完善長江流域蓄滯洪區(qū)管理立法思考

羅偉偉 楊易華 程暉

摘 要：健全長江流域蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系，是保障流域防洪安全、促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。隨著長江流域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，部分蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)布局失衡、防洪工程建設(shè)遲緩的現(xiàn)狀與防洪保安之間的矛盾日益凸顯。在梳理總結(jié)長江流域蓄滯洪區(qū)運(yùn)用與管理中存在問題的基礎(chǔ)上，從推進(jìn)《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》制訂、加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)洪水影響評價(jià)管理配套法規(guī)建設(shè)以及修訂《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》三個(gè)維度提出了立法建議，對于進(jìn)一步規(guī)范長江流域蓄滯洪區(qū)管理以及完善我國蓄滯洪區(qū)法規(guī)體系，具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：長江流域；蓄滯洪區(qū)；管理立法

中圖法分類號：TV873 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

自古以來，長江流域洪澇災(zāi)害頻發(fā)，作為分蓄超額洪水的蓄滯洪區(qū)地位特殊，與干支流水庫、河道整治工程、洲灘民垸等共同組成了長江流域防洪工程體系。一方面蓄滯洪區(qū)要承擔(dān)分蓄洪水，保障流域與區(qū)域防洪安全的功能，另一方面蓄滯洪區(qū)內(nèi)還有大量的人民群眾生產(chǎn)生活，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會需要適度發(fā)展。由此產(chǎn)生的多重矛盾決定了蓄滯洪區(qū)的管理不能采用單一手段、一蹴而就，必須根據(jù)實(shí)際情況通過建立健全體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)管理的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化。為了貫徹《長江保護(hù)法》關(guān)于增強(qiáng)防洪減災(zāi)綜合能力的規(guī)定，亟待健全長江流域蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系，為實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)法治化、規(guī)范化管理提供支撐。

1 長江流域蓄滯洪區(qū)管理基本概況

1.1 長江流域蓄滯洪區(qū)基本情況

根據(jù)《國家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》《國務(wù)院關(guān)于長江防御洪水方案的批復(fù)》等有關(guān)文件，明確長江流域蓄滯洪區(qū)共有46處，分布于湖北、湖南、江西、安徽、江蘇5省，其中長江中下游共42處，總面積約1.2萬km2，有效蓄洪容積約590億m3[1]；滁河流域共4處，總面積19.5 km2，蓄洪容積9 725萬m3（見表1）。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，蓄滯洪區(qū)內(nèi)資源開發(fā)利用程度不斷提高。目前長江干流以及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)42處蓄滯洪區(qū)中，完成安全區(qū)建設(shè)的有4處，完成分洪閘建設(shè)的有9處，圍堤工程完全達(dá)標(biāo)的有33處，建設(shè)與管理的滯后與區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展矛盾日益突出，啟用難度逐漸加大，蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理已成為長江流域防洪體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

1.2 蓄滯洪區(qū)管理立法現(xiàn)狀

在我國涉水法規(guī)體系中，涉及蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的立法包括兩個(gè)層面：一是國家層面，主要有《防洪法》《長江保護(hù)法》《防汛條例》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》等法律法規(guī)以及行政規(guī)范性文件；二是地方層面，長江流域的安徽、湖北、湖南等地出臺實(shí)施了一些地方性法規(guī)及規(guī)范性文件（見表2）。總體來看，長江流域蓄滯洪區(qū)法規(guī)體系建設(shè)成效顯著，為流域防洪安全提供了較好的制度保障。

現(xiàn)行的涉水法規(guī)在促進(jìn)蓄滯洪區(qū)管理法治化方面發(fā)揮了十分重要的作用，但與流域內(nèi)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理面臨的新形勢新要求相比還存在如下不足。

（1）時(shí)效性滯后。除《長江保護(hù)法》和新頒布實(shí)施的《長江流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度管理辦法（試行）》外，多數(shù)法規(guī)實(shí)施年限較長，如《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》實(shí)施已逾20年，有些規(guī)定已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)。

（2）位階效力低。除《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》以行政法規(guī)的方式發(fā)布外，其他大多數(shù)蓄滯洪區(qū)制度和政策以國務(wù)院部委或者地方人民政府出臺規(guī)章或者行政規(guī)范性文件為主，立法層級不高，導(dǎo)致其法律權(quán)威性不足，不同程度影響蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的實(shí)際效果[2]。

（3）可操作性較差?！斗篮榉ā贰堕L江保護(hù)法》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》等法規(guī)僅對蓄滯洪區(qū)的范圍、安全建設(shè)、補(bǔ)償、救助、建設(shè)項(xiàng)目作出了一般原則性規(guī)定，缺少具有可操作性的實(shí)施細(xì)則[3]。

（4）部分制度空白。由于蓄滯洪區(qū)具有獨(dú)特的功能和定位，需要針對其特點(diǎn)制定與區(qū)內(nèi)資源開發(fā)利用、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等要素相適應(yīng)的管理制度和政策措施進(jìn)行規(guī)范和約束。

2 蓄滯洪區(qū)運(yùn)用和管理存在的問題

近年來，三峽、溪洛渡、向家壩等長江上游控制性水庫群逐步建成，這些水工程的聯(lián)合調(diào)度，使流域防洪減災(zāi)能力顯著增強(qiáng)，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用數(shù)量與運(yùn)用概率大為降低，致使人民群眾對蓄滯洪區(qū)的建設(shè)管理和保護(hù)意識不強(qiáng)，加之區(qū)內(nèi)無大型經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，地方配套建設(shè)資金投入較少，蓄滯洪區(qū)建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重滯后。

2.1 蓄滯洪區(qū)管理體制機(jī)制亟待健全

目前，我國對蓄滯洪區(qū)實(shí)施管理的組織架構(gòu)是地方人民政府水行政主管部門與其他有關(guān)部門相互配合，按照法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合各自部門職責(zé)，分工行使相應(yīng)管理職能。水行政主管部門主要負(fù)責(zé)蓄滯洪區(qū)內(nèi)防洪工程設(shè)施、安全設(shè)施的建設(shè)和管理以及防洪運(yùn)用、補(bǔ)償；蓄滯洪區(qū)內(nèi)的社會管理主要由民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關(guān)部門負(fù)責(zé)。這種管理構(gòu)架涉及管理部門眾多，牽涉行政區(qū)域廣泛，可能導(dǎo)致各部門之間事權(quán)不明、責(zé)任不清，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和防洪減災(zāi)等無法協(xié)調(diào)一致。此外，長江流域46處國家級蓄滯洪區(qū)中，除湖北省設(shè)立洪湖分蓄洪區(qū)工程管理局、荊江分蓄洪區(qū)工程管理局2個(gè)蓄滯洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)外，其他蓄滯洪區(qū)均缺乏專門管理機(jī)構(gòu)，基本由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T或堤防管理部門代管，既無專門人員編制，也無維護(hù)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，部分蓄滯洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)無序發(fā)展問題突出，盲目開發(fā)和建設(shè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.2 洪水影響評價(jià)管理制度尚不健全

《防洪法》從法律上建立了洪水影響評價(jià)報(bào)告審查制度，但迄今為止，尚未制訂專門的洪水影響評價(jià)管理配套法規(guī)[4]。長江流域蓄滯洪區(qū)內(nèi)大量的建設(shè)項(xiàng)目開展了洪水影響評價(jià)工作，保障了流域內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目的防洪安全。以長江水利委員會為例，自2010年11月以來，共審查蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評價(jià)報(bào)告130余項(xiàng)，涉及到公路、鐵路、天然氣管道、輸水管道、輸電線路、碼頭、發(fā)電廠、污水處理廠、新區(qū)規(guī)劃等類型。近年來，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，地方政府、蓄滯洪區(qū)內(nèi)群眾對經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求越來越急迫，各類建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量增長趨勢明顯，蓄滯洪區(qū)內(nèi)資源開發(fā)利用、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與防洪保安矛盾日益尖銳，洪水影響評價(jià)工作面臨新的挑戰(zhàn)。比如，目前非防洪建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)亟待明確，按照國務(wù)院和水利部“放管服”改革要求，需將洪水影響評價(jià)與其他涉水行政審批事項(xiàng)進(jìn)行整合，但缺乏實(shí)施細(xì)則；缺乏開展洪水影響評價(jià)審批的審查標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致審批機(jī)構(gòu)在開展報(bào)告審查時(shí)尺度不一，自由裁量權(quán)較大，不利于實(shí)施科學(xué)、公開、公平、公正的洪水影響評價(jià)審批[4]。

2.3 蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償制度尚需完善

為減少蓄滯洪區(qū)分蓄洪水給區(qū)內(nèi)人民群眾造成的財(cái)產(chǎn)損失，保障區(qū)內(nèi)人民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益，《防洪法》第七條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)對蓄滯洪區(qū)予以扶持；蓄滯洪后，應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)定予以補(bǔ)償或者救助”。《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》對蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償?shù)膶ο?、范圍、?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序作出了明確規(guī)定。但該辦法實(shí)施超過20年，其規(guī)定與新時(shí)期蓄滯洪區(qū)管理的客觀要求已不相適應(yīng)。

近十年來，長江流域僅滁河荒草二圩、荒草三圩分別于2015年、2020年啟動分洪運(yùn)用。在啟動后的補(bǔ)償過程中，部分問題逐漸凸顯。一是補(bǔ)償對象不全。《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》中規(guī)定，以“蓄滯洪區(qū)內(nèi)具有常住戶口的居民”為補(bǔ)償對象，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)和蓄滯洪區(qū)居民外遷現(xiàn)象越來越普遍，有關(guān)人員也應(yīng)納入補(bǔ)償對象[5]。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需調(diào)整。蓄滯洪區(qū)內(nèi)種養(yǎng)品種繁雜，部分蓄滯洪區(qū)內(nèi)發(fā)展了高附加值的養(yǎng)殖業(yè)，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不全，在具體補(bǔ)償?shù)怯涍^程中，部分損失的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種無法找到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)高附加值產(chǎn)業(yè)未設(shè)置補(bǔ)償上限增加了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用成本。三是蓄滯洪區(qū)汛前財(cái)產(chǎn)登記制度需完善?！缎顪閰^(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》規(guī)定每年3月底完成蓄滯洪區(qū)財(cái)產(chǎn)登記，至運(yùn)用時(shí)蓄滯洪區(qū)生產(chǎn)情況已發(fā)生較大變化，財(cái)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)難以應(yīng)用，同時(shí)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)登記種類復(fù)雜繁多，部分蓄滯洪區(qū)運(yùn)用頻率很低，年年登記浪費(fèi)大量人力物力。四是補(bǔ)償程序復(fù)雜。需經(jīng)4～5次核查審訂，且每次執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，基層工作量大。

3 完善蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理立法建議

完善蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理立法，需要從制度層面實(shí)現(xiàn)從行政管理向法治管理、從危機(jī)管理向風(fēng)險(xiǎn)管理、從事后管理向事前管理的轉(zhuǎn)變，將蓄滯洪區(qū)管理工作納入法治化軌道，是當(dāng)前長江流域蓄滯洪區(qū)管理的重要使命。

3.1 抓緊推進(jìn)《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》制訂

蓄滯洪區(qū)管理部門眾多、行政區(qū)域廣泛，僅由部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)，難以平衡協(xié)調(diào)其復(fù)雜關(guān)系，亟需研究制定出臺行政法規(guī)《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》，內(nèi)容涵蓋蓄滯洪區(qū)管理體制、安全設(shè)施建設(shè)與管理、調(diào)度運(yùn)行和管理、社會經(jīng)濟(jì)和人口管理、補(bǔ)償與保障等內(nèi)容。通過法律規(guī)定明確權(quán)利與責(zé)任，有效協(xié)調(diào)中央與地方、部門之間、不同行政區(qū)域之間以及各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮蓄滯洪區(qū)行蓄洪水和經(jīng)濟(jì)社會適度發(fā)展雙重功能[6]。

管理體制方面，進(jìn)一步明確各級政府及其相關(guān)部門在蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作中的職責(zé)邊界，建立專管機(jī)構(gòu)。安全設(shè)施建設(shè)與管理方面，應(yīng)堅(jiān)持分類管理原則，對不同類型的蓄滯洪區(qū)采取不同的建設(shè)措施，進(jìn)一步明確各項(xiàng)安全設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃主體、建管主體、職責(zé)內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來源等內(nèi)容。調(diào)度運(yùn)行和管理方面，明確蓄滯洪區(qū)的啟用命令、預(yù)報(bào)警報(bào)、轉(zhuǎn)移安置、抗洪搶險(xiǎn)、運(yùn)用預(yù)案編制、調(diào)度運(yùn)用決策、運(yùn)用期保障、災(zāi)后恢復(fù)等內(nèi)容。社會經(jīng)濟(jì)和人口管理方面，明確蓄滯洪區(qū)內(nèi)土地開發(fā)利用要求、人口規(guī)?？刂埔?、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求等。補(bǔ)償與保障方面，明確運(yùn)用補(bǔ)償?shù)姆秶?、防洪基金的使用、洪水保險(xiǎn)、政策扶持措施、建設(shè)與管理資金安排等內(nèi)容。

3.2 加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)洪水影響評價(jià)管理配套法規(guī)建設(shè)

結(jié)合《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)修訂，按照《行政許可法》以及國家“放管服”改革的要求，健全完善蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪工程洪水影響評價(jià)管理制度，進(jìn)一步明確管理主體、管理范圍、審批流程、技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容，積極推進(jìn)出臺《蓄滯洪區(qū)洪水影響評價(jià)辦法》。

盡快出臺規(guī)范整合后的洪水影響評價(jià)審批制度以及實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評價(jià)報(bào)告審批管理；整合現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，健全完善洪水影響評價(jià)相關(guān)管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和規(guī)范。

3.3 盡快修訂《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》

蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償問題錯(cuò)綜復(fù)雜，隨著長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“十四五規(guī)劃”等國家戰(zhàn)略的全面實(shí)施，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及防洪減災(zāi)的形勢發(fā)生了顯著變化，亟需總結(jié)近年來蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作的經(jīng)驗(yàn)，修訂《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》[7]。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際重新核定補(bǔ)償范圍，完善居民財(cái)產(chǎn)登記、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、核查工作程序、補(bǔ)償對象認(rèn)定等相關(guān)規(guī)定。

在補(bǔ)償承擔(dān)主體上，建立中央轉(zhuǎn)移支付和受益地區(qū)對口補(bǔ)償相結(jié)合的綜合補(bǔ)償制度[8]。在補(bǔ)償對象上，由于移民遷建和農(nóng)業(yè)人口不斷流動的原因，部分人員戶籍雖然遷往蓄滯洪區(qū)以外，但農(nóng)田的基本生產(chǎn)資料甚至工業(yè)設(shè)施仍在區(qū)內(nèi)，應(yīng)該將賠償?shù)姆秶鷱某Ｗ艏藛T調(diào)整至實(shí)際受到財(cái)產(chǎn)損失的自然人、法人及其他組織。另外，政府應(yīng)積極實(shí)施蓄滯洪區(qū)洪水保險(xiǎn)制度，探索建立以政府為主體、利益相關(guān)方共同參與的多元化洪水保險(xiǎn)制度，逐漸轉(zhuǎn)變過去洪水風(fēng)險(xiǎn)單純依賴政府財(cái)政救助的社會負(fù)擔(dān)模式，進(jìn)一步提升社會和人民群眾對洪水災(zāi)害的承受能力。

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Reflections on Perfecting Management Legislation of the River Flood Storage and Detention Area in Yangtze River Basin

LUO Weiwei1，YANG Yihua2，CHENG Hui1

（1. Network and Information Center，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China；2. Bureau of Policy and Law，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Developing a sound regulatory system for managing the retention and detention areas in the Yangtze River Basin is a necessary requirement for ensuring flood control safety and promoting coordinated economic and social development within the region. With the economic and social development in the Yangtze River Basin，the contradictions between the unbalanced industrial layout，the slow flood control engineering construction in some retention and detention areas and flood control security have become increasingly prominent. We first analysed the problems in the management and use of retention and detention areas in the Yangtze River Basin. On this basis，we put forward legislative suggestions from three dimensions：promoting the formulation of the Regulations on the Management of Retention and Detention Areas，strengthening the construction of supporting regulations for flood impact assessment management in retention and detention areas，and revising the Interim Measures for Compensation of the Use of Retention and Detention Areas. These proposals are of practical significance for further regulating the management of retention and detention areas in the Yangtze River Basin and improving the regulatory system for retention and detention areas in China.

Key words：Yangtze River basin； flood storage and detention area； management legislation