關(guān)于立法法修改的認識與思考

羅師

立法法作為對憲法的續(xù)造，是規(guī)定立法體制和立法權(quán)限等基本問題的憲法性法律，因此亦被稱為“小憲法”。2022年，立法法的修改被列入全國人大年度立法工作計劃，全國人大常委會法工委啟動了相關(guān)修改工作，在經(jīng)過廣泛征求意見和深入調(diào)研之后，形成了立法法修正草案，正式提請第十四屆全國人大第一次會議審議。一部法律的修改，交由全國人民代表大會審議決定，就足以說明這部法律的地位和重要性。筆者有幸參與服務(wù)和保障本次全國代表大會，見證了從立法法修正草案到公布施行的全過程。以下是筆者對本次立法法修改的一些認識和思考，闡芻蕘之見，期伏候卓裁。

立法法修改的意義重大

立法法的價值和意義不僅在于它是“管法的法”，更在于它是法律制定之“母法”，是規(guī)制國家最高權(quán)力的頂層設(shè)計，是實現(xiàn)“良法善治”的源頭所在。因此，立法法的修改關(guān)系每個公民的切身利益，意義重大，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶顝V泛的關(guān)注。從時機上看，立法法的修改正當(dāng)其時。自2015年修訂以來，黨和國家事業(yè)發(fā)生了一系列巨大變化，中國特色社會主義進入了新時代，對立法提出了更高更廣泛更深刻的需求。立法法的修改，旨在把立法實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果上升為立法規(guī)范，從而更好發(fā)揮立法法的規(guī)范、引領(lǐng)作用。從動機上看，立法法的修改適逢其勢。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對全面依法治國作出了一系列重要部署，2021年則首次召開中央人大工作會議，對新時代立法工作提出具體任務(wù)和要求。在黨的二十大報告中，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系成為推進立法制度改革的新要求。因此，修改立法法，是順應(yīng)新時代發(fā)展要求、與時俱進推進全面依法治國和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)然結(jié)果。從實踐上看，立法法的修改是全過程人民民主的邏輯呈現(xiàn)。立法法修正草案提出“立法應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義”，要求在立法的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)彰顯和發(fā)揚民主，促進社會公眾更廣泛、更深入地參與國家立法活動，體現(xiàn)了“過程”的全面性和豐富性。貫徹和落實全過程人民民主，要求立法必須深入現(xiàn)實并獲取社會的正向反饋。不論是此前的向全社會廣泛征求意見建議，還是大會期間代表的集中審議和提出議案建議，無不體現(xiàn)了這一點。

立法法修改的主要內(nèi)容

從篇幅上看，本次立法法修改的內(nèi)容并不算多，故不能稱之為脫胎換骨；但從內(nèi)容上看，所修之處皆可謂取熔經(jīng)意、自鑄偉辭之典范，其意義遠甚于滌故更新。立法法修改的主要內(nèi)容有：

一是完善立法的指導(dǎo)思想和原則，加強黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。包括貫徹落實黨的二十大精神和修改后的憲法規(guī)定，完善依憲立法、依法立法原則，完善民主立法原則，貫徹黨中央關(guān)于社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的部署要求，以及明確立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則要求。

二是明確合憲性審查相關(guān)要求。在修改的相關(guān)部分中，對合憲性審查作了較為詳盡的規(guī)定，包括明確了公眾向全國人大及其常委會反映行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等存在合憲性疑慮的渠道，明確了對合憲性審查具有最終決定權(quán)和裁決權(quán)的機關(guān)為全國人大及其常委會，明確了合憲性審查的程序和期限等。

三是完善立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的制度機制。包括完善了全國人大及其常委會專屬立法權(quán)的相關(guān)表述，以及根據(jù)立法實踐，對相關(guān)授權(quán)決定的規(guī)定作了進一步的完善和細化。

四是完善全國人大及其常委會的立法權(quán)限、立法程序和工作機制。根據(jù)實踐經(jīng)驗做法，明確了全國人大可以授權(quán)其常委會制定法律，補充了特殊情況下的緊急立法程序相關(guān)內(nèi)容，并完善了法律案的終止審議程序等。此外，還進一步明確提出相關(guān)法律案的主體范圍，規(guī)定國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院以及全國人大各專門委員可以向全國人大提出法律案。

五是適應(yīng)監(jiān)察體制改革需要補充相關(guān)內(nèi)容。明確了監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能由法律加以規(guī)定，明確了監(jiān)察委員會制定的相關(guān)監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)向全國人大備案。

六是完善地方性法規(guī)、規(guī)則的權(quán)限和程序。在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步擴大了地方立法的事項范圍，正式確立了協(xié)調(diào)立法機制，以及擴大了規(guī)章的制定主體范圍。

七是完善備案審查程序。完善了主動審查制度，明確了專項審查相關(guān)內(nèi)容；結(jié)合備案審查實踐，建立健全了備案審查銜接聯(lián)動機制；貫徹黨中央精神，明確了法規(guī)清理制度等。

對立法法修改的一些思考

隨著對相關(guān)資料學(xué)習(xí)的進一步深入，引發(fā)了筆者對立法法修改的一些思考。本次立法法修改的許多內(nèi)容是對行之有效的實踐經(jīng)驗的吸收和轉(zhuǎn)化，基層立法聯(lián)系點制度的正式入法便是舉措之一。然而，撇開制度設(shè)計仍需進一步完善細化以外，相關(guān)條文只規(guī)定了全國人大常委會機構(gòu)根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，卻沒有對地方人大設(shè)立基層立法聯(lián)系點作出規(guī)定，而后者在地方立法實踐中已經(jīng)廣泛開展。如此規(guī)定，反而有可能會使地方人大開展立法聯(lián)系點的工作陷入某種尷尬。這是因為作為公法的立法法，其底層邏輯在于“法無授權(quán)即禁止”，即法律沒有明確規(guī)定某一行為可為，就不得為之。這與奉行“法無禁止皆自由”的私法完全不同。換言之，在立法法沒有明確授權(quán)地方人大常委會可以設(shè)立基層立法聯(lián)系點的情況下，各個地方已經(jīng)開展的相關(guān)工作，實際上是一種先于法律規(guī)定的實踐操作，其性質(zhì)和定位還值得進一步探討。

此外，立法法修改的一項重要內(nèi)容是規(guī)定國務(wù)院“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要”，決定暫時調(diào)整或暫時停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。這是根據(jù)改革發(fā)展客觀需要作出的重大修改。然而，行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，或者最高權(quán)力機關(guān)的授權(quán)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)遵循嚴格的法定權(quán)限和法定程序，并需要報送全國人大常委會備案。允許國務(wù)院以“決定”的形式改變行政法規(guī)的適用，邏輯上似有不周。這反映出立法理論和立法實踐之間仍存在無法完全平滑過渡的溝壑，需要做進一步的銜接和協(xié)調(diào)。

2023年3月13日，《中華人民共和國立法法》在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上表決通過，并于3月15日起正式施行。這標志著關(guān)于立法法修改的爭辯暫告一段落，未來一段時期內(nèi)對立法法的研究也將由立法論轉(zhuǎn)向解釋論作業(yè)，即從“怎么寫”轉(zhuǎn)向“如何做”。這意味著我們立法人需要主動承擔(dān)起“一線工人”的職責(zé)，不僅要吃透立法法的精神要義、通悉立法法的條文架構(gòu)，還需進一步提升理論修為和專業(yè)素養(yǎng)，以扎實的立法理論構(gòu)建更為科學(xué)完備的法解釋體系，進而更好地推進立法實踐朝著科學(xué)、正確的軌道行進。

（作者單位：清華大學(xué)法學(xué)院、江西省人大常委會法工委）