我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露法律制度體系問(wèn)題探究及改進(jìn)建議

孫 鑫

1．徽商銀行股份有限公司，安徽 合肥 230009；2．合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽 合肥 230009

信息披露是民商事法律體系下的一項(xiàng)重要法律制度，是現(xiàn)代證券法律制度最基本的規(guī)則。充分有效的信息披露有助于消除信息不對(duì)稱(chēng)，避免逆向選擇及道德風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)證券資本市場(chǎng)良性運(yùn)作。上市商業(yè)銀行作為上市公司里的特殊類(lèi)別，其依法合規(guī)有效的信息披露是證券資本市場(chǎng)監(jiān)管的必然要求和銀行業(yè)監(jiān)管的重要方面，與公司治理、外部審計(jì)是“三位一體”的關(guān)系，對(duì)于促進(jìn)銀行安全規(guī)范化經(jīng)營(yíng)、保障市場(chǎng)約束及利益相關(guān)方合法權(quán)益、推動(dòng)資本市場(chǎng)健康穩(wěn)健發(fā)展具有重要作用（吳建忠，2013）［1］。因此，本文針對(duì)我國(guó)上市銀行信息披露法律制度體系進(jìn)行討論與分析，通過(guò)對(duì)問(wèn)題的深度剖析，進(jìn)一步給出針對(duì)性建議。

一、我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露法律制度體系

信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題在國(guó)外學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中一直備受關(guān)注（Berle and Means，1932，Jensen and Meckling，1976）［2-3］。隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)關(guān)注銀行業(yè)的信息披露，配套的信息披露制度體系也在不斷發(fā)展（呂艷坤，2014）［4］。上市商業(yè)銀行因其同時(shí)具備上市公司和商業(yè)銀行特性，其信息披露行為受到銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和證券交易所的三重監(jiān)管，與之對(duì)應(yīng)的法律制度也具有獨(dú)特的特征和要求，大致可劃分為上市公司監(jiān)管和銀行業(yè)監(jiān)管兩大法律制度體系。

（一）上市公司監(jiān)管層面法律制度體系

中國(guó)作為新興的資本市場(chǎng)，其證券市場(chǎng)經(jīng)歷了從監(jiān)管缺位到監(jiān)管逐步完善的發(fā)展過(guò)程。1992 年中國(guó)證監(jiān)會(huì)成立，標(biāo)志著中國(guó)證券市場(chǎng)全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管框架的設(shè)立。1998 年，為監(jiān)管我國(guó)股票的上市與交易活動(dòng)，全國(guó)人大常委會(huì)制定首部《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《證券法》），對(duì)上市公司的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、信息披露規(guī)則以及違規(guī)處罰后果等予以規(guī)定。此后，國(guó)務(wù)院、中國(guó)證監(jiān)會(huì)又陸續(xù)出臺(tái)《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》等若干行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章，初步構(gòu)建了證券法律法規(guī)法律體系。2000 年中國(guó)證監(jiān)會(huì)制定了系列操作層面的部門(mén)規(guī)范性文件，包括《公開(kāi)發(fā)行證券的公司信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則》第1、2、3、7 號(hào)等系列準(zhǔn)則和《公開(kāi)發(fā)行證券的公司信息披露編報(bào)規(guī)則第26 號(hào)——商業(yè)銀行信息披露特別規(guī)定》等，明確了招股說(shuō)明書(shū)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表、年度報(bào)告的具體事項(xiàng)和格式，大幅提高了上市商業(yè)銀行信息披露質(zhì)量。2007 年，為貫徹落實(shí)2005 年修訂的《證券法》與《中華人民共和國(guó)公司法》，健全上市公司的信息披露制度，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布了部門(mén)規(guī)章《上市公司信息披露管理辦法》。2019 年，我國(guó)《證券法》進(jìn)行第二次修訂，設(shè)立了信息披露專(zhuān)章，詳細(xì)規(guī)定了披露的原則、義務(wù)人、時(shí)限、內(nèi)容和法律責(zé)任等，提高了信息披露的適用性，是目前最重要的證券市場(chǎng)信息披露法律。隨著新《證券法》生效實(shí)施，《上市公司信息披露管理辦法》于2021 年進(jìn)行配套修訂和實(shí)施，進(jìn)一步完善信息披露基本要求、定期報(bào)告制度，細(xì)化臨時(shí)報(bào)告要求，完善信息披露事務(wù)管理制度。

除前述法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件以外，上市公司同時(shí)受到股票上市所在地證券交易所等監(jiān)管，如上海證券交易所、深圳證券交易所、北京證券交易所、香港證券交易所。證券交易所的監(jiān)管權(quán)一方面源自法律法規(guī)和規(guī)章的設(shè)定，另一方面源自證券監(jiān)督管理行政機(jī)構(gòu)的行政委托授權(quán)以及上市發(fā)行人與證券交易所之間的發(fā)行協(xié)議，其監(jiān)管法律性質(zhì)同時(shí)混合了“行政監(jiān)管”和“民事契約”，是公法效能和契約精神的綜合。具體內(nèi)容上證券交易所自身的監(jiān)管規(guī)則一般包括各交易所的章程、股份上市規(guī)則、自律監(jiān)管指引、業(yè)務(wù)細(xì)則和業(yè)務(wù)指引等文件。

（二）銀行業(yè)監(jiān)管層面法律制度體系

隨著《巴塞爾協(xié)議》的實(shí)施和推廣，我國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始建設(shè)銀行的信息披露制度，旨在通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的信息披露規(guī)范強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管，維護(hù)金融秩序的穩(wěn)健發(fā)展。1995 年全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《商業(yè)銀行法》），從法律層面對(duì)銀行業(yè)的信息公開(kāi)義務(wù)予以規(guī)定。2002 年中國(guó)人民銀行公布了部門(mén)規(guī)章《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，明確了銀行信息披露的內(nèi)容、管理事項(xiàng)并要求上市商業(yè)銀行須同時(shí)遵守證券監(jiān)督有關(guān)信息披露的規(guī)定，強(qiáng)化了商業(yè)銀行信息披露行為規(guī)范監(jiān)管。2006 年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》），規(guī)定銀行不依規(guī)披露的法律責(zé)任，包括罰款、責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷(xiāo)其經(jīng)營(yíng)許可證等行政處罰手段，構(gòu)成犯罪的將依法追究刑事責(zé)任。至此，《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為我國(guó)銀行的信息披露法律體系搭建了基礎(chǔ)。

原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2007 年公布了部門(mén)規(guī)范性文件《中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新資本協(xié)議指導(dǎo)意見(jiàn)》并正式實(shí)施《新巴塞爾資本協(xié)議》，并于同年頒布部門(mén)規(guī)章《商業(yè)銀行信息披露辦法》，進(jìn)一步健全商業(yè)銀行信息披露制度。2009 年原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布部門(mén)規(guī)范性文件《商業(yè)銀行資本充足率信息披露指引》，從商業(yè)銀行資本充足和風(fēng)險(xiǎn)管理信息披露角度出發(fā)，增強(qiáng)商業(yè)銀行信息披露的可操作性。2013年原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布另一部門(mén)規(guī)范性文件《商業(yè)銀行公司治理指引》（已廢止），健全包括信息披露在內(nèi)的公司治理事項(xiàng)，細(xì)化定期和臨時(shí)披露要求。2021 年中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布新的部門(mén)規(guī)范性文件《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》以取代原《商業(yè)銀行公司治理指引》，并根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)管需求和資本市場(chǎng)最新情況進(jìn)一步修訂了信息披露相關(guān)規(guī)定。除銀保監(jiān)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制集中監(jiān)管以外，還有銀行業(yè)協(xié)會(huì)等自律性組織的協(xié)助監(jiān)管。

此外，除上述上市證券監(jiān)管層面和銀行業(yè)監(jiān)管層面外，上市商業(yè)銀行也同時(shí)受到會(huì)計(jì)監(jiān)管規(guī)范體系和審計(jì)規(guī)范體系的監(jiān)管。涉及銀行會(huì)計(jì)信息披露的法律法規(guī)、規(guī)章、部門(mén)規(guī)范性文件主要有《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》《金融保險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)制度》《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等，為上市商業(yè)銀行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露提供了可操作的會(huì)計(jì)規(guī)范。

由表1 可見(jiàn)，目前我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露已基本從上市證券監(jiān)管和銀行業(yè)監(jiān)管兩個(gè)層面構(gòu)建了一個(gè)綱目兼?zhèn)洹⒐_(kāi)透明、層次清晰的法律制度規(guī)范體系。其中，制定主體包括全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、證監(jiān)會(huì)和證券交易所等，具體包括基本法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件、行業(yè)指引和自律規(guī)范等五大層級(jí)（陳漢文，2003，邱艾松，2009）［5-6］。其中，法律為第一層級(jí)，行政法規(guī)為第二層級(jí)，部門(mén)規(guī)章以及部門(mén)規(guī)范性文件為第三層級(jí)，行業(yè)規(guī)定為第四層級(jí)，其他行業(yè)監(jiān)管指引、自律性規(guī)范等屬于最后第五層級(jí)。［7］

表1 我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露法律制度體系

二、我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露法律制度體系存在的問(wèn)題

商業(yè)銀行信息披露向來(lái)是學(xué)界研究熱點(diǎn)，國(guó)內(nèi)已有一些學(xué)者對(duì)上市商業(yè)銀行法律制度和實(shí)踐中的一些問(wèn)題進(jìn)行研究分析。胡奕明（2001，2002，2014）［8-11］、湯云為（2001）［12］發(fā)現(xiàn)我國(guó)上市公司信息披露的不足主要體現(xiàn)在缺乏符合我國(guó)上市公司實(shí)際情況的信息披露法律制度及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，監(jiān)管要求與實(shí)際需求不符。韓麗麗（2010）［13］指出商業(yè)銀行信息披露法律規(guī)范不完善、披露系統(tǒng)缺失。吳建忠（2013）［1］認(rèn)為信息披露監(jiān)管理念需轉(zhuǎn)向以保護(hù)投資者合法權(quán)益為目標(biāo)。雖然我國(guó)已基本建立了上市商業(yè)銀行信息披露基本法律制度體系，但相較于美國(guó)、歐洲等證券和金融發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，信息披露相關(guān)法律制度的研究起步較晚，在法律制度層面仍存在問(wèn)題，需進(jìn)一步完善改進(jìn)。

第一，立法理念有一定偏差。目前我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露立法和實(shí)踐是落腳于上市證券和銀行監(jiān)管，導(dǎo)致上市商業(yè)銀行信息披露的具體制度構(gòu)建起點(diǎn)為商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理，主要限于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理等信息，缺失或者弱化了對(duì)利益相關(guān)者知情權(quán)的保護(hù)（何業(yè)嘉，2009，邱艾松，2009，2010）［14-15］。信息披露是商業(yè)銀行必須要承擔(dān)的責(zé)任，利益相關(guān)者擁有充分的知情權(quán)，但在立法時(shí)未受到足夠重視。

第二，法律規(guī)定缺乏統(tǒng)一性?，F(xiàn)有上市商業(yè)銀行法律制度多數(shù)是監(jiān)管部門(mén)規(guī)章或自律性規(guī)定，其法律效力、約束力、強(qiáng)制力、適用范圍等都有很大的限制。針對(duì)不同披露事項(xiàng)的規(guī)范性文件較分散、原則和粗糙，易導(dǎo)致與其他法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定相沖突。實(shí)踐中銀行基于不同理解存在較大隨意性以及披露模式化、同質(zhì)化、形式化等問(wèn)題。此外，不同地區(qū)不同類(lèi)型的上市商業(yè)銀行自身的披露能力差異較大，但信息披露法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定多為“一刀切”，未充分考慮到立法實(shí)施的差異（邱艾松，2010）［16］。

第三，監(jiān)管職責(zé)存在交叉沖突。上市商業(yè)銀行監(jiān)管體系交叉重復(fù)，尤其是在監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任的劃分上存在著模糊地帶，各類(lèi)法規(guī)規(guī)章常缺少有效的銜接和配合，造成了我國(guó)現(xiàn)行的法律體系缺乏協(xié)調(diào)性，以致出現(xiàn)政出多門(mén)難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。例如上市商業(yè)銀行公司治理監(jiān)管，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等都頒布相應(yīng)法規(guī)和規(guī)范性文件（夏博輝，2004）［17］，但多方監(jiān)管規(guī)定卻存在不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾，使上市商業(yè)銀行在實(shí)操中難以落地實(shí)施。

第四，權(quán)責(zé)規(guī)定不夠充分。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，違反信息披露的行為規(guī)定需承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任，但在重行政、輕民事的立法觀念下，對(duì)違法違規(guī)行為的認(rèn)定、責(zé)任劃分和責(zé)任界定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致了司法實(shí)踐中的諸多不確定性（邱艾松，2009，2010）［13-15］。由于欠缺清楚界定爭(zhēng)訴雙方責(zé)任承擔(dān)、舉證責(zé)任、賠償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)具體規(guī)定，司法實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)難以確定受理或以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)裁判，利益相關(guān)者的知情權(quán)難以得到法律有效救濟(jì)。

三、我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露法律制度的完善建議

第一，樹(shù)立以人民為中心的立法理念。習(xí)近平總書(shū)記指出，要以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為立法的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。上市商業(yè)銀行信息披露法律制度的立法理念應(yīng)從證券和銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制、金融安全保障更多地傾斜至以人民為中心，落腳于保護(hù)各利益相關(guān)方權(quán)益和維護(hù)金融安全的觀念。雖然立法理念的轉(zhuǎn)變難以在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就，但從近年來(lái)立法趨勢(shì)可以看到，監(jiān)管部門(mén)已認(rèn)識(shí)到保護(hù)金融消費(fèi)者和投資者合法權(quán)益的重要性。2020 年新實(shí)施的《證券法》更加重視對(duì)中小投資者的保護(hù)，強(qiáng)化了披露要求，增設(shè)了披露義務(wù)，加大了行政懲罰，明確了披露特定情況和法律責(zé)任。

第二，考慮單獨(dú)制定更高立法層級(jí)的統(tǒng)一披露規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。將上市商業(yè)銀行信息披露規(guī)定單獨(dú)立法并上升到法律、行政法規(guī)層級(jí)，以更加完善、統(tǒng)一的法律制度來(lái)提升上市商業(yè)銀行信息披露質(zhì)量。例如可以考慮以《中華人民共和國(guó)民法典》《證券法》為基礎(chǔ)，與《新巴塞爾資本協(xié)議》接軌，制定一套符合我國(guó)銀行和證券監(jiān)督管理要求的信息披露規(guī)范，以較為標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的信息披露格式和框架予以規(guī)范，使上市銀行信息披露有明確的規(guī)范操作指引（亢艷星，2020）［18］。同時(shí)，立法中應(yīng)充分考慮不同上市地的法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定之間的差異，不斷完善明確、具體、合理的披露細(xì)節(jié)，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)互助、邏輯自洽、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

第三，將強(qiáng)制披露與自愿性披露有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)自愿性披露的規(guī)定或行為準(zhǔn)則。我國(guó)現(xiàn)有法律制度對(duì)上市商業(yè)銀行具體經(jīng)營(yíng)中的日常自愿信息披露規(guī)定較少，而這些日常重要信息是保護(hù)投資者、金融消費(fèi)者知情權(quán)的重要信息。因此，進(jìn)一步增強(qiáng)上市商業(yè)銀行的信息披露有效性，需進(jìn)一步落實(shí)強(qiáng)化自愿披露的要求，增強(qiáng)自愿披露的廣度和深度。通過(guò)法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)定制定具體的、可操作的自愿披露的信息事項(xiàng)和方式，加強(qiáng)對(duì)上市商業(yè)銀行自愿性信息披露的引導(dǎo)和規(guī)范（朱志成，2003）［19］，有條不紊地提高披露標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)提升上市商業(yè)銀行總體披露水平。

四、結(jié)語(yǔ)

本文從上市公司監(jiān)管和銀行業(yè)監(jiān)管層面對(duì)我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露法律制度體系進(jìn)行分析，指出我國(guó)上市商業(yè)銀行法律制度體系雖已基本形成，但相較于國(guó)際銀行業(yè)及資本市場(chǎng)的普遍規(guī)范，其信息披露制度還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為立法理念有偏差，法律規(guī)定缺乏統(tǒng)一性，監(jiān)管職責(zé)存在交叉沖突以及權(quán)責(zé)規(guī)定不夠充分。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，本文提出了以下具體的完善建議措施，包括樹(shù)立以人民為中心的立法理念，考慮單獨(dú)制定更高立法層級(jí)的統(tǒng)一披露規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，將強(qiáng)制披露與自愿性披露有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)自愿性披露規(guī)定。在立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)持續(xù)努力下，我國(guó)上市商業(yè)銀行信息披露法律制度體系已基本實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有并不斷完善發(fā)展?，F(xiàn)今應(yīng)力求實(shí)現(xiàn)從粗放到精細(xì)、從表面到深層的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)資本市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)和銀行業(yè)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律制度保障，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融大局的穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。