》提出推行告知承諾制，推廣申請人書面承諾方式替代難以獲取的死亡證明、親屬關系證明等材料，不動產登記領域的“放管服”改革大幅推進，成果豐碩。以西安市為例，針對年均200 萬人次的查詢量，登記機構優(yōu)化流程、精簡材料、拓寬途徑，施行告知承諾制、容缺受理等舉措，極大便利了檔案利用者。然而，以“假材料”“假人”等行為騙取檔案利用的不誠信現(xiàn)象屢禁不止，干擾了檔案利用和不動產登記的正常秩序。筆者通過研究西安、上海、南京、昆明、青島、嘉興、瀘州等地不動產登記檔案利用失信約束機制的現(xiàn)狀和問題，以期尋找應對策略，進一步發(fā)揮約束機制在提升檔案利用效能、降低不動產登記違規(guī)違法行為方面的作用。

一、約束機制的意義

1.有利于從源頭杜絕不誠信行為發(fā)生，保護權利人利益

我國不動產登記檔案實行“依申請+書面審查”的利用模式，明確利用者對申請材料的真實性負責。登記機構僅需盡到合理審慎的書面審查義務，而非“實質審查”。由于書面審查不能完全避免“假人”“假材料”等行為，并且違規(guī)成本低廉，這就對利用者的誠信程度提出了較高的要求。約束機制將對別有用心的利用者形成威懾，從源頭杜絕違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

2.有利于檔案工作提速增效，滿足公眾日益增長的利用需求

約束機制是不動產登記信用體系建設的重要支點，可以減少、避免因失信行為帶來的檔案信息泄露、威脅交易登記秩序安全及行政賠償風險，讓檔案工作者“放開手腳”，大膽創(chuàng)新改革，提升服務效能，使利用者享受改革紅利。

3.有利于社會信用體系的完善，弘揚社會主義核心價值觀

誠信是建設社會信用體系的基石，與社會主義核心價值觀吻合。在全社會倡導構建信用社會的背景下，跨地區(qū)、跨部門、跨領域構建“失信懲戒、守信激勵”的約束機制，可以起到保障正當權益、警示社會公眾的作用，是維護和穩(wěn)定社會秩序的重要舉措。

二、現(xiàn)狀與問題

1.缺乏科學統(tǒng)一的界定標準，有失公允

1.1 各地未建立規(guī)范的分類管理。南京、青島、嘉興根據失信行為情節(jié)嚴重程度，分為“一般失信行為”和“嚴重失信行為”，但存在同一行為、不同分類的情形；上海、西安、昆明未做分類管理；瀘州則界定為“嚴重違法失信行為”。

1.2 針對相同的不當行為，各地標準也不相同。上海、西安將“遺失”（查詢人遺失、拆散、調換、抽取、污損登記資料）“帶離”（查詢人擅自將不動產登記資料帶離查詢場所、損壞查詢設備）納入失信行為，南京、青島、嘉興、昆明、瀘州未納入；上海、西安、昆明將“泄露”（查詢人泄露不動產登記資料、登記信息）納入失信行為，南京、嘉興、青島、瀘州未納入；上海、西安、南京、昆明、嘉興將“不正當”（查詢人利用不動產登記資料、登記信息進行不正當活動）納入失信行為，青島、瀘州未納入（表一）。

2.法律依據不夠明確，懲戒措施尺度不一

2.1 我國沒有關于失信行為懲戒的明確法律規(guī)定，主要依據《征信業(yè)管理條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法規(guī)規(guī)章、地方性行政法規(guī)及政策文件。上海、南京、西安、嘉興建立機制時，已頒布省級信用條例；昆明、青島、瀘州出臺規(guī)定時，尚未頒布相關條例，依據為政府文件、部門聯(lián)合發(fā)文（目前云南、山東已頒布社會信用條例，四川處于草案征求意見階段）。無論是官網曝光，還是行政許可審批、土地拍賣限制，招投標、評先評優(yōu)資格的“隱性”排除等懲戒措施，均可能構成具有行政處罰特性的懲罰，缺乏上位法依據。

2.2 各地對失信行為的約束主要采取限制登記、官網公布、聯(lián)合懲戒等措施（表二）。七地之間存在不同失信行為給予相同懲罰、相同行為給予不同懲罰的過罰不一情形，給約束機制引來合法性危機和訴訟的風險。

3.信用修復機制規(guī)定不詳，銜接不夠暢通

3.1 啟動程序不同，各地未達成共識。瀘州、南京、昆明的登記機構發(fā)現(xiàn)信息存在錯誤、遺漏后，既可主動依職權更正，也可依信用主體申請經審查后更正；其他城市僅能依申請更正。

3.2 受理主體不同，信用主體無所適從。西安、昆明、嘉興、瀘州、青島的受理主體為登記機構，由其審核確認后上報信用平臺；南京、上海的受理主體為登記機構和信用平臺。

3.3 修復機制銜接不暢，操作性不強。上海、西安、瀘州、嘉興雖然都規(guī)定了修復方式、程序等內容，但僅有瀘州提及申請書、承諾書等具體要件；其他城市則抽象地表述為“轉引”或“參照”其他規(guī)定執(zhí)行，缺少具體內容。

三、應對策略

1.厘清失信行為界定標準，把好約束“準入關”

1.1 參照現(xiàn)有法律法規(guī)，結合《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，對照“嚴重失信行為”標準，依照違規(guī)程度、社會影響和造成損失等進行嚴格的分類管理，合理審慎區(qū)分，如采用“假人”“假材料”等欺騙手段并帶來損失的失信行為屬于典型的嚴重失信行為。

1.2 明確失信行為的主體應是利用者，而不是登記機構或信息共享單位的工作人員。工作人員基于職權的違規(guī)操作行為應由登記機構依管理制度處理，不應與失信行為掛鉤，如表一中的“不正當活動”。當然，如果內部工作人員作為“利用者”進行申請，則可依此管理。

表一:七地關于不動產登記失信行為(檔案利用)的界定

表二:七地關于不動產登記失信行為(檔案利用)的懲戒指施

1.3 擾亂、破壞辦事大廳現(xiàn)場管理秩序的行為，與侵害交易、登記信用秩序的失信行為完全不同，不應歸入失信行為范疇，如表一中的“遺失拆散”“損壞帶離”等行為。

2.完善法律法規(guī)，提高信用建設“法治化”

2.1 加快立法工作推進。如涉及信用信息歸集、共享及聯(lián)合懲戒等內容的社會信用領域立法。如2022 年《不動產登記法》面向公眾征求意見，組織專業(yè)人士參與調研，在意見稿第十一條的基礎上，提出科學合理、務實可行的建議。

2.2 強化信用約束和協(xié)同監(jiān)管要求。各部門、各地區(qū)對現(xiàn)行規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件梳理修訂，配套細化措施，轉變部門、行業(yè)、地域“割裂式”管理的理念，實現(xiàn)約束機制平臺統(tǒng)一、標準一致、信息共享、聯(lián)合實施。

2.3 建立健全標準規(guī)范。制定信用信息采集、公開、共享和信用評價、分類管理等標準；明確各級、各地信用平臺的建設規(guī)范、數據格式等技術指標；制定聯(lián)合激勵與懲戒的工作流程和操作規(guī)范。

3.健全信用修復機制，保障失信主體“救濟權”

3.1 堅持程序正當原則。登記機構在作出失信行為認定前，充分告知失信主體各項權利，涉及行政處罰等堅持“有法可依”；公布失信信息時，妥善處理信息公開和商業(yè)秘密、個人隱私保護的平衡。

3.2 細化信用修復制度。明確懲戒期限；細化信用修復的具體方式、程序和申請對象，減少“引用”“參照”等抽象性的規(guī)定；明晰登記機構、信用平臺等部門的權責邊界，確保銜接有序，救濟及時。

3.3 強化職能部門的“服務性”。登記機構、信用平臺等職能部門建立信用信息定期審查制度，自查自糾，依職權及時將認定錯誤、證據不足等失信行為進行更正。

3.4 建立社會鼓勵和關愛機制。支持失信主體通過社會公益服務、履行相關承諾、參加信用修復培訓等方式修復信用，實現(xiàn)主動自新。

在當前服務型政府轉型背景下，約束機制作為一種新型的規(guī)制手段，正以其成本低、干預少、效果明顯的優(yōu)勢逐漸成為登記機構的發(fā)力點和改革方向。但在實踐發(fā)展過程中，存在各種 各樣的問題，登記機構只有認清其本質要求，在法律法規(guī)的指引下不斷修復、完善，提高約束機制的法治化、系統(tǒng)化和信息化，發(fā)揮公共信用平臺的互通共享，實現(xiàn)“一處失信，處處受限”，營造“守信激勵、失信懲戒”的誠信社會氛圍。