國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域活動(dòng)的累積環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制研究

張睿琦

摘?要：累積影響主要是由于累積影響源通過(guò)某種方式或途徑對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了累積影響效應(yīng)。雖然BBNJ談判中關(guān)于是否開(kāi)展累積影響評(píng)價(jià)目前各國(guó)尚未達(dá)成共識(shí)，但在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的活動(dòng)中是否考慮累積影響評(píng)價(jià)，以及如何考慮累積影響評(píng)價(jià)仍然是BBNJ討論的關(guān)注點(diǎn)。本研究針對(duì)累積環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行研究，基于ABNJ各人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的累積影響，分析目前進(jìn)行累積影響評(píng)價(jià)面臨的問(wèn)題，以期為ABNJ環(huán)境影響評(píng)價(jià)中累積影響評(píng)價(jià)機(jī)制的建立提供一些參考。

關(guān)鍵詞：累計(jì)影響評(píng)價(jià)；BBNJ；ABNJ；標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F74?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.14.030

累積影響（Cumulative?Effect?Impact，簡(jiǎn)稱(chēng)CEI）最早可追溯到1973年美國(guó)頒布的《實(shí)施“國(guó)家環(huán)境政策法”（NEPA）指南》，是指由于累積影響源通過(guò)某種方式或途徑對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了累積影響效應(yīng)。累計(jì)影響評(píng)價(jià)（Cumulative?Effect?Assessment，簡(jiǎn)稱(chēng)CEA）被認(rèn)為是環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Environmental?Impact?Assessment，簡(jiǎn)稱(chēng)EIA）在環(huán)境影響的累積作用方向的深入，也是EIA未來(lái)發(fā)展完善的關(guān)鍵。雖然BBNJ談判中關(guān)于是否開(kāi)展累積影響評(píng)價(jià)目前各國(guó)尚未達(dá)成共識(shí)，但在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的活動(dòng)中是否考慮累積影響評(píng)價(jià)，以及如何考慮累積影響評(píng)價(jià)仍然是BBNJ討論的關(guān)注點(diǎn)。

1?現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中關(guān)于累積影響評(píng)價(jià)的規(guī)定

1.1?公海航運(yùn)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)于公海航行只規(guī)定了公海航行自由，其他未做限制。國(guó)際海事組織下屬的海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)通過(guò)諸如《國(guó)際防止船舶造成污染公約》等條約規(guī)定了遠(yuǎn)洋船舶在航運(yùn)時(shí)避免造成油污、有毒液體、生活污水等的海洋污染。但也有部分環(huán)境影響報(bào)告評(píng)估了特定期間、特定區(qū)域范圍內(nèi)航運(yùn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的累積影響。

1.2?海底采礦

國(guó)際海底管理局（International?Seabed?Authority，簡(jiǎn)稱(chēng)ISA）是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)制定海底開(kāi)發(fā)活動(dòng)和保護(hù)海洋環(huán)境所需要的規(guī)則、規(guī)章和程序的機(jī)構(gòu)之一?；趪?guó)際海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，ISA相關(guān)的國(guó)際文書(shū)主要包括，關(guān)于區(qū)域多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)核探礦和勘探的規(guī)章和建議。在附件2中將累積影響評(píng)價(jià)定義為過(guò)去、目前或可預(yù)見(jiàn)的其他行動(dòng)逐漸造成的變化的影響，但在正式文書(shū)中對(duì)累積影響評(píng)價(jià)卻沒(méi)有明確的規(guī)定。

1.3?公海捕魚(yú)

《國(guó)際海洋法公約》雖然規(guī)定了公海捕魚(yú)的自由，但也規(guī)定了應(yīng)當(dāng)考慮沿海國(guó)的權(quán)利、義務(wù)和利益以及公海生物資源的養(yǎng)護(hù)等?；谌蛏锒鄻有员Ｗo(hù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，《生物多樣性公約》中雖然沒(méi)有對(duì)CEA作出直接的定義，但準(zhǔn)則第25項(xiàng)（d）中有“在劃定范圍階段，鑒定生態(tài)系統(tǒng)之間的連通性所受影響及潛在的累積影響”的描述，第28項(xiàng)（a）中規(guī)定“在評(píng)價(jià)影響和替代性方案階段，對(duì)在甄別和劃定范圍階段鑒定出來(lái)并在評(píng)估范圍中加以說(shuō)明的潛在影響的性質(zhì)要加深理解，包括鑒定間接累積影響以及鑒定可能性的因果鏈”。此外，基于公海漁業(yè)活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》和《有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的規(guī)定執(zhí)行協(xié)定》，這一類(lèi)文件中關(guān)于累積影響評(píng)價(jià)的表述為“……對(duì)該漁區(qū)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)和低生產(chǎn)力漁業(yè)資源評(píng)估所涉及的活動(dòng)可能產(chǎn)生的影響，包括累積影響的產(chǎn)生、規(guī)模和持續(xù)時(shí)間的確定說(shuō)明和評(píng)價(jià)”。

1.4?氣候變化

聯(lián)合國(guó)給出的目標(biāo)是到2021年，全球升溫一定不能超過(guò)2℃，最好低于1.5℃。為了達(dá)到這一目標(biāo)，各國(guó)相繼提出“碳中和”的目標(biāo)?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中規(guī)定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，但只是規(guī)定了各國(guó)排放CO2總量的規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)累積影響的評(píng)估作出規(guī)定。此外，二氧化碳的捕集方式主要包含生物捕集、常技術(shù)捕集和新興技術(shù)捕集三種。其中利用新興技術(shù)捕集的方式捕集的二氧化碳，有的會(huì)通過(guò)高壓管道輸送到地下或海底進(jìn)行封存。但該方式可能會(huì)對(duì)中層或海底生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生累積影響，比如海水PH值降低，海底生物活性降低等。

2?ABNJ中累積影響評(píng)價(jià)的不足

2.1?沒(méi)有完整的理論體系

不論是全球性國(guó)際公約還是區(qū)域性的國(guó)際條約，對(duì)累計(jì)影響評(píng)價(jià)沒(méi)有形成一個(gè)完整的理論體系。目前只有個(gè)別國(guó)際文書(shū)鼓勵(lì)成員國(guó)在自愿的情況下開(kāi)展累積影響評(píng)價(jià)，但絕大部分的國(guó)際文件都沒(méi)有對(duì)累積影響評(píng)價(jià)提出強(qiáng)制要求，甚至沒(méi)有提出建議。而且BBNJ談判中各國(guó)對(duì)是否開(kāi)展累積影響評(píng)價(jià)海沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，更不用說(shuō)是實(shí)施方面的行為細(xì)則。相關(guān)表述一般使用諸如“在實(shí)際可行的范圍內(nèi)”“可能”“可以”等一些帶有不確定色彩的詞語(yǔ)，造成相關(guān)概念缺乏清晰的界定，能夠達(dá)成的水平自然不會(huì)很高。

2.2?各國(guó)行動(dòng)力不足

目前僅《環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》在第三條和附件中對(duì)CEA作出規(guī)定。該議定書(shū)第三條第2條規(guī)定（c）項(xiàng)“判定在南極條約地區(qū)活動(dòng)的環(huán)境影響應(yīng)充分考慮該活動(dòng)本身的累積影響和在南極條約地區(qū)的其他活動(dòng)一起產(chǎn)生的累積影響”；附件一第二條第1項(xiàng)（b）、第三條第2項(xiàng)（f）中規(guī)定可以對(duì)“初步環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)包括對(duì)擬議活動(dòng)替代方法的考慮和該項(xiàng)活動(dòng)可能具有的任何影響的考慮，包括根據(jù)現(xiàn)有的和已知的規(guī)劃活動(dòng)對(duì)累積影響的考慮”，“全面環(huán)境評(píng)價(jià)應(yīng)包括按照現(xiàn)有的活動(dòng)和其他已知的規(guī)劃活動(dòng)，對(duì)擬議中的活動(dòng)累積影響的考慮”。但在具體施行方面，很少有國(guó)家向聯(lián)合國(guó)農(nóng)糧組織提交捕魚(yú)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，而且就算在近海捕魚(yú)，除了澳大利亞，也很少有國(guó)家要求開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，就更談不上進(jìn)行累積影響評(píng)價(jià)了。就算各國(guó)提交了環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)累積影響也只是在提交的環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告中一筆帶過(guò)，對(duì)于累積影響的途徑、影響程度、各要素導(dǎo)致?lián)p害所作貢獻(xiàn)的大小等因素都沒(méi)有提及。由于實(shí)施主體主要是國(guó)家與國(guó)家之間，主權(quán)要素在活動(dòng)中的影響也不可避免，使得相關(guān)的評(píng)估工作停滯不前，資料庫(kù)的建立久久難以實(shí)現(xiàn)。

2.3?責(zé)任追究難

不論是陸源垃圾飄向公海，還是在航行過(guò)程中排放在公海上的垃圾都對(duì)公海環(huán)境和生物的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了很大的不利影響，但有時(shí)難以確定廢物來(lái)自具體的哪一方，哪一方對(duì)該環(huán)境產(chǎn)生的累積影響更為顯著，故無(wú)法確定累積影響評(píng)價(jià)的責(zé)任主體，所以從根源上解決海上廢棄物累積影響問(wèn)題很難，單個(gè)國(guó)家進(jìn)行嚴(yán)格的管控也無(wú)濟(jì)于事。

2.4?技術(shù)水平較低

對(duì)ABNJ人類(lèi)活動(dòng)開(kāi)展累積性影響評(píng)價(jià)，需要大力開(kāi)展累積性影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)建設(shè)和研究工作，獲得完善的規(guī)劃環(huán)評(píng)專(zhuān)家評(píng)審制度，組織技術(shù)和管理人員展開(kāi)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高環(huán)評(píng)人員的工作專(zhuān)業(yè)性，確保累積性影響評(píng)價(jià)工作的成效。但目前由于技術(shù)水平有限，所能考慮到的相關(guān)因素在一定時(shí)間和一定空間范圍內(nèi)的評(píng)估能力有限，每個(gè)因素之間的相互影響所占比例的評(píng)估能力還不夠，故目前大部分的評(píng)估都停留在定性分析層面，故對(duì)累積影響需要的各項(xiàng)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)和分析不夠，對(duì)相關(guān)實(shí)驗(yàn)的數(shù)據(jù)的保存也缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的管理，從而使得每一個(gè)評(píng)估項(xiàng)目之間相互獨(dú)立，很少考慮，甚至不考慮相鄰活動(dòng)區(qū)域之間的影響，不能很好地評(píng)估各影響因素中的協(xié)同作用和累積作用。

3?關(guān)于累積影響評(píng)價(jià)機(jī)制的建立的建議

建立累積影響評(píng)價(jià)機(jī)制，不是簡(jiǎn)單地復(fù)制、相加、堆砌相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，而是通過(guò)對(duì)以往數(shù)據(jù)的考察和加權(quán)計(jì)算，將這些指標(biāo)與實(shí)際情況有機(jī)地融合起來(lái)，得出結(jié)論，并在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化、緩解不理想的方面。

3.1?構(gòu)建特設(shè)工作組

開(kāi)展累積環(huán)境影響評(píng)價(jià)，需要大量的人力物力開(kāi)展活動(dòng)。并且需要相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才對(duì)相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估和計(jì)算。由于一般在國(guó)家管轄范圍外進(jìn)行的活動(dòng)，一般會(huì)涉及到國(guó)家之間的責(zé)任問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以考慮在聯(lián)合國(guó)下設(shè)一個(gè)不限成員名額的非正式特設(shè)工作組，由國(guó)際公務(wù)員參加各項(xiàng)活動(dòng)所產(chǎn)生的累積影響展開(kāi)評(píng)估。

3.2?制定累積影響評(píng)價(jià)指標(biāo)篩選的清單

累積影響評(píng)價(jià)機(jī)制要通過(guò)累積影響指標(biāo)的篩選和評(píng)估、提出緩解措施、評(píng)估剩余影響及后續(xù)工作這幾個(gè)子系統(tǒng)相互驗(yàn)證才能建立起來(lái)的。每一個(gè)子系統(tǒng)的改變都會(huì)對(duì)整個(gè)累積影響評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建產(chǎn)生影響，特別是那些多種因素協(xié)同作用或累積作用才能產(chǎn)生影響的因素，需要通過(guò)篩選過(guò)程來(lái)確定其列入清單的必要性。

3.2.1?累積影響指標(biāo)的篩選與評(píng)估

累加影響評(píng)價(jià)是相對(duì)于傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)而言，需要在更大的時(shí)間和空間范圍內(nèi)考慮環(huán)境的影響及其長(zhǎng)期后果，具有更深層次和更廣范圍的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。因此，要進(jìn)行累積影響評(píng)價(jià)，首先要對(duì)累積影響指標(biāo)進(jìn)行篩選與評(píng)估。

資源指標(biāo)分為自然資源指標(biāo)和生物資源指標(biāo)。可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)自然資源的循環(huán)利用和生物資源的豐富度。故對(duì)ABNJ內(nèi)某些自然資源的開(kāi)采，應(yīng)該關(guān)注資源之間的相互替代性。用一種能源代替另一種，那無(wú)異于會(huì)減少稀缺資源的開(kāi)采和利用，從而緩解該資源短缺和可持續(xù)利用的問(wèn)題。

生物資源指標(biāo)主要包括基因多樣性、物種多樣性。物種在不斷的進(jìn)化過(guò)程中所產(chǎn)生的新基因?qū)θ祟?lèi)研究物種進(jìn)化和改良生物品質(zhì)具有重要作用，ABNJ各種生態(tài)區(qū)域中存在著人類(lèi)尚未可知的生物，他們的存在能夠充實(shí)人類(lèi)對(duì)生命的了解。物種多樣性則是基因多樣性的基礎(chǔ)，ABNJ中物種的分布和各種群數(shù)量的多對(duì)于該系統(tǒng)的穩(wěn)定性和復(fù)原性具有重要的意義。

生境指標(biāo)包括污染指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)。通過(guò)對(duì)污染指標(biāo)的評(píng)估，可以控制各污染源在多大范圍內(nèi)產(chǎn)生累積影響，減輕損害。而質(zhì)量指標(biāo)則通過(guò)監(jiān)控生境各種環(huán)境的質(zhì)量來(lái)確定控制的閾值，從而減少人類(lèi)活動(dòng)超出環(huán)境承載量導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

社會(huì)環(huán)境指標(biāo)主要包括對(duì)擬進(jìn)行活動(dòng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)水平的評(píng)估。要對(duì)國(guó)家管轄范圍外的人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行累積影響評(píng)價(jià)，需要有一個(gè)全球性的國(guó)際組織或國(guó)家之間進(jìn)行合作才能完成，所以對(duì)擬進(jìn)行活動(dòng)的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)水平進(jìn)行評(píng)估是對(duì)此次活動(dòng)的負(fù)責(zé)。

3.3?制定ABNJ累積影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的清單

通過(guò)對(duì)相關(guān)影響指標(biāo)的分析，筆者認(rèn)為可以建立對(duì)航運(yùn)、捕魚(yú)、采礦、排污等活動(dòng)設(shè)置活動(dòng)清單。該清單的目的不是對(duì)每一次活動(dòng)進(jìn)行累積影響評(píng)價(jià)，但可以考慮在特定的航線(xiàn)、漁區(qū)和敏感區(qū)域進(jìn)行?？梢越ㄗh國(guó)際社會(huì)建立相關(guān)的累積影響評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，為以后的研究提供參考的數(shù)據(jù)支持，減輕重復(fù)評(píng)估或模糊評(píng)估帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間方面的成本。

3.4?制定ABNJ累積影響評(píng)價(jià)地理區(qū)域的清單

學(xué)習(xí)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)制度，識(shí)別“特殊區(qū)域”“特殊敏感區(qū)”“脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)”“具有生物和生態(tài)學(xué)意義的海域”“公海保護(hù)區(qū)”“特殊生態(tài)系統(tǒng)海域”“重要鳥(niǎo)類(lèi)和生物多樣性區(qū)域”和“海洋世界遺跡”8中特殊還有那個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的劃區(qū)方法，對(duì)需要特殊關(guān)注的和極易形成累積影響的區(qū)域進(jìn)行分區(qū)管理和保護(hù)。

4?總結(jié)

ABNJ人類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的累積影響是全人類(lèi)需要共同探討的問(wèn)題。雖然現(xiàn)在的EIA理論和技術(shù)還無(wú)法有效的預(yù)測(cè)和預(yù)防累積影響，但隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，特別各國(guó)政府能夠打破傳統(tǒng)的觀念，通過(guò)有效的協(xié)商獲得被各國(guó)政府認(rèn)同并接受的累積影響模式也不是不可能。中國(guó)作為BBNJ談判的參與國(guó)和新國(guó)際秩序的倡導(dǎo)者，根據(jù)構(gòu)建“人類(lèi)命運(yùn)共同體”和“海洋命運(yùn)共同體”的要求，需要提升自己在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的制度構(gòu)建和設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)人才團(tuán)隊(duì)的培養(yǎng)。同時(shí)注重自身的發(fā)展特點(diǎn)，避免制定過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)，將主動(dòng)權(quán)掌握在自己的手中，積極推動(dòng)最終協(xié)議的達(dá)成。發(fā)達(dá)國(guó)家也應(yīng)承擔(dān)起自己的責(zé)任，為其他國(guó)家提供適宜的資金和技術(shù)支持。通過(guò)建立一個(gè)有效的累積影響評(píng)價(jià)機(jī)制，推動(dòng)ABNJ開(kāi)發(fā)活動(dòng)的管理和布局面向未來(lái)可持續(xù)發(fā)展。

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