“樹亮點”:基層治理中政策信息環(huán)境的塑造

吳春來 金江峰

摘 要：村社社會資本是基層政府政策調(diào)配和落地的客觀條件?；鶎诱膶蛹壭院涂茖訉傩允蛊洳⒉荒軌蛑苯恿私獯迳鐚用娴恼咝畔h(huán)境，因而導(dǎo)致政策精細(xì)化遭遇困境。而村社主動展示“亮點”，能夠為基層政府的政策調(diào)適提供必要信息，形成以村社為核心從下至上對科層組織注意力的反向吸納。在G鎮(zhèn)的“亮點村”案例分析中發(fā)現(xiàn)：（1）村社通過聚焦基層政府的項目預(yù)期方向，對接村社條件稟賦，并細(xì)化政策目標(biāo)價值的真實性、本土性，能夠作為亮點績效來獲得科層組織青睞;（2）村社通過自我動員有效解決了項目落地的前置難題，抑制了科層主導(dǎo)項目分配的信息障礙，使得政府獲取政策績效的風(fēng)險降低;（3）科層的屬事責(zé)任壓力使其必然要注意到村社社會資本對于政策執(zhí)行的積極作用，因而采取對接村社需求的方式來達(dá)成積極合謀。村社通過展示“亮點”來吸引科層項目分配的注意力，使得政策分配更為聚焦，調(diào)適了政策精準(zhǔn)度。此現(xiàn)象是我國基層政府治理中政策目標(biāo)與社會需求對接的一種逆科層的實踐，體現(xiàn)出政策民本主義價值。

關(guān)鍵詞：項目制;組織注意力;科層制;鄉(xiāng)村治理;亮點村

中圖分類號：F325.2;F325.7? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-9107（2023）02-0055-10

收稿日期：2022-07-22DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.07

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目（20BZZ104）

作者簡介：吳春來，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院副教授，博士，主要研究方向為基層社會治理、縣域鄉(xiāng)村振興。

一、文獻(xiàn)綜述與問題緣起

基層政府政策目標(biāo)與社會需求之間的一致性，是影響政策精準(zhǔn)度的關(guān)鍵。作為黨政體制支配的國家治理，我國政策體系主導(dǎo)權(quán)在于中央層級^［1］，省、市和基層政府的政策角色主要在遵循中央基本政策原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策在地轉(zhuǎn)化，即通過政策的名實分離，使政策能夠更好的落地^［2］。從上至下的政策傳遞過程體現(xiàn)出逐步精細(xì)化的特征^［3］。在基層，由于政策可行性依托于基層社會現(xiàn)實政策環(huán)境，因而，基層政府如何與基層社會進(jìn)行政策注意力對接，直接關(guān)系到政策轉(zhuǎn)化是否可行。此種政策可行性蘊(yùn)含兩層涵義：一是政策能夠被基層條、塊所支持和認(rèn)可，并能夠在執(zhí)行上達(dá)到高效率^［4］;二是此種政策能夠帶來屬地治理績效，尤其是能夠被政策對象所認(rèn)同^［5］。當(dāng)前，在政策執(zhí)行上，基層政府通過領(lǐng)導(dǎo)小組^［6］、政治統(tǒng)合制^［7］、行政包干制^［8］，能夠充分實現(xiàn)決策統(tǒng)籌、組織動員，強(qiáng)化行政權(quán)力的集中^［9］，也使得政策過程的一致性、政策執(zhí)行力得到增強(qiáng)。但是，此種政策過程的高度集中化也帶了一個負(fù)面效應(yīng)，即政策過程愈發(fā)呈現(xiàn)出行政化導(dǎo)向^［10］，政策過程中難以見到“需求方”，因而政策環(huán)境中的重要主體——村社（民眾）及其意志未能在政策過程中充分表達(dá)出來。而在諸如精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興這類國家主導(dǎo)的涉農(nóng)戰(zhàn)略中，民眾對政策效能的感知度是衡量政策績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是惠農(nóng)政策的合法性基礎(chǔ)^［11］。雖然基層一線治理能夠產(chǎn)生諸多機(jī)制創(chuàng)新，并且發(fā)揮中堅干部的能動性來調(diào)和政策目標(biāo)與鄉(xiāng)村社會需求，但基層政府治理仍舊呈現(xiàn)出諸如“政策能夠迅速執(zhí)行，但卻難以給民眾帶來看得見的實惠”等問題。這一問題體現(xiàn)出基層政府在政策適配中缺乏有效渠道了解和掌握基層社會的政策信息環(huán)境。

在我國，政策分配是以項目制為核心來進(jìn)行運作的^［12］，在縣域是由屬地黨委統(tǒng)籌、各部門主管。此種項目分配的主導(dǎo)權(quán)在于基層（縣級）政府，而項目執(zhí)行的屬地往往在于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，因而，項目緣由和事實依據(jù)從行政村產(chǎn)出，然后以條線的方式進(jìn)行上傳、審批、申報、立項。而縣級條線部門具備項目分配重要統(tǒng)籌權(quán)力^［13］，能夠決定哪些項目申報、是否符合申報資格以及前置審批等。這意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村能否獲得政策項目，一定程度上受到縣級條線部門和縣級決策層的組織注意力影響^［14］。自下而上的申報程序與自上而下的審批、分配權(quán)力之間呈現(xiàn)出一定的張力，常規(guī)的行政化方式在處理此種項目資源分配權(quán)力時導(dǎo)致項目資源分配的單向注意力。在層級式的行政發(fā)包和治理績效導(dǎo)向下的政治背景下，基層體制對于項目資源和政策的分配方式，呈現(xiàn)出兩種邏輯。

一是激勵動員情境下政策資源分配的開放式競爭。項目資源分配是行政權(quán)力運行的重要展示。在單一制國家中，政府縱向間關(guān)系體現(xiàn)出治理責(zé)任的屬地化分配^［15］?；鶎诱?quán)作為屬地治理主體而承載事權(quán)和資源，因而，上下級政府之間的行政發(fā)包呈現(xiàn)出一對多的競爭關(guān)系^［16］。這種競爭關(guān)系使得政治錦標(biāo)賽成為有效地對上對下激勵動員方式^［17］。而項目分配就是此種激勵動員的常規(guī)策略，它彌補(bǔ)了政策工具的局限性，圍繞項目進(jìn)行的組織注意力競爭被凸顯出來。這種項目競爭方式的前提是激勵作為一種自我動員的策略是有效的，即下一級屬地為了謀求獲取激勵，而積極爭取項目并使得項目能夠帶來上級組織需要的治理績效。因而，從組織注意力分配而言，此種開放式競爭仍然是一種自上而下的行政邏輯。例如，上級核心領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系和包保的下一級屬地，或綜合實力、地位強(qiáng)的屬地或具備了政治上的優(yōu)先性。組織注意力呈現(xiàn)出一定范圍的聚焦和相對選擇。

二是合規(guī)合理情境下一線治理對政策分配的調(diào)適?；鶎禹椖抠Y源分配并非完全按照“上級激勵下級”的方式，因為項目資源分配涉及屬地治理的產(chǎn)出，因而，作為上位者的屬地并不能夠完全按照自我意志來進(jìn)行項目分配，必須要考量到項目資源分配的可適性。尤其在基層，項目政策需要關(guān)照群眾需求和解決群眾現(xiàn)實問題，這是基層政策制定和轉(zhuǎn)化的基本價值導(dǎo)向。由于基層體制本質(zhì)上是一套高度行政化的科層體系，因而，熟稔群眾工作和經(jīng)手一線工作的“中堅干部”^［18］起到政策過程中銜接組織注意力和村社需求的關(guān)鍵作用。這種角色和身份使其掌握了基層政策信息的關(guān)鍵，能夠影響到政策分配。但是，以一線干部來進(jìn)行政策信息的調(diào)適和匹配，本身并不是一種制度化的治理方式^［19］。例如，一線干部能夠通過自主權(quán)來平衡和調(diào)整政策精準(zhǔn)度，也能夠通過自身掌握的政策話語權(quán)而曲解民意，“上面經(jīng)都是好的，下面的和尚把經(jīng)念歪了”。這種略顯詼諧式的表達(dá)，即是體現(xiàn)出基層一線干部在政策銜接過程中難以受到制度約束的“自主權(quán)”。

在行政主導(dǎo)項目資源分配并由一線干部進(jìn)行政策調(diào)適這種政策分配方式中，項目資源作為行政權(quán)力實踐的重要載體，是以高度行政化的邏輯而進(jìn)行分配的。雖然兼顧了一致性與適用性，但此種名實轉(zhuǎn)化和分離，仍存在行政意志難以契合鄉(xiāng)村社會實際需求的問題。如果說這是一種上下合謀行徑的話，那么至多只是基層體制與一線干部抑或少數(shù)鄉(xiāng)村精英之間的合謀。而在“亮點村”這一類科層組織和村社合謀的政策分配互動中，則體現(xiàn)出不同于開放式競爭和一線干部轉(zhuǎn)化的互動邏輯。誠然，耗費大量資源來進(jìn)行“亮點村”打造，是政府治理行為的越界。但是，基于有條件基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)牧咙c打造，使得工作成績更加凸顯本地特色，獲取更為顯著的治理績效，是一種積極的治理行為。這體現(xiàn)出，科層組織能夠發(fā)揮能動性，在識別村社的政策環(huán)境和基礎(chǔ)條件的情況下，圍繞村社自主治理而進(jìn)行資源配套和投放。問題在于，科層組織如何識別和理解村社客觀存在的政策環(huán)境優(yōu)勢，又如何尊重和利用此種優(yōu)勢條件來成功打造亮點。

本文基于以上的分析提出研究問題：“亮點村”打造為何呈現(xiàn)出自下而上的逆科層邏輯？即具備項目資源統(tǒng)籌分配權(quán)力的科層組織的注意力被村社通過何種策略限定、縮小了選擇范圍和效力。本文采取個案研究法，以湖北省T市（縣級市）G鎮(zhèn)H村成功打造縣級美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“重點村”（該縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)最高等級）的經(jīng)驗，分析村社如何反向吸納科層組織注意力，使后者卷入被動合謀的實踐過程。作者于2021年9月在H村進(jìn)行田野調(diào)查，采訪對象包括縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（及辦公室）、縣政府辦、縣農(nóng)業(yè)局，G鎮(zhèn)黨委政府、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)辦、H村等，共計訪談對象30余人本文人名、地名已根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范進(jìn)行了匿名處理。。

二、個案介紹與“亮點村”打造的經(jīng)驗

G鎮(zhèn)位于湖北省中部江漢平原T縣東部，距離縣城13公里。T縣為農(nóng)業(yè)大縣，全縣人口167萬人，共有25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。G鎮(zhèn)共有戶籍人口8萬人，25個行政村。G鎮(zhèn)的地理區(qū)位在縣城正東方向，有省道穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)而過，是全縣東向區(qū)域的門戶。H村位于G鎮(zhèn)最西端，即由縣城到G鎮(zhèn)的第一站。全村共9個村民小組，戶籍人口1 834人。2019年是T縣全面統(tǒng)籌推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵年，全年共確立目標(biāo)工作任務(wù)124個村，其中重點村13個、示范村34個、整治村77個，分別每村投入400萬元、200萬元和100萬元。在G鎮(zhèn)，2019年度的項目落地到吳場村（入選示范村）、劉集村（入選整治村）。對于此類項目的申報，縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任稱：“主要是按照總體布局、領(lǐng)導(dǎo)意志、基礎(chǔ)條件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦等方式來確立的?！痹?019年的建設(shè)村申報中，G鎮(zhèn)H村并未能申報上示范村和重點村。對此，L鎮(zhèn)分管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的黨委委員、常務(wù)副鎮(zhèn)長陳某解釋到：

“第一年沒有推薦H村，原因在于H村存在一些短板，基礎(chǔ)薄弱，不太適合推薦，而且即使是推薦上去，做不出成績，也難以達(dá)到我們的預(yù)期。H村是雜姓村，而且居住的較為分散，如果要搞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，涉及小組之間誰先搞誰慢搞的問題，姓氏之間的沖突難以平衡，會影響到工作的開展和推進(jìn)。同時，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)雖然都是上面撥項目資金，但多少也需要村民出錢辦事。H村沒有代表、委員、大企業(yè)家，少了鄉(xiāng)賢的助力，這一塊也是短板。另外就是H村的“兩委”班子在上一次換屆中變動較大，我們也考慮到這樣一個班子能不能把工作做好，畢竟美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是要全縣比武、考評的。”（資料編號：20210909TMCJ）

由于2019年工作推進(jìn)并沒有產(chǎn)生讓縣領(lǐng)導(dǎo)滿意的亮點，因而在2020年的項目分配過程中，縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室尤其強(qiáng)調(diào)讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村自主申報，強(qiáng)調(diào)要圍繞各申報村的特色亮點來進(jìn)行打造并根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村的基礎(chǔ)條件來進(jìn)行篩選、確定。在2020年度重點村項目申報中，H村獲得了成功。以下即是對G鎮(zhèn)和H村如何實現(xiàn)項目申報和“亮點村”打造的經(jīng)驗呈現(xiàn)。

（一）制造預(yù)期：政策績效的具體化

由于政策過程并不是以政策執(zhí)行主體（即村社）而進(jìn)行的信息獲取，因而科層部門難以有效獲得村社政策環(huán)境的真實信息。在一些碎片化的信息獲取中，領(lǐng)導(dǎo)走訪、視察成為影響條線部門對村社政策環(huán)境信息判斷的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)對村社的初步認(rèn)可能夠?qū)φ邨l件予以定性和評價，進(jìn)而成為條線部門判斷政策環(huán)境的關(guān)鍵。而在常規(guī)方式中，科層組織只能夠通過下位者所提供的有限信息來尋求更為精準(zhǔn)的項目資源分配。這一政策信息障礙的存在導(dǎo)致條線部門需要村社積極進(jìn)行信息展示。正是此種現(xiàn)實中所存在的信息不對稱，使得政策落地最低一級主體的村社有著強(qiáng)烈通過“展示亮點”來吸引組織注意力的動機(jī)?？茖咏M織注意力呈現(xiàn)出亮點和績效的導(dǎo)向，此種注意力傾向能夠被下一級屬地所感知。但是，亮點和績效只是一種空泛的政策目標(biāo)。因而，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村而言，需要將此種政策目標(biāo)明確化和清晰化，能夠說服條線部門和黨委決策層。正如縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作人員所稱：

“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，全縣也沒有成熟的經(jīng)驗。我們可以向其他地方學(xué)，但真正要怎么做，還是要考慮到最基層的基礎(chǔ)和條件?？h里統(tǒng)籌大方向、整體布局，以及投多少錢、做哪些事，這些都是上面來統(tǒng)籌的。大的原則、大的政策，要在地轉(zhuǎn)化，分解為一些具體的項目來進(jìn)行支撐，就比如說重點村的400萬元項目資金，這是確定的。但是這些錢要做哪些事情，靠哪些項目來支撐，這個主動權(quán)在村里。誰謀劃得好，小項目配合得好，整體效果好，這就能出亮點?！保ㄙY料編號：20210902TMZB）

由于組織層級與政策實施主體之間存在一定的距離，這導(dǎo)致遵循科層組織邏輯的條線部門，對行政村一級的政策環(huán)境并未有清晰的了解。而政策的精細(xì)化又需要條線部門能夠了解和掌握基層政策環(huán)境。因而，行政村如何展示自我政策環(huán)境的優(yōu)勢，成為爭取項目的重要依據(jù)。H村結(jié)合自身優(yōu)勢，通過準(zhǔn)確理解政策導(dǎo)向?qū)⒖h級決策的原則和方向進(jìn)行明確化，提出本村的發(fā)展思路。這種工作思路和戰(zhàn)略方向的明晰化，使得上級在考量項目資源分配時能夠注意到優(yōu)勢村社的基礎(chǔ)條件，這種優(yōu)勢基礎(chǔ)為獲取政策績效提供了可靠性。

村社一級政策目標(biāo)在地化是以行政村為載體，因而，如何挖掘和整合行政村的資源稟賦和基礎(chǔ)條件，關(guān)系到政策目標(biāo)能否最大化實現(xiàn)。行政村能否結(jié)合縣政府總體布局來謀劃自身項目亮點，是其吸引上級組織注意力的關(guān)鍵。H村支部書記在謀劃項目時所體現(xiàn)出來的基本思路是：

“我們結(jié)合縣里的戰(zhàn)略方向來謀劃。一是強(qiáng)調(diào)我們的區(qū)位重要性。我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)是東大門、口子鎮(zhèn)，在省道上，東來西去都要路過這里，這是縣容縣貌的窗口。而我們村又是從城區(qū)過來必經(jīng)的村，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)直接關(guān)系全鎮(zhèn)工作的第一印象。我們就是打著這個牌子來說服鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的。二是要出亮點。我們在布局時，考慮比較細(xì)，利用好優(yōu)勢資源。村里有好幾顆古樹，于是我們圍繞古樹打造亮點，做成微景觀。還有一個小茶園，打造品茶采摘觀賞平臺。有一段古縣河，做景觀步道，整體規(guī)劃更加有特色。縣領(lǐng)導(dǎo)來看了以后表示了認(rèn)可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看到我們的基礎(chǔ)也加大了投入?？h領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也認(rèn)可，給我們配套了項目，成功申報了重點村?！保ㄙY料編號：20210914TMLLN）

正如上述案例中H村支部書記所稱，該村能夠主動對接縣委決策的導(dǎo)向，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這一工作目標(biāo)細(xì)化為具體的、可操作的工作計劃。這種可操作的工作計劃，體現(xiàn)出村社在政策前置條件方面所呈現(xiàn)出來的能動性。

除村社能夠主動對接項目導(dǎo)向外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級在政策信息溝通中有著承上啟下的作用。在通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府作為對接鄉(xiāng)村社會需求與縣級條線部門，起到將政策地方轉(zhuǎn)化的基本職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠理解縣級決策導(dǎo)向的注意力，并且結(jié)合村社的條件，即實現(xiàn)縣級決策和項目分配的在地精準(zhǔn)化。此種在地精準(zhǔn)化包含兩個方面：一是政策和項目能夠更加契合各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到此種政策文本和項目資源時，能夠因地制宜地落實政策;二是此種項目資源的分配遵循最小投入和最優(yōu)產(chǎn)出的邏輯，即將有限的項目資源分配給最能產(chǎn)生治理績效的屬地?？茖咏M織的注意力呈現(xiàn)出相對集中的調(diào)適性選擇。

（二）降低風(fēng)險：項目績效產(chǎn)出的可靠性

項目資源的績效產(chǎn)出存在不確定性。因而，從條線部門來看，項目落地需要考量的是政策執(zhí)行的績效反饋。這也意味著項目分配具有一定的風(fēng)險性和不確定性，即績效產(chǎn)出的不確定性。細(xì)究來看，此種不確定性體現(xiàn)在：一是政策投入的產(chǎn)出績效不符合社會需求，但此種政策投入帶來了組織績效的產(chǎn)出，即“象征性績效”和“實質(zhì)性績效”。因而，對于部門而言，政策執(zhí)行的績效在于可直觀展示，符合科層體制對于政策執(zhí)行的考量，例如合規(guī)、高效率執(zhí)行、成本控制等;而對于社會需求而言，此種績效產(chǎn)出在于治理對象的績效感知，例如政策是否帶來便利、政策的社會反響等。因而，農(nóng)民意愿成為項目落地和項目績效的重要影響因素。

同時，從政策執(zhí)行的角度來看，項目工作的推動離不開行政體制之外的主體，例如村民自治組織、村落抑或與項目利益相關(guān)的村民個人，這導(dǎo)致村社能否形成并維系一定程度的集體行動對于項目政策的執(zhí)行有重要影響。項目過程中所產(chǎn)生的“釘子戶”現(xiàn)象，抑或“大社員”的強(qiáng)制因素干預(yù)項目落地，都意味著村社社會資本能夠產(chǎn)生負(fù)面的政策環(huán)境，給項目落地帶來阻礙。那么，村社在政策執(zhí)行之前，能否有效地進(jìn)行自我動員，降低項目落地的風(fēng)險，成為科層組織信任村社的重要考量因素。正是基于此，H村充分動員并發(fā)動群眾，做通群眾的思想工作，并把一些前期的工作任務(wù)做好，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級更加信任H村。H村黨支部書記劉某的陳述中能夠看出村集體如何動員村社，使農(nóng)民理解政策并達(dá)成一致的。

“項目落地，最大的困難就是一些不配合的村民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)也說，誰能讓村民齊心，自動拆除破舊房屋、不漫天要價，不提無理要求，就推薦申請項目。我們前期做了大量工作，給村民講政策、談形勢、講好處。組織黨員代表、村民代表前往宜昌、襄陽等地去看，學(xué)習(xí)別人經(jīng)驗，讓村民看到好處。解決了動員難的問題，群眾都很支持。我們開會都比較順利，應(yīng)該拆除的豬圈、菜園子、放雜物的破舊房子，這些群眾們都自愿拆除。我們沒有補(bǔ)償?shù)膶ｍ椊?jīng)費，就讓他們自己拆，村委會雇用他們做工，以做工的形式給他們提供勞務(wù)補(bǔ)貼。大家也都很樂意。我們做了這些前期工作，再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)請到村里來看，證明我們想爭取項目的決心。”（資料編號：20210914TMLLN）

在上述H村的案例中，村社自我動員為項目落地減小了障礙。此種動員策略是結(jié)合項目政策落地所能夠給村社帶來的好處，即可識別的政策績效。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級而言，村社自我動員同樣能夠帶來可識別和預(yù)期的治理績效，即政策執(zhí)行的阻力和不確定性得以降低。

就村社自我動員來看，主要體現(xiàn)為村“兩委”對村民的動員。由于村民對于具體政策的理解和認(rèn)同存在差異性，尤其是部分村民認(rèn)為項目如侵占自己的土地或者房屋必須要給予賠償，但是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目并沒有這樣的賠償標(biāo)準(zhǔn)，這就會產(chǎn)生不配合的村民。村“兩委”能夠勸服這類村民，成為動員群眾的關(guān)鍵。在H村，村“兩委”采取了不同的動員方式（見表1）。對于村干部，村“兩委”提出必須嚴(yán)格遵守“兩委”決策即無條件配合項目建設(shè)，在用地、拆舊、捐獻(xiàn)物資方面要積極帶頭;而對于黨員和村民代表，村“兩委”通過多次的政策宣講和外出考察，說服黨員代表支持“兩委”決策，并做好帶頭表率;對于在規(guī)劃方案中的確需要占用土地、拆除房屋的村民，村“兩委”根據(jù)實際情況來進(jìn)行折價補(bǔ)償。由于并沒有專項經(jīng)費進(jìn)行補(bǔ)償，村兩委采取勞務(wù)用工補(bǔ)貼和安排進(jìn)公益崗位的方式，對農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。這種方式使得農(nóng)民能夠理解村“兩委”的政策旨意，也因為此種實質(zhì)性的補(bǔ)償方式，使得農(nóng)民愿意配合村“兩委”推動工作。對于群眾動員中產(chǎn)生的“釘子戶”，H村多次召開小組大會，請村內(nèi)德高望重的村民評議、請積極的村民做表率。尤其對提出無理要求的“釘子戶”，村“兩委”同村民商議，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)到小組時將其排除在外，政策落地后其沒有資格享受政策帶來的好處。通過各種有效的動員方式，H村經(jīng)過半年左右的時間，征得村民一致的同意，并迅速開始拆舊、布景等前期工作。

（三）組織引領(lǐng)：政策執(zhí)行能力的體現(xiàn)

項目資源分配的目標(biāo)是實現(xiàn)政策執(zhí)行的高效率，因而，對于科層組織而言，項目資源分配給村社，需要考慮到村社是否有能力將項目資源用好，實現(xiàn)政策落地的可預(yù)期。對于村社而言，此種項目資源落地并不能夠通過單一行政化的方式去推進(jìn)。其原因在于，鄉(xiāng)村社會的公共治理是一種行政主導(dǎo)與社會自治融合的產(chǎn)物。當(dāng)基層行政體系就項目資源落地提出行政指令時，需要村社的權(quán)力主體，包括村“兩委”、村組以及村社社會行動單元或組織的合作。

由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目帶有普惠性質(zhì)，即在5年時間內(nèi)全縣所有行政村都要覆蓋到，因而，“亮點村”打造只是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作一部分。而且政策精神在于“先建帶后建，發(fā)揮特色村示范引領(lǐng)作用”，這意味著每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都需要有拿得出手的“亮點村”。而在G鎮(zhèn)，由于9個村的初始條件都較為一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一開始并沒有主打建設(shè)某個村的意圖，而是由各村先行實驗，只給了各村摸索的機(jī)會。這樣一來，能否率先謀劃、整合資源，做好前期項目工作，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)考量各村的重點。同時，由于前期謀劃和統(tǒng)籌能夠體現(xiàn)出村級班子的治理能力，這也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點關(guān)注的要素。

在H村，由于上一屆村支部和村委會班子存在內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致組織戰(zhàn)斗力和干部工作能力受到影響，并且干群關(guān)系存在不信任的狀況。H村的組織問題也困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的掛點領(lǐng)導(dǎo)，在這種情況下負(fù)責(zé)包保H村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記多次前往H村走訪，與黨員代表、群眾交談。而在推薦支部候選人時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門嚴(yán)格把關(guān)，勸解年齡超過58歲的前支部書記不再參選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦該村村委會副主任、會計劉某作為支部書記候選人。在黨員小組會議上，通過民主表達(dá)的方式對劉某的黨員民意基礎(chǔ)進(jìn)行了摸底。最終在正式投票程序中，劉某被選為村支部書記。對于這樣一個新的班子，支部黨員體現(xiàn)出一定的信任感。H村老黨員謝某稱：

“（劉書記）很早就在村里（做會計）工作，做事比較踏實，在班子里也是較年輕的，能力強(qiáng)、思維靈活，平時也樂于助人，在老百姓心中口碑好。上級來考察、座談時，村里這些黨員也只有他各方面最適合做書記。我們村的面貌到了要改一改的地步了，有這么個年輕人上來做事，很有必要。當(dāng)上書記后，他找我們老黨員開了多次會。我們也都建議做點事情，提議就在美麗鄉(xiāng)村上面找找思路，先把村容村貌整一整，這個能給老百姓帶來實惠?！保ㄙY料編號：20210902TMXCQ）

在新班子成立后，支部從黨建工作入手，創(chuàng)新黨建+治理、黨員包戶、黨員示范戶等工作方式，使得黨員與群眾關(guān)系得以提升。同時，由于“兩委”班子的新面貌，使得包村掛點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)較為認(rèn)可。掛點領(lǐng)導(dǎo)是主管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記。因而，H村的前期動員，體現(xiàn)出“兩委”班子具備了推動工作和發(fā)動群眾的治理能力。

三、“樹亮點”過程中基層政府的組織行動邏輯

雖然項目自上而下的分配方式并未有發(fā)生根本變化，但作為項目落地的最基層——行政村能夠圍繞上級組織意圖進(jìn)行謀劃和動員，實現(xiàn)項目績效的可預(yù)期、降低項目落地風(fēng)險以及凸顯自我的治理能力。正是基于此種村社能動性的發(fā)揮，實現(xiàn)了項目分配過程中的注意力反向吸納，使得科層組織對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的需求，達(dá)成項目分配的積極合謀。

（一）項目資源分配的供需對接

條線項目的競爭性分配，為下位者通過制造亮點來謀求項目資源傾斜提供了可能性，此種競爭性分配意味著條線部門的組織注意力具有一定的開放性。通常而言，條線部門在獲得項目資源時，需要在專項工作中彰顯出自身屬事治理的績效，即項目資源的落地需要服務(wù)于屬事本職工作的業(yè)績支持。但是，對于縣級條線部門而言，科層化事權(quán)分配責(zé)任導(dǎo)致條線部門并不具備政策執(zhí)行的合法性。項目資源的事權(quán)代理人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，因而，雖然條線部門主導(dǎo)項目分配和資源管理，但工作內(nèi)容和專項治理卻需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村去推動。正是基于此種條、塊間屬事、屬地權(quán)責(zé)的分立，使得條線部門尤其注重屬地治理能力，關(guān)注屬地治理能否為條線工作創(chuàng)造業(yè)績。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地和行政村而言，需要求助于條線部門在項目分配上有所傾斜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理是由諸多條線主導(dǎo)的專項治理所構(gòu)成，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然需要依靠條線部門的支持來強(qiáng)化屬地治理績效。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地與縣級條線部門在部分專項治理上達(dá)成合謀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于自身的工作基礎(chǔ)和條件，以及對于亮點績效的考量，會選擇較為合適的條線部門進(jìn)行項目謀劃。雖然條線部門需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村謀求項目落地的績效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村也有動力向上爭取項目資源，但此種項目分配過程中的供需能否適配，受到諸多要素的限制。

村社自我動員的程度和績效預(yù)期的可信度，是一種可以被上級組織所注意的政策資本。對于存在信息障礙的條線部門而言，行政村的政策環(huán)境是其考量項目分配的重要因素，但是此種因素的影響力卻并不是絕對化的。原因在于，條線部門所獲取的信息并不能夠?qū)崿F(xiàn)完全的精細(xì)化，并且即使是較為良好的政策環(huán)境也不一定能夠帶來顯著的治理績效。因而，村社能夠充分發(fā)揮能動性，吸引條線部門的組織注意力，使村社之間的競爭更具有優(yōu)勢。這種橫向競爭類似于政治錦標(biāo)的邏輯，即項目資源分競爭性分配，使得村社之間進(jìn)行錦標(biāo)競賽，而此種錦標(biāo)競賽使得村社必然通過自我動員和超出同行之間的競爭力來獲取上級青睞。

（二）精細(xì)化政策的績效溢出

有學(xué)者指出，基層體制集權(quán)是“亮點工程”得以發(fā)生的制度前提，并認(rèn)為亮點打造只是上級為了追求績效的一種手段，因而會忽略基層政策環(huán)境而無限成本地投入^［20］。其實，任何基層政府都有追求績效的動機(jī)，但卻并不會無成本地去追求政績。原因在于，一旦成本超越績效能夠產(chǎn)生的激勵，那么治理風(fēng)險就產(chǎn)生了。事實上，基層政府打造亮點必然要考量實際條件，在投入／產(chǎn)出可預(yù)期的邏輯下進(jìn)行亮點打造。因而，基層政府打造亮點能夠?qū)⒄吣繕?biāo)聚焦、量化，以期達(dá)到一個相對預(yù)期的估值。因此“亮點村”打造是組織注意力選擇的產(chǎn)物，是在低風(fēng)險和高可靠性的屬地治理事務(wù)上進(jìn)行亮點打造，這一過程本身即是科層組織為了尋求政策精細(xì)化的方式。

對于基層政府而言，政策是否符合鄉(xiāng)村社會實際情況直接關(guān)系到政策能否帶來預(yù)期的績效。這就意味著上級制定的政策必須要與社會條件對接，實現(xiàn)政策的精細(xì)化和清晰化。“亮點村”之所以能夠打造出亮點，必然要遵循村社基本條件和資源稟賦，如若完全脫離基層實際去打造亮點，此種亮點難以產(chǎn)生特色，即“亮點不亮”。但是，上級在打造亮點的過程中，并不詳細(xì)了解基層政策環(huán)境和社會資本，而是通過考量一些重要的主導(dǎo)因素，例如下一級屬地的治理能力能否保障政策較好的執(zhí)行，群眾是否會阻礙政策執(zhí)行等。因而，對于科層組織而言，政策精細(xì)化的調(diào)整，并不是發(fā)揮自我能動力就能實現(xiàn)的，這一過程還需要作為政策對象的村社來參與其中。

政策精細(xì)化的調(diào)整，需要以條線為主的科層組織認(rèn)可并授權(quán)一線干部、行政村在政策決策中具有建議權(quán)。在常規(guī)的科層運作過程中，通常按照上級科層組織制定、推行的政策和方向，在工作中考量到村社反饋的信息再進(jìn)行政策調(diào)整。但此種行政化主導(dǎo)的政策往往呈現(xiàn)出事后性，即村社的意見和需求，只能夠在政策過程完成后，下一個周期內(nèi)才會被科層組織所采納和吸收。這樣一來，政策精細(xì)化地實現(xiàn)就需要較長的政策周期和組織成本。而在“亮點村”打造的過程中，由于科層組織按照“試點先行、集中打造優(yōu)勢”的邏輯展開，因而，科層組織能夠預(yù)判村社項目執(zhí)行的績效，并且能夠感知到村社所提出的訴求。在項目政策精細(xì)化的過程中，通過調(diào)整目標(biāo)導(dǎo)向和組織注意力，來積極適配村社的基礎(chǔ)條件，促成村社打造亮點。

村社打造亮點促使政策落地，主要體現(xiàn)出兩種邏輯。一是創(chuàng)造項目落地的初始條件，包括已經(jīng)做好了前期工作、動員群眾、有明確的計劃方針政策落地帶來的預(yù)期值，為村干部動員村民提供了合法性價值。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的項目對于村民而言，涉及修路、美化環(huán)境、廁所改造以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因而，這種政策能夠直接使村民受益。為了讓村民相信村干部的許諾，村干部組織村民前往其他美麗鄉(xiāng)村建設(shè)較好的村，使村民看到政策在短期內(nèi)能夠給村民的生活帶來便利。二是政策精細(xì)化以政策成本和村社需求作為評價標(biāo)準(zhǔn)。政策精細(xì)化體現(xiàn)出政策對于民情和社會環(huán)境的適配性。在績效合法性基礎(chǔ)上，政策的民本主義導(dǎo)向使政府治理具有高度的回應(yīng)性，即政府通過公共治理來回應(yīng)解決民眾具體的訴求。因而，政策精細(xì)化必然需要充分考慮到民眾的現(xiàn)實需求。但是，從政府的角度來看，政策存在一定的組織成本，因而，政策精細(xì)化需要在政策成本和滿足村社需求之間進(jìn)行調(diào)整和平衡。

（三）組織注意力的上下適配

項目下鄉(xiāng)使得縣鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出從懸浮與到依附的關(guān)系^［21］，這也使得基層科層組織的注意力呈現(xiàn)出集中的趨勢。在“亮點村”的打造過程中，作為項目分配主導(dǎo)的條線部門，與項目分配的協(xié)作主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及項目申報的村社，形成了一致性的組織注意力。這種組織注意力的上下適配，體現(xiàn)出科層組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村社之間能夠就政策目標(biāo)達(dá)成一致。對于科層組織而言，此種政策目標(biāo)體現(xiàn)為成本控制、績效產(chǎn)出和風(fēng)險規(guī)避。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言，這種政策目標(biāo)體現(xiàn)出屬地治理的有效性，政策項目作為政治資源的象征意義，在村社，政策項目則是村民尋求利益分配和惠農(nóng)福利的體現(xiàn)。而且，由于政府在公共領(lǐng)域分配惠農(nóng)項目政策，使得這種普惠性質(zhì)的政策并不直接對接至單一的個體民眾，因而，整體性績效的基本感知成為民眾認(rèn)同地反映維度之一。

組織注意力存在差異性，但卻能夠在打造亮點和強(qiáng)化治理績效上達(dá)成一致。這表面，基層治理是不同層級組織能動性及其作用的展示過程。由于科層組織的層級屬性，導(dǎo)致不同層級的主體具備行動上的自主性。在這樣一個過程展示中，組織注意力不僅能夠達(dá)成一致性，也能夠呈現(xiàn)出一定的張力。這種張力對于組織行動帶來的影響，在于組織集體行動的難以達(dá)成。例如，條線部門在部分時段抑或根據(jù)上級政治導(dǎo)向來強(qiáng)調(diào)績效競爭力，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)抑或行政村則更加傾向于實現(xiàn)自我激勵的獲取。這種情況下，基于政策互動的組織注意力相對均衡狀態(tài)被消解。如何尋求政策過程中上下組織層級之間形成一定的注意力適配，是強(qiáng)化政府治理整體性的關(guān)鍵。

具體來說，組織注意力體現(xiàn)為意圖上的注意力和行動上的注意力。前者意味著組織導(dǎo)向和意圖，后者則是組織行動的導(dǎo)向。在政策過程中，組織注意力的整體性由決策統(tǒng)籌、組織協(xié)調(diào)等方面來實現(xiàn)。但是，基層體制強(qiáng)化組織注意力一致性，并不能夠確保政策全過程環(huán)節(jié)的行動注意力一致性。因為事權(quán)代理人具備一定的自主性，可以對行動注意力進(jìn)行調(diào)整，而這種調(diào)整能夠借由“基層特殊情況”來進(jìn)行論證，但上級組織卻難以真正識別此種特殊情況的內(nèi)情。

四、基層政府與村社合謀行動效能的限度

雖然條線在項目分配中的組織注意力能夠被村社進(jìn)行反向吸納，實現(xiàn)項目分配的上下合謀。但是，此種“亮點村”打造的邏輯，并不完全呈現(xiàn)為基層體制主導(dǎo)性的邏輯。其原因在于，條線治理是一種專項工作的分類治理，專項工作之間存在著差異性。因而，此種以打造亮點為核心的組織注意力傾斜，受到條塊關(guān)系的制約。

（一）組織注意力競爭的有限性

就條線專項治理的重要性而言，在非中心工作領(lǐng)域，即使是條線部門有著非常強(qiáng)烈的亮點政績打造的動機(jī)。但是，由于此工作業(yè)績所體現(xiàn)出來的政治涵義并不顯著，因而其影響力有限，導(dǎo)致雖然條線工作的亮點雖亮，卻因為工作的重要性導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，亮點并不能夠轉(zhuǎn)化為組織激勵的資源。然而，組織注意力競爭即使有限，但非中心條線部門仍然具備強(qiáng)大的亮點制造的動機(jī)，因為條線在爭取政治支持時也需要向上級的條線尋求政策傾斜。對于屬地塊而言，條線部門構(gòu)成了屬地治理的方方面面，條線部門能否向上級條線爭取到注意力關(guān)系到屬地塊的政策資源總量。因而，屬地塊需要鼓勵和支持條線部門向上爭取組織注意力，實現(xiàn)屬地治理的優(yōu)先性。

（二）政策風(fēng)險對組織合謀行為的影響

國家主導(dǎo)的惠農(nóng)政策，是銜接基層政權(quán)與村社集體（農(nóng)民）的中介和載體^［22］?；蒉r(nóng)政策所帶來的農(nóng)民認(rèn)同，是基層政府績效合法性的構(gòu)成，是國家權(quán)力和意志的強(qiáng)制性輸入，基層政府必須也務(wù)必確保政策能夠執(zhí)行落地。因此基層在遇到政策執(zhí)行條件不成熟時，往往采取分類施策、試點先行的方式來進(jìn)行。這樣既能夠完成國家下達(dá)的政策任務(wù)，也能夠盡量規(guī)避政策執(zhí)行中的潛在風(fēng)險。同時，政策風(fēng)險是一個相對概念，如果按照難以達(dá)到或產(chǎn)出預(yù)期績效作為評定政策風(fēng)險，那么基層專項治理的推進(jìn)存在著普遍的政策風(fēng)險。

在一些常規(guī)的政策事項中，主導(dǎo)性的政治因素超越了風(fēng)險控制邏輯，即政治權(quán)力介入項目分配，指令式、定向式項目分配使得政策競爭和政策風(fēng)險控制的重要性消解。例如精準(zhǔn)扶貧具有政治意義上的目標(biāo)導(dǎo)向，這意味著無論哪一級地方政府都要將此工作作為重要內(nèi)容，并且在規(guī)定時間內(nèi)高質(zhì)量完成政策目標(biāo)。這樣一來，政策的風(fēng)險不再是組織所考慮的問題，而是組織需要去克服和解決的問題。因而，通過高度的組織注意力聚集，并且實現(xiàn)組織的整體動員，來強(qiáng)化行動一致性，服務(wù)于高度政治化的治理任務(wù)。

五、結(jié)論與討論

本文以中部地區(qū)一個“亮點村”打造為案例，分析基層科層組織中最低一級行動主體——村社如何實現(xiàn)對上級的組織注意力反向吸納，在將條線部門“捆綁”至亮點村打造過程中形成被動合謀。本研究旨在探討此種組織注意力一致性所體現(xiàn)出來的逆科層化邏輯、實踐機(jī)制，以及此種上下之間政策注意力適配對于我國政策過程帶來的積極意義。

開放性的政策競爭，導(dǎo)致政策申報和落地的主體——村社能夠通過自我動員和政策細(xì)化來實現(xiàn)對上級組織注意力范圍的塑造，即圍繞上級需求和考量進(jìn)行政策謀劃，降低了科層組織對于政策環(huán)境的信息障礙。正是基于此，上級科層組織默認(rèn)和認(rèn)可村社的積極行動，并且通過調(diào)整組織注意力來配合村社打造政績亮點。

不同于單向的行政主導(dǎo)政策分配的邏輯，“亮點村”打造是在維系科層分配主導(dǎo)權(quán)基礎(chǔ)上，通過調(diào)適組織注意力來對接村社注意力的一種積極策略?！傲咙c村”的打造，實現(xiàn)了科層組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社的注意力一致性的調(diào)適，對于政策精準(zhǔn)化、提升政策效能有著積極的意義。但是，此種亮點打造存在一定的限度，即受到工作重要性、政策風(fēng)險和政治因素的影響，易變成一種行政資源消耗的治理失控行為。

基層治理中上下層級組織注意力能夠在“亮點村”打造中產(chǎn)生一定的適配性。這意味著我國的政策分配方式不是單向行政化的，也不是絕對市場化公共供給方式進(jìn)行。而是政府基于開放式的政策決策，并通過吸納最低一級行動主體的意志發(fā)揮其創(chuàng)新能力，來呈現(xiàn)出社會層面的需求導(dǎo)向?；鶎诱诜峙漤椖抠Y源時，能夠及時獲取村社展示的一致需求和基層社會政策信息環(huán)節(jié)，使政策調(diào)配精細(xì)化。這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)為科層組織聚焦政策注意力提供了相對準(zhǔn)確的信息，使得政策能夠在科層組織與村社實際情況中達(dá)到較優(yōu)的配置，充分體現(xiàn)出了我國政府不僅在治理合法性基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)民本主義，在政策過程中同樣實踐著政策民本主義的價值導(dǎo)向。

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Creating “Highlights”：How to Shape the Policy Information Environment at the Grassroots Governance

——Case Study of G Town Building “Highlight Village”

WU Chunlai¹，JIN Jiangfeng²

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100;2.Institute of China Rural Studies，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract：Bureaucratic organizational attention，as an identifiable symbolic capital，can be observed by external actors，and then construct attraction around organizational intention.In the process of building “highlight village” at the grassroots level，the generation of such organizational attention reflects the logic of reverse bureaucratic mobilization，that is，focusing and reversing absorption of bureaucratic organizations from bottom to top with the village community as the core.This paper focuses on the practical mechanism and operational logic of this kind of anti-bureaucratic mobilization and organizational collusion.It is found in the case study of G town：（1）By focusing on the expected direction of the project，connecting the conditions and endowments of the village community，and refining the authenticity and localization of the value of policy objectives，the village community can win the favor of the organization as a highlight performance;（2）Through self-mobilization，the village community has effectively solved the problem of project implementation，restrained the information barrier dilemma of project allocation dominated by the bureaucracy，and reduced the risk of the organization obtaining policy performance;（3）Due to the pressure of subordinate responsibility，the bureaucracy must pay attention to the positive role of village social capital in policy implementation，so it adopts the way of matching the needs of village communities to realize “passive” collusion.Leveraging the “attention bundling” allocated by bureaucratic projects with village communities has made the attention of bureaucratic organizations more focused and debugged the accuracy of policies.This phenomenon is an anti-bureaucratic practice of the connection between policy objectives and social needs in Chinas grassroots government governance，which reflects the value of humanism in policy.

Key words： project system;organize attention;bureaucracy;rural governance;highlight village

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）