烏克蘭危機(jī)、通脹壓力與美國釋放戰(zhàn)略石油儲備

摘要：2021年下半年至2022年上半年美國拜登政府三次釋放戰(zhàn)略石油儲備。第一次釋放的主要動因是遏制原油價格上漲。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，美國接連兩次宣布釋放戰(zhàn)略石油儲備，各界均認(rèn)為地緣政治目標(biāo)成為美國釋放戰(zhàn)略石油儲備的重要動因，為降低俄羅斯進(jìn)行軍事行動的財(cái)政能力，需進(jìn)一步制裁俄羅斯的能源出口。但是，加大能源制裁力度，不僅危及歐洲的能源消費(fèi)，也將進(jìn)一步加劇市場對能源供應(yīng)中斷的擔(dān)憂，從而引發(fā)美國國內(nèi)的汽油價格上漲。在美國國內(nèi)原油產(chǎn)能不能迅速增加、國際原油生產(chǎn)者聯(lián)合行動效果不佳以及國內(nèi)汽油價格不斷上升的形勢下，拜登政府只能繼續(xù)加大釋放戰(zhàn)略石油儲備的力度。本文認(rèn)為，與地緣政治目標(biāo)相比，美國國內(nèi)因汽油價格持續(xù)上升造成的通脹壓力以及由此造成的對中期選舉的擔(dān)憂，是拜登政府釋放戰(zhàn)略石油儲備時更為緊迫和重要的推動力。美國進(jìn)行戰(zhàn)略石油儲備的最終目標(biāo)還是要回到應(yīng)對供應(yīng)短缺問題。在能源制裁背景下，中美之間能源合作的邏輯也在發(fā)生大的變化，將與更多的議題聯(lián)系在一起。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略石油儲備烏克蘭危機(jī)石油價格地緣政治通脹壓力

作者簡介：鐘飛騰，中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員、大國關(guān)系研究室主任，中國社會科學(xué)院大學(xué)教授。

2021年9月，中國首次以輪換形式釋放戰(zhàn)略石油儲備（SPR），這是史無前例的。當(dāng)年11月16日，國家主席習(xí)近平應(yīng)約同美國總統(tǒng)拜登舉行視頻會晤時指出，中美在能源領(lǐng)域存在廣泛共同利益，“中美應(yīng)該倡導(dǎo)國際社會共同維護(hù)全球能源安全，加強(qiáng)天然氣和新能源領(lǐng)域合作，同國際社會一道，維護(hù)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定?！?在中美兩國領(lǐng)導(dǎo)人視頻會晤后不到一周，美國總統(tǒng)拜登指示美國能源部從戰(zhàn)略石油儲備中釋放約5000萬桶石油。外交部發(fā)言人在回答記者提問時表示，中國將與石油消費(fèi)國和生產(chǎn)國保持密切溝通，希望通過溝通和協(xié)作，確保石油市場長期平穩(wěn)運(yùn)行。因此，中美雙方當(dāng)時釋放戰(zhàn)略石油儲備都主要是著眼于維護(hù)石油市場的供需平衡。

2022年2月下旬，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)，美國政府分別在3月1日和3月31日宣布釋放戰(zhàn)略石油儲備。特別是3月31日公布未來6個月的釋放總量將達(dá)到1.8億桶原油，就規(guī)模而言史無前例，這使得戰(zhàn)略石油儲備問題再度成為國際矚目的焦點(diǎn)事件，而且諸多評論均認(rèn)為美國此舉是為了應(yīng)對烏克蘭危機(jī)造成的能源供應(yīng)中斷。隨著烏克蘭危機(jī)的持久化，對國際能源安全、糧食安全、地緣政治格局乃至國際思潮等產(chǎn)生了重大沖擊。美國連同其盟友對俄羅斯實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，其中包括多輪能源制裁。不過，中國學(xué)者對美國拜登政府動用戰(zhàn)略石油儲備缺乏關(guān)注。這與20世紀(jì)90年代重視美國戰(zhàn)略石油儲備體制的研究形成了鮮明對比。事實(shí)上，中國建立戰(zhàn)略石油儲備的討論曾不斷受到美國動用戰(zhàn)略石油儲備的刺激。中國學(xué)術(shù)界普遍接受的觀點(diǎn)是，設(shè)立戰(zhàn)略石油儲備主要用于應(yīng)對供應(yīng)中斷造成的能源安全問題。 20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)之后，美國率先建立戰(zhàn)略石油儲備，其目標(biāo)是應(yīng)對原油供應(yīng)的突然中斷，而非針對價格變化。過去十年，世界石油市場的一個重大變化是，美國成為全球最大的石油出口國之一，因而美國的原油供應(yīng)中斷問題并不突出。事實(shí)上，烏克蘭危機(jī)也并未給美國原油供給造成可能中斷的威脅。在烏克蘭危機(jī)背景下，美國數(shù)次動用戰(zhàn)略石油儲備的國際和國內(nèi)原因值得深入探究。本文的一項(xiàng)重要發(fā)現(xiàn)是，在推動拜登政府釋放史無前例的大規(guī)模戰(zhàn)略石油儲備上，控制通脹的國內(nèi)目標(biāo)要比地緣政治更為重要和緊迫。由于美國能源安全的邏輯發(fā)生變化，中美之間的能源議題也受到很大影響。

一、美國戰(zhàn)略石油儲備：創(chuàng)設(shè)、演變階段與目標(biāo)

1971年，時任美國加州大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授沃爾特·米德（Walter J. Mead）在《國防石油儲備替代石油進(jìn)口配額》一文中首次提出建立石油儲備的建議，其主要背景是美國對進(jìn)口石油的依賴日益加深，引發(fā)了對石油依賴脆弱性的擔(dān)憂。 當(dāng)時美國的學(xué)術(shù)界和輿論正被相互依賴、依附等思潮所籠罩，在原油領(lǐng)域也不例外。1973年4月，美國參議院通過了《石油儲備和進(jìn)口政策法案》。1975年1月，福特總統(tǒng)要求建立一個高達(dá)10億桶的戰(zhàn)略石油儲備，作為一攬子能源建議的一部分。隨后，美國通過了《能源政策和節(jié)約法案》，要求建立1.5億至10億桶的特別儲備，并規(guī)定戰(zhàn)略石油儲備足以替代90天的石油進(jìn)口。按照當(dāng)時美國的消費(fèi)水平計(jì)算，90天的進(jìn)口消費(fèi)量約為每年5億桶石油。不過，當(dāng)時美國政府內(nèi)部對這一目標(biāo)也充滿爭議?？ㄌ乜偨y(tǒng)的首席能源顧問、美國首位能源部長詹姆斯·施萊辛格（James Schlesinger）成功說服卡特總統(tǒng)，將戰(zhàn)略石油儲備的目標(biāo)值設(shè)定為10億桶。施萊辛格曾擔(dān)任尼克松和福特政府的國防部長，這一背景極大影響了美國戰(zhàn)略石油儲備的設(shè)定邏輯，即不重視經(jīng)濟(jì)效益，卻更突出國家安全獲益。

如圖1所示，美國戰(zhàn)略石油儲備的數(shù)量經(jīng)歷了五個大的階段性變化。 第一個階段是20世紀(jì)70年代末至冷戰(zhàn)結(jié)束前期，戰(zhàn)略石油儲備量一直處于上升水平。1990年9月達(dá)到第一個歷史峰值5.9億桶。第二階段是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，是釋放戰(zhàn)略儲備的時期，但總體而言美國不再大規(guī)模增加戰(zhàn)略性石油儲備。2003年1月補(bǔ)充到近6億桶水平，略超過1990年的儲備水平。第三個階段是邁入21世紀(jì)之后不久至2010年，總體上屬于增加戰(zhàn)略石油儲備的時期。截至2009年12月末，美國戰(zhàn)略石油儲備達(dá)到了7.3億桶，這是有史以來的最高庫存。第四個階段則是2011年至2021年末，美國多次釋放戰(zhàn)略石油儲備。第五階段從2021年11月的約6.0億桶下跌至2023年1月的約3.7億桶，共減少約2.3億桶，平均每個月超過1500萬桶，堪稱史無前例的大釋放。圖1還表明，2022年12月與2023年1月的儲量基本平穩(wěn)。截至2023年1月，美國戰(zhàn)略石油儲備水平不足3.72億桶，僅相當(dāng)于1983年11月的戰(zhàn)略石油儲備量，已不足最高峰時期的52%。如此巨大規(guī)模而又快速的戰(zhàn)略石油儲備釋放應(yīng)當(dāng)引起我們的足夠重視。

過去10年美國大量釋放戰(zhàn)略石油儲備，第一個比較明顯的原因是美國能源政策的調(diào)整以及美國迅速成長為世界最大的石油出口國之一。2015年12月，美國解禁長達(dá)40年的原油出口禁令，其直接原因是奧巴馬政府為避免政府關(guān)門，與國會達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議。美國民主黨人盡管并不完全同意國會共和黨人要求取消已有數(shù)十年歷史的石油出口禁令，但為了避免政府因缺乏資金而關(guān)門，同時推動風(fēng)能和太陽能等可再生能源的稅收抵免，不得不同意共和黨人取消石油出口禁令的提議。美國政府解除石油出口禁令時，原油價格已經(jīng)跌至30美元/桶。美國政府的一項(xiàng)重要考慮是通過增加對世界市場的供給，鼓勵國內(nèi)更多生產(chǎn)，挽救能源行業(yè)的就業(yè)機(jī)會。2019年，美國年度能源出口總額首次超過能源進(jìn)口總額。從戰(zhàn)略石油儲備設(shè)立的初衷來看，美國已不需要大規(guī)模進(jìn)口原油，供應(yīng)中斷的可能性不大。同時以經(jīng)濟(jì)成本衡量，儲存原油也并不保值。

第二個明顯的原因是2021年下半年以來的全球油價上漲，至少表明供需出現(xiàn)了問題。在新冠疫情沖擊下，世界經(jīng)濟(jì)陷入二戰(zhàn)結(jié)束以來最低增速，國際旅行跌至冰點(diǎn)，直接影響了石油消費(fèi)，油價曾一度跌至每桶20多美元。以國際上通用的基準(zhǔn)油價——英國倫敦交易所公布的布倫特原油期貨價格為例， 2021年1月拜登宣誓就任總統(tǒng)時，油價已上升至每桶55美元，比2020年翻了一番多。2021年11月，布倫特原油期貨價格又進(jìn)一步升至每桶80美元以上。11月23日，拜登宣布釋放5000萬桶戰(zhàn)略石油儲備。當(dāng)天美國白宮發(fā)布的聲明顯示，“在過去的幾周里，隨著有關(guān)這項(xiàng)工作的報(bào)道被公開，油價下跌了近10%?！睆膶?shí)際成效來看，在美國宣布這一行動之前的一個多月，布倫特原油期貨價格曾突破86美元/桶，11月23日當(dāng)天布倫特原油期貨價格為82.3美元/桶，因此美國釋放信號的成效并不明顯，市場繼續(xù)持觀望態(tài)度，油價的跌幅至少并未達(dá)到美國政府所宣稱的“近10%”。美國正式發(fā)布該聲明之后，油價才迅速下跌至11月26日的72.7美元/桶，12月1日進(jìn)一步跌破70美元/桶的關(guān)口。因此，與以往相比，美國政府采取進(jìn)一步行動的可信性是下降的，要等到美國政府明確采取措施之后，原油市場才選擇相信。從價格下跌效應(yīng)看，遏制國際原油價格上漲的確是拜登政府不斷釋放戰(zhàn)略儲備原油的重要原因。不過，世界形勢的復(fù)雜性超出了美國政府的掌控力，原油價格在觸底之后一路上揚(yáng)，至2022年1月中旬又再度超過86美元/桶。

美國不斷炒作烏克蘭危機(jī)即將爆發(fā)，這種不確定性籠罩原油市場，導(dǎo)致價格不斷攀升。2022年2月烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，拜登政府進(jìn)行了兩次史無前例地釋放戰(zhàn)略石油儲備，但并未能像2021年11月聲明那樣，在一周時間內(nèi)迅即扭轉(zhuǎn)油價上升的勢頭。2022年3月1日，拜登政府宣布第二次釋放戰(zhàn)略石油儲備時，布倫特油價突破100美元/桶，甚至一度還突破120美元/桶，超過2008年國際金融危機(jī)時的油價，為有史以來第二峰值。油價在2022年6月中旬突破120美元/桶后掉頭向下，至9月底跌破90美元/桶。這一價格低于烏克蘭危機(jī)爆發(fā)之初的油價，但仍比拜登上臺時高出30美元/桶。2022年10月初至11月上旬，油價一度又回升至每桶100美元附近，此后油價繼續(xù)下跌，但基本上在每桶80美元附近震蕩。拜登政府將全球石油價格下跌歸因于史無前例地釋放戰(zhàn)略石油儲備。但實(shí)際上應(yīng)是多種因素導(dǎo)致油價下跌，在美元連續(xù)加息背景下，不僅美國經(jīng)濟(jì)在事實(shí)上陷入技術(shù)性衰退，而且市場普遍預(yù)期全球經(jīng)濟(jì)可能陷入衰退，由此導(dǎo)致需求大幅度下降，原油市場的供需關(guān)系再度發(fā)生變化。

二、降低歐洲對俄羅斯的能源依賴與美國的地緣政治戰(zhàn)略目標(biāo)

美國拉攏盟友釋放戰(zhàn)略石油儲備的目標(biāo)是通過降低油價，削弱俄羅斯進(jìn)行戰(zhàn)爭的財(cái)政能力。2022年3月1日，美國能源部長珍妮弗·格蘭霍姆（Jennifer M. Granholm）宣布，美國將會同國際能源署（IEA）的其余30個成員國向全球市場共同釋放6000萬桶戰(zhàn)略石油儲備，其中美國從戰(zhàn)略石油儲備中向全球釋放3000萬桶。 美國能源部發(fā)表的聲明指出，美國與國際能源署（IEA）成員的共同目標(biāo)是，“解決與烏克蘭危機(jī)有關(guān)的重大市場和供應(yīng)中斷問題”“加速歐洲遠(yuǎn)離俄羅斯的能源供應(yīng)，確保世界免受普京將能源供應(yīng)武器化的企圖”。美國及其盟友宣布這一消息之后，布倫特原油期貨價格卻呈現(xiàn)出“過山車”式上揚(yáng)態(tài)勢，這至少表明市場不認(rèn)為6000萬桶足以抵消俄羅斯原油出口的損失。

這一行動之所以未能很快獲得市場認(rèn)可的另一個重要原因是美國還從俄羅斯進(jìn)口原油。2021年美國每天從俄羅斯進(jìn)口原油約67萬桶，僅次于從加拿大的進(jìn)口量。而且，2021年美國每天從俄羅斯進(jìn)口原油量分別比2019年和2020年高出15萬桶和13萬桶。因此，國際市場的原油價格并未在美國宣布釋放戰(zhàn)略石油儲備之后迅速下跌。面對這種形勢，美國考慮制裁俄羅斯能源。3月2日，美國白宮發(fā)布聲明，將限制對俄羅斯出口石油和天然氣開采設(shè)備，并且“將隨著時間推移降低俄羅斯作為主要能源供應(yīng)國的地位”。3月3日，美國參議院能源和自然資源委員會主席、民主黨參議員喬·曼欽（Joe Manchin）進(jìn)一步呼吁，美國應(yīng)全面禁止從俄羅斯進(jìn)口能源。眾議院議長南?！づ迓逦鳎∟ancy Pelosi）也表示，支持禁止從俄羅斯進(jìn)口石油，并與推動能源獨(dú)立的兩黨立法者保持一致。 同一天，喬·曼欽在國會舉行的審查天然氣管道的聽證會上揚(yáng)言，“美國正處于戰(zhàn)爭時期，從許多方面看，這是一場能源戰(zhàn)爭?！?/p>

盡管美國已成為世界第一大石油生產(chǎn)國，但未能改變歐洲對俄羅斯能源的依賴。2020年，歐盟的能源消費(fèi)組成中，來自俄羅斯的能源進(jìn)口占?xì)W盟能源消費(fèi)量的24.4%。近年來，雖然歐盟能源進(jìn)口的主要來源發(fā)生了變化，但是俄羅斯依然是歐盟天然氣、石油和煤炭的主要供應(yīng)國。天然氣是歐盟電力生產(chǎn)和供暖的主要燃料，2020年歐盟天然氣進(jìn)口量達(dá)到4006億立方米。歐盟對俄羅斯天然氣的依賴有所增加，2020年來自俄羅斯的天然氣占其總消費(fèi)量的41.1%，占其總進(jìn)口量的46.1%。歐盟進(jìn)口的俄羅斯石油占其總進(jìn)口量的25.7%。歐盟硬煤（無煙煤和煙煤的統(tǒng)稱）的52.7%來自俄羅斯，占其硬煤消費(fèi)量的30.3%。2021年，歐盟從俄羅斯進(jìn)口能源1080億美元，2/5的進(jìn)口天然氣和超過1/4的進(jìn)口原油來自俄羅斯。 這意味著，在新冠疫情沖擊下，歐俄能源貿(mào)易的基本格局沒有發(fā)生大的變化。

美國政府面臨的悖論是，為了取信市場，需進(jìn)一步制裁俄羅斯的能源出口，但如果加大制裁力度，那么不僅危及歐洲的能源消費(fèi)，也將進(jìn)一步加大市場對供應(yīng)中斷的擔(dān)憂。由于對俄羅斯石油和石油產(chǎn)品全面禁運(yùn)的前景擔(dān)憂，油價還在繼續(xù)上升。3月8日，美國總統(tǒng)拜登簽署行政令，禁止美國進(jìn)口俄羅斯石油、液化天然氣和煤炭，禁止美國公司對俄羅斯能源部門進(jìn)行投資，禁止美國人為在俄羅斯投資經(jīng)營的外國公司提供資金或允許其生產(chǎn)能源。白宮聲明表示，此舉是美國在與世界各地的盟國和伙伴以及兩黨國會議員密切協(xié)商后做出的決定。美國政府認(rèn)為，此舉將進(jìn)一步剝奪俄羅斯選擇戰(zhàn)爭的經(jīng)濟(jì)資源。在美國宣布全面禁止進(jìn)口俄羅斯油氣資源，并且擴(kuò)大制裁范圍至在俄羅斯的油氣公司之后，油價應(yīng)聲下跌表明，這一行動讓市場感覺是可信的。3月31日，拜登再度指示美國能源部釋放戰(zhàn)略石油儲備，未來六個月將投放總量高達(dá)1.8億桶的戰(zhàn)略石油儲備，平均每天向市場增加100萬桶石油。拜登強(qiáng)調(diào)，如果歐洲不必依賴俄羅斯的能源供應(yīng)的話，局面將非常不同。與此同時，拜登也警告美國油氣公司，不應(yīng)該利用新冠疫情或俄羅斯對烏克蘭的行動，以犧牲美國家庭為代價中飽私囊。拜登還強(qiáng)調(diào)，美國將與盟友協(xié)力對抗普京將“能源資源武器化”的行為。

雖然美國成功協(xié)調(diào)IEA成員國釋放石油儲備，但是美國在協(xié)調(diào)原油生產(chǎn)國組織方面卻并不太成功，“歐佩克+”并未如美國希望的那樣增加石油產(chǎn)出。2022年7月中旬，拜登總統(tǒng)訪問中東，其成果之一是說服沙特阿拉伯增加其石油產(chǎn)量。8月3日，“歐佩克+”舉行部長級視頻會議卻宣布，9月份僅增加每天10萬桶的生產(chǎn)量。這一增量僅相當(dāng)于全球日均需求量的0.1%，是1982年以來歐佩克組織實(shí)行配額制度以來的最小增幅之一，被市場人士視作是拜登中東外交的挫折。因而也可以理解，在協(xié)調(diào)生產(chǎn)者增加原油供給的前景黯淡時，美國也只能依賴于釋放戰(zhàn)略石油儲備。

三、通脹壓力、中期選舉與美國釋放戰(zhàn)略石油儲備的

國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，美國連續(xù)釋放戰(zhàn)略石油儲備的目標(biāo)中顯著地增加了地緣政治在油氣市場中的分量。但是，也有分析人士指出，IEA成員對美國如此大規(guī)模地釋放戰(zhàn)略石油儲備感到驚訝，不少成員擔(dān)心美國政府利用戰(zhàn)略石油儲備達(dá)到美國的國內(nèi)政治目的。 因此，需要進(jìn)一步研究的是，最近美國政府三次釋放戰(zhàn)略石油儲備的目標(biāo)是否都一致呢？或者說其國際目標(biāo)和國內(nèi)目標(biāo)應(yīng)該如何排序？這就涉及到美國國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)狀態(tài)以及兩黨在2022年中期選舉時的競爭。

第一個國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)原因是能源價格上升引發(fā)的汽油價格暴漲。美國能源署數(shù)據(jù)顯示， 20世紀(jì)90年代以來，美國出現(xiàn)過2次零售汽油價格急劇上升，并突破4美元/加侖的時期。第一次是2008年國際金融危機(jī)時期，第二次是本輪價格上升。20世紀(jì)90年代美國經(jīng)濟(jì)增長良好時，汽油價格也很低。也可以說，汽油價格是觀察美國政治經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的一種重要指標(biāo)。2021年1月20日，拜登正式入主白宮時，汽油的零售價格為2.4美元/加侖。2021年11月中旬，拜登政府第一次釋放戰(zhàn)略石油儲備時，汽油價格為3.4美元/加侖，此后經(jīng)歷短暫下跌之后又上升。第三次釋放前夕汽油價格已超過4.2美元/加侖，處于當(dāng)時的歷史最高值。在拜登政府宣布每天投放100萬桶儲備油之后，美國國內(nèi)汽油價格仍一路攀升至2022年6月中旬的5美元/加侖。6月下旬開始，汽油價格快速下降，至8月第二周，已降至4美元/加侖，大體上接近于烏克蘭危機(jī)爆發(fā)時的水平。9月中旬下跌至最低點(diǎn)，但9月底至10月初又開始上升。當(dāng)時輿論的判斷是，如果價格繼續(xù)上升，肯定不利于民主黨在11月初中期選舉的成績。 總的來說，從每加侖2美元多暴增至4美元，本輪汽油零售價格上漲的用時要少于2008年國際金融危機(jī)時期，對選民的沖擊更加強(qiáng)勁。

美國汽油價格暴漲深刻影響美國政治經(jīng)濟(jì)政策。眾所周知，拜登總統(tǒng)上任以來，美國通貨膨脹已持續(xù)加深。汽油價格上升導(dǎo)致美國家庭收支不平衡，立即引起了諸多議員的關(guān)注。通貨膨脹嚴(yán)重，特別是汽油價格上升明顯的各州，該州的參議員對拜登政府的批評聲音也大。美國前五大消耗汽油的州，分別為得克薩斯州、加利福尼亞州、佛羅里達(dá)州、紐約州和俄亥俄州。2021年11月來自紐約州的參議院民主黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默（Charles E. Schumer）呼吁，拜登政府應(yīng)該利用美國的緊急石油儲備來降低不斷上漲的汽油價格。不過，美國眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、馬里蘭州民主黨人斯泰尼·霍耶（Steny Hoyer）并不同意通過釋放戰(zhàn)略石油儲備來降低油價?；粢J(rèn)為，戰(zhàn)略石油儲備不是為了應(yīng)對價格上漲，而是為了在緊急情況下應(yīng)對供應(yīng)崩潰。

除了應(yīng)對全球油價高漲之外，拜登政府首次宣布釋放5000萬桶戰(zhàn)略石油儲備時便聲稱此舉將降低汽油價格。從美國釋放戰(zhàn)略石油儲備的目標(biāo)來看，這是首次用于控制價格，而不是解決供應(yīng)中斷。依照1991年、2005年、2011年三次釋放戰(zhàn)略石油儲備的經(jīng)驗(yàn)來看，短期內(nèi)價格的確下跌，但如果不解決全球原油供需失衡，原油價格還會上升。雖然拜登此舉并不能立即調(diào)低油價，但是從政治角度看有助于獲得選民支持。因通脹問題成為2022年中期選舉期間選民最為關(guān)注的問題，而選前民調(diào)也顯示，拜登政府因成功降低了汽油價格而提升了支持率。此外，拜登政府的綠色能源轉(zhuǎn)型計(jì)劃，也將進(jìn)一步削弱化石燃料的重要性，由此也會降低戰(zhàn)略石油儲備的重要性，這可能是拜登政府一而再，再而三釋放戰(zhàn)略石油儲備的底氣之一。

第二個爭議的焦點(diǎn)在于為什么不擴(kuò)大國內(nèi)生產(chǎn)增加供給，而僅僅通過釋放戰(zhàn)略石油儲備來增加供給。共和黨人一再批評民主黨的拜登總統(tǒng)釋放戰(zhàn)略石油儲備的決策，認(rèn)為解決能源供應(yīng)短缺的最佳應(yīng)對手段是增加美國國內(nèi)的生產(chǎn)。甚至前總統(tǒng)特朗普也發(fā)表聲明，批評拜登政府濫用在他手里積儲起來的戰(zhàn)略石油儲備。特朗普強(qiáng)調(diào)，這些石油應(yīng)該用于戰(zhàn)爭等緊急時刻。而參議院能源委員會委員、共和黨參議員約翰·巴拉索（John Barrasso）甚至表示，這是拜登政府和美國國會民主黨人“對美國能源發(fā)動戰(zhàn)爭”。2022年2月，眾議院能源和商業(yè)委員會的共和黨女議員凱茜·羅杰斯（Cathy Rodgers）指責(zé)拜登政府的能源政策，認(rèn)為其加劇了美國和歐洲對俄羅斯油氣資源的依賴。羅杰斯還強(qiáng)調(diào)，能源安全就是國家安全和金融安全，拜登政府應(yīng)該恢復(fù)美國的能源主導(dǎo)地位，這其實(shí)是羅杰斯的一貫論調(diào)。在2021年11月中旬舉行的兩院聯(lián)合聽證會上，羅杰斯就主張追究拜登政府的“反美”能源議程，應(yīng)通過增加國內(nèi)產(chǎn)出而減少對外依賴。2022年3月，羅杰斯致信美國能源部長格蘭霍姆，要求就汽油價格上漲舉行聽證會。羅杰斯認(rèn)為，作為美國能源部長，必須要解釋為什么拜登政府未能扭轉(zhuǎn)其“反美”能源議程，以至于無法解決不斷上漲的汽油價格。而民主黨人和白宮則強(qiáng)調(diào)，美國高汽油價格應(yīng)歸咎于俄羅斯“入侵”烏克蘭。 在11月中期選舉前，佛羅里達(dá)州的參議員馬爾科·魯比奧（Marco Rubio）公開反對拜登總統(tǒng)決定從戰(zhàn)略石油儲備中再釋放1500萬桶石油。魯比奧認(rèn)為，雖然拜登政府此舉有助于降低汽油價格，但是解決汽油價格上漲的根本出路是增加國內(nèi)產(chǎn)出。盡管有共和黨議員的呼吁以及高油價的巨大誘惑，但是美國國內(nèi)石油產(chǎn)量并未恢復(fù)到新冠疫情前的水平。

在國內(nèi)汽油價格繼續(xù)上升的壓力下，拜登政府于2022年3月31日宣布將繼續(xù)釋放戰(zhàn)略石油儲備。不過，拜登政府在聲明中卻將汽油價格上升的原因歸咎于俄羅斯“入侵”烏克蘭所導(dǎo)致的能源供應(yīng)中斷，回避了國內(nèi)黨派競爭和華爾街的干預(yù)。美國國內(nèi)石油生產(chǎn)量增加卻表明，拜登政府繼續(xù)擴(kuò)大戰(zhàn)略石油儲備釋放的原因不只是應(yīng)對烏克蘭危機(jī)這么簡單。4月下旬，拜登政府承諾到年底實(shí)現(xiàn)國內(nèi)日增產(chǎn)100萬桶原油。至8月初，美國國內(nèi)原油日產(chǎn)量雖然已提高至1220萬桶，但是相比4月下旬以來只增加了30萬桶。這表明，美國國內(nèi)石油公司面對國會壓力，正在緩慢地增加產(chǎn)能，但華爾街的股東回報(bào)約束同樣仍很強(qiáng)，這些公司增產(chǎn)的積極性不夠高。美國一些民主黨的州長面對汽油價格上升的壓力，也紛紛出臺各種退稅、削減所得稅、暫停收稅等措施提供救濟(jì)。

在美國政治生活中，選民最有可能將面臨的困難歸咎于執(zhí)政黨，如果拜登政府對汽油油價上漲無所作為的話，那么選民在2022年11月的中期選舉中用腳投票，支持共和黨是不可避免的。對于這個利害關(guān)系，拜登本人心知肚明。2022年7月6日，拜登對外宣稱美國汽油價格出現(xiàn)十年來的第二大單日跌幅，表明他釋放戰(zhàn)略石油儲備的計(jì)劃正在發(fā)揮作用。7月26日，白宮發(fā)布新聞簡報(bào)宣稱，釋放戰(zhàn)略石油儲備不僅有效應(yīng)對了烏克蘭危機(jī)造成的能源市場混亂，也使美國汽油價格每加侖降低了40美分。8月1日，白宮發(fā)言人在新聞發(fā)布會上表示，由于拜登政府和國際合作伙伴史無前例地釋放戰(zhàn)略石油儲備，美國零售汽油價格每加侖降低了40美分，是十多年來最快的價格下降。此外，美國有19個州的平均汽油價格已低于每加侖3.99美元。

2022年10月初，美國汽油零售價格再度上升至3.8美元/加侖，略高于烏克蘭危機(jī)爆發(fā)時的價格。這意味著拜登政府仍需進(jìn)一步降低汽油價格。10月18日，白宮發(fā)布簡報(bào)，繼續(xù)宣稱美國汽油價格出現(xiàn)十多年來最快速的下跌，自6月達(dá)到峰值之后平均每加侖下跌約1.15美元，僅比烏克蘭危機(jī)開始時高出約30美分。白宮同時宣布三項(xiàng)計(jì)劃：一是讓美國能源部繼續(xù)發(fā)布戰(zhàn)略石油儲備的1500萬桶銷售通知，完成3月初宣布的1.8億桶釋放目標(biāo)；二是宣布在國際原油價格達(dá)到每桶67～76美元區(qū)間時，政府將出資回購補(bǔ)充庫存；三是呼吁美國能源企業(yè)以較低的能源成本為美國消費(fèi)者提供能源。10月28日，拜登在紐約州幫助民主黨參議員競選時聲稱，每加侖汽油價格自2022年夏天的峰值以來下跌1.25美元，至3.39美元，低于他上任之初的價格。拜登此舉遭到共和黨參議員特德·克魯茲（Ted Cruz）的嘲諷，被后者描述為“公然撒謊”，因拜登上任時美國汽油的中位數(shù)價格為每加侖2.29美元。 盡管如此，美國中期選舉結(jié)果卻表明，拜登宣稱降低汽油價格的這一策略起了作用。民主黨雖然丟了眾議院的多數(shù)席位，但至少保住了參議院，可以說是一次微小的失敗。

四、美國戰(zhàn)略石油儲備釋放與中國的能源安全

拜登政府下定決心釋放戰(zhàn)略石油儲備的原因既有國際層面的，也有國內(nèi)層面的。從國際層面看，主要是為了降低因?yàn)蹩颂m危機(jī)進(jìn)一步加劇的能源供應(yīng)安全。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟與俄羅斯的能源合作陷入困境，西方發(fā)動多輪對俄能源制裁，并轉(zhuǎn)向其他地區(qū)尋求供應(yīng)的替代者，對供應(yīng)短缺的擔(dān)憂導(dǎo)致油價大幅度上升。從供需關(guān)系的量級看，正如有學(xué)者指出的，“這是全球最大體量的能源生產(chǎn)者與消費(fèi)者的博弈，是驗(yàn)證能源權(quán)力轉(zhuǎn)移難逢的自然案例?！睆膰鴥?nèi)層面看，拜登政府釋放戰(zhàn)略石油儲備的直接目標(biāo)是為了降低汽油價格，因?yàn)槠蛢r格上升加劇通貨膨脹，很可能導(dǎo)致民主黨在中期選舉的潰敗。從拜登政策的邏輯鏈條看，可以進(jìn)一步分為兩層，一是美聯(lián)儲反通脹的宏觀經(jīng)濟(jì)政策贏得選民的支持，二是拜登政府無意增加國內(nèi)能源生產(chǎn)。原因是拜登政府重視氣候變化問題，主張美國要轉(zhuǎn)向清潔能源，但這種政策也遭到共和黨人的批評，共和黨強(qiáng)烈質(zhì)疑拜登政府動用戰(zhàn)略石油儲備的合法性和動機(jī)。美國能源部前部長里克·佩里（Rick Perry）甚至認(rèn)為，拜登史無前例地釋放戰(zhàn)略石油儲備，將制造美國下一次能源危機(jī)。 從現(xiàn)有分析來看，多數(shù)文獻(xiàn)重視拜登政府釋放戰(zhàn)略石油儲備的國際目標(biāo)，而對國內(nèi)動因分析不足。事實(shí)上，本文的分析表明，傳統(tǒng)上支撐美國加大戰(zhàn)略石油儲備的邏輯發(fā)生了重大變化，不是為了應(yīng)對供應(yīng)短缺，而是被拜登政府用于進(jìn)行國內(nèi)政治博弈的籌碼。

拜登政府之所以這么做，除了迫在眉睫的國內(nèi)政治需求之外，也與全球能源供應(yīng)格局的變化相關(guān)。美國已經(jīng)成為全球最主要的能源出口國之一。美國能源短缺并依賴中東供應(yīng)的脆弱性局面不復(fù)存在，建立在這一邏輯上的能源安全思想就需要進(jìn)行重大更新和調(diào)整，并改變對中美能源合作議題的看法。2020年初達(dá)成的中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議中，能源貿(mào)易約占了總協(xié)議金額的1/4，中美能源合作已經(jīng)從過去的技術(shù)合作轉(zhuǎn)向了能源貿(mào)易，即中國從美國進(jìn)口能源，將能源貿(mào)易作為經(jīng)貿(mào)的重要內(nèi)容，以此穩(wěn)定中美關(guān)系。在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，能源安全問題成為國際社會廣泛關(guān)注的重大議題，也是中美雙方可能重新合作的議題。2022年11月，習(xí)近平主席與拜登總統(tǒng)在印度尼西亞巴厘島參加二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會期間會晤，其中談及全球經(jīng)濟(jì)疫后復(fù)蘇、應(yīng)對氣候變化、解決地區(qū)熱點(diǎn)問題也離不開中美協(xié)調(diào)合作。兩國元首還同意兩國財(cái)金團(tuán)隊(duì)就宏觀經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)貿(mào)等問題開展對話協(xié)調(diào)。 從這一表述看，中美之間圍繞能源問題的框架發(fā)生了大的變化，不是供應(yīng)短缺這樣的傳統(tǒng)能源安全問題，而是與氣候變化、宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)以及經(jīng)貿(mào)等聯(lián)系在一起，且這些議題之間本身并非完全協(xié)調(diào)一致。

拜登政府通過釋放戰(zhàn)略石油儲備顯著加強(qiáng)了和盟友之間的協(xié)調(diào)。從戰(zhàn)略石油儲備釋放過程中的國際協(xié)調(diào)看，拜登政府依然可以獲得石油消費(fèi)國中盟友的支持，但無法獲得歐佩克等石油生產(chǎn)國中盟友的支持。在美國對華關(guān)系上，學(xué)術(shù)界的一項(xiàng)共識是，拜登政府極為重視盟友資源，并且善于運(yùn)用國際危機(jī)團(tuán)結(jié)盟友。釋放戰(zhàn)略石油儲備是顯示拜登政府這一理念的重要案例，證明了危機(jī)可以進(jìn)一步鞏固西方聯(lián)盟，但這類危機(jī)造成的西方政治上的團(tuán)結(jié)，卻無法改變稀缺資源的戰(zhàn)略商品屬性，擁有這類商品的歐佩克成員無意配合美國增加生產(chǎn)，表明這些國家更看重經(jīng)濟(jì)利益，而不是地緣政治利益。因此，能源供應(yīng)安全的基本邏輯還是由市場因素驅(qū)動，地緣政治的影響力總體上是下降的。拜登政府在半導(dǎo)體、人工智能以及高技術(shù)人才領(lǐng)域?qū)嵤θA脫鉤，根本目標(biāo)是壓制中國的發(fā)展，維持其霸權(quán)地位，但是這種地緣政治驅(qū)動的戰(zhàn)略，如本文對戰(zhàn)略石油儲備的案例研究所表明的那樣，也將面臨市場力量的挑戰(zhàn)。

更進(jìn)一步看，市場人士普遍認(rèn)為，美國汽油價格下跌，并非只是源于拜登政府所宣揚(yáng)的釋放戰(zhàn)略石油儲備，其最根本的原因是對全球經(jīng)濟(jì)衰退以及美國經(jīng)濟(jì)衰退的擔(dān)憂。國際貨幣基金組織（IMF）2022年10月發(fā)布的預(yù)測顯示，2023年美國經(jīng)濟(jì)增速只有1.0%，世界經(jīng)濟(jì)增速將下降至2.7%，低于20世紀(jì)80年代以來的平均值。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的前景下，汽油價格也將隨之下降。IMF還預(yù)測，全球通脹率從2021年的4.7%上升至2022年地8.8%，為幾十年來最高，但2023年將下跌至6.5%，也就是相對緩和。 就此而言，拜登政府以國內(nèi)政治博弈為由釋放戰(zhàn)略石油儲備，要比以往基于國際供應(yīng)短缺邏輯設(shè)立的釋放目標(biāo)，面臨更大的不確定性?；貧w傳統(tǒng)的供應(yīng)短缺目標(biāo)是戰(zhàn)略石油儲備存在的必然，這也是在中期選舉結(jié)束后，拜登政府大力推進(jìn)回購原油儲備的原因所在。

五、結(jié)論

遏制國際原油價格上漲是拜登政府不斷釋放戰(zhàn)略儲備原油的重要原因。但這種目標(biāo)與20世紀(jì)70年代創(chuàng)設(shè)戰(zhàn)略石油儲備機(jī)制時有所不同，當(dāng)年主要是為了應(yīng)對美國石油供應(yīng)中斷的風(fēng)險，且受到美國能源獨(dú)立這一重大思潮的影響。隨著美國成為世界最大的石油出口國之一，美國供應(yīng)中斷問題幾乎可以說不存在了。因此，美國這一輪史無前例地釋放戰(zhàn)略石油儲備，首當(dāng)其沖的目標(biāo)是地緣政治意義上的。美國政府的地緣政治邏輯是，通過釋放史無前例規(guī)模的戰(zhàn)略石油儲備，壓低油價，從而有效削弱俄羅斯進(jìn)行特別軍事行動的財(cái)政能力。

不過，美國政府制裁俄羅斯能源出口也面臨另一個難題，加大制裁力度，不僅危及歐洲的能源供應(yīng)，也將加劇國內(nèi)市場的汽油價格上漲。本文考察表明，拜登政府三次釋放戰(zhàn)略石油儲備的國際目標(biāo)和國內(nèi)目標(biāo)各有側(cè)重。并且，國內(nèi)目標(biāo)在后兩次釋放戰(zhàn)略石油儲備決策中的重要性是上升的。從其國內(nèi)因素看，主要是為了遏制能源價格上升引發(fā)的汽油價格暴漲。汽油價格上升導(dǎo)致美國家庭收支失衡，加劇通脹壓力，這已成為中期選舉期間選民最為關(guān)注的議題。不僅如此，在釋放戰(zhàn)略石油儲備過程中，美國共和黨和民主黨之間也發(fā)生激烈博弈，民主黨試圖將汽油價格上漲歸咎于俄羅斯，而共和黨則試圖將此歸因于拜登政府的反能源政策，導(dǎo)致國內(nèi)石油生產(chǎn)受阻。

在國內(nèi)產(chǎn)能無法迅速增加、國際生產(chǎn)者聯(lián)合行動效果不佳以及國內(nèi)汽油價格不斷上升的形勢面前，拜登政府的可選項(xiàng)就只能是繼續(xù)釋放戰(zhàn)略石油儲備。面對美國國內(nèi)汽油價格繼續(xù)上漲的壓力，其政府釋放戰(zhàn)略石油儲備更多是為了顯示與通貨膨脹抗?fàn)幍恼螞Q心，以便贏得2022年11月的中期選舉。中期選舉結(jié)果表明，拜登政府的策略發(fā)揮了作用。盡管拜登政府宣稱釋放戰(zhàn)略石油儲備導(dǎo)致汽油價格下跌，但是美國經(jīng)濟(jì)衰退以及油價高企導(dǎo)致汽油消費(fèi)需求下降也是重要原因。因此，釋放戰(zhàn)略石油儲備的效應(yīng)受到其他因素的干擾，呈現(xiàn)出逐步遞減的趨勢。

拜登政府釋放戰(zhàn)略石油儲備也表明美國在全球能源市場的地位發(fā)生了巨大變化，以往基于美國依賴中東能源供應(yīng)去構(gòu)建能源安全的傳統(tǒng)思想過時了。今后，釋放戰(zhàn)略石油儲備的基本邏輯仍將回歸到應(yīng)對供應(yīng)短缺，但其國內(nèi)政治博弈的權(quán)重也將較大幅度上升。同時，中美之間的能源合作也從過去的技術(shù)合作轉(zhuǎn)向了能源貿(mào)易，并且與氣候變化、宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)以及經(jīng)貿(mào)更緊密地聯(lián)系在一起。

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責(zé)任編輯：郭霞