江蘇嬰幼兒托育服務需求：研究回顧與政策建議

摘要：江蘇嬰幼兒托育發(fā)展總體上處于全國前列，對其研究也較為充分。但是，已有研究對江蘇嬰幼兒托育服務需求估算差異較大，且基本都從需求規(guī)模這一單一維度考慮，缺乏需求類型、層次、階段等多個維度的考量?；趯K嬰幼兒托育服務需求的類型、層次和階段等的分析，提出江蘇嬰幼兒托育服務供給的政策建議：擴大各類型嬰幼兒托育服務高質量供給；根據嬰幼兒托育服務需求結構調整供給結構；嬰幼兒托育供給重點從規(guī)模向內容和質量轉變；加大對社區(qū)式托育、家庭式托育服務的支持。

關鍵詞：嬰幼兒托育服務需求；江蘇省；按需供給

中圖分類號：G630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2023）09-0020-05

當前江蘇嬰幼兒托育發(fā)展總體上處于全國前列，尤其以南京、蘇州為核心的蘇南地區(qū)是當前全國托育服務發(fā)展最好的地區(qū)之一。不過，江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展內部差異較大，和社會對嬰幼兒托育服務的強烈需求仍存一定差距。嬰幼兒托育發(fā)展擔負服務江蘇經濟社會發(fā)展、呼應社會需求的職責和重任，深入分析江蘇嬰幼兒托育服務需求，一方面能夠為托育服務供給提供依據，另一方面也是深化托育服務認識的內在要求。近年來，學者對江蘇嬰幼兒托育服務需求做了很多研究。不過，由于研究的方法、取樣、范式等方面的不同，對江蘇嬰幼兒托育服務需求結果測算差異很大，這種結果也給托育服務供給和政策調整帶來了很多困惑。因此，對其進行深入研究，對今后相關研究的推進和托育服務發(fā)展具有基礎性意義。

一、江蘇嬰幼兒托育服務需求研究述評

江蘇是我國托育服務發(fā)展水平較高的地區(qū)之一，近年來，對江蘇嬰幼兒托育服務需求的關注和研究較多。已有研究主要從兩個方面對江蘇嬰幼兒托育服務需求進行測算，一是通過抽樣調查來測算，二是通過千人托位數指標來測算。

（一）通過調查對江蘇嬰幼兒托育服務需求進行測算

在已有的研究中，通過調查法進行測算是最多的一種測算方式。進一步劃分又可以分為兩種方式：一種是直接調查；一種是調查后對數據建模，然后進行測算。從已有研究的結論分析，直接調查一般都會高估托育服務需求。當前，直接調查法的基本結論是家長對于托育的需求集中在50%～60%[1-2] ；不過，也有研究認為家長的托育服務需求非常大，可能達到89.05%[3]。總體而言，這些結果明顯高估了托育服務的需求。以大多數調查研究結果的中值55%來計算，江蘇省需要的托位數會達到99萬個。通過數據建模的研究考慮得相對比較全面，能夠對考慮到的因素及其影響程度進行比較分析，然后通過建模最終確定托育服務的需求。這類研究較少，主要是因為研究開展相對比較復雜，一次研究很難得出托育服務需求的結果，往往需要一系列研究對一個建構的模型進行不斷的優(yōu)化和完善。有研究以徐州為例，認為當前托育服務需求為千人托位數4.8個[4]。按照這一標準計算，當前江蘇嬰幼兒托育總需求大致為40.8萬個，這和江蘇省政府辦公廳發(fā)布的《關于促進養(yǎng)老托育服務高質量發(fā)展的實施意見》確立的目標基本一致。

（二）通過千人托位數對江蘇嬰幼兒托育服務需求進行估算

通過千人托位數對江蘇嬰幼兒托育服務需求進行估算的結論相對比較統(tǒng)一。2021年初，江蘇省政府工作報告提出要“大力發(fā)展嬰幼兒照護服務”，“嬰幼兒托育服務要取得新進展”，“健全托育服務體系”。省政府工作報告中對嬰幼兒托育提出要求，并且明確供給的方向和目標，這意味著這項工作將從政策倡導進入政策實質性推進的新階段。2021年9月，江蘇省政府辦公廳發(fā)布《關于促進養(yǎng)老托育服務高質量發(fā)展的實施意見》，提出要“建立主體多元、依托社區(qū)、優(yōu)質普惠的托育服務體系，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數達到4.5個”[5]。這一規(guī)定為江蘇嬰幼兒托育供給體系的建構和今后發(fā)展做出了明確指引，確立了江蘇嬰幼兒托育供給體系建構的基本任務和長期目標。根據這一指標對江蘇嬰幼兒托育需求進行估算，當前江蘇省托位需求為38.25萬個。由于千人托位數這一指標比較具體和明確，按照這一指標進行的測算結果基本上都是相同的。

二、江蘇嬰幼兒托育服務需求研究的反思

嬰幼兒托育服務需求研究一直是托育服務研究的重要內容之一，研究者從需求的結構、規(guī)模、類型、影響因素、分布等多個方面進行了比較深入的研究。對江蘇嬰幼兒托育服務需求的研究幾乎都集中在了需求規(guī)模的估計和測算方面，對江蘇嬰幼兒托育服務需求規(guī)模的研究主要窄化為機構式托育服務需求規(guī)模和數量。這種研究狀況嚴重制約了對江蘇嬰幼兒托育服務需求更全面、更立體、更多維的認知和解析。因此，已有的對江蘇嬰幼兒托育服務需求的研究一方面確實為深化和拓展江蘇嬰幼兒托育服務需求的認識提供了初步基礎；另一方面，由于窄化了需求內涵，已有研究對進一步深化對江蘇嬰幼兒托育服務需求的認識和研究也有一定局限。

從理論上分析，托育服務需求是分類型、分層次、分階段的，單一的需求規(guī)模不能比較完整地揭示江蘇嬰幼兒托育服務需求的全貌。從類型上分析，江蘇嬰幼兒托育服務需求主要包括兩類，分別是家庭式和機構式。家庭式托育是指以家庭為中心，不脫離家庭開展的托育。這類托育服務需求產生的背景是家庭對幼兒的照護本身沒有問題，但由于父母認為自身托育經驗不豐富，需要更好的更專業(yè)的指導，從而產生托育服務需求。這種類型托育服務需求要求較高，但是并不強烈和緊迫。機構式托育是指在機構中進行托育。這種托育服務需求首先是家庭缺乏對幼兒開展照護的基本條件，比如家長沒有時間、精力等，且對托育服務的內容和質量有一定的要求。這類托育服務需求是當前最迫切和最強烈的需求。

從層次上分析，江蘇嬰幼兒托育服務需求包括基本照護、普惠性托育以及個性化托育三個層次?；菊兆o是父母由于工作、家庭等原因沒有時間和精力照看孩子而產生的照護需求。這類需求內容比較簡單，層次較低，就是有人能夠幫助父母在工作或其他不能照顧孩子的時間里照看孩子。這類需求具有一定剛性，即如果不能夠得到滿足，那么就會產生比較明顯的抑制效應。普惠性托育是指家長對托育服務質量和標準有一定要求，價格適中、獲取便利的托育服務。這類服務是當前江蘇正在大力推進的服務，也是當前以及今后很長一段時期江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展的重點。個性化托育是指促進嬰幼兒興趣、愛好發(fā)展的托育服務。從當前關于托育服務需求的研究來看，這類需求并不突出，但是這類需求存在巨大的外溢效應，即隨著基本托育服務的滿足，這類需求會越來越大。

按照國際常用的標準，托育服務需求可以分為三個階段：一是新生兒托育，即出生1年以內嬰兒的托育。這一階段的托育主要是護理和照料，在內容上主要是醫(yī)保結合、醫(yī)育一體。二是學步兒階段的托育，主要是1～2歲嬰幼兒的托育服務。這一階段嬰幼兒的發(fā)展很快，托育的形式、內容等都與新生兒托育有較大不同。這一階段的托育服務可以分為兩個年齡段：一是１歲半之前，二是１歲半之后。三是幼兒園前托育。這一階段托育的主要內容是促進幼兒的成長，同時也為幼兒進入幼兒園做好準備。一些國家還有專門為2～3歲幼兒設置的托育機構，比如美國、英國等。江蘇對托育服務需求和供給的階段并沒有做進一步的劃分，不過近年來在政策上開始出現將幼兒園前托育單列出來，讓幼兒園來承擔的趨勢。

總體而言，托育服務的需求隨著托育服務本身的發(fā)展、托育環(huán)境的變化而變化，需求結構也會隨之調整和改變。近年來，關于江蘇嬰幼兒托育服務需求的研究從數量上來講并不少，但是基本上都集中在需求規(guī)模的測算這一個主題上；而需求規(guī)模并不是一個靜態(tài)概念，會隨著環(huán)境變化而變化。因此，要對江蘇嬰幼兒托育服務需求從需求層次和結構的視角加以多維審視和深入研究，方能為托育服務的供給優(yōu)化和規(guī)范發(fā)展提供良好的支撐和依據。

三、江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展環(huán)境變化對托育服務需求的影響

近年來，江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展迅速，初步建立起了托育服務體系的基本框架。不過，伴隨著托育服務的發(fā)展，其發(fā)展環(huán)境也在不斷變化，最明顯的就是適齡人口的下降。這對當前江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展而言既是機遇也是挑戰(zhàn)，但更重要的是對托育服務需求將產生深遠影響。

（一）適齡人口變化對嬰幼兒托育服務需求的影響

進入21世紀以來，江蘇每年新出生人口維持在70萬人左右，并且相對比較穩(wěn)定。這就意味著全省托育適齡人口的數量約為210萬人，整體適齡人口規(guī)模較大，因此托育服務需求的規(guī)模也會較大。不過，2019年之后江蘇省托育適齡人口快速下滑。比如，2019年全省新出生人口為73.3萬人，2020年就下滑為56.4萬人，2021年進一步下滑為48.4萬人。由于托育服務對象沒有延遲效應，其服務的人口為當前往前3年的新出生人口之和。因此，粗略估算當前全省托育適齡人口約為170萬人。相比于3年前，可能需求減少了20%左右。

更需要指出的是，這種人口大幅度下滑的趨勢目前仍在繼續(xù)，且較難預測。這也意味著當前托育服務的適齡人口很難估算，托育服務需求的測算也存在一定困難。并且，當前江蘇嬰幼兒托育服務的千人托位數也是2019年依據當時的人口出生率計算的，隨著人口出生率的下降，如果按照這一計算方式可能會存在高估問題。不過，正如前文所指出的，托育服務具有非常強的外溢效應，隨著政府政策的出臺、市場主體高質量托育服務的發(fā)展和托位供給，潛在需求也在不斷釋放，這是當前和今后江蘇嬰幼兒托育服務供給必須著重研究和考慮的重要要素。

（二）不同發(fā)展模式對嬰幼兒托育服務需求的影響

2020年1月江蘇省政府辦公廳發(fā)布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》提出，江蘇嬰幼兒照護服務的模式是以家庭為主、社區(qū)為依托、機構為補充[6]。不過，近年來江蘇嬰幼兒托育服務的最主要模式是機構式托育。隨著機構式托育模式的快速發(fā)展，當前托育機構開始出現生源危機。2022年以來，江蘇社區(qū)式托育模式發(fā)展迅速，本研究調研發(fā)現，截至目前江蘇已基本實現了每社區(qū)至少一個托育服務點的目標。這種托育服務主要以活動、講座等形式開展，需求具有很大彈性，很難對其進行比較精確的估量和測算。家庭式托育服務發(fā)展同樣存在這樣的困境。隨著托育服務的發(fā)展，社區(qū)式和家庭式托育服務將越來越模式化和規(guī)范化，由此，托育服務需求的估算和測算將越來越容易和精確。

總之，當前江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展已基本滿足了剛性的托育服務需求，到了需提升質量、優(yōu)化結構、推進差異化托育服務發(fā)展的新階段。因此，托育服務需求會隨著托育服務本身的發(fā)展而變化，托育服務發(fā)展需要實時回應社會對托育服務的新需求。

四、基于江蘇嬰幼兒托育服務需求分析的政策建議

2021年底，江蘇全省在國家托育機構備案系統(tǒng)注冊的托育機構超過2900家，完成備案的900多家，參與托育供給的幼兒園近1600所，能夠提供的托位達22萬個，千人托位數達2.6個[7]。整體上，江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展走在全國前列。不過，江蘇省域內差異較大，不同地區(qū)供給能力差異明顯。比如南京市托位數量已經超過了3萬個，千人托位數達到了3.2個；但在蘇北某些地區(qū)，千人托位數徘徊在2左右，托育服務的供給仍存在較大困難?；趯Ξ斍敖K嬰幼兒托育需求的分析，對江蘇嬰幼兒托育服務供給提出如下政策建議：

（一）繼續(xù)擴大各類型嬰幼兒托育服務高質量供給

近年江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展較快，發(fā)展成效有目共睹。不過，從類型上來看，近年來機構式托育服務發(fā)展較快，其他類型托育服務還存在明顯的不足。隨著社會基本托育服務需求的逐步滿足，社會公眾對高質量的托育服務的需求越來越強烈。本研究在調查中也發(fā)現一些托育機構已開始出現生源困難問題，但主要是托育服務質量一般、地點偏遠、師資和課程水平不高的托育機構，真正高質量的托育服務仍然供不應求。因此，仍需通過各種方式擴大江蘇嬰幼兒托育服務的高質量供給，調整托育服務的結構，對低質量的托育服務進行改造和優(yōu)化，對于存在安全、質量等各種風險的托育服務機構依法予以取締，多路徑促進和保障嬰幼兒托育服務高質量供給。

（二）根據嬰幼兒托育服務需求結構調整供給結構

如前所述，當前江蘇嬰幼兒托育需求的層次性和結構性比較明顯。對于托育服務供給而言，按需供給應是托育服務供給的基本思路和方向。在類型上，建議江蘇繼續(xù)加大高質量機構式托育服務的供給。在此基礎上，適度、審慎、探索性地推進家庭式托育服務的供給，主要原因是對家庭式托育服務安全、質量的監(jiān)管難度較大，貿然推進可能會存在風險。在層次上，江蘇應著力加大普惠性托育服務的發(fā)展，優(yōu)先保障基本托育服務需求，個性化托育服務需求主要通過市場化方式予以滿足。這是因為基本托育服務需求為剛性需求，優(yōu)先滿足基本需求是普惠性托育發(fā)展的基本要求。在階段上，優(yōu)先保障幼兒園前托育的發(fā)展，在此基礎上注重學步兒托育以及新生兒托育。不過，需求結構并不是固定不變的，而是隨著托育服務和環(huán)境的變化而變化的，因此托育服務供給也需隨著需求結構的調整而不斷優(yōu)化。

（三）嬰幼兒托育供給重點從規(guī)模向內容和質量轉變

江蘇嬰幼兒托育服務發(fā)展時間不長，但是發(fā)展迅速，托育服務供給體系已初步建立。不過由于建構時間較短，托育服務需求規(guī)模較大，托育服務供給體系的建構和發(fā)展也面臨著許多新挑戰(zhàn)。最突出的就是當前托育服務供給已有了一定的規(guī)模，但托育服務的內容、質量、監(jiān)管等還存在一些不足。從全國范圍來看，江蘇嬰幼兒托育服務的整體水平和質量處于前列；但從江蘇嬰幼兒托育服務的發(fā)展來看，近年來主要集中在學位供給和規(guī)模擴大方面，托育服務供給的質量、課程等方面的建設相對滯后。在繼續(xù)注重規(guī)模的同時，兼顧內容和質量是當前江蘇嬰幼兒托育服務高質量發(fā)展的內在要求。

（四）加大對社區(qū)式托育、家庭式托育服務的支持

近年來江蘇嬰幼兒托育服務供給的主體是經營性托育服務機構。經營性托育機構具有其獨特優(yōu)勢，如可以根據社會需求提供服務、服務形式靈活、設置便利等；不過，其缺點也較為突出，如經營性容易導致其忽視質量、政府監(jiān)管成本較高等[8]。托育服務形式多元發(fā)展可以在一定程度上降低經營性托育服務機構一家獨大的不利影響，保障托育服務發(fā)展的穩(wěn)定性。因此，發(fā)展社區(qū)式托育和家庭式托育將是今后江蘇嬰幼兒托育發(fā)展的重要內容。從當前江蘇嬰幼兒托育發(fā)展的相關政策來看，社區(qū)式托育和家庭式托育的重要性、其在嬰幼兒托育服務體系中的重要地位已經被充分認識，但是如何支持其發(fā)展尚未有比較明確的舉措。根據本研究的調研分析，通過財政補貼、提供場地、減免稅費、人員培訓、提供專業(yè)服務、納入監(jiān)管等方式對社區(qū)式托育、家庭式托育進行支持，將在很大程度上增加托育服務供給，優(yōu)化托育服務的結構。

參考文獻：

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[6]江蘇省政府辦公廳.關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見[EB/OL].（2020-01-22）[2022-11-02].http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2020/1/22/art_46144_8955250.html.

[7]江蘇省衛(wèi)生健康委.對省十三屆人大五次會議第4106號建議的答復[EB/OL].（2022-08-22）[2022-11-02].http//wjw.jiangsu.gov.cn/art/2022/8/22/art_59524_10582788.html.

[8]呂武.江蘇嬰幼兒托育服務供給體系現狀及其優(yōu)化路徑研究[J].江蘇第二師范學院學報，2022，38（3）：100.

責任編輯：楊孝如