國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判研究

張麗娜 江婷燁

摘要：國際非政府組織主要通過四種方式在BBNJ協(xié)定談判中提起案文建議，分別是國際非政府組織單獨提起、國際非政府組織之間聯(lián)合提起、國際非政府組織與《聯(lián)合國海洋法公約》締約國聯(lián)合提起和與政府間國際組織聯(lián)合提起。在BBNJ協(xié)定談判的不同階段，國際非政府組織也表現(xiàn)出了不同的參與特征，并在其中扮演著“資助方”“宣傳方”和“協(xié)調(diào)方”的角色。但國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判仍存在法律地位不明確、影響力有限、中立性不足等問題，需要得到進(jìn)一步的解決。中國應(yīng)當(dāng)堅持包容、開放的立場，鼓勵更多為

全球海洋治理問題發(fā)聲的國際非政府組織參與國際協(xié)定談判。雙方也可通過在談判目標(biāo)上達(dá)成理念共識、在觀點表達(dá)上尋求共同立場、在案文確定上保持內(nèi)容一致等方式在國際協(xié)定談判中展開合作。

關(guān)鍵詞：國際非政府組織；BBNJ協(xié)定；全球海洋治理

中圖分類號：D993.5? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2023）01-0046-12

The Research of the

Participation of International Non-Governmental

Organizations in BBNJ Agreement Negotiation

ZHANG Lina，JIANG Tingye

（Law School，Hainan University，Haikou 570228，China）

Abstract：International non-governmental organizations （NGOs） mainly raised text proposals in the BBNJ agreement negotiation in four ways， including raising individually， raising jointly with other international NGOs， raising jointly with UNCLOS states parties and jointly with intergovernmental international organizations. In different stages of BBNJ agreement negotiation， international NGOs also showed different characteristics of participation. And it also played the roles as “funder”， “publicist” and “coordinator” in the BBNJ agreement negotiation. However， there are some problems in the participation of international NGOs in the BBNJ agreement negotiation， such as unclear legal status， limited influence and lack of neutrality， which need to be further solved. China should adhere to an inclusive and open position， encourage more international NGOs who speak out for global ocean governance issues to participate in the international agreement negotiation. And they can cooperate in the international agreement negotiation by reaching a conceptual consensus on the negotiation objectives， seeking the common ground in the expression of ideas， and keeping content consistent in the determination of the texts.

Key words： NGOs; BBNJ agreement; global ocean governance

在歐洲國家和一些非政府組織的推動下，國際社會開始探討如何對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（簡稱BBNJ）進(jìn)行規(guī)制的問題，也由此展開了多年的BBNJ國際協(xié)定談判。①此協(xié)定談判的目標(biāo)是要在國家管轄范圍外區(qū)域（簡稱ABNJ）包括公海和國際海底區(qū)域?qū)崿F(xiàn)對海洋生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)利用，談判內(nèi)容包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具、海洋遺傳資源及其惠益分享、環(huán)境影響評價、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓四大議題，其中還涉及海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生物資源利用等問題。國際綠色和平（Greenpeace International）、公海聯(lián)盟（High Seas Alliance）、國際環(huán)境法理事會（International Council of Environmental Law）、自然資源保護(hù)委員會（Natural Resources Defense Council）、世界自然基金會（World Wildlife Fund）和國際電纜保護(hù)委員會（International Cable Protection Committee）等國際非政府組織從BBNJ特設(shè)工作組開始就對協(xié)定談判進(jìn)程密切關(guān)注。筆者立足于歷次BBNJ協(xié)定談判中的主要內(nèi)容，對國際非政府組織參與BBNJ國際協(xié)定談判的相關(guān)問題進(jìn)行研究。

一、國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中提起案文建議的具體方式

不同種類的國際非政府組織為實現(xiàn)談判目的會采取不同的談判路徑與策略，對BBNJ協(xié)定案文建議的提出可總結(jié)為國際非政府組織單獨提起、國際非政府組織之間聯(lián)合提起、國際非政府組織與《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）締約國聯(lián)合提起和與政府間國際組織聯(lián)合提起四種方式。

（一）國際非政府組織單獨提起

1.國際非政府組織單獨提起案文建議的內(nèi)容

在BBNJ協(xié)定預(yù)備委員會和政府間大會談判階段，國際綠色和平共單獨提起至少7項案文建議，在能力建設(shè)的措施、環(huán)評經(jīng)驗的分享等方面都發(fā)表了看法，認(rèn)為能力建設(shè)的措施應(yīng)包括建立或加強(qiáng)科學(xué)和技術(shù)教育的方案，以及在海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用方面的培訓(xùn)，要求促進(jìn)實施聯(lián)合國科教文組織政府間海洋學(xué)委員會關(guān)于海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則?！綞lisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 1 Final），IISD（Apr.11，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25106e.pdf.】世界自然基金會共單獨提起至少15項案文建議，表示支持一種自成一體的制度，承認(rèn)海洋保護(hù)區(qū)在國家管轄范圍內(nèi)或以外沒有邊界，尊重海洋保護(hù)區(qū)的自由以及《公約》中所要求的保護(hù)義務(wù)，并呼吁各締約國加強(qiáng)對合作和解決爭端機(jī)制的關(guān)注?！綞lisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 1 Final），IISD（Apr.11，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25106e.pdf.】公海聯(lián)盟共單獨提起至少22項案文建議，在信息交換機(jī)制問題上，要求建立一個信息交換機(jī)制，信息包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等，以交換信息和最佳做法，并明確規(guī)定商業(yè)機(jī)密豁免?！綞lisa Morgera & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 3 Final），IISD（Apr.10，2017）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25129e.pdf.】在海洋保護(hù)區(qū)問題上，公海聯(lián)盟既支持全球?qū)用娴臎Q策，也支持應(yīng)用預(yù)防原則、生態(tài)系統(tǒng)方法和利用傳統(tǒng)知識。【Tallash Kantai & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（BBNJ IGC 2 Final），IISD（Apr.8，2019）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25195e.pdf.】這些建議也在一定程度上被后續(xù)談判進(jìn)程所采納，深化且細(xì)化了談判內(nèi)容。

2.國際非政府組織單獨提起案文建議的原因

一是便于國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中自由地表達(dá)訴求。能夠以單獨提起案文建議的方式參與BBNJ協(xié)定談判的國際非政府組織一般來說成立時間較長，且已有較多參與國際協(xié)定談判的經(jīng)驗，在財政支持、專家網(wǎng)絡(luò)、人力資源、行動效率和管理能力等方面都有突出成就。不同的國際非政府組織具有不同的愿景與使命，在BBNJ協(xié)定談判中所堅持的立場和觀點并不相同，對同一問題的關(guān)切程度也并不一致。如國際電纜保護(hù)委員會關(guān)注海底電纜的所有者和運營商的利益保障，而公海聯(lián)盟成立的目標(biāo)是為了協(xié)調(diào)非政府組織在BBNJ問題上的工作，雙方在BBNJ協(xié)定談判中既無合作意愿，也無法強(qiáng)制其展開合作。國際非政府組織以單獨提起案文建議的方式參與BBNJ協(xié)定談判，能夠較為自由和靈活地選擇其所關(guān)心的議題進(jìn)行討論，在此基礎(chǔ)上表達(dá)利益訴求。

二是便于國際非政府組織在談判中保持自身中立性，免受其他參與方干擾。國際非政府組織在成立初期就因與政府保持一定距離而受到了國際社會的肯定，被認(rèn)為能夠擺脫國家對自我利益的狹隘追求而對公眾利益進(jìn)行維護(hù)。但隨著國際非政府組織的不斷發(fā)展，這種中立性也逐漸受到質(zhì)疑。有學(xué)者提出批評，認(rèn)為非政府組織為了生存和擴(kuò)大影響，將不得不審時度勢、權(quán)衡利弊。有時為了更好地籌集資金而不得不弱化立場和改變目標(biāo)來迎合環(huán)境，最終會離公眾參與越來越遠(yuǎn)?！緟⒁姾务Y：《國際法上的非政府組織：理論反思與重構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2020年第3期，第833頁?！繃H非政府組織以單獨提起案文建議的方式參與BBNJ協(xié)定談判，能夠在一定程度上為自身的中立性正名，在談判過程中既不偏向政府，也不偏向除政府外的其他參與方。

（二）國際非政府組織之間聯(lián)合提起

1.國際非政府組織之間聯(lián)合提起案文建議的內(nèi)容

在BBNJ協(xié)定談判中，公海聯(lián)盟聯(lián)合國際綠色和平、皮尤慈善信托基金、自然資源保護(hù)委員會共同主張建立一個全面的國際協(xié)定，為國家和機(jī)構(gòu)之間的合作和協(xié)調(diào)建立一個框架，并對其他制度進(jìn)行補(bǔ)充，以類似于《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（簡稱《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》）規(guī)定的方式處理締約方和非締約方?！綞lisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom

1 Final），IISD（Apr.11，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25106e.pdf.】在海洋保護(hù)區(qū)問題上，皮尤慈善信托基金、國際綠色和平也和自然資源保護(hù)委員會進(jìn)行了聯(lián)合提案，一同敦促國際文書確定、指定和有效管理一個全球海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)?！綞lisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 1 Final），IISD（Apr.11，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25106e.pdf.】通過對國際綠色和平、世界自然基金會、自然資源保護(hù)委員會、公海聯(lián)盟等國際非政府組織之間聯(lián)合提起案文建議的數(shù)量的不完全統(tǒng)計，以上國際非政府組織之間共聯(lián)合提起至少18項案文建議，且多集中于BBNJ協(xié)定預(yù)備委員會談判階段。在政府間大會談判階段，國際非政府組織更加傾向于以單獨提起案文建議的方式參與協(xié)定談判。

2.國際非政府組織之間聯(lián)合提起案文建議的原因

一是雙方或多方之間在BBNJ協(xié)定談判中有相同或相近的利益訴求與價值追求。例如國際綠色和平和公海聯(lián)盟都關(guān)注ABNJ海洋環(huán)境保護(hù)問題，世界自然基金會和皮尤慈善信托基金都對BBNJ協(xié)定的供資問題給予了較多關(guān)注，為雙方在BBNJ協(xié)定談判中開展合作奠定基礎(chǔ)。在BBNJ協(xié)定談判中，雖然有多種類型的國際非政府組織共同參與談判，但它們之間并不是一種零和博弈的競爭過程，一方在某個議題上取得的成功并不會對另一方在另一個議題上的成功造成阻礙?！緟⒁姡勖溃菝仔獱枴.貝茲爾、［瑞典］伊麗莎白·科雷爾編：《NGO外交：非政府組織在國際環(huán)境談判中的影響力》，張一罾譯，經(jīng)濟(jì)管理出版社2018年版，第174頁?！恳虼?，部分國際非政府組織基于彼此之間所具有的共同利益訴求與價值追求等方面的考慮，以聯(lián)合提起案文建議的方式參與BBNJ協(xié)定談判。

二是將相似觀點進(jìn)行整合，避免出現(xiàn)不同國際非政府組織之間重復(fù)提案的情況，以此來提高BBNJ協(xié)定的談判效率。BBNJ協(xié)定談判涉及眾多談判主體，包括《公約》締約國、《公約》非締約國、政府間國際組織和國際非政府組織等。各方在BBNJ諸多問題上都存在較大爭議，此協(xié)定的達(dá)成注定要經(jīng)歷漫長而曲折的過程。國際非政府組織之間在觀點或案文一致的基礎(chǔ)上聯(lián)合提起案文建議，與國際非政府組織單獨提起案文建議的方式相比，能夠盡可能地縮短BBNJ協(xié)定談判的時間，避免重復(fù)提案，提高協(xié)定的談判效率。

三是擴(kuò)大國際非政府組織整體在BBNJ協(xié)定談判中的影響力。雖然國際非政府組織能夠作為一個整體在國際社會發(fā)揮作用，但國際非政府組織內(nèi)部發(fā)展并不均衡，且具有明顯差異。位于發(fā)達(dá)國家的國際非政府組織和位于發(fā)展中國家的國際非政府組織在資金力量、人力資源、管理能力等方面存在較大差距，這一差距也在參會代表名單中有所體現(xiàn)?！救缭诘谌握g大會中，來自發(fā)展中國家的新時代婦女發(fā)展選擇組織（Development Alternatives with Women for a New Era）參會代表僅2人，而來自發(fā)達(dá)國家的國際綠色和平參會代表多達(dá)21人?！吭谧陨韺嵙^弱的情況下，部分國際非政府組織并不會以單獨提起案文建議的方式參與BBNJ協(xié)定談判，而是通過與其他實力較強(qiáng)的國際非政府組織聯(lián)合提起案文建議的方式參與協(xié)定談判，以此擴(kuò)大其在談判中的影響力。

（三）國際非政府組織與《公約》締約國聯(lián)合提起

1.國際非政府組織與《公約》締約國聯(lián)合提起案文建議的內(nèi)容

發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家都是BBNJ協(xié)定談判中最重要的參與方，發(fā)展中國家參與方主要有77國集團(tuán)和中國、菲律賓等，發(fā)達(dá)國家參與方主要有美國、加拿大、挪威、冰島、澳大利亞、新西蘭、日本等，雙方在BBNJ協(xié)定談判中就海洋遺傳資源的性質(zhì)、惠益分享機(jī)制的設(shè)立等方面分歧較為嚴(yán)重。在BBNJ協(xié)定談判中，國際非政府組織既與發(fā)展中國家聯(lián)合提起案文建議，也與發(fā)達(dá)國家聯(lián)合提起案文建議，或是二者兼而有之。國際非政府組織與《公約》締約國共聯(lián)合提起至少41項案文建議。在環(huán)評問題上，自然資源保護(hù)委員會支持加拿大建立可以隨時間演變的環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)；【Elisa Morgera & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 3 Final），IISD（Apr.10，2017）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25129e.pdf.】在機(jī)構(gòu)問題上，摩納哥、挪威、加拿大和國際綠色和平共同支持召開締約方會議作為決策機(jī)構(gòu)；【Elisa Morgera & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 4 Final），IISD（Jul.24，2017）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25141e.pdf.】在能力建設(shè)方面，斯里蘭卡、尼泊爾和國際綠色和平也一同提議設(shè)立一個基金來促進(jìn)能力建設(shè)；【Elisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 2 Final），IISD（Sep.12，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25118e.pdf.】77國集團(tuán)和中國也與公海聯(lián)盟聯(lián)合提議BBNJ協(xié)定應(yīng)設(shè)立一個科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立咨詢部門，設(shè)立一個信息交換機(jī)制并考慮海洋遺傳資源的惠益分享機(jī)制。【Elisa Morgera & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 3 Final），IISD（Apr.10，2017）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25129e.pdf.】

2.國際非政府組織與《公約》締約國聯(lián)合提起案文建議的原因

一是國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中所主張利益的最終落實需要依賴主權(quán)國家的具體行為。主權(quán)國家是國際法和全球海洋治理中最重要的主體，也是BBNJ協(xié)定案文能否達(dá)成及順利執(zhí)行的關(guān)鍵。國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中作用的發(fā)揮也會受到某些大國的干預(yù)和制約?！緟⒁妱⒒輼s、胡小明：《主權(quán)要素在BBNJ環(huán)境影響評價制度形成中的作用》，載《太平洋學(xué)報》2017年第10期，第3頁?！侩m然國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中的表現(xiàn)較為活躍，但它們提出的主張最終是否能夠在BBNJ協(xié)定案文當(dāng)中得到保留是由主權(quán)國家決定的，其本身并不具有決定權(quán)。

二是國際非政府組織能夠在一定程度上對國家提出的海洋治理方案進(jìn)行補(bǔ)充。隨著全球性問題的出現(xiàn)與不同主權(quán)國家治理能力差距的凸顯，主權(quán)國家在海洋治理的方式、效率和作用方面都存在局限性，難以應(yīng)對海洋資源開發(fā)與利用、海洋環(huán)境和海洋生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域存在的緊迫性問題。國際非政府組織與《公約》締約國聯(lián)合提起案文建議，并不是為了替代締約國在全球海洋治理中發(fā)揮效用，而是基于自身所具有的專業(yè)知識和行動經(jīng)驗，對主權(quán)國家尚未進(jìn)行治理或治理乏力的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充。【參見朱景文：《全球化是去國家化嗎？——兼論全球治理中的國際組織、非政府組織和國家》，載《法制與社會發(fā)展》2010年第6期，第102頁?！?/p>

三是雙方在BBNJ問題上已有較多合作實踐并建立了一定的信任關(guān)系，為其在BBNJ協(xié)定談判中進(jìn)行聯(lián)合提案提供了合作基礎(chǔ)。國際非政府組織與國家具有合作與互補(bǔ)、依賴與制約、各行其是和對立競爭的關(guān)系，【參見張麗君編著：《全球政治中的國際非政府組織（上）》，天津人民出版社2020年版，第32頁?！吭贐BNJ問題上，雙方關(guān)系以合作與互補(bǔ)為主。一方面，對于國際事務(wù)與國內(nèi)事務(wù)已不再嚴(yán)格區(qū)分，許多國際非政府組織都以在國家內(nèi)部設(shè)立分部的方式來推動工作更加快速地開展。另一方面，國際非政府組織的工作人員與專家網(wǎng)絡(luò)由世界上各個國家的公民組成，國家通過與國際非政府組織之間的人員往來搭建合作橋梁。國際非政府組織與國家之間通過項目開展、人員流動等方式已建立起信任關(guān)系，雙方能夠在互信基礎(chǔ)上聯(lián)合提起案文建議。

（四）國際非政府組織與政府間國際組織聯(lián)合提起

1.國際非政府組織與政府間國際組織聯(lián)合提起案文建議的內(nèi)容

參與BBNJ協(xié)定談判的政府間國際組織主要包括兩種類型：第一類是區(qū)域性漁業(yè)管理組織如大西洋金槍魚保護(hù)國際委員會、東北大西洋漁業(yè)委員會和西北大西洋漁業(yè)組織等政府間國際組織；第二類是聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)如國際海底管理局、世界自然保護(hù)聯(lián)盟、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、全球環(huán)境基金和國際海事組織等政府間國際組織?！綠eneral Assembly of the United Nations， Final List of Participants of Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument Under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，United Nations（Apr.26， 2019）， https：//digitallibrary.un.org/record/3806018.】在BBNJ協(xié)定談判中，國際非政府組織與政府間國際組織（主要是世界自然保護(hù)聯(lián)盟）在環(huán)評、海洋保護(hù)區(qū)等問題上共聯(lián)合提起至少5項案文建議。在環(huán)評程序問題上，世界自然保護(hù)聯(lián)盟和公海聯(lián)盟共同支持參考習(xí)慣國際法，包括其他機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)?！綯allash Kantai & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（BBNJ IGC 2 Final），IISD（Apr.8，2019）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25195e.pdf.】在海洋保護(hù)區(qū)問題上，世界自然保護(hù)聯(lián)盟與皮尤慈善信托基金、國際綠色和平和自然資源保護(hù)委員會聯(lián)合敦促國際文書確定、指定和有效管理一個全球海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并強(qiáng)調(diào)了海洋保護(hù)區(qū)的重要性。【Elisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 1 Final），IISD（Apr.11，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25106e.pdf.】公海聯(lián)盟和世界自然保護(hù)聯(lián)盟也一同表示傾向于預(yù)防性原則。【Tallash Kantai & Jennifer Bansard， et al.， Earth Negotiations Bulletin（BBNJ IGC-3 Final），IISD（Sep.2，2019）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25218e.pdf.】

2.國際非政府組織與政府間國際組織聯(lián)合提起案文建議的原因

國際非政府組織與政府間國際組織聯(lián)合提起協(xié)定案文建議的原因在于區(qū)域性漁業(yè)管理組織和聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)在BBNJ的保護(hù)和可持續(xù)利用方面各有優(yōu)勢和不足，國際非政府組織能夠?qū)φg國際組織存在的不足進(jìn)行彌補(bǔ)。

區(qū)域性漁業(yè)管理組織的優(yōu)勢體現(xiàn)在其成功的管理經(jīng)驗?zāi)転锽BNJ的全球治理提供示范，彌補(bǔ)BBNJ協(xié)定出臺前的管理空白，但它們也具有職權(quán)范圍有限、執(zhí)行力不足等缺陷，難以對BBNJ問題作出整體性安排。【參見李潔：《BBNJ全球治理下區(qū)域性海洋機(jī)制的功用與動向》，載《中國海商法研究》2021年第4期，第84頁?！颗c之相比，聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)并不局限于對某一區(qū)域進(jìn)行海洋治理，更著重于解決因海洋系統(tǒng)所具有的整體性和流動性等不利因素所引發(fā)的全球性海洋問題。但它們彼此之間的交流和合作機(jī)制并不完善，職能重合問題較為嚴(yán)重?！緟⒁姶摒骸逗Ｑ笙嚓P(guān)國際組織職能重合問題研究——以國際海底管理局為視角》，載《中國海商法研究》2019年第1期，第102頁?！繃H非政府組織基于自身所具有的行動網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)知識能夠較快地對全球和區(qū)域海洋問題作出反應(yīng)，彌補(bǔ)政府間國際組織在海洋治理方面的不足，雙方之間也可以通過共同合作的方式解決BBNJ問題。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14而制定的《全球行動計劃（2022）》中提到，它與非政府組織之間已經(jīng)建立和加強(qiáng)了具有可持續(xù)利用生物多樣性的共同目標(biāo)的有效伙伴關(guān)系?！綟AO， 2022 Global Action Plan， FAO（Aug.20， 2021）， https：//www.fao.org/3/cb4875en/cb4875en.pdf.】國際非政府組織與政府間國際組織聯(lián)合提案還能夠?qū)φg國際組織之間在海洋管理職能上的矛盾與沖突進(jìn)行一定協(xié)調(diào)，增加政府間國際組織參與BBNJ協(xié)定談判的正當(dāng)性?！緟⒁妱⒑＝骸秶H政府組織與國際非政府組織關(guān)系：評析及思考》，載《西華師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第5期，第35頁?！?/p>

結(jié)合BBNJ協(xié)定談判具體實踐來看，在以上四種國際非政府組織提起案文建議的方式當(dāng)中，單獨提起案文建議是其參與BBNJ協(xié)定談判的最主要方式。除此方式外，國際非政府組織與其他參與方聯(lián)合提起案文建議的方式的排序為：首先是與《公約》締約國聯(lián)合提起，其次是國際非政府組織之間聯(lián)合提起，最后是與政府間國際組織聯(lián)合提起。

二、國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判的階段特征

BBNJ協(xié)定談判已經(jīng)過九次不限成員名額非正式特設(shè)工作組（簡稱特設(shè)工作組）階段、四次預(yù)備委員會階段和五次政府間大會階段，國際非政府組織在不同的談判階段也表現(xiàn)出不同的參與特征。

（一）特設(shè)工作組階段（2004—2015）

2004年11月，根據(jù)聯(lián)合國大會第59/24號決議，成立了研究BBNJ保護(hù)和可持續(xù)利用問題的特設(shè)工作組

。至2015年1月，共召開九次特設(shè)工作組會議。在此階段國際非政府組織對BBNJ協(xié)定談判的參與體現(xiàn)出以下兩方面特征。

1.國際非政府組織的參與數(shù)量與種類較少

在特設(shè)工作組階段，根據(jù)工作組在會后給出的具體名單，從第三次特設(shè)工作組會議開始僅有7個國際非政府組織代表參加談判，至第九次特設(shè)工作組會議結(jié)束，該數(shù)量保持在7至11個之間，在參與主體中數(shù)量占比為6.6%至8.9%，包括國際綠色和平、國際沿海和海洋組織（International Coastal and Ocean Organization）、國際環(huán)境法理事會、自然資源保護(hù)委員會、皮尤環(huán)境組織（Pew Environment Group）、世界自然基金會、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization）、西爾維婭·厄爾聯(lián)盟（Sylvia Earle Alliance）等國際非政府組織。【Oceans & Law of the Sea， Ad Hoc Open-Ended Informal Working Group to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction， United Nations（Mar.13， 2015）， https：//www.un.org/depts/los/biodiversityworkinggroup/biodiversityworkinggroup.htm.】其中，國際沿海和海洋組織的目標(biāo)在于建立一個包含專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)在內(nèi)的全球沿海和海洋資源管理網(wǎng)絡(luò)，通過會議、講習(xí)班、通訊和出版物促進(jìn)沿海和海洋資源管理信息和技術(shù)的交流。【Jens Sorensen， The International Coastal and Ocean Organization （ICO）， Ocean & Coastal Management， Vol.21：368， p.368（1993）.】西爾維亞·厄爾聯(lián)盟旨在通過“藍(lán)色使命”運動引起公眾對全球海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的支持?！綧ission Blue， Mission Blues Annual Report （2021）， Mission Blue（Jun. 1， 2022）， https：//mission-blue.org/wp-content/uploads/2022/06/MBSEA-AR2021Final-Online.pdf.】不同種類的國際非政府組織能夠在不同領(lǐng)域發(fā)揮作用。由于特設(shè)工作組階段還處于談判議題的形成階段，參與談判的國際非政府組織種類較少，各方還未達(dá)成議題上的共識。

2.國際非政府組織對談判內(nèi)容的貢獻(xiàn)度較小

由于參會人數(shù)較少、占比較低，國際非政府組織在此階段的訴求表達(dá)也較少，主要是希望引起B(yǎng)BNJ協(xié)定談判的參與方對海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生物多樣性保護(hù)等問題的強(qiáng)烈關(guān)注。有一些國際非政府組織提請會議注意到全球并沒有實現(xiàn)2010年大幅度降低生物多樣性喪失率的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)一些生態(tài)系統(tǒng)已處于緊急關(guān)頭，除非采取強(qiáng)有力的行動，否則許多生態(tài)系統(tǒng)將不再滿足今世后代的需要?！綠eneral Assembly of the United Nations， Recommendations of the Ad Hoc Open-Ended Informal Working Group to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction and Co-Chairs Summary of Discussions， United Nations（Jun.30， 2011）， https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/397/64/PDF/N1139764.pdf？OpenElement.】在此階段國際非政府組織發(fā)言的主要內(nèi)容以呼吁和提請各方注意某些嚴(yán)重問題為主，對談判內(nèi)容的貢獻(xiàn)度小。但通過國際非政府組織的努力，在此階段各方就國際非政府組織這一主體對協(xié)定的重要性已達(dá)成一致意見，為了促進(jìn)和改善合作與協(xié)調(diào)，各代表團(tuán)也建議采取措施以提高國際非政府組織對BBNJ協(xié)定談判的參與度。

（二）預(yù)備委員會階段（2016—2017）

參與BBNJ協(xié)定談判的各方在第九次特設(shè)工作組會議中已就“一攬子”解決主要問題達(dá)成了共識，也由此進(jìn)入了預(yù)備委員會階段。在此階段國際非政府組織對BBNJ協(xié)定談判的參與體現(xiàn)出以下三方面特征。

1.國際非政府組織的參與數(shù)量和種類增多

在預(yù)備委員會階段國際非政府組織數(shù)量在17至23個之間，在參與主體中數(shù)量占比為14.5%至16.3%，與此前相較已經(jīng)翻倍?！綩ceans & Law of the Sea， Preparatory Committee Established by General Assembly Resolution

69/292： Development of an International Legally Binding Instrument Under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction， United Nations （July.21， 2017）， https：//www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom.htm.】其中新增可持續(xù)發(fā)展和國際關(guān)系研究所（Institute for Sustainable Development and International Relations）、高級可持續(xù)發(fā)展研究所（Institute for Advanced Sustainability Studies）、國際航運商會（International Chamber of Shipping）、國際環(huán)境與發(fā)展研究所（International Institute for Environment and Development）、島嶼優(yōu)先（Islands First）、國際漁業(yè)協(xié)會聯(lián)盟（International Coalition of Fisheries Associations）、伍茲霍爾海洋研究所（Woods Hole Oceanographic Institution）、海洋關(guān)懷（Ocean Care）等國際非政府組織，拓寬了原有參會的國際非政府組織的類型。其中，國際航運商會關(guān)注影響國際船舶運營的所有技術(shù)、法律、就業(yè)和貿(mào)易政策問題；可持續(xù)發(fā)展和國際關(guān)系研究所是一個獨立的政策研究機(jī)構(gòu)和多方利益攸關(guān)方的對話平臺，負(fù)責(zé)確定將可持續(xù)發(fā)展作為國際關(guān)系和公共及私人政策核心的條件；國際漁業(yè)協(xié)會聯(lián)盟是由世界主要漁業(yè)國家的國家漁業(yè)和海產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會組成的聯(lián)盟，旨在讓決策者在全球魚類和海產(chǎn)品問題上發(fā)出統(tǒng)一的聲音。以上這些有著不同談判需求和目標(biāo)的國際非政府組織在談判中所關(guān)注的議題也并不相同。

2.提出了新的議題建議或?qū)υ凶h題建議進(jìn)行細(xì)化

在此階段BBNJ協(xié)定談判的四大議題已基本上得到確定，與特設(shè)工作組階段較為“沉默”的表現(xiàn)相比，國際非政府組織在預(yù)備委員會談判階段“雄心勃勃”，在議題的討論上主要涉及以下兩方面內(nèi)容。

其一，在海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)境影響評價、海洋遺傳資源惠益分享等方面提出了新的議題建議。在海洋保護(hù)區(qū)議題上，海洋保護(hù)協(xié)會敦促建立大型海洋保護(hù)區(qū)，以解決水下噪音問題；【Elisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 1 Final），IISD（Apr.11，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25106e.pdf.】皮尤環(huán)境組織、自然資源保護(hù)委員會和國際綠色和平強(qiáng)調(diào)，國際協(xié)定應(yīng)為建立和管理海洋保護(hù)區(qū)提供具體的權(quán)力，并強(qiáng)調(diào)大多數(shù)現(xiàn)有的區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)沒有能力保護(hù)BBNJ?！綞lisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 2 Final），IISD（Sep.12，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25118e.pdf.】在環(huán)境影響評價議題上，公海聯(lián)盟建議創(chuàng)建不限成員名額的棲息地以及始終受環(huán)評制約的活動清單；【Elisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 1 Final），IISD（Apr.11，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25106e.pdf.】世界自然基金會指出，環(huán)境影響評價是一項國際義務(wù)?！綞lisa Morgera & Daniela Diz， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 2 Final），IISD（Sep.12，2016）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25118e.pdf.】在海洋遺傳資源惠益分享議題上，世界自然基金會還建議將利益分享視為一個連續(xù)的統(tǒng)一體，非金錢利益分享適用于早期的過程，而金錢利益分享則適用于商業(yè)化階段。【Elisa Morgera & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（PrepCom 3 Final），IISD（Apr.10，2017）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25129e.pdf.】除BBNJ協(xié)定談判的主要議題之外，國際非政府組織也對跨領(lǐng)域問題進(jìn)行了討論，包括信息交換機(jī)制、附屬機(jī)構(gòu)問題、爭端解決機(jī)制和供資機(jī)制等內(nèi)容。

其二，對爭端解決機(jī)制等原有議題建議進(jìn)行細(xì)化。如國際綠色和平為爭端解決機(jī)制的建立持續(xù)發(fā)聲，在第二次預(yù)備委員會上，其和公海聯(lián)盟支持建立一個方便、快速、透明和具有成本效益的爭端解決機(jī)制，并指出國際海洋法法庭并不能滿足需求。在第四次預(yù)備委員會上，國際綠色和平再次呼吁要建立一個透明、無障礙和有效的爭端解決機(jī)制。再如公海聯(lián)盟對環(huán)境影響評價問題的持續(xù)關(guān)注，其在第一次預(yù)備委員會上強(qiáng)調(diào)了國際海洋法法庭關(guān)于海底采礦的咨詢意見，承認(rèn)環(huán)評是一項習(xí)慣國際法義務(wù)，隨后又在第二次預(yù)備委員會上指出，如果BBNJ協(xié)定的科學(xué)委員會或締約方會議發(fā)現(xiàn)環(huán)評結(jié)果或擬議的緩解措施存在缺陷，應(yīng)禁止允許各國單方面開展活動。在最后一次預(yù)備委員會上，它還建議將透明度、公開環(huán)境影響評估報告和公眾參與作為環(huán)評活動的原則。國際非政府組織將提案內(nèi)容細(xì)化有助于推動協(xié)定案文草案的達(dá)成，不斷聚焦?fàn)幾h點。

3.體現(xiàn)出對發(fā)展中國家的特殊考慮

國際非政府組織對發(fā)展中國家的人權(quán)、健康、環(huán)境、資源、氣候等問題給予了較大關(guān)注，尤其是在氣候變化領(lǐng)域，環(huán)境發(fā)展類國際非政府組織已經(jīng)成為了發(fā)展中國家的盟友，以其代表公眾與弱勢群體利益的合法性支持發(fā)展中國家的合理訴求?！緟⒁娪诤暝矗骸斗菄倚袨轶w在全球治理中權(quán)力的變化：以環(huán)境氣候領(lǐng)域國際非政府組織為分析中心》，載《國際論壇》2018年第2期，第4頁。】這一點同樣在BBNJ協(xié)定談判中得到了體現(xiàn)。BBNJ協(xié)定談判的過程也是不同陣營進(jìn)行政治博弈的過程，主要表現(xiàn)為發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在諸多議題上的分歧與對立。認(rèn)識到發(fā)展中國家在資金、技術(shù)、資源等各方面能力的不足，國際非政府組織在提案內(nèi)容中也體現(xiàn)出了對發(fā)展中國家的特殊考慮。世界自然基金會強(qiáng)調(diào)了最不發(fā)達(dá)國家和內(nèi)陸發(fā)展中國家在確保代際利益方面的特殊需要，公海聯(lián)盟與加勒比共同體、小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家一同強(qiáng)調(diào)了代際之間的平等發(fā)展。此外，國際非政府組織對能力建設(shè)這一議題提出的相關(guān)措施建議實際上也體現(xiàn)出對發(fā)展中國家的支持。

（三）政府間談判階段（2018—2023）

2017年12月聯(lián)大第72/249號決議決定召開四次政府間大會以求達(dá)成各方在協(xié)定案文上的共識，此談判階段的一個突出特點是“零草案”的公布，即已形成BBNJ國際協(xié)定案文草案并進(jìn)入逐條審議的階段。在此階段國際非政府組織

對BBNJ協(xié)定的參與體現(xiàn)出以下兩方面特征。

1.國際非政府組織的影響力逐漸擴(kuò)大

國際非政府組織影響力的擴(kuò)大體現(xiàn)在其觀點增多、建議更加具體和涉及領(lǐng)域更加廣泛。在政府間談判階段，非政府組織數(shù)量在40至55個之間，在參會主體中占比為25.8%至36.9%?！綰nited Nations， Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument Under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction（General Assembly Resolution

72/249），United Nations（Apr.1， 2022）， https：//www.un.org/bbnj/content/documents.】新增了保護(hù)國際基金會（International Conservation Foundation）、深海管理倡議（Deep-Ocean Stewardship Initiative）、國際電纜保護(hù)委員會、國際海洋學(xué)院（International Ocean Institute）、國際問題研究學(xué)會（International Studies Association）、海洋保護(hù)聯(lián)盟（Ocean Sanctuary Alliance）、海洋法律和政策中心（Center for Oceans Law and Policy）、海洋生物學(xué)研究所（Marine Conservation Biology Institute）、深海保護(hù)聯(lián)盟（Deep Sea Conservation Coalition）等國際非政府組織。人員數(shù)量與比重的增加，也在一定程度上擴(kuò)大了國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中的影響力。在具體的建議內(nèi)容上，公海聯(lián)盟呼吁與其他全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)有力的協(xié)商，以提高效率并填補(bǔ)監(jiān)管空白；世界自然基金會主張利用海洋生態(tài)計劃支持以海洋和生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合管理，根據(jù)生物多樣性價值而不是威脅來指定保護(hù)區(qū)并確保主管機(jī)構(gòu)的管理；【Elisa Morgera & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（BBNJ IGC 1 Final），IISD（Sep.20，2018）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25179e.pdf.】國際環(huán)境法理事會建議建立一個適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的信息交換所機(jī)制，強(qiáng)調(diào)各國不應(yīng)只承擔(dān)更新數(shù)據(jù)庫的責(zé)任。在國際合作上，國際非政府組織還呼吁締約方要有具體的合作義務(wù)和確定的合作目標(biāo)?；钴S在不同領(lǐng)域的國際非政府組織在談判中關(guān)注的利益訴求不同，如國際電纜保護(hù)委員會建議，要將現(xiàn)有或計劃鋪設(shè)的海底電纜線路列為一項人類活動在建議中予以考慮，并呼吁與海底電纜的所有者和運營商進(jìn)行協(xié)商?！綯allash Kantai & Asheline Appleton， et al.， Earth Negotiations Bulletin（BBNJ IGC 2 Final），IISD（Apr.8，2019）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25195e.pdf.】通過此種方式將更多的利益相關(guān)方納入?yún)f(xié)定當(dāng)中進(jìn)行考慮，提高了協(xié)定談判的民主化和透明度。

2.不同類型的國際非政府組織對談判的影響力不同

不同類型的國際非政府組織對談判的影響力不同，且在談判后期這種區(qū)分會更加明顯。雖然在BBNJ協(xié)定政府間談判階段國際非政府組織的數(shù)量增加，但不同類型的國際非政府組織在談判中的影響力大有不同。以國際綠色和平、公海聯(lián)盟、世界自然基金會、國際環(huán)境法理事會和國際電纜保護(hù)委員會的提案次數(shù)為例，【提案次數(shù)數(shù)據(jù)提取的方式是將國際綠色和平、公海聯(lián)盟、世界自然基金會、國際環(huán)境法理事會、國際電纜保護(hù)委員會分別作為關(guān)鍵詞在國際可持續(xù)發(fā)展研究院（簡稱IISD）公布的三次政府間談判簡報中進(jìn)行搜索和統(tǒng)計，數(shù)據(jù)并不窮盡并進(jìn)行了一定整合（因IISD公布的第四次、第五次政府間談判簡報并未指明具體國際非政府組織名稱，故只統(tǒng)計前三次提案次數(shù)）?！康谝淮握g大會上國際綠色和平主要提案1項（海洋保護(hù)區(qū)），國際環(huán)境法理事會主要提案1項（環(huán)評），世界自然基金會主要提案2項（海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)評），公海聯(lián)盟主要提案9項（包括海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)評、能力建設(shè)等），國際電纜保護(hù)委員會無主要提案。第二次政府間大會上國際綠色和平無主要提案，國際環(huán)境法理事會主要提案9項（包括體制機(jī)制、供資機(jī)制、能力建設(shè)、信息交換機(jī)制等），世界自然基金會主要提案3項（包括信息交換機(jī)制、環(huán)評等），公海聯(lián)盟主要提案18項（包括海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)評、信息交換機(jī)制、體制機(jī)制等），國際電纜保護(hù)委員會主要提案7項（包括環(huán)評等）。第三次政府間大會上國際綠色和平無主要提案，國際環(huán)境法理事會主要提案5項（包括信息交換機(jī)制等），世界自然基金會無主要提案，公海聯(lián)盟主要提案16項（包括海洋保護(hù)區(qū)、海洋遺傳資源、環(huán)評、爭端解決機(jī)制、國際合作等），國際電纜保護(hù)委員會主要提案5項（包括海洋保護(hù)區(qū)、與利益攸關(guān)方合作等）。

顯而易見，在談判后期，公海聯(lián)盟、國際電纜保護(hù)委員會和國際環(huán)境法理事會在40余個國際非政府組織中對BBNJ協(xié)定談判的貢獻(xiàn)度是最大的。此外，雖然參會的國際非政府組織代表的數(shù)量增加，但在談判中表達(dá)立場和觀點的國際非政府組織的數(shù)量并沒有同步提升。從國際非政府組織對BBNJ協(xié)定談判不同階段的議題建議內(nèi)容還可以看出，其更加偏向于討論BBNJ的保護(hù)問題，并對BBNJ協(xié)定的保障機(jī)制如信息交換機(jī)制、供資機(jī)制等給予了較大關(guān)注。

三、國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中的角色定位

國際非政府組織為促進(jìn)國際政策進(jìn)程會采用多種策略，包括直接參與國際論壇和會議、提供信息和專業(yè)知識、通過聯(lián)盟或直接或間接游說宣傳自己的觀點以及利用媒體動員公眾輿論等方式。在2007年眾多國際非政府組織參與了聯(lián)合國氣候變化會議（巴厘島會議），最終推動了與會各國簽署減排溫室氣體的“巴厘島路線圖”。國際非政府組織“廢核運動2000”也曾在其網(wǎng)站上張貼提供咨詢的廣告，并提出如果需要，它能立即拿出一個重要的專家名單。【參見葉江：《試論國際非政府組織參與全球治理的途徑》，載《國際觀察》2008年第4期，第21頁?！孔?1世紀(jì)初國際非政府組織就開始關(guān)注BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國際機(jī)制的片面化等缺陷，開展了大量的呼吁、科考、資料收集、提供建議等工作?！緟⒁妱⒑＝骸秶夜茌犕馍锉Ｗo(hù)的國際立法研究》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第1期，第267頁?！科鋵BNJ協(xié)定談判的參與可以說是對其以往影響談判進(jìn)程方式的一種延續(xù)，但具體到BBNJ協(xié)定談判中也有新的發(fā)展，國際非政府組織能夠作為BBNJ協(xié)定談判的“資助方”“宣傳方”和“協(xié)調(diào)方”在談判中發(fā)揮作用。

（一）BBNJ國際協(xié)定談判“資助方”

資金安排是很多國際條約都無法回避的內(nèi)容，很多時候也是國際條約談判無法順利進(jìn)行的重要原因之一。對發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼國家進(jìn)行能力建設(shè)，也需要有大量充足、可預(yù)測與可持續(xù)的資金支持。【參見張麗娜、江婷燁：《BBNJ國際協(xié)定供資機(jī)制研究》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第4期，第2頁。】國際非政府組織作為BBNJ協(xié)定談判的“資助方”，能夠在以下兩方面發(fā)揮作用。

一是為發(fā)展中國家參與BBNJ協(xié)定談判提供資助。國際非政府組織的“資助方”角色在國際環(huán)境談判領(lǐng)域有顯著表現(xiàn)，為小國參與環(huán)境談判提供了資金支持?！緟⒁娡鯊┲荆骸斗钦M織參與全球環(huán)境治理——一個國際法學(xué)與國際關(guān)系理論的跨學(xué)科視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第1期，第48頁?！堪l(fā)展中國家迫切希望能夠通過參與BBNJ協(xié)定談判來改變原有由發(fā)達(dá)國家獲取過多海洋利益的局面，但近19年的長期談判對發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家來說已變成一種沉重的負(fù)擔(dān)。在此種情況下，《公約》締約國、國際金融機(jī)構(gòu)、捐助機(jī)構(gòu)、政府間組織、非政府組織、自然人和法人等都通過向信托基金提供財政捐助，以支持發(fā)展中國家參與BBNJ協(xié)定談判進(jìn)程。

二是為BBNJ協(xié)定的供資機(jī)制提供資金來源。能力建設(shè)是國際協(xié)定是否能夠執(zhí)行及執(zhí)行效果好壞的關(guān)鍵，【Johannes Urpelainen， Enforcement and Capacity Building in International Cooperation， International Theory， Vol.2：32， p.32（2010）.】而能力建設(shè)又與供資機(jī)制具有緊密聯(lián)系。在BBNJ協(xié)定案文草案中，慈善捐贈已成為本協(xié)定供資機(jī)制資金來源的重要渠道，國際非政府組織包括日本財團(tuán)基金會、笹川和平基金會、皮尤慈善信托基金、洛克菲勒基金會等都能夠為ABNJ的海洋生物多樣性保護(hù)等海洋管理活動提供一定的資金支持，為BBNJ協(xié)定的履行提供資金保障。

（二）BBNJ國際協(xié)定談判“宣傳方”

國際非政府組織在跨國網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)、信息交流、輿論宣傳、民眾意識提升等方面具有國家政府所沒有的優(yōu)勢，通過及時甚至同步推出與談判內(nèi)容相關(guān)的簡報、出版物、手冊等方式對其在談判中關(guān)注的海洋環(huán)境保護(hù)、生物資源保護(hù)等問題對公眾進(jìn)行廣泛宣傳。國際非政府組織對BBNJ協(xié)定談判的宣傳作用主要在以下兩方面體現(xiàn)。

一是提高談判參與方的環(huán)保意識。在第三屆政府間會議上，國際綠色和平和公海聯(lián)盟就在入口處安裝了一座被海洋塑料纏住的高大鯨魚雕像，以提醒每一個進(jìn)入多邊決策之家的人：他們有責(zé)任保護(hù)海洋?！綯allash Kantai & Jennifer Bansard， et al.， Earth Negotiations Bulletin（BBNJ IGC-3 Final），IISD（Sep.2，2019）， https：//enb.iisd.org/download/pdf/enb25218e.pdf.】在第四屆政府間會議上，有國家還帶來了一些由公海聯(lián)盟在早期政府間談判會議上分發(fā)的海洋生物編織玩具，作為對“海洋生物保護(hù)”這一主題的尖銳提醒?！綯allash Kantai & Paola Bettelli， Earth Negotiations Bulletin（BBNJ IGC-4 Final），IISD（Mar.21，2022）， https：//enb.iisd.org/sites/default/files/2022-03/enb25225e.pdf.】國際非政府組織通過分發(fā)宣傳物等方式提高談判參與方對海洋環(huán)境保護(hù)和海洋生物保護(hù)的重視程度。

二是對談判參與方就BBNJ問題進(jìn)行知識普及，為其參與后續(xù)談判提供便利。由于小島嶼發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家以及77國集團(tuán)和中國成員之間參會的連續(xù)性特別低，【各代表團(tuán)內(nèi)部的連續(xù)性對于保障專門知識的獲取和確保談判不斷取得進(jìn)展至關(guān)重要，但77國集團(tuán)的134個成員國中沒有任何一個國家的個人出席了6次以上BBNJ特設(shè)工作組的會議。】國際非政府組織還通過提供介紹BBNJ協(xié)定談判進(jìn)程的歷史概括以及關(guān)于一攬子問題的各個方面的出版物，幫助彌補(bǔ)國家代表團(tuán)在專業(yè)知識連續(xù)性方面存在的差距。如可持續(xù)發(fā)展和國際關(guān)系研究所在2018年出版的The Long and Winding Road： Negotiating a Treaty for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction一書中就對BBNJ協(xié)定談判進(jìn)程進(jìn)行了較為完整的概括。此外，國際非政府組織和政府間國際組織在閉會期間組織舉辦的講習(xí)班和會外活動也能夠幫助這些新的政府代表團(tuán)成員承擔(dān)責(zé)任和熟悉BBNJ一攬子問題。

（三）BBNJ國際協(xié)定談判“協(xié)調(diào)方”

作為BBNJ協(xié)定談判“協(xié)調(diào)方”的國際非政府組織能夠在聯(lián)系政府代表團(tuán)與法律和技術(shù)專家方面發(fā)揮建設(shè)性作用，培養(yǎng)關(guān)系和建立聯(lián)盟也被認(rèn)為是非政府組織為促進(jìn)BBNJ特設(shè)工作組進(jìn)程所貢獻(xiàn)的最成功的戰(zhàn)略之一?！綬obert Blasiak & Carole Durussel， et al.， The Role of NGOs in Negotiating the Use of Biodiversity in Marine Areas Beyond National Jurisdiction， Marine Policy， Vol.81：1， p.4（2017）.】國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中的協(xié)調(diào)作用主要體現(xiàn)在以下三方面。

一是在協(xié)定制定與科學(xué)知識獲取之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。各國參與BBNJ協(xié)定談判的代表團(tuán)成員主要由常駐代表團(tuán)工作人員組成，雖然其工作范圍廣泛，但對海洋資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的不同方面知識的熟悉程度有限。對于海洋遺傳資源等討論中的國家立場有時是在缺乏專門知識的基礎(chǔ)上作出的，他們并不熟悉正在討論的生態(tài)或技術(shù)問題。也正如部分政府代表所承認(rèn)的那樣，起初他們認(rèn)為BBNJ問題主要是一個環(huán)境問題，代表團(tuán)也只是由環(huán)境部官員領(lǐng)導(dǎo)，缺乏海洋法方面的專家。而通過納入國際非政府組織中的科學(xué)家代表和技術(shù)專家代表，能夠為國家提案提供專業(yè)知識支持，在BBNJ協(xié)定的制定與科學(xué)知識的取得之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。

二是在海洋環(huán)境與海洋生物保護(hù)和海洋資源利用之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。國際非政府組織在參與BBNJ協(xié)定談判過程中尤其注重對海洋環(huán)境的保護(hù)，而對于海洋遺傳資源及惠益分享等議題討論得則較少。國際非政府組織能夠從海洋環(huán)境和海洋生物保護(hù)的角度對國家過于注重海洋資源開發(fā)利用的不合理提案進(jìn)行一定程度的反駁，從而對BBNJ協(xié)定中的海洋環(huán)境與海洋生物保護(hù)和海洋資源利用兩大目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

三是對BBNJ協(xié)定談判參與主體之間的不同利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。參與BBNJ協(xié)定談判的各主體已被劃分成“海洋環(huán)保派”“惠益分享派”“資源利用派”等不同派別，有學(xué)者也將國際非政府組織劃入了以歐盟、澳大利亞和新西蘭等國為代表的“協(xié)調(diào)務(wù)實派”中?！緟⒁姾鷮W(xué)東、高巖、戴瑛：《BBNJ國際談判的基礎(chǔ)問題與解決途徑》，載中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會網(wǎng)2017年12月13日，http：//www.comra.org/2017-12/13/content_40104103.htm。】通過對國際非政府組織這一談判主體的接納，能夠在一定程度上淡化各國分歧，使國家與國家間的政治博弈轉(zhuǎn)向國家與國家、國家與國際非政府組織等多元主體之間的動態(tài)平衡。

四、國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判存在的問題及對中國的啟示

國際非政府組織通過多種方式參與BBNJ協(xié)定談判，呈現(xiàn)出不同的階段特征，具有不同的角色定位，能夠推動BBNJ協(xié)定談判向前發(fā)展。但國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判仍存在一些問題，制約其效力的發(fā)揮。中國在BBNJ協(xié)定談判中已有與國際非政府組織進(jìn)行合作的實踐，在后續(xù)BBNJ協(xié)定談判中應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判的優(yōu)勢，推動雙方合作更加深入地開展。

（一）國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判存在的問題

1.國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判的法律地位不明確

一方面，國際社會對國際非政府組織國際法主體地位的認(rèn)識存在較大爭議。國際非政府組織法律地位的不明確將影響非政府組織的行動方式、行動范圍和責(zé)任承擔(dān)，降低了其參與全球治理的有效性，擱置爭議也并非是對國際非政府組織地位認(rèn)定的最佳處理結(jié)果。另一方面，缺乏對國際非政府組織統(tǒng)一的法律規(guī)制與行為監(jiān)督。目前已有四種約束規(guī)制國際非政府組織的模式，分別為全球性國際公約間接管制模式、區(qū)域性國際公約直接管制模式、國際政府組織約束管制模式及非政府組織自身管制模式，但這些管制模式仍存在較大的局限，如在文件用詞上模糊不清、文件為軟法性質(zhì)無強(qiáng)制拘束力、影響力較弱等。【參見何志鵬、劉海江：《國際非政府組織的國際法規(guī)制：現(xiàn)狀、利弊及展望》，載《北方法學(xué)》2013年第4期，第125頁。】國際非政府組織已成為全球海洋治理中重要的非國家行為體，同時它們也并不是消極的國際法客體，因此有必要從問責(zé)、透明度、公眾參與等維度構(gòu)建有關(guān)國際非政府組織的國際法規(guī)范?！緟⒁姾务Y：《國際法上的非政府組織：理論反思與重構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2020年第3期，第838頁?！康z憾的是，目前在國際法領(lǐng)域還不存在一部專門、全面地對國際非政府組織行為進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)督的國際公約。

2.國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判的影響力有限

雖然國際非政府組織能夠作為BBNJ協(xié)定談判的“資助方”“宣傳方”和“協(xié)調(diào)方”對談判施加影響，但國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中的影響力仍然受到一定因素的限制。

第一，國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中缺少決定權(quán)。誠然國際非政府組織能夠通過全球性或區(qū)域性等公約或其他國際文書而獲得合法的行動身份與行事資格，但這種資格的獲得究其本質(zhì)來說依然是需要通過國家賦權(quán)與認(rèn)可的，其參與要取得實效同樣也要依賴具體的國家行為。國際非政府組織看似已經(jīng)成為了全球治理中迅速崛起的“第三方”，但其與國家、政府間國際組織形成的三方關(guān)系并不完全對等，國際非政府組織的行為也會受到國家的諸多限制。國際非政府組織對BBNJ協(xié)定談判并無決定權(quán)，只能對其他參與方施加影響。

第二，國際非政府組織參與談判的影響力大小取決于其與國家間的關(guān)系。政治利益的考量會對國際非政府組織影響力的發(fā)揮施加作用。BBNJ協(xié)定談判是影響全球海洋治理進(jìn)程的重要談判，談判內(nèi)容和結(jié)果對各國來說具有較高的政治風(fēng)險，因此國際非政府組織影響力的發(fā)揮需要依賴其與國家間的關(guān)系。在BBNJ協(xié)定談判中，非政府組織和各國政府之間在非政府組織對BBNJ協(xié)定談判進(jìn)程的貢獻(xiàn)方面存在著明顯的觀點差異。國際非政府組織傾向于認(rèn)為自己的角色是有利且具有建設(shè)性的，但各國政府卻不太可能將官方地位的形成歸因于非政府行為者。【Robert Blasiak & Carole Durussel， et al.， The Role of NGOs in Negotiating the Use of Biodiversity in Marine Areas Beyond National Jurisdiction， Marine Policy， Vol.81：1， p.4（2017）.】可見要在二者之間達(dá)成一致意見也不是一件容易的事情。

3.國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判的中立性不足

國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中對國家和政府間國際組織具有較大的依賴性，尤其是國家對國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判的方式和效果都產(chǎn)生了重大影響。雖然國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中已通過多種方式如以國際非政府組織單獨或是聯(lián)合提起案文建議的方式以體現(xiàn)自身的獨立性與中立性，但其仍然面臨在BBNJ協(xié)定談判中的中立性不足的問題。

第一，部分國際非政府組織的資金由政府提供，因而獨立性有所削弱。與對國際非政府組織非營利性和獨立于政府的以往認(rèn)識不同，美國約翰·霍普金斯政策研究所已有研究表明，沒有一個發(fā)達(dá)國家非政府組織的主導(dǎo)性收入是來源于私人捐贈的，且私人捐贈所占比重非常低，政府已成為國際非政府組織收入的重要來源?！緟⒁娦飕摚骸稓埲钡莫毩⑿裕簢H非政府組織首要結(jié)構(gòu)性困難解析》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2008年第3期，第109頁?！吭诖朔N情況下，國際非政府組織與國家只可能是互補(bǔ)與依賴的關(guān)系，二者在利益追求上不可能出現(xiàn)太多的對立或分歧，國際非政府組織自我價值的實現(xiàn)也將受限于資金不足。

第二，國際非政府組織總部多設(shè)立在發(fā)達(dá)國家，由發(fā)達(dá)國家依照國內(nèi)法進(jìn)行管理。國際非政府組織南北方發(fā)展差異過大已是既定事實，二者在功能發(fā)揮和價值追求等方面也并不相同。如發(fā)達(dá)國家的國際非政府組織時常高舉民主、法治、人權(quán)等大旗，積極參與國際社會事務(wù)，影響著國際社會各種規(guī)則的生成和實施，而發(fā)展中國家的國際非政府組織卻強(qiáng)烈譴責(zé)民主、法治、人權(quán)價值的普世性和偽善性?！緟⒁娐櫤闈骸秶H法發(fā)展視域下非政府組織的價值問題研究》，法律出版社2015年版，第129頁。】國際非政府組織將總部設(shè)立在發(fā)達(dá)國家，在享有發(fā)達(dá)國家所提供的各項行動支持外，也必然要接受發(fā)達(dá)國家的法律規(guī)制，且其在意識形態(tài)、文化塑造、價值觀念等方面多與發(fā)達(dá)國家保持一致，對BBNJ協(xié)定談判中的發(fā)展中國家提出的利益訴求也未必能夠真正認(rèn)可。

國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中面臨以上困境的最主要原因在于國際法主體地位的缺失，由此導(dǎo)致其與國家、政府間國際組織之間的地位并不平等，并對國家產(chǎn)生了較大的依附性，使其在BBNJ協(xié)定談判中的行動和作用受限。雖然在短時間內(nèi)難以要求國際社會認(rèn)可國際非政府組織的國際法地位，但是目前已具備出臺一部專門的與普遍的國際公約對國際非政府組織進(jìn)行規(guī)制的可行性?！緟⒁妱⒑＝骸秶H非政府組織國際法規(guī)制的可行性》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報》2012年第5期，第38頁?！砍ネㄟ^國際公約對國際非政府組織全球海洋治理行為進(jìn)行規(guī)制的方式外，國際非政府組織還應(yīng)當(dāng)借助多種途徑增強(qiáng)其在國際社會中的合法性地位，包括制定嚴(yán)格的國際非政府組織治理行為準(zhǔn)則、加強(qiáng)國際非政府組織參與全球海洋治理的自身能力建設(shè)、與其他BBNJ協(xié)定談判主體進(jìn)行多層級全球海洋治理合作等方式

。

（二）對中國的啟示

1.中國與國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中的合作實踐

BBNJ協(xié)定談判為涉海國際非政府組織參與全球海洋治理提供平臺。中國作為全球海洋大國，積極融入全球海洋治理進(jìn)程，高度重視BBNJ國際立法問題，參與了歷次BBNJ協(xié)定談判特設(shè)工作組會議、預(yù)備委員會和政府間大會，在談判中貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案，增強(qiáng)了中國在全球海洋治理中的話語權(quán)。中國對國際非政府組織參與BBNJ協(xié)定談判也表示了認(rèn)可，尤其是在海洋保護(hù)區(qū)提案中對利益攸關(guān)方的確定上，認(rèn)為國家、國際組織、非國家實體如民間組織、業(yè)界、科學(xué)家、傳統(tǒng)知識擁有者等都可以作為相關(guān)利益攸關(guān)方?！緟⒁娻嵜鐗训染帲骸禕BNJ國際協(xié)定談判中國代表團(tuán)發(fā)言匯編（一）》，中國社會科學(xué)出版社2019年版，第108頁。】這一點也被BBNJ協(xié)定草案要素所采納，認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)的提案方可以包括國際非政府組織?！緟⒁娻嵜鐗训染幾g：《BBNJ國際協(xié)定草案要素概覽（二）》，中國社會科學(xué)出版社2020年版，第32頁?！?/p>

中國在BBNJ協(xié)定談判中對國際非政府組織的參與持開放立場主要是基于以下三方面考慮。第一，國際非政府組織已成為全球海洋治理中的多元主體，BBNJ協(xié)定談判將對全球海洋治理格局產(chǎn)生重大影響，也勢必會對國際非政府組織的海洋治理行為進(jìn)行新的管理和規(guī)制。作為協(xié)定談判的利益攸關(guān)方，國際非政府組織有資格基于正當(dāng)程序參與BBNJ協(xié)定談判。第二，通過國際非政府組織對BBNJ協(xié)定談判的參與能夠更好地實現(xiàn)國際海洋立法民主化進(jìn)程，增強(qiáng)全球海洋治理的合法性與正當(dāng)性。第三，為位于中國的國際非政府組織參與其他國際協(xié)定談判提供更多機(jī)會。雖然目前中國還未有能夠參與BBNJ協(xié)定談判的國際非政府組織。但是隨著中國綜合國力的增強(qiáng)，可以預(yù)見，未來將會有更多位于中國的國際非政府組織參與全球海洋治理進(jìn)程，因此需要為其提供參與機(jī)會。

具體到BBNJ協(xié)定談判內(nèi)容中，國際非政府組織較為注重對海洋環(huán)境和海洋生物的保護(hù)，也對發(fā)展中國家尤其是小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的能力建設(shè)問題給予了較大的關(guān)注。這與中國的立場和觀點相契合，為中國與國際非政府組織合作進(jìn)行BBNJ協(xié)定談判提供切入點，雙方也在談判進(jìn)程中不斷尋求著理念上的共識。BBNJ協(xié)定談判的目標(biāo)在于通過擁有一個全面的全球制度，以更好地處理BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題?！綠eneral Assembly of the United Nations，Draft Text of an Agreement Under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction：Preamble，United Nations（May 17， 2019），https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N19/146/28/PDF/N1914628.pdf？OpenElement.】國際非政府組織重點關(guān)注BBNJ養(yǎng)護(hù)問題，中國同樣認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用之間保持合理平衡，這為雙方的進(jìn)一步深度合作提供了理念基礎(chǔ)。在這一基礎(chǔ)之上，在第三次預(yù)備委員會期間，公海聯(lián)盟支持了77國集團(tuán)/中國設(shè)立科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)、咨詢部門和惠益分享機(jī)制的提議。而在第三次政府間大會對環(huán)評報告的編寫和內(nèi)容的討論中，公海聯(lián)盟也與77國集團(tuán)/中國共同認(rèn)為BBNJ協(xié)定概述報告中應(yīng)列入最低限度的強(qiáng)制性資料清單。

2.對中國與國際非政府組織在國際協(xié)定談判中合作的啟示

在全球海洋治理中，既需要發(fā)揮國家、政府間國際組織的作用，也需要充分調(diào)動非政府組織的力量?！緟⒁娻嵵救A、宋小藝：《全球海洋治理碎片化的挑戰(zhàn)與因應(yīng)之道》，載《國際社會科學(xué)雜志（中文版）》2020年第1期，第181頁?！繉⑸婕昂Ｑ笾卫淼膰H非政府組織納入全球海洋治理的主體范疇，能夠在一定程度上彌補(bǔ)國家治理的不足，在海洋治理關(guān)鍵性領(lǐng)域如海洋環(huán)境污染、海洋生物多樣性消失等緊迫問題上發(fā)揮重要作用，也有助于全球公民身份的塑造，與中國提出的海洋命運共同體理念相契合。

中國應(yīng)當(dāng)對國際非政府組織在全球海洋治理中的地位和作用給予必要的重視，與國際非政府組織發(fā)展全球海洋治理合作伙伴關(guān)系。【參見江婷燁：《國際非政府組織參與全球海洋環(huán)境治理的問題審視與路徑優(yōu)化》，載《大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第1期，第19頁?！恐袊c國際非政府組織在BBNJ協(xié)定談判中的合作實踐，對中國與國際非政府組織在其他與海洋治理相關(guān)的協(xié)定談判中進(jìn)行合作具有一定的啟示意義。中國與國際非政府組織在國際協(xié)定談判中的合作路徑，可以先從在談判目標(biāo)上達(dá)成理念共識入手，之后再進(jìn)一步尋求共同立場上的觀點表達(dá)，最后盡量達(dá)成案文內(nèi)容上的一致。通過不斷細(xì)化與升級合作內(nèi)容，以期取得國際非政府組織對發(fā)展中國家利益最大化的認(rèn)可與支持。因國際協(xié)定包含的條款與內(nèi)容較為復(fù)雜，雙方要在案文確定上達(dá)成一致內(nèi)容具有較大難度，中國可以將相同觀點的表達(dá)作為其在國際協(xié)定談判中與國際非政府組織進(jìn)行合作的主要內(nèi)容，在此基礎(chǔ)之上再尋求案文上的共識。

此外，由于國際非政府組織的許多工作包括開展相關(guān)邊會、組織跨國集體行動等都在談判會場外進(jìn)行，因此中國還應(yīng)當(dāng)注重與國際非政府組織在國際協(xié)定談判會場外的合作。通過與國際非政府組織共同進(jìn)行海洋科學(xué)研究活動、參與國際非政府組織主導(dǎo)的海洋能力建設(shè)項目、為國際非政府組織保護(hù)海洋環(huán)境活動提供資金支持等方式，在交流中增強(qiáng)雙方互信程度，發(fā)展長期合作伙伴關(guān)系，為未來更多領(lǐng)域的合作打下堅實基礎(chǔ)。中國還應(yīng)當(dāng)以包容、開放的立場鼓勵更多為全球海洋治理問題發(fā)聲的國際非政府組織參與相關(guān)國際協(xié)定談判進(jìn)程，推動涉海國際非政府組織為協(xié)定談判提供更多的專業(yè)知識和技術(shù)指導(dǎo)。