我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的難題、改革進(jìn)路與法治保障

王軍杰 申莉萍

總結(jié)我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)十年來的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，其在貨物通關(guān)便利化、企業(yè)實(shí)體設(shè)立、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)等方面成效顯著，制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)累計(jì)近300項(xiàng)，外資負(fù)面清單從最初的190項(xiàng)壓縮至27項(xiàng)，有效改善了營(yíng)商環(huán)境水平。然而，隨著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的不斷深入，制度創(chuàng)新迎來“倦怠期”，全面提升面臨新瓶頸。一方面，遵從先易后難、增量改革的基本邏輯，十年來好改革的已基本改革完畢，剩下的都是“硬骨頭”。尤其是部委的“自由化”賦權(quán)滯后于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“便利化”改革進(jìn)程，即“自由化”與“便利化”脫節(jié)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新有兩大維度，一是“自由化”，二是“便利化”。自由化（關(guān)稅減免、負(fù)面清單等）均為國(guó)家事權(quán)，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)無權(quán)決定，其創(chuàng)新只能聚焦在便利化上（單一窗口、企業(yè)設(shè)立等）。至今“便利化”創(chuàng)新幾乎窮盡，“自由化”創(chuàng)新卻嚴(yán)重滯后，成為了兩條腿中的“短腿”。換言之，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的“簡(jiǎn)政”已接近最后沖刺階段，而部委的“放權(quán)”還停留在起跑線上（海南自由貿(mào)易港除外）。故“自由化賦權(quán)”不足已成為掣肘自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革再深入的首要障礙。此外，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)尚面臨三個(gè)機(jī)制性難題，即管理機(jī)構(gòu)冗雜，重復(fù)創(chuàng)新疊加，法治保障不足，亟需破解。

一、依法賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大的改革自主權(quán)

當(dāng)前，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新面臨的最大難題之一是“便利化”層面的改革已基本窮盡，而“自由化”層面的賦權(quán)卻嚴(yán)重不足，致使自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)后繼乏力，成效欠佳。

（一）適時(shí)調(diào)整自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展定位

起初自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)被定位為“制度創(chuàng)新的高地，非優(yōu)惠政策洼地”，但經(jīng)歷十年發(fā)展后，當(dāng)前該項(xiàng)政策需要適時(shí)調(diào)整。因?yàn)椋匾膬?yōu)惠政策是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)全面提升的充分條件，也是吸引外資外貿(mào)的關(guān)鍵。但投資自由化（負(fù)面清單）、貿(mào)易自由化（關(guān)稅減免）、資本自由化（銀行準(zhǔn)入與貨幣兌換）以及外國(guó)人出入境均為“國(guó)家事權(quán)”，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)無權(quán)自行決定。申言之，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新只能局限于“便利化”，大多為簡(jiǎn)化流程、壓縮時(shí)間、整合環(huán)節(jié)的程序性事項(xiàng)?！氨憷备母锎蟠筇嵘藸I(yíng)商環(huán)境的水平，但在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外背景下，“便利化”創(chuàng)新作用有限，原因如下：首先，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)口貨物以內(nèi)銷為主，尤其是內(nèi)陸型自貿(mào)區(qū)，離岸貿(mào)易量小，受“二線高效管住”的約束，商品分銷進(jìn)入二線時(shí)依然要補(bǔ)交關(guān)稅。由于關(guān)稅減免屬于國(guó)家事權(quán)，因此“一線放開，二線管住”對(duì)于內(nèi)銷為主的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)意義不大，貨物在“一線”只是推遲幾天交稅而已。其次，當(dāng)前國(guó)內(nèi)土地、稅收、物流等成本居高不下，再加上美國(guó)已大規(guī)模減稅①，致使境內(nèi)資本外溢加劇。而自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)只針對(duì)外資準(zhǔn)入“便利化”進(jìn)行創(chuàng)新，無權(quán)實(shí)質(zhì)性拓展資本盈利空間，招商引資越發(fā)困難。再加上逆全球化的影響，進(jìn)一步推高了制造業(yè)成本，單純地“便利化”創(chuàng)新難以逆轉(zhuǎn)外資轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。再次，本應(yīng)由各部委“自上而下”的自由化放權(quán)，實(shí)然成了各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“自下而上”的艱難申請(qǐng)。實(shí)踐中，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需要的上層事權(quán)，需要每個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)逐一申請(qǐng)，各部委采用“分項(xiàng)授權(quán)”模式審批同意后，將某項(xiàng)權(quán)限下放至某個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（如上海FT賬戶、海南藥械免注冊(cè)進(jìn)口、零關(guān)稅低稅率簡(jiǎn)稅制等），這樣固然可以因地制宜，但也存在重復(fù)低效，賦權(quán)碎片化、不均衡等問題，無法滿足系統(tǒng)創(chuàng)新的需求，改革效果不佳。

（二）國(guó)際典型的自由貿(mào)易區(qū)自由化權(quán)限

首先，國(guó)際高水平自由貿(mào)易區(qū)除極少數(shù)商品外，絕大多數(shù)貨物實(shí)行零關(guān)稅。如新加坡自由貿(mào)易港，除了煙草、酒類、石油、機(jī)動(dòng)車四類貨物外，其他所有貨物零關(guān)稅；迪拜自由貿(mào)易港亦是零關(guān)稅，區(qū)內(nèi)存儲(chǔ)、加工均不收取進(jìn)口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和增值稅。②上述自由貿(mào)易港大多以“轉(zhuǎn)口貿(mào)易”為主，故“二線補(bǔ)交關(guān)稅”影響不大。我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，尤其是中西部自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)絕大部分以進(jìn)口內(nèi)銷為主，“二線補(bǔ)交關(guān)稅”的影響較大，只是“一線放開”對(duì)國(guó)際貿(mào)易的促進(jìn)有限。其次，國(guó)際典型的自由貿(mào)易區(qū)大多實(shí)施外資準(zhǔn)入自由和低稅率政策。如新加坡自由港規(guī)定外資進(jìn)入金融、保險(xiǎn)、證券等特殊行業(yè)只需備案，除了新聞（外資股比不超過30%）、廣播業(yè)（外資股比不超過49%）外，其他行業(yè)均無準(zhǔn)入限制，企業(yè)所得稅稅率為17%，前30萬新元應(yīng)稅所得享受部分免稅待遇，國(guó)際運(yùn)輸服務(wù)、進(jìn)出口相關(guān)的運(yùn)輸服務(wù)和貨物裝卸、搬運(yùn)、保險(xiǎn)等均適用零稅率。③迪拜自由貿(mào)易港除了投資酒店、醫(yī)院受限外，其他行業(yè)外資可自由準(zhǔn)入，可100%獨(dú)資，不受阿聯(lián)酋公司法規(guī)定的外資49%、內(nèi)資51%的限制，區(qū)內(nèi)企業(yè)50年免征所得稅，期滿后可再延長(zhǎng)15年免稅期，企業(yè)員工免個(gè)人所得稅。④

（三）賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大的改革自主權(quán)

首先，可以借鑒國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)驗(yàn)，試行貨物貿(mào)易“三零原則”（零關(guān)稅、零補(bǔ)貼、零壁壘），除了特殊種類貨物外，從“一線”分流至“二線”時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要實(shí)行零關(guān)稅。WTO數(shù)據(jù)顯示，2021年美、日、歐盟平均關(guān)稅稅率均降到了2%以下⑤，“零關(guān)稅”已是自由貿(mào)易區(qū)的普遍趨勢(shì)。此外，無論是《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），還是《歐日經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA）均約定了零關(guān)稅時(shí)間表，《歐加全面經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)定》（CETA）生效之日起減免99%的商品關(guān)稅。為了降低美、日、歐盟深度融合帶來的不良影響，應(yīng)積極適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易“零關(guān)稅”的趨勢(shì)，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試“三零原則”，緩解外貿(mào)持續(xù)轉(zhuǎn)移的壓力。其次，進(jìn)一步“瘦身”自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單，切實(shí)降低區(qū)內(nèi)企業(yè)綜合稅賦。2022年生效的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)版《負(fù)面清單》禁止或限制外資準(zhǔn)入的領(lǐng)域從原來30條壓縮到27條，單獨(dú)賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入的權(quán)限只有4項(xiàng)，無法滿足各地差異化需求，尤其是金融、通信、醫(yī)療、旅游等領(lǐng)域，有待進(jìn)一步瘦身。世界銀行2017年數(shù)據(jù)顯示，在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中我國(guó)企業(yè)綜合稅賦以67.3%的比例高居第12位，不但高于OECD主要發(fā)達(dá)國(guó)家，也遠(yuǎn)高于亞太地區(qū)稅率均值36.4%?？鐕?guó)企業(yè)全球布局，對(duì)各國(guó)稅賦差異頗為敏感。如果我國(guó)綜合稅賦接近均值，那么實(shí)施“國(guó)民待遇”不會(huì)影響對(duì)外資的吸引力，但在綜合稅賦高于亞太均值30%以上的情況下，堅(jiān)持“國(guó)民待遇”將不利于外資招引。

二、依法改革自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)制

我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)制有兩個(gè)維度，縱向上，采用的是“中央部委+省自貿(mào)辦+市自貿(mào)辦+區(qū)縣政府+片區(qū)管委會(huì)”的五級(jí)管理模式；橫向上，采取了“片區(qū)管委會(huì)+各行政部門”的“分離型”管理模式。管委會(huì)是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有具體的審批權(quán)限，卻承擔(dān)了優(yōu)化“審批權(quán)”的制度創(chuàng)新任務(wù)。

（一）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)制存在的問題

縱向上，多層級(jí)管理模式導(dǎo)致制度成本較高。首先，從中央到地方的各級(jí)、各類行政主體對(duì)創(chuàng)新均有指導(dǎo)義務(wù)，不斷推出各種政策措施，條目繁雜，信息無共享，系統(tǒng)不兼容，導(dǎo)致傳遞時(shí)效長(zhǎng)，易失真，效能低。其次，國(guó)家層面多個(gè)部委頂層設(shè)計(jì)缺失，無法滿足底層自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)片區(qū)創(chuàng)新需要。以中歐班列提單創(chuàng)新為例，提單范本的標(biāo)準(zhǔn)化、補(bǔ)貼幅度及補(bǔ)貼方式、口岸通關(guān)合作等事項(xiàng)，由于鐵路總公司和海關(guān)總署缺乏協(xié)同，導(dǎo)致各站點(diǎn)城市各自為政，無序競(jìng)爭(zhēng)，難以形成系統(tǒng)性、集成創(chuàng)新。此外，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)片區(qū)層級(jí)偏低，權(quán)限不足，多級(jí)管理不但增加了獲取改革權(quán)限的難度，也提高了溝通的制度成本，導(dǎo)致改革所需事權(quán)無法及時(shí)落地。橫向上，分離型的管理模式導(dǎo)致制度摩擦較大。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的職能定位是制度創(chuàng)新的“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，沒有具體的審批權(quán)限，審批權(quán)限依然集中在其他職能部門手中，管委會(huì)要想推動(dòng)創(chuàng)新改革，需要協(xié)調(diào)其他部門，倘若一項(xiàng)創(chuàng)新涉及三個(gè)以上的部門（如綜合通關(guān)、建筑工程許可、信息共享等），如果各部門固守部門利益，相互扯皮推諉，改革多半難以實(shí)質(zhì)性推行。

（二）國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)的管理機(jī)制

國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)縱向上，大多采用雙層級(jí)的扁平化管理模式。例如，迪拜杰貝阿里自貿(mào)區(qū)管理局向上直接對(duì)接政府部門和國(guó)家議會(huì)，該管理局主席由迪拜酋長(zhǎng)任命，中間沒有其他層級(jí)。紐約自由貿(mào)易港亦是采用“雙層次”管理機(jī)制，上層是聯(lián)邦層面，商務(wù)部設(shè)立由商務(wù)部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)及其授權(quán)的代理人組成的“對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)”（FTZB），負(fù)責(zé)各州對(duì)外貿(mào)易區(qū)的設(shè)立、撤銷及評(píng)估，制定對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理規(guī)則。下層是港口層面，F(xiàn)TZB批準(zhǔn)設(shè)立紐約—新澤西港務(wù)局，獨(dú)立于兩州政府，直接受FTZB領(lǐng)導(dǎo)。⑥雙層級(jí)管理模式有效降低了多層級(jí)的溝通成本，管理機(jī)制簡(jiǎn)潔高效。橫向上，國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)通常采用大部制并賦予管理委員會(huì)實(shí)質(zhì)性權(quán)限。例如，迪拜自由貿(mào)易港實(shí)行“單一管理機(jī)構(gòu)”模式，由杰貝阿里自貿(mào)區(qū)管理局全權(quán)負(fù)責(zé)自貿(mào)港的各項(xiàng)事務(wù)，包括但不限于口岸、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、招商引資、企業(yè)注冊(cè)、工程能源供應(yīng)等。紐約自由貿(mào)易港采用“港務(wù)局+海關(guān)+自由貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)”三支柱管理模式。港務(wù)局負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)管理，執(zhí)行絕大多數(shù)行政審批職能，貫徹落實(shí)法規(guī)政策。海關(guān)總署配合港務(wù)局工作，行使海關(guān)管轄權(quán)，對(duì)進(jìn)出貨物和人員流動(dòng)監(jiān)督管理，并征收關(guān)稅。由區(qū)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人組成的“自由貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)”是鏈接政府和企業(yè)的一個(gè)民間組織，其職責(zé)是向港務(wù)局溝通區(qū)內(nèi)企業(yè)面臨的共性問題。

（三）縮減層級(jí)，整合部門，實(shí)現(xiàn)管理機(jī)制的“扁平化”

縱向上，應(yīng)由“科層制”向“扁平化”管理模式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)管理權(quán)限下沉。借鑒紐約、迪拜自由貿(mào)易港經(jīng)驗(yàn)，把當(dāng)前五層級(jí)管理縮減為三級(jí)或兩級(jí)。首先是國(guó)家層面，設(shè)立以商務(wù)部為主體的“中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)”，作為全國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)宏觀政策的頂層機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審批設(shè)立、規(guī)則制定、管理與協(xié)調(diào)工作。該“委員會(huì)”由國(guó)務(wù)院各職能部門代表組成，協(xié)調(diào)各部門、各層級(jí)之間的創(chuàng)新難題。其次是地方層面，建構(gòu)“中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)+省自貿(mào)辦+片區(qū)管委會(huì)”三級(jí)或者“中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)+片區(qū)管委會(huì)”兩級(jí)管理模式，實(shí)現(xiàn)“扁平化”管理，強(qiáng)化各管理機(jī)構(gòu)對(duì)改革創(chuàng)新的整體協(xié)同。橫向上，應(yīng)整合部門形成大部制，賦予管委會(huì)實(shí)質(zhì)性管理權(quán)。借鑒迪拜自由貿(mào)易港的成功范式，打破部門之間的“條塊分割”，探索“分離型”扁平化管理模式。路徑有二：一是“管委會(huì)+綜合審批局+綜合執(zhí)法局+海關(guān)”的“四位一體”管理模式?！肮芪瘯?huì)”是整個(gè)自貿(mào)區(qū)的綜合性機(jī)構(gòu)，審批局負(fù)責(zé)所有行業(yè)的準(zhǔn)入許可，執(zhí)法局負(fù)責(zé)綜合監(jiān)管，海關(guān)負(fù)責(zé)貨物進(jìn)出口。當(dāng)前，四川自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)雙流管理局、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南沙片區(qū)審批局、河南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開封片區(qū)等，基本實(shí)現(xiàn)了“審批權(quán)”的集中行使，但由于綜合執(zhí)法局未能跟進(jìn)設(shè)立，后續(xù)監(jiān)管無法落實(shí)。各職能部門傾向于“誰審批，誰監(jiān)管”，既然審批局把審批權(quán)都拿走了，那后續(xù)監(jiān)管也要負(fù)責(zé)，而審批局由于監(jiān)管力量有限，又傾向于“誰主管，誰監(jiān)管”，導(dǎo)致事后監(jiān)管無法到位。二是“管委會(huì)+海關(guān)”雙機(jī)構(gòu)管理模式。管委會(huì)不但負(fù)責(zé)港口規(guī)劃、行政審批，還應(yīng)負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管與執(zhí)法、稅務(wù)征稽等，也就是把綜合監(jiān)管局和執(zhí)法局的權(quán)限都納入管委會(huì)，海關(guān)總署在每一個(gè)自貿(mào)區(qū)設(shè)立直屬派駐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“單一窗口”系統(tǒng)和貨物進(jìn)出口監(jiān)管。全國(guó)21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可根據(jù)自身需要，選擇一種模式進(jìn)行實(shí)踐。

三、從解決同質(zhì)化、碎片化問題入手，依法強(qiáng)化部委與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的頂層協(xié)同

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)存在的制度創(chuàng)新成果嚴(yán)重同質(zhì)化、碎片化的問題主要體現(xiàn)為需要各部委和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)協(xié)同推進(jìn)的集成性、系統(tǒng)性制度創(chuàng)新成果不多，效果不佳。

（一）各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成果龐雜，嚴(yán)重同質(zhì)化

以前兩批次4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，各地發(fā)布的公開數(shù)據(jù)顯示，其累計(jì)創(chuàng)新成果如下，上海202項(xiàng)，廣東456項(xiàng)，天津432項(xiàng)，福建378項(xiàng)，第三批的每個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)累計(jì)創(chuàng)新成果也都在200項(xiàng)以上，四川甚至高達(dá)500余項(xiàng)。以行政審批為例，一窗辦理、單一窗口、一站式服務(wù)等改革措施名稱各異，內(nèi)容趨同，都是為了提升審批效率。半天注冊(cè)制、4小時(shí)注冊(cè)制、小時(shí)清單制等制度內(nèi)容亦是基本趨同，都是為了壓縮企業(yè)的設(shè)立時(shí)間。“唯數(shù)量”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)一定程度上助長(zhǎng)了單純地追求創(chuàng)新“數(shù)量”，忽視了改革的必要性和實(shí)際成效。而且，創(chuàng)新大多集中在縮減環(huán)節(jié)、流程整合上，形式化創(chuàng)新較多，實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新較少。深入分析自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)278項(xiàng)創(chuàng)新成果，可知大多創(chuàng)新措施停留在轉(zhuǎn)變政府職能、改善營(yíng)商環(huán)境的“便利化”層面，對(duì)稅賦減免、審批權(quán)下放等創(chuàng)新嚴(yán)重不足。對(duì)于各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已有的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，可直接“拿來”復(fù)制，無需從頭再來。以“單一窗口”為例，早在2013年上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌之際，即推出了1.0版，當(dāng)前已進(jìn)化到4.0版本，后來設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)此項(xiàng)改革可以直接站在上海的“肩膀”上，進(jìn)一步改善功能、提質(zhì)增效即可。同一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部，不同層級(jí)的機(jī)制和平臺(tái)大量重復(fù)設(shè)置，形式大于實(shí)質(zhì)，造成一定的資源浪費(fèi)，有為了創(chuàng)新而創(chuàng)新之嫌。例如，不少自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的省、市、片區(qū)管委會(huì)三個(gè)層面，都在引進(jìn)、設(shè)立各種不同的仲裁、調(diào)解、服務(wù)機(jī)構(gòu)，有些自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)搭建的此類平臺(tái)甚至多達(dá)10余個(gè)。再加上已有的解紛機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)數(shù)量與案件量之間已經(jīng)失衡，機(jī)構(gòu)重置浪費(fèi)較大。尤其是各片區(qū)設(shè)立的涉外糾紛解決機(jī)構(gòu)，大多在區(qū)級(jí)層面，專業(yè)人才匱乏、案源不足、執(zhí)行無保障等矛盾凸顯，實(shí)無必要。

（二）不同自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之間的無序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致創(chuàng)新的碎片化

以“創(chuàng)新數(shù)量”作為衡量建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)，也引發(fā)了不同自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。前五批次（106項(xiàng)）可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)中，兩個(gè)以上自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)部門的協(xié)同創(chuàng)新只有7項(xiàng)，占比僅6.6%。⑦以“中歐班列”為例，國(guó)內(nèi)各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)站點(diǎn)為了爭(zhēng)奪開行數(shù)量，返空率居高不下，政府補(bǔ)貼不斷飆升。再加上班列各自為政，分別與境外鐵路運(yùn)營(yíng)方洽談通行費(fèi)，為了拿下線路通行權(quán)，競(jìng)相提高價(jià)格，歐洲端鐵路公司坐收漁利。如此，不但推高了歐洲鐵運(yùn)市場(chǎng)的整體價(jià)格，也增加了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的財(cái)政壓力，影響班列的可持續(xù)發(fā)展。此外，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各自為政，又缺乏部委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，需要跨區(qū)域、跨行業(yè)、更高維度的集成創(chuàng)新難以實(shí)現(xiàn)。以“單一窗口”為例，從2013年上海開始，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)紛紛建立自己的“單一窗口”，由于版本各異無法兼容，導(dǎo)致異地報(bào)關(guān)、信息共享、執(zhí)法互助等重要改革無法推進(jìn)。直到2019年海關(guān)總署才啟動(dòng)實(shí)施全國(guó)版的“單一窗口”系統(tǒng)，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不得不廢棄已有平臺(tái)，所有外貿(mào)代理商只能遷移至新系統(tǒng)。如果部委提前部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，這種重復(fù)建設(shè)可以避免。

（三）強(qiáng)化部委和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的合作，協(xié)同推進(jìn)創(chuàng)新升級(jí)

第一，部委應(yīng)摒棄“唯數(shù)量”的考核方式，擬定更科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是指揮棒，如果標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)合理、更重實(shí)效，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“唯數(shù)量”的同質(zhì)化創(chuàng)新將有所改觀。申言之，高質(zhì)量創(chuàng)新應(yīng)具備以下條件：一是創(chuàng)新必須確有必要。以注冊(cè)審批“負(fù)面清單”為例，哪些行業(yè)需要準(zhǔn)入審批，法律已有明確規(guī)定，沒有必要用“負(fù)面清單”重置。又如，涉外糾紛解決機(jī)構(gòu)的設(shè)立，必須對(duì)本區(qū)域涉外糾紛數(shù)量、已有機(jī)構(gòu)是否飽和、有沒有必要增設(shè)新機(jī)構(gòu)等問題進(jìn)行深入調(diào)研，不能為了設(shè)立而設(shè)立。二是創(chuàng)新必須解決實(shí)際問題。例如，中西部某自貿(mào)片區(qū)為了重點(diǎn)發(fā)展生物醫(yī)藥，增設(shè)了生物醫(yī)藥局專門負(fù)責(zé)招商，而生物醫(yī)藥的監(jiān)管部門是市場(chǎng)監(jiān)管局，擬引進(jìn)的企業(yè)技術(shù)實(shí)力如何，值不值得引進(jìn)，雙方角度不同，結(jié)論不同，時(shí)常發(fā)生扯皮。設(shè)立生物醫(yī)藥局的目的是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但結(jié)果卻適得其反，監(jiān)管過多，就好像沒有監(jiān)管一樣，百弊叢生。三是制度創(chuàng)新應(yīng)有明確的操作規(guī)范和量化標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，多數(shù)創(chuàng)新停留在名稱上，沒有具體實(shí)施細(xì)節(jié)，沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，可復(fù)制可推廣程度低。為此，商務(wù)部可以擬定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系，提高創(chuàng)新評(píng)價(jià)的科學(xué)性，避免各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為爭(zhēng)“數(shù)量第一”而導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，提升創(chuàng)新質(zhì)效。第二，國(guó)家各部委應(yīng)頂層協(xié)同，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的系統(tǒng)性、集成性創(chuàng)新提供條件。當(dāng)前，21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各自為政，產(chǎn)生了大量碎片化創(chuàng)新成果，但集成性、系統(tǒng)性創(chuàng)新比較鮮見。如“中歐班列”沿線國(guó)家通關(guān)合作、單證文本統(tǒng)一、新線路開通等問題需要多個(gè)部委協(xié)同推進(jìn)。又如，企業(yè)稅收改革，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可以優(yōu)化納稅流程、提高納稅效率，但企業(yè)稅負(fù)減免、稅率確定、稅收優(yōu)惠等問題都需要部委頂層推進(jìn)。

四、改進(jìn)法律授權(quán)模式，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新提供法治保障

在法治框架內(nèi)推進(jìn)制度創(chuàng)新是國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)之一，法治化是厘定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革權(quán)界的有效途徑。

（一）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治化進(jìn)程的實(shí)然路徑及問題

已經(jīng)獲批的21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，除了海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外，延續(xù)了“國(guó)家授權(quán)、部委規(guī)章、地方立法”的法治化路徑，亦可稱為“暫停法律實(shí)施”的消極授權(quán)模式。該模式最大優(yōu)點(diǎn)是可以滿足不同區(qū)域靈活性、差異化探索之需，可先行先試，隨行隨改。以廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例，首先是全國(guó)人大常委會(huì)以“決定”的方式，授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫停中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外資企業(yè)法等法律法規(guī)的實(shí)施，然后國(guó)務(wù)院再以“決定”的方式授權(quán)給廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。⑧通過國(guó)家層面的“雙授權(quán)”暫時(shí)解決了改革創(chuàng)新于法有據(jù)的問題，最后根據(jù)“雙授權(quán)”，廣東省出臺(tái)地方政府規(guī)章（《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》）作為過渡，緊接著廣東省人大頒行地方性法規(guī)（《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》）。該模式與制訂專項(xiàng)“立法”的積極授權(quán)模式有著本質(zhì)的不同，擬定“立法”可以確立改革的基本原則、框架以及部委與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之間的權(quán)界等重大問題。消極授權(quán)模式雖然也消除了舊法掣肘，但對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革權(quán)限并未明確，尤其是各部委需要下放的權(quán)限，由于沒有明確法律要求，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)只有根據(jù)需要艱難地向部委“自下而上”逐一申請(qǐng)，成本較高，摩擦較大。質(zhì)言之，消極授權(quán)模式問題有三：一是缺乏源于上位法的硬性修改廢義務(wù)，各部委規(guī)章普遍滯后，再加上“求穩(wěn)、防范風(fēng)險(xiǎn)”的考量，對(duì)制度創(chuàng)新持觀望態(tài)度，造成權(quán)限下放的拖延和滯后，大大掣肘了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革升維。二是“自下而上”權(quán)限申請(qǐng)的逐項(xiàng)授權(quán)方式雖然可以解決因事因地調(diào)整的差異化需求，但也導(dǎo)致自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制嚴(yán)重的碎片化和復(fù)雜化。一方面，海關(guān)、工商、外貿(mào)等部門涉及的權(quán)限甚多，逐一申請(qǐng)成本極高。另一方面，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)片區(qū)一般是區(qū)級(jí)單位，自下而上的政策審批時(shí)，首先要打消省級(jí)部門顧慮，然后由省級(jí)部門提出申請(qǐng)，再等候部委意見。由于程序繁瑣，周期較長(zhǎng)，當(dāng)某項(xiàng)政策最后獲批時(shí)，可能已經(jīng)時(shí)過境遷。三是各部委權(quán)限下放大多以“決定、通知”的方式進(jìn)行，這種低位階的部門規(guī)章使得自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新易觸碰法律紅線，難以實(shí)現(xiàn)更深層次的改革目標(biāo)。由此，“暫停法律實(shí)施”的消極授權(quán)模式可以滿足臨時(shí)之需，但并非長(zhǎng)久之計(jì)。

在消極授權(quán)模式下，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行的實(shí)際依據(jù)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的“總體方案”，該方案也是各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制定“條例”和“辦法”的主要依托。但實(shí)際上存在以下問題。一是“總體方案”是由商務(wù)部和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府聯(lián)合擬定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)生效，性質(zhì)上可視為行政法規(guī)。盡管《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第9條規(guī)定國(guó)務(wù)院可以根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)對(duì)法律未規(guī)定的事項(xiàng)制定行政法規(guī)，然而“總體方案”多處涉及海關(guān)、外貿(mào)等現(xiàn)行法律規(guī)定，不屬于授權(quán)范圍，對(duì)上位法的突破缺乏法律依據(jù)。⑨二是“總體方案”屬于政策性文件，條款模糊籠統(tǒng)，過于原則化，未對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)權(quán)限、功能、運(yùn)行、評(píng)估等作具體規(guī)定，可解一時(shí)之急，但缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性。三是“雙授權(quán)模式”實(shí)為“轉(zhuǎn)授權(quán)”。根據(jù)《立法法》第12條的規(guī)定，被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。由此，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫停某項(xiàng)法律的實(shí)施，然后國(guó)務(wù)院再以“決定”的方式轉(zhuǎn)授權(quán)給各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，法律依據(jù)不充分。在消極授權(quán)模式下，“總體方案”獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)省級(jí)人大和政府?dāng)M定“自貿(mào)區(qū)條例”和“自貿(mào)區(qū)管理辦法”作為具體的實(shí)施依據(jù)。但《立法法》第8條規(guī)定涉及“經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，應(yīng)該由法律規(guī)定。因?yàn)槲浑A較低的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)地方性立法無權(quán)確定關(guān)稅減免、金融自由化、負(fù)面清單等事項(xiàng)，這些權(quán)限恰恰是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)持續(xù)改革最需要的，地方性法規(guī)亦無權(quán)對(duì)現(xiàn)行法律或行政法規(guī)進(jìn)行變更適用，進(jìn)而導(dǎo)致許多制度創(chuàng)新只能浮于表面，難以實(shí)質(zhì)性深入。⑩

（二）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法及其主要內(nèi)容

第一，適時(shí)啟動(dòng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)頂層立法?！皶和７蓪?shí)施”的消極授權(quán)模式導(dǎo)致自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律地位模糊、改革權(quán)界不明，各部委持權(quán)不放，嚴(yán)重阻礙了創(chuàng)新再深入?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定，授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。由此，借鑒國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)法治治理經(jīng)驗(yàn)，只有頂層設(shè)計(jì)，建章立制，才能從根本上解決國(guó)家事權(quán)及部委規(guī)章與地方事權(quán)之間的分配和協(xié)調(diào)等制度性難題，明確各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自身立法、行政管理和制度創(chuàng)新的權(quán)界，避免自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)區(qū)際、區(qū)內(nèi)創(chuàng)新的惡性競(jìng)爭(zhēng)，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略提供穩(wěn)定、權(quán)威的國(guó)家立法保障。

第二，關(guān)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律的名稱。該項(xiàng)立法建議采用《中華人民共和國(guó)自由貿(mào)易區(qū)法》（簡(jiǎn)稱《自貿(mào)區(qū)法》）冠名，之所以去掉“試驗(yàn)”二字，因?yàn)?013年至今自貿(mào)區(qū)“試驗(yàn)和測(cè)試”的使命基本完成，已步入改革提升階段。而且，至今已擴(kuò)容至全國(guó)過半的省份，繼續(xù)冠以“試驗(yàn)”之名，已不甚合適。法律生效之日，各自貿(mào)區(qū)應(yīng)即時(shí)更名。同時(shí)，為了增強(qiáng)法律的穩(wěn)定性與前瞻性，建議對(duì)“自貿(mào)區(qū)”采用廣義的概念，即不但涵蓋了當(dāng)前的自由貿(mào)易區(qū)，還包括未來可能的自由貿(mào)易園區(qū)、自由貿(mào)易港等形式。

第三，立法應(yīng)重點(diǎn)解決的幾個(gè)問題。一是全面澄清國(guó)家、各部委及自貿(mào)區(qū)三者之間的事權(quán)邊界，明確各部委放權(quán)的范圍及方式。除了金融自由化和外資安全審查之外，應(yīng)盡可能下放自貿(mào)區(qū)所需的其他所有權(quán)限，包括貨物分流進(jìn)入二線時(shí)的關(guān)稅減免、外資企業(yè)和自然人稅收優(yōu)惠、特種行業(yè)審批權(quán)等，并確保法定權(quán)限的順利下沉，徹底解決管委會(huì)“單薄”的管理職權(quán)與繁重的創(chuàng)新任務(wù)不匹配的難題。二是明確各部委在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的角色定位，除了主動(dòng)賦權(quán)外，還應(yīng)承擔(dān)與本部門職能相關(guān)的跨區(qū)域、跨行業(yè)的集成性、系統(tǒng)性改革任務(wù)。三是通過“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的原則變更適用與自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新不相適應(yīng)的法律和行政法規(guī)（如海關(guān)、金融、外貿(mào)等），避免分別修改現(xiàn)行法律不同規(guī)定的煩瑣程序，提升立法效能。四是明確自貿(mào)區(qū)管理機(jī)制?？v向上可采用“部委+省自貿(mào)辦+管委會(huì)”的三級(jí)管理模式；橫向上可采用“四位一體”或“雙機(jī)構(gòu)”的管理模式。突破部門界線和功能分割，賦予管委會(huì)實(shí)質(zhì)性的審批權(quán)，減少科層，建構(gòu)自貿(mào)區(qū)無縫隙、低摩擦的高效組織體系。五是明確自貿(mào)區(qū)的功能、意義與法律地位，堅(jiān)持差異化探索、多元化發(fā)展原則，承擔(dān)起“思想再解放、改革再深入、戰(zhàn)略再提升”的重任。

第四，保持法律之間的銜接與契合。首先，應(yīng)避免與國(guó)內(nèi)法規(guī)相矛盾和沖突，如外商投資法規(guī)定的外資安全審查、負(fù)面清單、年度報(bào)告等國(guó)家事權(quán)，《自貿(mào)區(qū)法》無法決定的事項(xiàng)，應(yīng)保持法律邏輯上的結(jié)構(gòu)性協(xié)同。其次，應(yīng)避免與我國(guó)已簽署相關(guān)條約之間的沖突和矛盾。尤其是已經(jīng)生效的200余個(gè)《雙邊投資條約》和《雙邊稅收優(yōu)惠協(xié)定》，關(guān)乎自貿(mào)區(qū)內(nèi)外資待遇和地位，《自貿(mào)區(qū)法》應(yīng)明確“與我國(guó)簽訂有多邊、雙邊條約有更優(yōu)惠規(guī)定的，按照條約執(zhí)行”。此外，2021年6月10日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》，此次海南自貿(mào)區(qū)的專門立法無疑是“積極授權(quán)”模式的一次有益嘗試，但每次立法都需要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力資源，如果其他的20個(gè)自貿(mào)區(qū)也分別立法，不但批量重復(fù)，也實(shí)無必要。為此，應(yīng)統(tǒng)一制定《中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)法》，避免后續(xù)每個(gè)自貿(mào)區(qū)單獨(dú)立法、不同自貿(mào)區(qū)之間法律沖突等困境。