糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新研究

郭雅媛 張青

[摘要] 黨的二十大報(bào)告將全方位夯實(shí)糧食安全根基作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)和目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)糧食產(chǎn)量遭遇“天花板”制約，國(guó)際糧食市場(chǎng)的不穩(wěn)定性倒逼國(guó)內(nèi)必須提高糧食綜合生產(chǎn)能力。然而，種糧成本上升和比較效益下降、縱向種糧補(bǔ)貼力度不足和橫向產(chǎn)糧利益補(bǔ)償缺位、主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和糧食安全貢獻(xiàn)失衡問(wèn)題，導(dǎo)致種糧積極性下降。針對(duì)當(dāng)前糧食安全蘊(yùn)含的新風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)明確產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)糧食生產(chǎn)政治責(zé)任，完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償體系，設(shè)立“糧食安全發(fā)展基金”，探索新型產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作關(guān)系，在提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)種糧農(nóng)戶增收和主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性提升的有機(jī)統(tǒng)一，有效確保國(guó)家糧食安全。

[關(guān)鍵詞] 糧食安全? ? 糧食主產(chǎn)區(qū)? ? 利益補(bǔ)償機(jī)制

[中圖分類號(hào)] F326.11? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2023）03-0088-08

[作者簡(jiǎn)介] 郭雅媛，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部博士研究生，研究方向：三農(nóng)問(wèn)題；張青，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、三農(nóng)問(wèn)題。

[摘要] 黨的二十大報(bào)告將全方位夯實(shí)糧食安全根基作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)和目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)糧食產(chǎn)量遭遇“天花板”制約，國(guó)際糧食市場(chǎng)的不穩(wěn)定性倒逼國(guó)內(nèi)必須提高糧食綜合生產(chǎn)能力。然而，種糧成本上升和比較效益下降、縱向種糧補(bǔ)貼力度不足和橫向產(chǎn)糧利益補(bǔ)償缺位、主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和糧食安全貢獻(xiàn)失衡問(wèn)題，導(dǎo)致種糧積極性下降。針對(duì)當(dāng)前糧食安全蘊(yùn)含的新風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)明確產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)糧食生產(chǎn)政治責(zé)任，完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償體系，設(shè)立“糧食安全發(fā)展基金”，探索新型產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作關(guān)系，在提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)種糧農(nóng)戶增收和主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性提升的有機(jī)統(tǒng)一，有效確保國(guó)家糧食安全。

[關(guān)鍵詞] 糧食安全? ? 糧食主產(chǎn)區(qū)? ? 利益補(bǔ)償機(jī)制

[中圖分類號(hào)] F326.11? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2023）03-0088-08

[作者簡(jiǎn)介] 郭雅媛，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部博士研究生，研究方向：三農(nóng)問(wèn)題；張青，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、三農(nóng)問(wèn)題。

糧食安全作為國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)和國(guó)際政治博弈的核心手段，是滿足民生需求的物質(zhì)條件以及保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略條件。黨的二十大報(bào)告指出，要“全方位夯實(shí)糧食安全根基”“健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”。新發(fā)展階段我國(guó)糧食安全形勢(shì)面臨新變革：糧食產(chǎn)量到達(dá)階段性峰值、主產(chǎn)區(qū)地方政府和種糧農(nóng)戶“兩個(gè)積極性”下降特征明顯，與此同時(shí)，世界百年未有之大變局形勢(shì)下國(guó)際糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定性和可靠性急劇減弱。因此，必須健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制， 堅(jiān)持“輔之以利、輔之以義”的原則，讓農(nóng)民種糧有利可圖、主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性，“實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)有機(jī)統(tǒng)一、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收齊頭并進(jìn)”，全方位夯實(shí)糧食安全根基。

一、新發(fā)展階段夯實(shí)糧食安全根基面臨的重大挑戰(zhàn)

1.“緊平衡”形勢(shì)下糧食產(chǎn)量面臨“天花板”制約

黨的十八大以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)始終堅(jiān)持“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，并在長(zhǎng)期的不懈努力下基本實(shí)現(xiàn)了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，走出了一條中國(guó)特色的糧食安全之路。但是在耕地“非糧化”傾向日益嚴(yán)重及土地和水資源等自然環(huán)境約束不斷趨緊的背景下，我國(guó)糧食安全長(zhǎng)期以來(lái)保持著“緊平衡”態(tài)勢(shì)，糧食隱性自給率僅在70%左右且有略微下降趨勢(shì)，未來(lái)穩(wěn)定糧食產(chǎn)能和保證糧食高質(zhì)量供給仍面臨較大壓力。近年來(lái)，我國(guó)糧食年產(chǎn)量趨于平穩(wěn)，糧食生產(chǎn)體系的生產(chǎn)能力接近階段性峰值，2015年我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到6.61億噸后結(jié)束了十二連增，開(kāi)始進(jìn)入波動(dòng)增長(zhǎng)階段。我國(guó)糧食產(chǎn)量表現(xiàn)出的“天花板”跡象與發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食產(chǎn)量變動(dòng)規(guī)律相符合，落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、種業(yè)振興行動(dòng)、農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐強(qiáng)化打破糧食生產(chǎn)力瓶頸勢(shì)在必行。同時(shí)，農(nóng)民種糧不賺錢(qián)、主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧財(cái)政負(fù)擔(dān)重，也是制約糧食供給增長(zhǎng)的重要因素，亟待借助調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。因此，通過(guò)健全農(nóng)民種糧掙錢(qián)得利、地方抓糧擔(dān)責(zé)盡義的機(jī)制保障調(diào)動(dòng)和保護(hù)好“兩個(gè)積極性”十分必要。

2. 百年未有之大變局下國(guó)際糧食市場(chǎng)穩(wěn)定性減弱

百年未有之大變局下國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)或引致全球糧食危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)的巨大需求可能造成糧食供應(yīng)鏈的脆弱性危機(jī)，因此不能忽視主產(chǎn)區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)為實(shí)現(xiàn)中國(guó)人的飯碗主要裝“中國(guó)糧”所作的貢獻(xiàn)。俄羅斯和作為“歐洲糧倉(cāng)”的烏克蘭是世界主要糧食出口國(guó)，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，俄羅斯以及烏克蘭小麥產(chǎn)量、大麥產(chǎn)量、玉米產(chǎn)量分別占全球產(chǎn)量的14%、19%、4%，其谷物出口總量的全球占比達(dá)1/3。然而，隨著俄烏沖突的爆發(fā)，世界多個(gè)產(chǎn)糧大國(guó)的糧食出口管制大幅削弱了糧食貿(mào)易供給能力，尤其是糧食進(jìn)口國(guó)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)增加，全球糧食貿(mào)易市場(chǎng)遭遇重大挑戰(zhàn)。此外，由于全球糧食出口供應(yīng)趨緊，加之肥料價(jià)格上漲等因素導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本抬高，國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格不斷攀升、高位運(yùn)行，歐美西方國(guó)家針對(duì)俄羅斯實(shí)施的制裁措施進(jìn)一步加劇了世界糧食短缺問(wèn)題，國(guó)際糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定性和可靠性減弱，過(guò)度依靠國(guó)際糧食市場(chǎng)進(jìn)口保障國(guó)家糧食安全并不穩(wěn)妥。因此，在地緣政治沖突造成國(guó)際環(huán)境極不穩(wěn)定的背景下，完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制、提高種糧積極性進(jìn)而保障國(guó)內(nèi)糧食穩(wěn)定供給，是國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外糧食安全嚴(yán)峻形勢(shì)的必要路徑。

3. 主產(chǎn)區(qū)種糧“積極性”下降威脅國(guó)家糧食安全

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)糧食產(chǎn)銷(xiāo)格局逐漸從“南糧北調(diào)”轉(zhuǎn)向“北糧南運(yùn)”。在2001年糧食流通體制改革之時(shí)，我國(guó)按照比較優(yōu)勢(shì)調(diào)整糧食生產(chǎn)力布局，以省為單位劃分了13個(gè)主產(chǎn)區(qū)、7個(gè)主銷(xiāo)區(qū)和11個(gè)產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)。然而，在當(dāng)前區(qū)域糧食供需存在較大差異的情況下，主產(chǎn)區(qū)種糧積極性出現(xiàn)了下降，直接表現(xiàn)為糧食生產(chǎn)能力的降低。2021年，我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)三大主糧平均自給率降為108%，且有穩(wěn)定糧食調(diào)出能力的主產(chǎn)區(qū)不斷減少。主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)的糧食總?cè)笨谠?0165.01萬(wàn)噸左右，需要依賴于內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南等商品糧凈調(diào)出大省供給。主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧積極性的下降對(duì)我國(guó)糧食安全造成了潛在威脅，究其原因是保障國(guó)家糧食安全的硬性任務(wù)與種糧成本收益遞減產(chǎn)生了矛盾。

一方面，農(nóng)資價(jià)格上漲增加了種糧成本。主要糧食作物的生產(chǎn)總成本在2013年突破1000元／畝，到2020年達(dá)到了1200元／畝① 。近年來(lái)，糧食生產(chǎn)凈利潤(rùn)從2011年的250.8元／畝跌至2016年的-80.3元／畝，并連續(xù)４年出現(xiàn)負(fù)利潤(rùn)現(xiàn)象，盡管2020年上漲至47.1元／畝，但仍遠(yuǎn)低于之前的利潤(rùn)水平。除稻谷凈利潤(rùn)保持正增長(zhǎng)外，小麥和玉米的成本收益均在負(fù)值周?chē)腔玻蠖箖衾麧?rùn)更是常年為負(fù)。由于主糧畝均凈利潤(rùn)和每百斤凈利潤(rùn)基本上均為負(fù)值，種糧不賺錢(qián)現(xiàn)象成為常態(tài)。加之俄烏沖突引致一波全球化肥農(nóng)藥等農(nóng)資價(jià)格上漲浪潮，加劇了國(guó)內(nèi)外糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，比較效益下降影響了種糧收益。長(zhǎng)期以來(lái)，在物價(jià)指數(shù)不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)糧食價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，農(nóng)民依靠種糧賣(mài)糧所得的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入與種植經(jīng)濟(jì)作物所得收入相比存在較大差距，種植糧食的經(jīng)濟(jì)效益在所有種植業(yè)中處于最低行列。同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異顯著，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的平均利潤(rùn)率水平遠(yuǎn)低于二三產(chǎn)業(yè)，不僅第一產(chǎn)業(yè)占比較高的主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入遠(yuǎn)低于主銷(xiāo)區(qū)，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的工資性收入也成倍高于從事糧食生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性收入，因此從事第一產(chǎn)業(yè)特別是糧食種植的農(nóng)戶數(shù)量逐漸減少，耕地“非糧化”和土地撂荒現(xiàn)象較為嚴(yán)重，“未來(lái)誰(shuí)種糧”難題亟待破解。從土地使用情況來(lái)看，地方政府將土地投入城市開(kāi)發(fā)建設(shè)用地會(huì)獲得較高財(cái)政收入，而主產(chǎn)區(qū)地方政府將大量土地用于糧食生產(chǎn)承擔(dān)了較大的機(jī)會(huì)成本，限制了地方財(cái)政收入的增加。因此，種糧成本上漲較快和糧食價(jià)格總體增長(zhǎng)緩慢的雙重趨勢(shì)，降低了農(nóng)民的種糧收益預(yù)期，在種糧比較效益大大減少的條件下，主產(chǎn)區(qū)地方政府和種糧農(nóng)民都承受了利益損失，種糧積極性受到抑制，這或?qū)⒊蔀楸Ｕ霞Z食安全的潛在危機(jī)。

二、完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制是

保障國(guó)家糧食安全的必然要求

（一）確保國(guó)家糧食安全和實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的必然要求

保障糧食安全是維護(hù)國(guó)家總體安全的底線任務(wù)，以底線思維堅(jiān)持獨(dú)立自主原則是抵御全球糧食危機(jī)的基本保證。糧食自給一旦出現(xiàn)危險(xiǎn)，就會(huì)危及國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定，增加被世界糧食主要出口國(guó)“卡脖子”的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須堅(jiān)決貫徹國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，牢牢守住18億畝耕地紅線和15.46億畝永久基本農(nóng)田控制線，大力推廣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并在落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”耕地保護(hù)措施的基礎(chǔ)上，提高種業(yè)自主創(chuàng)新能力，抓牢抓實(shí)種業(yè)振興行動(dòng)，穩(wěn)固糧食安全根基，為實(shí)施新一輪千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)提供動(dòng)力。完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制是提高種糧主體積極性，進(jìn)而提升糧食綜合生產(chǎn)和高質(zhì)量供給能力的關(guān)鍵，是未來(lái)確保國(guó)家糧食安全的必由之路。

共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征，包含了全部區(qū)域和全國(guó)人民的共同富裕，也必然包含著糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)的共同發(fā)展以及所有種糧農(nóng)戶的共同富裕，以利益補(bǔ)償機(jī)制保障主產(chǎn)區(qū)收益是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕的必然路徑。糧食安全與共同富裕一樣，既是重要的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是重大的政治問(wèn)題，在統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下要求主產(chǎn)區(qū)更好地承擔(dān)國(guó)家糧食安全的政治重任，就要做好完善種糧主體利益分配和促進(jìn)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)共同富裕的經(jīng)濟(jì)支持。利益補(bǔ)償是再分配手段的一種方式，目前我國(guó)糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)缺乏高效的利益協(xié)調(diào)政策，因此亟待建立和完善精準(zhǔn)可持續(xù)的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，并創(chuàng)新性地融合區(qū)域橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式優(yōu)化二次分配形式，切實(shí)保障主產(chǎn)區(qū)地方政府和種糧農(nóng)民的產(chǎn)糧積極性，促進(jìn)其財(cái)政收入能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的穩(wěn)步提升，進(jìn)而在有效確保國(guó)家糧食安全的同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)向著共同富裕目標(biāo)一同邁進(jìn)。因此，利益補(bǔ)償是新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上實(shí)現(xiàn)種糧農(nóng)民共同富裕的根本保證。

（二）破解主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和糧食安全貢獻(xiàn)極度失衡的必然要求

改革開(kāi)放后，糧食主銷(xiāo)區(qū)地方政府在城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)中獲得了豐厚的財(cái)政收入，農(nóng)戶也通過(guò)種植經(jīng)濟(jì)作物獲得了高于種糧收益的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)率先取得較大發(fā)展。但是主銷(xiāo)區(qū)耕地“非糧化”傾向日益嚴(yán)重，糧食生產(chǎn)比重不斷下滑，糧食自給率水平下降，產(chǎn)需缺口不斷加大，需要依靠主產(chǎn)區(qū)商品糧調(diào)銷(xiāo)滿足各類糧食消費(fèi)需求。作為我國(guó)商品糧供應(yīng)的主陣地，主產(chǎn)區(qū)尤其是產(chǎn)糧大縣的地方政府按照區(qū)域糧食生產(chǎn)力布局要求，更多地承擔(dān)起了保障國(guó)家糧食安全的重大政治任務(wù)。主產(chǎn)區(qū)糧食年產(chǎn)量的全國(guó)占比在78.9%以上，為全國(guó)糧食供應(yīng)作出了巨大貢獻(xiàn)。然而主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻由于種糧成本效益低和機(jī)會(huì)成本高而受到制約，地方財(cái)政收入與主銷(xiāo)區(qū)相比差距明顯，2020年主產(chǎn)區(qū)省份人均財(cái)政收入為5707.78元，遠(yuǎn)低于主銷(xiāo)區(qū)省份的14877.98元①，同時(shí)農(nóng)戶種糧收入也不抵外出務(wù)工收入。因此，糧食高產(chǎn)地區(qū)反而成為“經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)”，產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)之間的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和農(nóng)戶貧富差距愈加明顯。

此外，在中央政府和地方政府按比例共擔(dān)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的情況下，由于主產(chǎn)區(qū)“吃緊”的財(cái)政收入還要支持農(nóng)業(yè)建設(shè)和糧食補(bǔ)貼任務(wù)，不僅其種糧越多負(fù)擔(dān)越重，同時(shí)補(bǔ)貼后的糧食在調(diào)往銷(xiāo)區(qū)加工銷(xiāo)售中發(fā)生了利益外溢，因此造成了“窮區(qū)補(bǔ)償富區(qū)”的現(xiàn)象，產(chǎn)糧越多，財(cái)政補(bǔ)貼壓力越大，“兩個(gè)積極性”均遭受?chē)?yán)峻考驗(yàn)。由此可見(jiàn)，主產(chǎn)區(qū)因糧食生產(chǎn)造成的利益流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不僅在土地的建設(shè)開(kāi)發(fā)和非糧種植等方面存在較大的機(jī)會(huì)成本損失，并且在生態(tài)環(huán)境效益方面也存在利益損失，產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和國(guó)家糧食安全保障貢獻(xiàn)存在錯(cuò)位現(xiàn)象。因此，強(qiáng)化對(duì)主產(chǎn)省和主產(chǎn)縣的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度十分必要，不能讓產(chǎn)糧大縣等生產(chǎn)糧食越多者越吃虧。如果產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)利益分配機(jī)制難以平衡，將會(huì)帶來(lái)糧食主產(chǎn)省利益的嚴(yán)重流失和財(cái)政狀況的惡化，并嚴(yán)重抑制其種糧積極性，因而通過(guò)利益補(bǔ)償保護(hù)好地方政府抓糧積極性，是保障國(guó)家糧食安全的根本動(dòng)力。

（三）提高國(guó)家縱向種糧補(bǔ)貼支持政策效率的必然要求

從中央到地方各級(jí)政府財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的縱向維度來(lái)看，我國(guó)自上而下形成了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、耕地地力補(bǔ)貼、最低收購(gòu)價(jià)政策等補(bǔ)償制度。雖然糧食生產(chǎn)縱向利益補(bǔ)償體系基本成熟，但政策支持效率不高，且仍存在不足。一是補(bǔ)貼額度較低。在較為單一的財(cái)政補(bǔ)貼資金來(lái)源下，中央和地方政府的種糧補(bǔ)貼金額難以抵補(bǔ)糧食生產(chǎn)成本上漲壓力和農(nóng)戶種糧機(jī)會(huì)成本損失，補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民增收的實(shí)際作用收效甚微。二是補(bǔ)貼對(duì)象不明確。自承包地“三權(quán)分置”改革推行以來(lái)，農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷加大，但在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象應(yīng)是擁有承包權(quán)的農(nóng)民還是土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的問(wèn)題上，尚未有明確規(guī)定。目前在補(bǔ)貼政策的實(shí)際落實(shí)中，種植補(bǔ)貼大多流入土地承包人手中，而種糧大戶及其他真正進(jìn)行糧食生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體卻難以獲得利益補(bǔ)償，這間接增加了其隱性地租成本并打擊了其種糧積極性。三是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的省域差異性較大。由于各地政府在中央補(bǔ)貼基礎(chǔ)上會(huì)根據(jù)地方財(cái)政狀況給予不同標(biāo)準(zhǔn)的種糧補(bǔ)貼，因此經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的主銷(xiāo)區(qū)種糧補(bǔ)貼往往高于主產(chǎn)區(qū)，出現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼資金規(guī)模大但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，主銷(xiāo)區(qū)補(bǔ)貼規(guī)模小但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高的現(xiàn)象。這一方面容易造成主銷(xiāo)區(qū)依靠高補(bǔ)貼生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的糧食，進(jìn)而阻礙其比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮；另一方面也容易造成主產(chǎn)區(qū)因難以獲得足額利益補(bǔ)償而降低種糧積極性。因此，應(yīng)充分把握主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)實(shí)際情況的主要特征，優(yōu)化縱向補(bǔ)貼相關(guān)政策，提高補(bǔ)貼效率。

（四）填補(bǔ)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)域間糧食生產(chǎn)橫向利益補(bǔ)償缺位的必然要求

糧食作為一種特殊的商品，既是具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特征的私人產(chǎn)品，又是具有非排他性的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)過(guò)程中由于糧食安全的正外部性發(fā)生了利益外溢，主銷(xiāo)區(qū)則通過(guò)“搭便車(chē)”保障了區(qū)域糧食安全，因此實(shí)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)外部效應(yīng)的內(nèi)部化是利益補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵基礎(chǔ)。主銷(xiāo)區(qū)從主產(chǎn)區(qū)調(diào)入的商品糧不僅滿足了其口糧需求，還使其通過(guò)食品加工和工業(yè)加工獲得了更高的利潤(rùn)收入，在保障區(qū)域糧食安全的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此其負(fù)有對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。然而，一些銷(xiāo)區(qū)可能認(rèn)為，在全國(guó)糧食豐收或國(guó)際糧價(jià)較低的情況下調(diào)入糧食亦是對(duì)產(chǎn)區(qū)做貢獻(xiàn)，只有在歉收年份和國(guó)際糧價(jià)上漲時(shí)期才需補(bǔ)償產(chǎn)區(qū)，但這不僅對(duì)長(zhǎng)期持續(xù)作出產(chǎn)糧貢獻(xiàn)的主產(chǎn)區(qū)來(lái)說(shuō)缺乏公平，更是忽略了國(guó)際糧食市場(chǎng)的不穩(wěn)定性以及中國(guó)巨大糧食需求對(duì)市場(chǎng)的沖擊影響。目前我國(guó)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼的財(cái)政支持主要來(lái)自于上級(jí)政府，而產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)的橫向利益補(bǔ)償則僅限于各省域之間自發(fā)建立產(chǎn)銷(xiāo)合作關(guān)系的初步探索，并未有明確的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償規(guī)定。除此之外，國(guó)家財(cái)政資金全額補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于提高農(nóng)戶種糧意愿十分必要，但我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚處于起步階段，未來(lái)全面推廣的趨勢(shì)將產(chǎn)生巨大財(cái)政投入需求，并且高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍有待深入推進(jìn)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及糧食補(bǔ)貼的財(cái)政支持提出了更高的要求。因此，我國(guó)面臨中央和地方政府縱向種糧補(bǔ)貼不足、主銷(xiāo)區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的橫向利益補(bǔ)償缺位等突出難題，探索以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償為重點(diǎn)、以省域間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移為突破點(diǎn)的主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制十分重要。

三、健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)民愿不愿意種糧、愿意種多少糧，關(guān)鍵看種糧能給農(nóng)民帶來(lái)多少收益”“穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)一定要讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性”。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于提高種糧積極性和保持產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)域間長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)的糧食購(gòu)銷(xiāo)關(guān)系具有重要意義。要做好主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的利益保障，發(fā)揮好主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的重要功能，并重視其發(fā)展性利益補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性，增強(qiáng)“藏糧于地、藏糧于技”的物質(zhì)基礎(chǔ)，全方位夯實(shí)我國(guó)糧食安全的根基。

（一）全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，全力提升主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力

保障國(guó)家糧食安全不僅是中央政府和主產(chǎn)區(qū)的任務(wù)，而且是主產(chǎn)區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)以及產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)的共同責(zé)任，端牢“中國(guó)飯碗”責(zé)任要一起扛。2022年中央一號(hào)文件指出，糧食主產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)和平衡區(qū)均要保面積、保產(chǎn)量，主產(chǎn)區(qū)要提高糧食綜合生產(chǎn)能力，主銷(xiāo)區(qū)亦要提高糧食自給率，產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)要實(shí)現(xiàn)糧食基本自給。首先，要全面落實(shí)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)糧食安全黨政同責(zé)。新階段我國(guó)糧食生產(chǎn)格局將迎來(lái)重大改革調(diào)整，保障糧食安全不能只按照比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行生產(chǎn)力布局，應(yīng)明確產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)糧食安全政治責(zé)任并完善各地政府責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，抓好嚴(yán)守耕地紅線和推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)督糧食安全責(zé)任制考核，進(jìn)行糧食生產(chǎn)績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)激勵(lì)約束效應(yīng)，共抓產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)糧食安全政治責(zé)任。糧食主銷(xiāo)區(qū)和產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)應(yīng)按照各省域?qū)嶋H人口數(shù)量和人均糧食占有量標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)設(shè)置省域糧食自給率底線的彈性區(qū)間，主銷(xiāo)區(qū)要滿足常住人口的口糧消費(fèi)需求，產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)應(yīng)滿足基本口糧消費(fèi)需求和工業(yè)用糧需求，積極落實(shí)各地糧食生產(chǎn)責(zé)任，通過(guò)政治責(zé)任和利益約束抓種糧動(dòng)力。

此外，全力提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力是夯實(shí)國(guó)家糧食安全根基的關(guān)鍵所在。在利益補(bǔ)償機(jī)制的不斷健全完善中，糧食主產(chǎn)區(qū)要充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)，不斷加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入，提升糧食生產(chǎn)裝備技術(shù)水平，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，通過(guò)提升農(nóng)業(yè)科技水平，實(shí)現(xiàn)良機(jī)、良種、良田的提質(zhì)升級(jí)，增加糧食產(chǎn)量和高品質(zhì)糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足多元化食物消費(fèi)需求，擔(dān)當(dāng)好國(guó)家糧食生產(chǎn)的主體責(zé)任。同時(shí)，面對(duì)主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力下滑的困境，考慮對(duì)主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量和自給率設(shè)定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)達(dá)到規(guī)定糧食自給率底線的主產(chǎn)區(qū)提供全方位的利益補(bǔ)償和建設(shè)資金支持，對(duì)跌出主產(chǎn)區(qū)規(guī)定自給率底線范圍的區(qū)域采取處罰或削減利益補(bǔ)償政策支持的措施，以此約束主產(chǎn)區(qū)保障糧食安全的產(chǎn)量底線，并保證穩(wěn)定的商品糧調(diào)出能力。

（二）健全糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償體系，提高主產(chǎn)區(qū)種糧積極性

保障主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的利益是調(diào)動(dòng)積極性的關(guān)鍵，要在完善以中央政府為主導(dǎo)的縱向種糧補(bǔ)貼體系的基礎(chǔ)上，補(bǔ)齊產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)橫向種糧補(bǔ)貼體系，構(gòu)建健全的主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制（圖1）。提高糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼效率，要在堅(jiān)持市場(chǎng)化政策取向的同時(shí)注重有效保障種糧主體收益，深化種糧補(bǔ)貼制度改革，調(diào)整優(yōu)化補(bǔ)貼方式，全面保護(hù)種糧積極性。

從完善主產(chǎn)區(qū)縱向利益補(bǔ)償來(lái)看，一方面要擴(kuò)大糧食生產(chǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，加大對(duì)產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和獎(jiǎng)勵(lì)力度，并通過(guò)提高種糧成本的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高農(nóng)戶的收益水平；另一方面要遵循“誰(shuí)種田，補(bǔ)給誰(shuí)”的精準(zhǔn)補(bǔ)貼原則，將實(shí)際糧食生產(chǎn)主體列為補(bǔ)貼對(duì)象，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性，并積極探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)“掛鉤”機(jī)制，將糧食補(bǔ)貼金額與糧食產(chǎn)量相關(guān)聯(lián)，不斷完善種糧補(bǔ)貼制度，讓生產(chǎn)糧食多者多得補(bǔ)貼。除此之外，降低糧食生產(chǎn)成本與合理提升糧食價(jià)格，是提高種糧積極性和比較效益的關(guān)鍵激勵(lì)。從成本控制層面來(lái)看，政府要及時(shí)監(jiān)控種子、化肥、農(nóng)藥、種植機(jī)械等農(nóng)資產(chǎn)品的市價(jià)波動(dòng)，完善農(nóng)資器具購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼，并加強(qiáng)交通物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以降低農(nóng)戶運(yùn)輸成本，通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本的控制提高農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。在糧價(jià)調(diào)控方面，要堅(jiān)持優(yōu)化稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，以及玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的機(jī)制設(shè)計(jì)，在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)契機(jī)中充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，完善糧食價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制，適當(dāng)提高價(jià)格水平，并加強(qiáng)政府支持保護(hù)力度，促進(jìn)種糧農(nóng)民合理持續(xù)增收。

從健全主產(chǎn)區(qū)橫向利益補(bǔ)償來(lái)看，利用主銷(xiāo)區(qū)地方政府的財(cái)政資金支持健全產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)橫向種糧補(bǔ)貼體系，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷(xiāo)利益平衡的關(guān)鍵。由于主產(chǎn)區(qū)長(zhǎng)期穩(wěn)定地提供商品糧調(diào)銷(xiāo)供給，主銷(xiāo)區(qū)才得以在完成好保障糧食自給率底線的同時(shí)，繼續(xù)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速高效發(fā)展。因此，主銷(xiāo)區(qū)應(yīng)承擔(dān)利益補(bǔ)償責(zé)任和“反哺”主產(chǎn)區(qū)的義務(wù)，為主產(chǎn)區(qū)提供財(cái)政資金補(bǔ)貼，為糧食產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)提供基本的資金支持。在橫向利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方面，針對(duì)地區(qū)之間“糧財(cái)?shù)箳臁钡默F(xiàn)象，要完善糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制，加快糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的培育壯大，構(gòu)建定量核算與按量補(bǔ)還的補(bǔ)償體系。主銷(xiāo)區(qū)要以省域常住人口糧食消費(fèi)量和實(shí)際糧食產(chǎn)量并結(jié)合商品糧調(diào)銷(xiāo)量等指標(biāo)計(jì)算扣除自產(chǎn)糧后的商品糧消費(fèi)量比例，即糧食缺口規(guī)模，再按照糧食價(jià)格、農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格和經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格以及“非糧” “非農(nóng)”用地收益等計(jì)算利益平衡機(jī)制中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算確定主銷(xiāo)區(qū)向主產(chǎn)區(qū)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償額度，形成合理的種糧成本分擔(dān)機(jī)制。

（三）設(shè)立“糧食安全發(fā)展基金”，統(tǒng)籌主產(chǎn)區(qū)可持續(xù)利益補(bǔ)償

新發(fā)展階段有效保障國(guó)家糧食安全，要抓好解決種糧積極性下降問(wèn)題的關(guān)鍵突破點(diǎn)，以主銷(xiāo)區(qū)向主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償為增長(zhǎng)點(diǎn)，以設(shè)立“糧食安全發(fā)展基金”為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，積極探索完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。首先，明確農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)糧價(jià)值。明確產(chǎn)糧價(jià)值是確定主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)利益損失和利益補(bǔ)償額度的關(guān)鍵。主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)保障價(jià)值、生態(tài)服務(wù)價(jià)值、國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略價(jià)值，不僅產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益，還在維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和維護(hù)綠色生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用。因此，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的動(dòng)態(tài)平衡，要探索全面評(píng)估農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)糧價(jià)值的方式，科學(xué)測(cè)算并合理評(píng)估農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)多維產(chǎn)糧價(jià)值的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并為全面強(qiáng)化主產(chǎn)區(qū)發(fā)展性補(bǔ)償提供科學(xué)有效的理論支撐。

其次，確定主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)主體。主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償涉及多方利益相關(guān)者的博弈，不同主體的利益訴求存在差異。中央政府承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全的重大責(zé)任，地方政府肩負(fù)著落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民富裕的重要任務(wù)，種糧農(nóng)民和新型糧食經(jīng)營(yíng)主體等以增收致富為訴求，糧食企業(yè)以提高經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為目的，商品糧消費(fèi)者則期望維持穩(wěn)定合理的糧價(jià)，協(xié)調(diào)各方訴求實(shí)現(xiàn)利益均衡是完善利益補(bǔ)償?shù)母咀裱嫦嚓P(guān)者博弈的最優(yōu)點(diǎn)必須通過(guò)中央政府的介入來(lái)協(xié)調(diào)。

再次，明確“糧食安全發(fā)展基金”資金來(lái)源。一方面，基于區(qū)域糧食安全保障貢獻(xiàn)，主銷(xiāo)區(qū)應(yīng)積極探索對(duì)主產(chǎn)區(qū)的橫向利益補(bǔ)償模式，每年從主銷(xiāo)區(qū)地方政府財(cái)政收入中提取一定比例的資金，并逐步探索對(duì)糧食企業(yè)和商品糧消費(fèi)者征收“糧食安全稅”，利用主銷(xiāo)區(qū)籌集的各類資金為“糧食安全發(fā)展基金”提供支持，為主產(chǎn)區(qū)分擔(dān)糧食風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。另一方面，基于國(guó)家糧食安全保障貢獻(xiàn)，中央政府應(yīng)充分發(fā)揮兜底保障作用，運(yùn)用中央財(cái)政資金彌補(bǔ)主銷(xiāo)區(qū)橫向補(bǔ)償主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)利益損失后的剩余部分，全面保障主產(chǎn)區(qū)種糧收益，完善縱向利益補(bǔ)償體系。各主銷(xiāo)區(qū)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，并配合中央財(cái)政資金最終設(shè)立“糧食安全發(fā)展基金”，通過(guò)統(tǒng)籌中央政府和地方政府資金完善利益補(bǔ)償。

復(fù)次，規(guī)劃“糧食安全發(fā)展基金”用途。通過(guò)該基金的運(yùn)作為主產(chǎn)區(qū)提供糧食生產(chǎn)支持和可持續(xù)性利益補(bǔ)償?！凹Z食安全發(fā)展基金”主要用于支持主產(chǎn)區(qū)糧食規(guī)?；s化生產(chǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備的改造升級(jí)、農(nóng)業(yè)科技和種業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)、擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)范圍、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，以及種糧農(nóng)戶收入補(bǔ)貼、培育新型糧食經(jīng)營(yíng)主體、推廣農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、加強(qiáng)糧食流通和儲(chǔ)備補(bǔ)貼等方面的費(fèi)用支出。此外，“糧食安全發(fā)展基金”的設(shè)立不僅擴(kuò)充了保障種糧農(nóng)民收益和補(bǔ)償主產(chǎn)區(qū)利益的資金規(guī)模，緩解了中央政府和主產(chǎn)區(qū)地方政府保障糧食安全的財(cái)政壓力，同時(shí)通過(guò)基金的統(tǒng)一運(yùn)作調(diào)配和風(fēng)險(xiǎn)管理，還能夠?yàn)橹鳟a(chǎn)區(qū)提供長(zhǎng)期可持續(xù)的資金來(lái)源，激發(fā)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)，通過(guò)設(shè)立“糧食安全發(fā)展基金”完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制不僅能夠調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性，還能在一定程度上利用地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付壓力遏制主銷(xiāo)區(qū)耕地“非糧化”，有效保障我國(guó)區(qū)域糧食自給率水平。

（四）探索新型產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作關(guān)系，完善主產(chǎn)區(qū)發(fā)展性利益補(bǔ)償

主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的建立在提高區(qū)域糧食安全保障水平的同時(shí)，為發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)提供了基礎(chǔ)，有利于促進(jìn)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)形成長(zhǎng)效合作機(jī)制。要積極探索產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)多渠道利益補(bǔ)償辦法，發(fā)展新型產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建穩(wěn)定可持續(xù)的多層次產(chǎn)銷(xiāo)利益協(xié)調(diào)新模式，優(yōu)化新時(shí)期糧食產(chǎn)銷(xiāo)格局，有效確保區(qū)域糧食供應(yīng)安全。首先，要在區(qū)域分工貿(mào)易的基礎(chǔ)上建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷(xiāo)協(xié)作關(guān)系。產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)可以簽訂長(zhǎng)期糧食購(gòu)銷(xiāo)合同，通過(guò)訂單農(nóng)業(yè)的方式構(gòu)建新型糧食購(gòu)銷(xiāo)關(guān)系，在穩(wěn)定主產(chǎn)區(qū)糧食銷(xiāo)售渠道的同時(shí)保證主銷(xiāo)區(qū)糧食供給安全，實(shí)現(xiàn)區(qū)域糧食供需均衡條件下的“雙贏”局面，穩(wěn)住主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)預(yù)期和積極性。其次，主銷(xiāo)區(qū)要支持主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行糧食生產(chǎn)建設(shè)。一是主銷(xiāo)區(qū)應(yīng)在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的前提下，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式到主產(chǎn)區(qū)建立商品糧生產(chǎn)基地，進(jìn)行糧食生產(chǎn)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，并開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)新模式，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，為小農(nóng)戶提供專業(yè)化糧食生產(chǎn)外包服務(wù)，在提高糧食生產(chǎn)效率的同時(shí)提高農(nóng)業(yè)收益水平，全力保障主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力和主銷(xiāo)區(qū)糧食調(diào)銷(xiāo)供應(yīng)。二是主銷(xiāo)區(qū)要探索在產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)合作機(jī)制下通過(guò)向主產(chǎn)區(qū)提供高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)智能裝備投入等項(xiàng)目的資金支持，幫助主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高糧食生產(chǎn)效率；并通過(guò)在主產(chǎn)區(qū)建立倉(cāng)儲(chǔ)物流基地以及糧食精深加工產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，提高糧食產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)提質(zhì)和主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。同時(shí)，主產(chǎn)區(qū)也可以在主銷(xiāo)區(qū)建立“儲(chǔ)加銷(xiāo)”基地，并積極鼓勵(lì)主銷(xiāo)區(qū)和社會(huì)力量參與糧食儲(chǔ)備，緩解主產(chǎn)區(qū)儲(chǔ)糧壓力。三是有合作關(guān)系的產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)應(yīng)在完善中央政府財(cái)政補(bǔ)貼種糧成本收益的基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行糧食生產(chǎn)“異地直補(bǔ)”試點(diǎn)，提高種糧補(bǔ)貼效率，真正實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼資金讓利于民，促進(jìn)種糧農(nóng)戶在擴(kuò)大再生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)增收致富。

在種糧主體積極性下降的背景下，化解農(nóng)民追求收益最大化、國(guó)家追求糧食安全的“雙主體”目標(biāo)矛盾，要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、重視物質(zhì)利益，從物質(zhì)和精神層面全方位完善利益補(bǔ)償，縮小產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)發(fā)展差距。因此，對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益的補(bǔ)償，更應(yīng)該是發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償，既要基于經(jīng)濟(jì)效益的損失給予主產(chǎn)區(qū)短期經(jīng)濟(jì)利益的生存性補(bǔ)償，也要站在區(qū)域發(fā)展不平衡性的角度給予其長(zhǎng)期的發(fā)展性補(bǔ)償。我國(guó)當(dāng)前主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償多集中于良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等生產(chǎn)補(bǔ)貼，以及糧食“直補(bǔ)”和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等收入補(bǔ)貼，這類生存性補(bǔ)償在促進(jìn)糧食生產(chǎn)方面發(fā)揮了積極作用，然而針對(duì)主產(chǎn)區(qū)的社會(huì)和生態(tài)等發(fā)展性補(bǔ)償尚未納入補(bǔ)貼范疇。因此，要通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞酵晟浦鳟a(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，并逐步重視為主產(chǎn)區(qū)提供發(fā)展性補(bǔ)償。一方面應(yīng)幫助主產(chǎn)區(qū)開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)并鼓勵(lì)青壯年群體投身農(nóng)業(yè)發(fā)展事業(yè)，培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，不斷提高種糧農(nóng)戶素質(zhì)，在加強(qiáng)種糧人才隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，為糧食生產(chǎn)提供人才要素支持。另一方面應(yīng)重視自然資源和生態(tài)環(huán)境在糧食生產(chǎn)中的重要作用，探索將糧食生產(chǎn)納入農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償范疇，保護(hù)主產(chǎn)區(qū)自然資源和耕地地力，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)綠色高效發(fā)展。此外，應(yīng)高度重視主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧貢獻(xiàn)并充分認(rèn)識(shí)到種糧主體和主產(chǎn)區(qū)在保障國(guó)家糧食安全中不可或缺的重要地位，增加產(chǎn)糧主體的社會(huì)認(rèn)可度和榮譽(yù)感，提高種糧農(nóng)戶的社會(huì)保障待遇，化解產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)糧貢獻(xiàn)的差距矛盾，依托利益補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步調(diào)動(dòng)和保護(hù)主產(chǎn)區(qū)地方政府和種糧農(nóng)戶的積極性，全方位夯實(shí)我國(guó)糧食安全根基。

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Abstract： The report of the Partys 20th National Congress takes comprehensively consolidating the foundation of food security as an important task and goal of comprehensively promoting rural revitalization. At present， Chinese grain output encountered the “ceiling” restriction， the instability of the international grain market forced domestic must increase the overall capacity of grain production. However， rising grain costs and declining comparative benefits， lack of vertical grain subsidies and horizontal grain production benefits compensation， and unbalanced contributions to economic and social development and food security in major producing areas have led to a decline in the enthusiasm for grain farming. In view of the new risks in current grain security， we should clarify the political responsibility of grain production in production and marketing areas， improve the benefit compensation system for grain production， set up a “food security development fund”， and explore a new type of cooperation between production and marketing. On the basis of improving the grain production capacity of major producing areas， we should achieve an organic unity between increasing the income of grain farmers and increasing the enthusiasm of major producing areas for grain harvest， effectively ensuring national food security.

Key words： Food Security; Major Grain-producing Areas; Benefit Compensation Mechanism

（收稿日期：2023-04-19? ?責(zé)任編輯：羅建邦）