四川省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整實(shí)踐與思考

劉雅雅 黃中杰 任茜 李欣欣 李苗 楊莉 余向克

［關(guān)鍵詞］生態(tài)保護(hù)紅線；評(píng)估調(diào)整；生態(tài)效益；四川省

［摘要］梳理了四川省原生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案存在的問題，分析了問題成因，闡述了四川省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整的策略方法，總結(jié)了四川省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整成果及取得的成效。評(píng)估調(diào)整后，把真正需要保護(hù)的生態(tài)區(qū)域劃入紅線，把生態(tài)保護(hù)紅線劃定存在的矛盾沖突圖斑調(diào)出紅線，既守住了生態(tài)安全底線，又合理化解了社會(huì)矛盾，確保了劃定成果權(quán)威、科學(xué)、可執(zhí)行。最后，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作存在的問題進(jìn)行了討論，并提出了相關(guān)建議。

［中圖分類號(hào)］X321［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1000－0941（2023）03－0059－04

生態(tài)保護(hù)紅線指依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等地方劃定的嚴(yán)格管控區(qū)域，是維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的底線和生命線［1］。生態(tài)保護(hù)紅線歷經(jīng)三個(gè)發(fā)展階段：一是研究階段，2000—2010年相繼提出的深圳市基本生態(tài)控制線［2］、廣東省“紅線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)”的三線戰(zhàn)略及昆明市具有關(guān)鍵生態(tài)保護(hù)功能的防御區(qū)都為生態(tài)保護(hù)紅線等理念，為研究工作提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［3］。從堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)底線的要求［4］到生態(tài)保護(hù)紅線理念的基本樹立，生態(tài)保護(hù)紅線也逐漸從城市規(guī)劃領(lǐng)域被應(yīng)用到各類環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。二是劃定階段，從2011年生態(tài)紅線這一定義首次在國(guó)家層級(jí)被提及［5］到2018年全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線和海洋生態(tài)紅線劃定工作基本完成，這期間逐步明確了生態(tài)保護(hù)紅線的概念界定、內(nèi)涵定義、劃定技術(shù)與方法［6］、制度建立與管控要求［7］，生態(tài)保護(hù)紅線也上升到法律層面，引起各界廣泛關(guān)注。從生態(tài)保護(hù)成效來看，本輪生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果卓有成效，幾乎涵蓋了我國(guó)生態(tài)保護(hù)價(jià)值最高的區(qū)域，但由于生態(tài)保護(hù)紅線需要極高的管控精度與極大的管控力度，因此這一階段劃定成果與各地的實(shí)際情況仍然存在較大的差異，在生態(tài)紅線的落地和有效保護(hù)方面還存在一些不足。三是完善階段，即評(píng)估調(diào)整階段。為了解決劃定階段存在的問題，保障生態(tài)保護(hù)紅線落到實(shí)處，2019年6月，《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作的函》（自然資辦函〔2019〕1125號(hào)）明確提出了生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作的開展及要求；2019年11月，《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》提出統(tǒng)籌劃定三條控制線，協(xié)調(diào)解決沖突［8］；2021年3月，《關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線劃定中有關(guān)空間矛盾沖突處理規(guī)則的補(bǔ)充通知》（自然資辦函〔2021〕458號(hào)）進(jìn)一步補(bǔ)充了生態(tài)保護(hù)紅線劃定中有關(guān)空間矛盾沖突的處理規(guī)則；2021年5月，全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作基本完成，劃定的全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線面積比例不低于陸域國(guó)土面積的1/4，包括了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，覆蓋了全國(guó)生物多樣性分布的關(guān)鍵區(qū)域。

1區(qū)域概況

四川省位于我國(guó)西南內(nèi)陸腹地，地處青藏高原東南緣，為我國(guó)地形第一階梯向第二階梯的過渡地帶，是長(zhǎng)江、黃河上游重要的水源涵養(yǎng)地。川西高山高原區(qū)、川西南山地區(qū)分別是國(guó)家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中“青藏高原生態(tài)屏障”“黃土高原—川滇生態(tài)屏障”的重要組成部分，其對(duì)于構(gòu)筑四川長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障具有突出的水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護(hù)、氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)功能。

四川省雖然幅員遼闊，但適宜開發(fā)的面積較少，且生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，生態(tài)與文化資源開發(fā)難度大，尤其是生態(tài)資源豐富區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)相互疊加，面臨發(fā)展和保護(hù)的雙重困境。多年來，四川省積極實(shí)施退耕還林、天然林保護(hù)等重大生態(tài)工程建設(shè)，全省森林覆蓋率達(dá)39.6%，但森林系統(tǒng)低質(zhì)化、森林結(jié)構(gòu)純林化、森林生態(tài)功能低效化問題突出；草場(chǎng)退化和超載問題嚴(yán)重，草原退化面積占可利用草原面積的58.7%，天然草原平均超載率10.03%；土地荒漠化呈蔓延趨勢(shì)，荒漠化面積為1.59萬km2；工程建設(shè)、過度放牧等導(dǎo)致部分濕地和河湖生態(tài)功能退化，自然濕地面積逐漸萎縮；水土流失問題嚴(yán)重，除凍融侵蝕外的水土流失面積為12.1萬km2，占省域面積的24.9%；隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速推進(jìn)，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水電和礦產(chǎn)資源開發(fā)強(qiáng)度增加，開發(fā)活動(dòng)擠占了生態(tài)空間，帶來的植被破壞、棲息地侵?jǐn)_、外來物種入侵、環(huán)境污染等壓力不斷增大。因此，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，保護(hù)好重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，減少生態(tài)空間占用，對(duì)維護(hù)四川省生態(tài)安全格局、保障生態(tài)系統(tǒng)功能、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

2評(píng)估調(diào)整原因

四川省原生態(tài)保護(hù)紅線邊界與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）行政界線大體一致，但各市（州）生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍不同程度地存在與自然地物地類邊界或三調(diào)行政區(qū)邊界不一致的情況，原因?yàn)椋孩僭鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)采用的數(shù)據(jù)以西安80坐標(biāo)系為主，精度不夠，重要保護(hù)區(qū)域原有數(shù)據(jù)不精確或范圍發(fā)生變化；②部分市（州）生態(tài)保護(hù)紅線邊界存在“鋸齒”、“空洞”、破碎化的情況，沒有結(jié)合山脈、河流和湖泊等自然地物地類邊界、自然保護(hù)地保護(hù)范圍等對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行修正；③與三調(diào)行政區(qū)邊界不一致，沒有根據(jù)三調(diào)行政區(qū)邊界對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線邊界進(jìn)行調(diào)整。上述情況不利于加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也直接影響國(guó)土空間規(guī)劃編制的準(zhǔn)確性和勘界定標(biāo)工作的開展。

3評(píng)估調(diào)整規(guī)劃

3.1生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)劃盡劃規(guī)則

自然保護(hù)地整合優(yōu)化成果全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線；資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)極重要區(qū)域中符合國(guó)家和省生態(tài)安全格局的區(qū)域全部補(bǔ)劃進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線；飲用水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、國(guó)家一級(jí)公益林、珍稀瀕危物種分布區(qū)、重要濕地、冰川和永久積雪全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線；其他經(jīng)評(píng)估具有重要生態(tài)功能、重要生態(tài)價(jià)值、有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，以及其他經(jīng)評(píng)估目前雖不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域全部劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

3.2生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)人為活動(dòng)矛盾沖突消除規(guī)則

生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)人為活動(dòng)矛盾包括永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、現(xiàn)狀和已批準(zhǔn)城鎮(zhèn)村建設(shè)用地、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、油氣礦業(yè)權(quán)、非油氣礦業(yè)權(quán)等方面。矛盾的消除方式包括調(diào)出、退出和保留，其中：調(diào)出指紅線退出，人為活動(dòng)等保留；退出指人為活動(dòng)等退出，紅線保留；保留指人為活動(dòng)與紅線永久共存。

4評(píng)估調(diào)整結(jié)果

評(píng)估調(diào)整后四川省生態(tài)保護(hù)紅線總面積為14.92萬km2，占全省面積的30.7%，與原紅線14.80萬km2相比，增加了0.12萬km2。紅線主要分布在甘孜州、阿壩州、涼山州、雅安市、綿陽(yáng)市、樂山市等市（州），分布格局為“四軸九核”?！八妮S”指大巴山、金沙江下游干熱河谷、川東南山地及盆中丘陵區(qū)，其紅線主要呈帶狀分布；“九核”指若爾蓋濕地（黃河源）、雅礱江源、大渡河源，以及大雪山、沙魯里山、岷山、邛崍山、涼山-相嶺、錦屏山，其生態(tài)保護(hù)紅線以水系、山系為骨架集中成片分布。與2018年原紅線劃定成果相比，總體格局未發(fā)生較大變化，與國(guó)家的生態(tài)安全格局基本一致，但生態(tài)系統(tǒng)完整性和空間連通性得到提高。

按生態(tài)系統(tǒng)功能分類，評(píng)估調(diào)整后四川省生態(tài)保護(hù)紅線分為5個(gè)區(qū)，包括水源涵養(yǎng)功能區(qū)、生物多樣性維護(hù)功能區(qū)、水土保持功能區(qū)、水土流失敏感區(qū)和石漠化敏感區(qū)。

（1）水源涵養(yǎng)功能區(qū)。面積為5.27萬km2，占全省生態(tài)保護(hù)紅線的35.32%，分為大渡河源水源涵養(yǎng)功能區(qū)、錦屏山水源涵養(yǎng)-水土保持功能區(qū)、雅礱江源水源涵養(yǎng)功能區(qū)。

（2）生物多樣性維護(hù)功能區(qū)。面積為8.37萬km2，占全省生態(tài)保護(hù)紅線的56.10%，分為大巴山生物多樣性維護(hù)-水源涵養(yǎng)功能區(qū)、大雪山生物多樣性維護(hù)-水土保持功能區(qū)、涼山-相嶺生物多樣性維護(hù)-水土保持功能區(qū)、岷山生物多樣性維護(hù)-水源涵養(yǎng)功能區(qū)、邛崍山生物多樣性維護(hù)功能區(qū)、沙魯里山生物多樣性維護(hù)功能區(qū)和若爾蓋濕地水源涵養(yǎng)-生物多樣性維護(hù)功能區(qū)。

（3）水土保持功能區(qū)。面積為0.44萬km2，占全省生態(tài)保護(hù)紅線的2.95%，即盆中城市飲用水源-水土保持功能區(qū)。

（4）水土流失敏感區(qū)。面積為0.68萬km2，占全省生態(tài)保護(hù)紅線的4.56%，即金沙江下游干熱河谷水土流失敏感區(qū)。

（5）石漠化敏感區(qū)。面積為0.16萬km2，占全省生態(tài)保護(hù)紅線的1.07%，即川東南石漠化敏感區(qū)。

5評(píng)估調(diào)整成效

5.1優(yōu)化了成果質(zhì)量

利用最新的遙感影像及三調(diào)數(shù)據(jù)成果對(duì)原生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果進(jìn)行了修正，優(yōu)化調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線邊界與山脈、河流等自然地物地類邊界，以及三調(diào)行政界線大體保持一致；對(duì)原紅線破碎圖斑、天窗等問題進(jìn)行了優(yōu)化，圖斑數(shù)由1.26萬個(gè)下降到0.3萬個(gè)，天窗數(shù)由8.81萬個(gè)下降到1.14萬個(gè)，生態(tài)系統(tǒng)連通性、整體性得到較大提高，進(jìn)一步提升了成果質(zhì)量；為了保證調(diào)整后紅線的連續(xù)性和完整性，以與重慶、貴州、云南、西藏、青海、甘肅、陜西等?。ㄊ?、自治區(qū)）接壤的縣（市）邊界為基礎(chǔ)，結(jié)合三調(diào)和遙感影像，以及區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)及地形地貌邊界、河流水系等自然界線，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行了優(yōu)化，保證了生態(tài)保護(hù)紅線邊界自然銜接，邊界處無縫隙、無重疊。

5.2提高了生態(tài)功能

四川省生態(tài)保護(hù)紅線將各類自然保護(hù)地、極小種群物種分布的棲息地、重要水源地和水生生境等生態(tài)敏感區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)土地利用類型以林地、草地、水域和濕地為主，占生態(tài)保護(hù)紅線總面積的90%以上，充分體現(xiàn)了“堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的習(xí)近平生態(tài)文明思想，將四川省內(nèi)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)約80%的草本沼澤濕地和湖泊濕地，以及60%以上的常綠闊葉林、落葉闊葉林、常綠針葉林、落葉針葉林、針闊混交林等森林生態(tài)系統(tǒng)納入生態(tài)保護(hù)紅線，有效保護(hù)了全省97%的水源涵養(yǎng)功能區(qū)和98%的生物多樣性功能區(qū)，水土流失、土地沙化、石漠化等自然生態(tài)環(huán)境問題治理力度得到進(jìn)一步加強(qiáng)，為長(zhǎng)江、黃河上游生態(tài)屏障建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)牢固的基礎(chǔ)。

5.3化解了矛盾沖突

根據(jù)三調(diào)、永久基本農(nóng)田、林地一張圖、礦業(yè)權(quán)等基礎(chǔ)資料，全面分析和梳理生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)永久基本農(nóng)田、人工商品林、現(xiàn)狀和已批準(zhǔn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、礦業(yè)權(quán)等各類人為活動(dòng)情況，在確保生態(tài)安全格局和生態(tài)服務(wù)功能不受影響前提下，通過評(píng)估調(diào)整，合理處置生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)永久基本農(nóng)田、一般耕地、人工商品林、城鎮(zhèn)村及工礦用地、已報(bào)批用地、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、合法礦業(yè)權(quán)等矛盾沖突圖斑，確保生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不交叉、不重疊，使生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間的布局更加合理，調(diào)整后的生態(tài)保護(hù)紅線既優(yōu)先考慮了自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性和完整性，也科學(xué)合理、實(shí)事求是地化解了社會(huì)矛盾，滿足了地方用地需求，保障了人民生產(chǎn)生活的基本權(quán)益。

6討論與結(jié)論

目前，生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作已經(jīng)完成，全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)劃盡劃，紅線內(nèi)人為活動(dòng)矛盾也基本得到了解決，但生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作仍然存在如下問題。

（1）應(yīng)考慮生態(tài)保護(hù)紅線與國(guó)土空間規(guī)劃相結(jié)合。由于國(guó)土空間規(guī)劃至今尚未完成，因此需要在國(guó)土空間規(guī)劃中繼續(xù)統(tǒng)籌劃定、協(xié)調(diào)落實(shí)三條控制線。建議：建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)，將生態(tài)保護(hù)紅線納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間管控要素精準(zhǔn)落地；逐步建立生態(tài)保護(hù)紅線綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持等監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)能力，布設(shè)相對(duì)固定的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)控點(diǎn)位，及時(shí)獲取生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，開展數(shù)據(jù)分析，及時(shí)評(píng)估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)人類干擾活動(dòng)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)保護(hù)紅線的行為，通報(bào)當(dāng)?shù)卣?，由有關(guān)部門依據(jù)各自職能組織開展現(xiàn)場(chǎng)核查，依法依規(guī)進(jìn)行處理。

（2）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)保護(hù)與退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。優(yōu)先保護(hù)良好生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，建立和完善生態(tài)廊道，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。有條件的地區(qū)逐步推進(jìn)生態(tài)移民，降低人類活動(dòng)強(qiáng)度，減小生態(tài)壓力。

（3）盡快制定生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法。我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)保護(hù)紅線制度仍存在立法體系不完備、法律責(zé)任不明確等問題［9］，建議國(guó)家明確生態(tài)保護(hù)紅線立法、監(jiān)管政策，結(jié)合國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法和政策措施，各省市及地區(qū)因地制宜制定相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線

管理地方性法規(guī)規(guī)章和正負(fù)面清單，根據(jù)國(guó)家層面制定的生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則，結(jié)合各地實(shí)際細(xì)化完善管控辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管控。

劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)土空間管理的重要組成部分，是保障生態(tài)安全，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的重要手段。本次生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整將四川省最基本、最需要保護(hù)的生態(tài)空間劃為紅線區(qū)，成為全省城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間規(guī)劃不可逾越的生態(tài)空間管制區(qū)，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間優(yōu)化、提升自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、筑牢長(zhǎng)江及黃河上游生態(tài)屏障、維護(hù)國(guó)家和四川生態(tài)安全具有重大意義。

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［作者簡(jiǎn)介］劉雅雅（1996—），女，河南駐馬店人，助理工程師，碩士，主要從事國(guó)土空間規(guī)劃及生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整研究工作；通信作者余向克（1981—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，副研究員，碩士，主要從事國(guó)土空間規(guī)劃及生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整研究工作。［收稿日期］2022-04-01

（責(zé)任編輯楊傲秋）