編外用工法治化探究

吳邦正 張婧 顧長(zhǎng)河

［摘 要］近年來(lái)，編外用工極大地緩解了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員精簡(jiǎn)與職能增加之間的矛盾，由此便形成了編內(nèi)人事關(guān)系和編外勞動(dòng)關(guān)系的雙軌法律規(guī)范體系。我國(guó)法律明確編外用工為勞動(dòng)關(guān)系，這對(duì)編外用工法治化管理具有重要價(jià)值。本文綜合調(diào)查數(shù)據(jù)，簡(jiǎn)要分析編外用工法治化管理存在的問(wèn)題，并分別從書面勞動(dòng)合同法治化、工資和社會(huì)保險(xiǎn)等待遇法治化、勞動(dòng)合同期限管理法治化和勞務(wù)派遣編外用工法治化四個(gè)方面提出相應(yīng)的建議，以期為相關(guān)研究提供有益參考。

［關(guān)鍵詞］編外用工；法治化；勞動(dòng)法

［中圖分類號(hào)］D9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

［項(xiàng)目名稱］河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)指數(shù)的影響因素、模型構(gòu)建與失業(yè)預(yù)警機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)：HB21YJ035）的階段研究成果。

［作者簡(jiǎn)介］吳邦正，男，江蘇徐州人，河北金融學(xué)院管理學(xué)院，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，博士，研究方向：人力資源等。

張婧，女，河北保定人，河北金融學(xué)院法學(xué)院，講師，博士，研究方向：民商法等。

顧長(zhǎng)河，男，河北邯鄲人，河北金融學(xué)院法學(xué)院，副教授，博士，研究方向：民商法等。

目前，編外用工在全國(guó)普遍存在，主要集中在行政機(jī)關(guān)。編制制度是我國(guó)較具特色的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位設(shè)置及人員配備的制度，工資等相關(guān)經(jīng)費(fèi)的劃撥都以此為依據(jù)。在過(guò)去幾輪國(guó)家機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革中，此項(xiàng)制度發(fā)揮了重要作用。

1 編外用工法治化管理存在的問(wèn)題

1.1 編外用工亟須法治化管理

隨著我國(guó)國(guó)家治理改革的深入，特別是營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，多數(shù)機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的工作任務(wù)逐年增加，內(nèi)部現(xiàn)有的正式編制人員人手短缺的情況日益嚴(yán)峻。在此背景下，很多機(jī)關(guān)及事業(yè)單位通過(guò)增加編外人員的方式來(lái)解決人員不足的問(wèn)題。隨著編外人員越來(lái)越多，編外用工不規(guī)范管理造成的不規(guī)范現(xiàn)象頻發(fā)。探索如何實(shí)現(xiàn)編外人員法治化管理，成為當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題。

探究編外用工法治化管理，首先要了解自身編外用工實(shí)際情況。為此，本文將通過(guò)對(duì)河北省各級(jí)法院裁判文書進(jìn)行調(diào)研，梳理編外用工所存在的主要不規(guī)范問(wèn)題，并查找原因。在此基礎(chǔ)上，本文結(jié)合河北省編外用工的特點(diǎn)，依據(jù)法治化的思路，提出法治化管理的建議。

1.2 河北省編外用工存在的問(wèn)題——以裁判文書為基礎(chǔ)

筆者在威科先行專業(yè)信息庫(kù)當(dāng)中，以“河北省”“勞動(dòng)爭(zhēng)議”“編外用工”或“編外用工”為關(guān)鍵詞查找相關(guān)裁判文書，檢索結(jié)果顯示，最近5年裁判數(shù)量為596個(gè)，而2001年到2017年裁判數(shù)量為500個(gè)，可見(jiàn)2017年后河北省編外用工糾紛案件數(shù)量處于高位。值得注意的是，2018年至今，裁判數(shù)量呈明顯下降趨勢(shì)，這反映出河北省編外用工法治化管理水平不斷提高。另外，此次檢索的僅僅是法院裁判文書數(shù)量，由于我國(guó)對(duì)于勞動(dòng)糾紛的多元解決機(jī)制及先裁后審制度，能夠走到法院裁判這一環(huán)節(jié)的糾紛只是很少一部分，大量相關(guān)糾紛都結(jié)束在勞動(dòng)仲裁之后。因此，河北省內(nèi)實(shí)際上發(fā)生的編外用工爭(zhēng)議數(shù)量將遠(yuǎn)超以上統(tǒng)計(jì)數(shù)字。

通過(guò)裁判文書內(nèi)容可以看出，河北省編外用工糾紛主要爭(zhēng)議集中在勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)、書面勞動(dòng)合同、無(wú)固定期勞動(dòng)合同、同工同酬、社會(huì)保險(xiǎn)、解除勞動(dòng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、勞務(wù)派遣、非全日制用工等方面。大多數(shù)糾紛都涉及編外用工的法治化管理問(wèn)題，而且基本都是勞動(dòng)法方面的基本問(wèn)題。

為簡(jiǎn)潔、明確地說(shuō)明糾紛所涉及的問(wèn)題，以上所列具有代表性的裁判內(nèi)容均為針對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題的截選。實(shí)際上，大多數(shù)案件都會(huì)同時(shí)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上爭(zhēng)議問(wèn)題，這些爭(zhēng)議問(wèn)題在很大程度上可以反映出河北省編外人員在法治化管理方面存在的問(wèn)題?？傮w上看，裁判文書所反映的編外用工法治化管理問(wèn)題主要包括不簽書面勞動(dòng)合同、不與勞動(dòng)者簽訂無(wú)固定期間勞動(dòng)合同、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)、未實(shí)現(xiàn)同工同酬、不支付或少支付加班費(fèi)、解除勞動(dòng)關(guān)系不規(guī)范、勞務(wù)派遣中勞動(dòng)者權(quán)益缺乏保護(hù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金支付不足等。

2 編外用工法治化管理之路

2.1 編外用工關(guān)系為勞動(dòng)關(guān)系

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)于編外用工是否應(yīng)適用勞動(dòng)法相關(guān)規(guī)定的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，主要可以歸納為兩種具有代表性的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為編外用工不能適用勞動(dòng)法規(guī)，法律存在空白。比如：有學(xué)者認(rèn)為，就法律角度而言，至今仍然沒(méi)有任何一部國(guó)家層面的法律可作為編外人員使用的法律依據(jù)，編外用工缺乏必要的法律法規(guī)支撐［1］；也有學(xué)者認(rèn)為，政府編外人員，由于其個(gè)人身份問(wèn)題，在機(jī)關(guān)或事業(yè)單位工作但又不享受在編人員的各項(xiàng)福利待遇，其法律依據(jù)尚存空白［2］；還有學(xué)者對(duì)編外用工適用勞動(dòng)法進(jìn)行管理提出了自己的看法，認(rèn)為編外人員管理用工主體為政府，與企業(yè)在機(jī)制運(yùn)行、人員管理方面存在一定差異，僅用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》）進(jìn)行管理存在一定的缺陷與不足［3］。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律已經(jīng)明確規(guī)定編外用工適用勞動(dòng)法相關(guān)規(guī)定。有學(xué)者就明確指出，不管國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體是否與編外人員簽訂了書面勞動(dòng)合同，只要將編外人員作為勞動(dòng)者使用，編外人員就與國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體建立了勞動(dòng)關(guān)系，就納入了法律調(diào)整范圍，編外人員權(quán)益受法律保護(hù)。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中的編外人員，應(yīng)當(dāng)適用《勞動(dòng)合同法》的有關(guān)規(guī)定［4］。管理編外人員的法律依據(jù)不是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，而是《勞動(dòng)合同法》［5］。

本文認(rèn)為，各種編外用工，包括編外合同用工、勞務(wù)派遣和非全日制用工等，都屬于勞動(dòng)法的調(diào)整范圍，并且這一結(jié)論有著明確的法律依據(jù)。《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）第二條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行?！秳趧?dòng)合同法》第二條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，依照本法執(zhí)行。根據(jù)以上表述，依照勞動(dòng)法執(zhí)行的前提是“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體與其建立勞動(dòng)關(guān)系”。從勞動(dòng)法規(guī)定來(lái)看，勞動(dòng)關(guān)系建立的條件非常明確，即自用工之日起即建立勞動(dòng)關(guān)系。依此推理，編外人員只要形成了用工事實(shí)，就會(huì)形成勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)此，《勞動(dòng)合同法》第九十六條進(jìn)一步明確規(guī)定，事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。類似的規(guī)定還有《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第五十二條的規(guī)定，事業(yè)單位實(shí)行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議的，依照本法執(zhí)行。

概括而言，編外用工關(guān)系為勞動(dòng)關(guān)系。人事管理有關(guān)規(guī)定適用的是在編人員，而《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等勞動(dòng)法相關(guān)規(guī)范適用的范圍包括編外人員在內(nèi)的勞動(dòng)者。也可以說(shuō)，如果勞動(dòng)者有編制，單位與勞動(dòng)者之間形成人事關(guān)系；如果勞動(dòng)者沒(méi)有編制，單位與勞動(dòng)者之間形成的便是勞動(dòng)關(guān)系。實(shí)踐中的編外用工情況復(fù)雜，形式也多種多樣，但除直接以承攬合同等形式購(gòu)買服務(wù)外，都屬于勞動(dòng)法所調(diào)整的對(duì)象。勞動(dòng)法所調(diào)整的對(duì)象不僅包括通常的勞動(dòng)關(guān)系，也包括勞務(wù)派遣、非全日制用工等特殊用工關(guān)系。

2.2 編外用工適用勞動(dòng)法規(guī)調(diào)整的重要價(jià)值

將編外用工明確納入勞動(dòng)法進(jìn)行調(diào)整，使編外用工有法可依，是編外用工法治化管理的基本制度訴求。編外用工法治化管理千頭萬(wàn)緒，但法治化無(wú)疑是推動(dòng)這項(xiàng)工作的重要切入點(diǎn)。隨著社會(huì)整體法律意識(shí)的提高，編外用工單位對(duì)依法用工越來(lái)越重視，并采取各種措施，最大限度地降低用工風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避勞動(dòng)糾紛，比如，書面勞動(dòng)合同簽訂率明顯提升，更加重視解除勞動(dòng)關(guān)系的合法程序。但也仍然存在部分編外用工單位法律意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)編外人員的法律定位認(rèn)識(shí)不清，對(duì)勞動(dòng)法相關(guān)規(guī)定學(xué)習(xí)不夠、理解不透，導(dǎo)致編外用工管理不規(guī)范的情況。

編外用工適用勞動(dòng)法規(guī)調(diào)整是法治化管理的重要保障。編外用工法治化管理包括指標(biāo)數(shù)額決策法治化、招聘程序法治化、勞動(dòng)合同法治化、解除勞動(dòng)關(guān)系法治化、工資福利待遇和考核法治化等方面，而勞動(dòng)法規(guī)體系對(duì)這些方面的法治化會(huì)產(chǎn)生極大的推動(dòng)作用。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)構(gòu)建起以《勞動(dòng)法》為基礎(chǔ)，以《勞動(dòng)合同法》為核心，以《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》為配套法規(guī)的勞動(dòng)法規(guī)體系。其中，《勞動(dòng)合同法》是勞動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)，其內(nèi)容涉及勞動(dòng)關(guān)系的各個(gè)方面，可以為編外用工法治化管理提供重要保障。

編外用工適用勞動(dòng)法規(guī)調(diào)整將使編外用工與現(xiàn)行勞動(dòng)法規(guī)規(guī)定全面對(duì)接?，F(xiàn)行勞動(dòng)法規(guī)體系較為完備且成熟，可以全方位為編外用工提供制度供給。需要說(shuō)明的是，編外用工自身所具有的特殊性完全可以在適用勞動(dòng)法規(guī)的前提下，通過(guò)制定特別規(guī)則加以兼顧。編外用工當(dāng)中的勞務(wù)派遣和非全日制用工等形式在現(xiàn)行勞動(dòng)法中也都有相應(yīng)規(guī)定。

編外用工適用勞動(dòng)法規(guī)調(diào)整是法治化管理的必然選擇。在人事關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系二元體制下，編外用工所形成的關(guān)系只能是勞動(dòng)關(guān)系。編內(nèi)用工適用人事關(guān)系有關(guān)規(guī)定，編外用工就只能適用勞動(dòng)法規(guī)有關(guān)規(guī)定。否則，編外用工就成了既不受人事規(guī)定規(guī)范，又不受勞動(dòng)法規(guī)規(guī)范的法外之地。正是基于以上認(rèn)識(shí)，國(guó)家及地方政府才反復(fù)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)確保編外用工單位在勞動(dòng)合同簽訂、社會(huì)保險(xiǎn)繳納、工資薪酬保障等方面均符合法律規(guī)定，對(duì)于違法違規(guī)行為要及時(shí)督促整改。

3 編外用工法治化管理的建議

黨的二十大報(bào)告指出，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化；明確提出要完善分配制度，消除影響平等就業(yè)的不合理限制和就業(yè)歧視，健全勞動(dòng)法律法規(guī)，完善勞動(dòng)者權(quán)益保障制度。可以說(shuō)，黨的二十大報(bào)告不僅對(duì)編外用工法治化管理方面提出了具體要求，而且也為其法治化管理指明了法治化方向。目前編外用工方面還存在許多問(wèn)題，主要包括不簽書面勞動(dòng)合同、不與勞動(dòng)者簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)、未實(shí)現(xiàn)同工同酬、不支付或少支付加班費(fèi)、解除勞動(dòng)關(guān)系不規(guī)范、勞務(wù)派遣中勞動(dòng)者權(quán)益缺乏保護(hù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金支付不足等。這些問(wèn)題的解決必須堅(jiān)持法治化方向，運(yùn)用法治化思路推動(dòng)編外用工法治化管理。

3.1 書面勞動(dòng)合同的法治化

與編外人員簽訂書面勞動(dòng)合同是用人單位的法定義務(wù)。依照《勞動(dòng)合同法》，用人單位自用工之日起超過(guò)一個(gè)月不滿一年未與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同的，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者每月支付二倍的工資。實(shí)踐中存在一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為不與編外人員簽訂書面勞動(dòng)合同，就不能形成勞動(dòng)關(guān)系，此情形下用人單位可以隨時(shí)、任意辭退編外人員，并且不支付應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。實(shí)際上，按照法律規(guī)定，勞動(dòng)關(guān)系的建立是因用工而產(chǎn)生，而不是因勞動(dòng)合同而產(chǎn)生。即便與編外人員沒(méi)有簽訂書面勞動(dòng)合同，只要有用工的事實(shí)，勞動(dòng)關(guān)系就已建立。簽訂書面勞動(dòng)合同是編外用工法治化的最低要求，不僅可以將合同雙方權(quán)利和義務(wù)固定下來(lái)，而且也是對(duì)編外人員進(jìn)行法治化管理的基本依據(jù)。

3.2 工資和社會(huì)保險(xiǎn)等待遇的法治化

編外人員工資的法治化首先就是不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)?！秳趧?dòng)法》具有強(qiáng)制性，實(shí)踐中存在編外人員工資低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，屬于明顯的違法行為，應(yīng)予以糾正。同時(shí)，編外人員應(yīng)該依法獲得同工同酬待遇。上海市出臺(tái)相關(guān)文件明確要求用人單位給予編外人員同工同酬的待遇，并且將社保、福利待遇等納入同工同酬的范圍。從我國(guó)目前情況看來(lái)，除了高校編外教師與編內(nèi)教師基本能達(dá)到同工同酬以外，其他類型用人單位中的編外人員的同崗工資待遇普遍低于編內(nèi)人員。從司法裁判文書來(lái)看，法院通常認(rèn)為，編內(nèi)與編外人員在招聘條件及競(jìng)聘激烈程度等方面存在明顯差異，因此不會(huì)支持編外人員與編內(nèi)人員同工同酬的主張。本文認(rèn)為，同工同酬需要綜合考慮各種因素，有條件的單位可以實(shí)行編內(nèi)與編外的同工同酬，一般的單位應(yīng)在編外同崗中實(shí)現(xiàn)橫向同酬。

3.3 勞動(dòng)合同期限管理的法治化

勞動(dòng)合同期限管理是編外用工法治化管理的重要方面。法律對(duì)于勞動(dòng)合同期限進(jìn)行了明確規(guī)定，立法目的是穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，鼓勵(lì)長(zhǎng)期用工。依據(jù)《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，編外人員在同一用人單位連續(xù)工作滿十年或連續(xù)訂立二次固定期限勞動(dòng)合同后續(xù)訂勞動(dòng)合同等情形下，有權(quán)訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。無(wú)固定期限勞動(dòng)合同意味著在沒(méi)有法律規(guī)定情形出現(xiàn)時(shí)，用人單位不能與編外人員解除勞動(dòng)關(guān)系，也就是說(shuō)編外人員與用人單位形成了長(zhǎng)期勞動(dòng)關(guān)系。從實(shí)質(zhì)上看，此時(shí)的編外人員成了用人單位長(zhǎng)期穩(wěn)定的“準(zhǔn)在編人員”。編外人員簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同需要從正反兩方面看待，一方面穩(wěn)定了編外人員隊(duì)伍，但另一方面可能會(huì)給財(cái)政增加壓力和負(fù)擔(dān)，同時(shí)也增加了清退的難度。從以上分析可以看，勞動(dòng)合同期限管理非常重要，需要對(duì)用人單位的編外用工進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，才能科學(xué)合理地確定勞動(dòng)合同的期限與次數(shù)。

3.4 勞務(wù)派遣編外用工的法治化

勞務(wù)派遣作為編外用工的方式，也是政府購(gòu)買服務(wù)的一種形式，是編外用工法治化管理的重要內(nèi)容。從法律關(guān)系上看，勞務(wù)派遣可以實(shí)現(xiàn)派遣單位“管人不用人”，用人單位“用工不管人”。與編外人員建立勞動(dòng)關(guān)系的是勞務(wù)派遣公司，其在降低管理成本、用人機(jī)動(dòng)靈活、避免勞動(dòng)糾紛等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。但需要注意的是，雖然用工單位與編外人員之間不存在勞動(dòng)關(guān)系，但用工單位仍然需要承擔(dān)諸多法定義務(wù)。因此，應(yīng)高度重視勞務(wù)派遣這一用工方式，推動(dòng)編外用工的法治化管理。

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