檢察公益訴訟保護(hù)基本農(nóng)田辦案實(shí)踐與思考

繆淑妮　萬(wàn)潤(rùn)發(fā)　趙輝

摘 要：對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中發(fā)生的村委會(huì)主任在本村基本農(nóng)田實(shí)施非法采礦案件，檢察機(jī)關(guān)會(huì)面臨侵權(quán)主體難認(rèn)定、生態(tài)修復(fù)方式難確定等問(wèn)題。在辦理此類(lèi)民事公益訴訟案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)貫徹一體化辦案機(jī)制凝聚檢察合力，結(jié)合刑事部分梳理固定的扎實(shí)證據(jù)和民事公益訴訟部分挖掘補(bǔ)充的關(guān)鍵證據(jù)，形成完整證據(jù)鏈條；積極推動(dòng)檢行協(xié)作，通過(guò)特邀檢察官助理加強(qiáng)與行政主管部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)各方公益保護(hù)積極性，合力破解辦案難題；主動(dòng)踐行檢察能動(dòng)履職理念，充分發(fā)揮檢察公益訴訟監(jiān)督職能，推動(dòng)以“我管”促“都管”督促行政主管部門(mén)依法履職。

關(guān)鍵詞：非法采礦 基本農(nóng)田保護(hù) 一體化辦案機(jī)制 特邀檢察官助理

一、基本案情與辦案過(guò)程

［基本案情］自2015年4月份起，山東省龍口市某村時(shí)任村委會(huì)主任馬某甲在未取得采砂許可證的情況下，伙同村民馬某乙在該村村北馬某丙的承包地內(nèi)非法挖砂。同年7月15日，在該村村委辦公室，該村“兩委”成員、黨員、村民代表研究決定在該村的北河大院（即該村北部的揚(yáng)水站）和小楊樹(shù)林挖一眼大口井，并用挖出的砂頂替打井費(fèi)用。此后，馬某甲又以村里打井的名義，在未取得采砂許可證的情況下，伙同馬某乙在該村北部的揚(yáng)水站附近的農(nóng)用地非法挖砂。2015年9月17日，馬某甲代表村委與馬某乙簽訂合同，約定將該村鄉(xiāng)村建設(shè)工程以包工包料的形式承包給馬某乙，馬某甲在合同上簽字，但未加蓋村委會(huì)公章。馬某乙將非法采挖的部分原砂用于該村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)路面硬化工程，部分原砂與馬某甲共同出售給他人，獲取違法所得10余萬(wàn)元，剩余部分堆放于該村西部的空地。案涉兩處非法挖砂區(qū)域黃砂資源被采挖后，二人分別用建筑垃圾和生活垃圾進(jìn)行了不同程度的覆蓋，致案涉土地被拋荒。

2015年8月10日，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)向該村村委下發(fā)了《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》，但該村村委并未糾正違法行為，國(guó)土資源主管部門(mén)也未及時(shí)將本案線(xiàn)索移送公安機(jī)關(guān)。2019年6月5日，公安機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)馬某甲等人涉嫌尋釁滋事，遂決定立案?jìng)刹椋篑R某甲等人被定性為惡勢(shì)力團(tuán)伙。同年7月2日，龍口市自然資源和規(guī)劃局經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘察和調(diào)查，確定了在該村非法挖砂的人員為馬某甲、馬某乙以及案涉非法挖砂區(qū)域的范圍和現(xiàn)狀，7月3日，經(jīng)龍口市某測(cè)繪公司現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量，確定了案涉兩處非法挖砂區(qū)域面積共計(jì)3044.64m2，非法挖砂共計(jì)24036.9m3，該局遂于7月4日將馬某甲、馬某乙涉嫌非法采礦案移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹髮砂负喜⒁扑妄埧谑腥嗣駲z察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“龍口市院”）審查起訴。龍口市院刑事檢察部門(mén)在履行審查起訴職責(zé)過(guò)程中，認(rèn)為本案可能符合公益訴訟案件立案線(xiàn)索要求，遂將案件線(xiàn)索移交本院公益訴訟檢察部門(mén)。公益訴訟檢察部門(mén)經(jīng)審查認(rèn)為，馬某甲、馬某乙在基本農(nóng)田非法采礦，嚴(yán)重改變了原基本農(nóng)田土地用途，造成基本農(nóng)田大量毀壞，自然景觀、地表形態(tài)、植被等發(fā)生直接或間接的破壞，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事侵權(quán)責(zé)任，遂于2021年9月2日將本案作為民事公益訴訟案件立案，并在正義網(wǎng)發(fā)布公告，告知法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起民事公益訴訟。

2021年9月7日，龍口市院根據(jù)法律、司法解釋和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中關(guān)于民事公益訴訟案件級(jí)別管轄的相關(guān)規(guī)定，依法將本案移送煙臺(tái)市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“煙臺(tái)市院”）。公告期滿(mǎn)，沒(méi)有符合條件的社會(huì)組織提起民事公益訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。

煙臺(tái)市院對(duì)本案進(jìn)行審查，經(jīng)查，龍口市自然資源和規(guī)劃局于2020年3月27日出具材料，證實(shí)本案所涉礦產(chǎn)資源為“建筑用砂”；經(jīng)該局委托，山東省核工業(yè)二七三地質(zhì)大隊(duì)于2020年9月作出《龍口市某鎮(zhèn)某村馬某甲、馬某乙破壞土地生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計(jì)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計(jì)》），該報(bào)告明確了對(duì)案涉非法挖砂區(qū)域開(kāi)展生態(tài)恢復(fù)治理工程的具體措施以及生態(tài)修復(fù)費(fèi)用；該局于2021年10月27日出具材料，證實(shí)案涉無(wú)證挖砂區(qū)域所占土地為永久基本農(nóng)田。2021年12月30日，煙臺(tái)市院以馬某甲、馬某乙為被告向人民法院提起民事公益訴訟，請(qǐng)求依法判令其二人按照《生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計(jì)》將其破壞的農(nóng)用地進(jìn)行修復(fù)；如不能修復(fù)，則其二人連帶承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)費(fèi)用86059.31元。2022年8月30日，人民法院支持了檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求。

二、本案爭(zhēng)議難點(diǎn)及論證分析

（一）侵權(quán)主體認(rèn)定難

訴訟過(guò)程中，馬某甲、馬某乙推翻其在刑事訴訟過(guò)程中明確認(rèn)可內(nèi)容，主張挖砂是經(jīng)過(guò)了村集體研究、受益主體為村委會(huì)的集體行為，其不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)查，馬某甲自2014年11月至2017年12月?lián)卧摯妩h支部書(shū)記、村委會(huì)主任職務(wù)。本案系村委會(huì)主任在本村基本農(nóng)田實(shí)施非法采礦案件，如何確定侵權(quán)主體，是檢察機(jī)關(guān)面臨的首要難題。筆者認(rèn)為，需要明確以下三點(diǎn)：

1.馬某甲的挖砂行為是否系執(zhí)行村委會(huì)決議的職務(wù)行為。首先，本案非法挖砂區(qū)域有兩處，分別為馬某丙的承包地和村北揚(yáng)水站附近的農(nóng)用地，但村委會(huì)決議的挖井范圍并不包含前者，且根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，村委會(huì)亦無(wú)權(quán)決定在前者范圍內(nèi)挖砂。另，馬某甲、馬某乙在前者范圍內(nèi)挖砂的時(shí)間早于會(huì)議時(shí)間。因此，在前者范圍內(nèi)挖砂不是職務(wù)行為。其次，決議的目的在于挖井取水，挖砂只是挖井過(guò)程中產(chǎn)出的副產(chǎn)物，而馬某甲、馬某乙以挖井的名義在基本農(nóng)田挖砂賣(mài)砂，其實(shí)際挖砂區(qū)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出會(huì)議記錄載明范圍，且截至案發(fā)，案涉區(qū)域內(nèi)并無(wú)建成投入使用的水井，這與決議目的嚴(yán)重不符。最后，我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行取水許可制度和有償使用制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第48條第1款、第65條第2款及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第10條第1款、第49條規(guī)定，挖井應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門(mén)申請(qǐng)取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。馬某甲作為時(shí)任村委會(huì)主任，應(yīng)當(dāng)依照村委會(huì)決議內(nèi)容依法申請(qǐng)取得取水許可證，但截至案發(fā)，其并未依照法定程序上報(bào)審批，因此可以認(rèn)定馬某甲并無(wú)執(zhí)行村委會(huì)決議為村集體挖井的主觀目的。綜上，馬某甲在未取得采礦許可手續(xù)的情況下，伙同馬某乙在案涉區(qū)域內(nèi)擅自挖砂賣(mài)砂，不是執(zhí)行村委會(huì)決議的職務(wù)行為。

2.合同是否對(duì)村委會(huì)發(fā)生效力。合同是否對(duì)村委會(huì)發(fā)生效力，取決于馬某甲的簽字對(duì)村委會(huì)是否構(gòu)成有權(quán)代理或有權(quán)代表。經(jīng)查，該村村委會(huì)公章由鎮(zhèn)政府保管，依照當(dāng)?shù)匾?guī)定，村委會(huì)所簽訂的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)合同應(yīng)當(dāng)向鎮(zhèn)政府報(bào)備，由片長(zhǎng)簽字后加蓋鎮(zhèn)政府保管的村委會(huì)公章。因此，問(wèn)題在于，未加蓋公章但有村委會(huì)主任簽字的合同是否對(duì)村委會(huì)發(fā)生效力。雖然我國(guó)法律規(guī)定了蓋章與簽字具有同等效力，但對(duì)于組織體而言，需要通過(guò)特定自然人的簽字或者蓋章才能實(shí)現(xiàn)其意志，而該自然人本身也是獨(dú)立的法律主體，加蓋公章因此成為區(qū)別其簽字是個(gè)人行為還是職務(wù)行為的重要依據(jù)。［1］同時(shí)考慮到合同簽訂時(shí)村委會(huì)尚不具有法人資格，我國(guó)法律亦未規(guī)定職務(wù)代理權(quán)，馬某甲作為村委會(huì)主任，其對(duì)村委會(huì)具有的是代理權(quán)，并不當(dāng)然具有以村委會(huì)的名義與他人簽訂合同的權(quán)限，上述合同蓋章流程本身亦構(gòu)成了對(duì)其有無(wú)代理權(quán)限的審查。另一方面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，本村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。本案中，雖然合同書(shū)中載明合同內(nèi)容系經(jīng)該村兩委、全體黨員、村民代表同意，但實(shí)際上該村并無(wú)載明上述內(nèi)容的相關(guān)會(huì)議記錄。因此，可以認(rèn)定案涉合同系馬某甲的無(wú)權(quán)代理合同。而考慮到馬某乙的該村村民身份，其對(duì)村集體是否召開(kāi)了村民代表會(huì)議以及馬某甲是否取得了代理權(quán)限是知道或者應(yīng)當(dāng)知道的，因此其不符合表見(jiàn)代理規(guī)則中的善意相對(duì)人。綜上，合同對(duì)村委會(huì)不發(fā)生效力。

3.村集體是否受益。根據(jù)合同約定，馬某乙以包工包料的形式承包工程，砂款包含在工程款內(nèi)進(jìn)行結(jié)算。但實(shí)際上，用于該村修路的原砂是村委會(huì)向馬某乙出資購(gòu)買(mǎi)的，所支付的砂款最終成為馬某甲、馬某乙的個(gè)人違法所得。未用于修路的原砂，一部分被二人變賣(mài)，但村委會(huì)并未收到賣(mài)砂款項(xiàng)；剩余部分堆放于村西空地，在本案刑事裁判生效后，依法由扣押機(jī)關(guān)予以沒(méi)收。綜上，村集體并未從中受益，馬某甲、馬某乙系以為村集體修路打井為名，謀取個(gè)人非法利益為實(shí)。

綜上所述，本案的侵權(quán)主體為馬某甲、馬某乙。

（二）生態(tài)修復(fù)方式確定難

我國(guó)實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第17條第1款明確規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)挖砂或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)。辦理破壞基本農(nóng)田民事公益訴訟案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持貫徹系統(tǒng)保護(hù)思維和恢復(fù)性司法理念，在訴訟請(qǐng)求中提出生態(tài)修復(fù)相關(guān)內(nèi)容，明確生態(tài)修復(fù)方式及具體實(shí)施方案。但是基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)性治理是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合工程，具有高度的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，而檢察人員普遍并不具有相關(guān)學(xué)科知識(shí)背景和專(zhuān)業(yè)技能。因此，如何確定基本農(nóng)田生態(tài)修復(fù)方案，以及確定侵權(quán)主體采取何種承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、恢復(fù)基本農(nóng)田耕種條件的生態(tài)修復(fù)方式是辦理本案的又一難點(diǎn)所在。

1.關(guān)于本案基本農(nóng)田生態(tài)修復(fù)方案的確定。本案中，檢察機(jī)關(guān)充分利用“外腦”智慧，注重加強(qiáng)檢行協(xié)作，充分發(fā)揮特邀檢察官助理和行政主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)特邀檢察官助理積極與國(guó)土資源主管部門(mén)溝通協(xié)商生態(tài)修復(fù)設(shè)計(jì)方案，并由后者委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)作出《生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計(jì)》，明確了案涉非法挖砂區(qū)域基本農(nóng)田的生態(tài)修復(fù)具體方案和所需費(fèi)用，從而有效破解了生態(tài)修復(fù)方案確定難的辦案難點(diǎn)，為本案民事公益訴訟案件的成功辦理奠定了基礎(chǔ)。

2.關(guān)于馬某甲、馬某乙承擔(dān)的具體生態(tài)修復(fù)方式。截至本案民事公益訴訟部分審理階段，案涉兩處非法挖砂區(qū)域均未得到治理，根據(jù)民法典第1234條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第20條規(guī)定，首先應(yīng)當(dāng)由馬某甲、馬某乙承擔(dān)自行修復(fù)責(zé)任，由其二人在合理期限內(nèi)按照《生態(tài)恢復(fù)治理設(shè)計(jì)》將案涉非法挖砂區(qū)域基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。但考慮到此時(shí)本案刑事裁判已經(jīng)生效，馬某甲正在監(jiān)獄服刑，且在訴訟過(guò)程中二人均明確表示拒絕承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，由其二人自行修復(fù)已不具有現(xiàn)實(shí)可行性。為防止生態(tài)環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，及時(shí)對(duì)被破壞的基本農(nóng)田進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)治理，本案由二人連帶承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用為宜。

（三）其他問(wèn)題

1.關(guān)于本案的法律適用。本案中非法挖砂行為發(fā)生于2015年，但本案系因破壞生態(tài)造成公共利益受損的侵權(quán)糾紛，所造成的基本農(nóng)田受損一直持續(xù)至民事公益訴訟審判階段。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民法典>時(shí)間效力的若干規(guī)定》第1條第3款及第3條，本案應(yīng)當(dāng)適用民法典之規(guī)定，且該適法選擇亦不會(huì)減損當(dāng)事人合法權(quán)益。

2.關(guān)于沒(méi)收礦產(chǎn)資源和違法所得應(yīng)否從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用中扣除。馬某甲、馬某乙在基本農(nóng)田非法挖砂同時(shí)造成建筑用砂這一礦產(chǎn)資源的損失和基本農(nóng)田土地用途、生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。沒(méi)收礦產(chǎn)資源和違法所得是人民法院依法對(duì)犯罪物品所作的處理，而支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用是對(duì)非法采礦所造成生態(tài)環(huán)境的破壞承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的一種救濟(jì)方式。因此，兩者的價(jià)值取向并不一致，不能混同或者相互抵消。［2］ 此外，根據(jù)民事責(zé)任優(yōu)先原則，生態(tài)損害賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，而非反之。［3］綜上，沒(méi)收數(shù)額不應(yīng)從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用中加以扣除。

三、辦案方法和價(jià)值思考

（一）適用一體化辦案機(jī)制凝聚檢察合力

本案中，檢察機(jī)關(guān)充分貫徹上下聯(lián)動(dòng)、橫向互通的一體化辦案機(jī)制優(yōu)勢(shì)，在積極與上級(jí)院溝通，尋求辦案支持的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部條線(xiàn)互通，刑民密切協(xié)作。在上級(jí)院的指導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)將本案刑事訴訟部分和民事公益訴訟部分予以分別立案，后者公告后依法移送上級(jí)院。本案刑事部分以龍口市院為辦案主體，在辦案過(guò)程中，龍口市院及時(shí)將案件辦理情況、存在難點(diǎn)與上級(jí)院進(jìn)行匯報(bào)溝通，獲得上級(jí)院的指導(dǎo)意見(jiàn)和工作支持，并且不斷強(qiáng)化內(nèi)部部門(mén)間條線(xiàn)互通協(xié)作，在引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)、行政主管部門(mén)挖掘、固定刑事證據(jù)的同時(shí)，不斷挖掘民事公益訴訟證據(jù)，為本案民事公益訴訟案件的成功辦理奠定了基礎(chǔ)。本案民事公益訴訟部分以煙臺(tái)市院為辦案主體，龍口市院積極配合上級(jí)院辦案需求，一體化辦案優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，凝聚形成維護(hù)公共利益的檢察合力，結(jié)合刑事部分梳理固定的扎實(shí)證據(jù)和民事公益訴訟部分挖掘補(bǔ)充的關(guān)鍵證據(jù)，形成了完整的證據(jù)鏈條，所有訴訟請(qǐng)求均獲人民法院支持，有效維護(hù)公共利益，較好地實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)效果”有機(jī)統(tǒng)一。

（二）加強(qiáng)檢行協(xié)作凝聚公益保護(hù)合力

從整體性的法秩序的視角觀察，行政機(jī)關(guān)處于維護(hù)公共利益的公權(quán)力首端。［4］在本案辦理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)注重加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)各方公益保護(hù)積極性，合力破解辦案難題。一是引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)及時(shí)固定民事公益訴訟證據(jù)，并有效引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，對(duì)馬某甲、馬某乙所獲違法所得以及所造成的生態(tài)環(huán)境資源損害及時(shí)作出評(píng)估和鑒定，筑牢證據(jù)體系，確保證據(jù)確實(shí)充分。二是通過(guò)特邀檢察官助理主動(dòng)與國(guó)土資源主管部門(mén)溝通，全面掌握非法挖砂區(qū)域土地性質(zhì)為永久基本農(nóng)田、案涉原砂屬于建筑用砂等情況，同時(shí)，依托其主管優(yōu)勢(shì)，由其委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具生態(tài)恢復(fù)治理方案，從而確定本次治理工程對(duì)案涉區(qū)域采取場(chǎng)地平整、翻耕、覆土等具體治理工程措施，確定案涉基本農(nóng)田生態(tài)恢復(fù)治理總費(fèi)用為86059.31元，以及預(yù)期通過(guò)本次治理工作的實(shí)施，將在一定程度上消除治理區(qū)內(nèi)因非法挖砂造成的視覺(jué)污染、占損土地資源、破壞地形地貌景觀等問(wèn)題，有效改善治理區(qū)地質(zhì)環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境，可恢復(fù)旱地面積約3044.64m2的治理效果。

（三）以“我管”促“都管”凝聚治理合力

檢察機(jī)關(guān)既是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表者，也是維護(hù)法治的法律監(jiān)督者。［5］檢察機(jī)關(guān)通過(guò)能動(dòng)履職加強(qiáng)行政執(zhí)法以實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治，是環(huán)境法治的基本邏輯。［6］本案中，國(guó)土資源主管部門(mén)早在非法采礦行為發(fā)生之初就已發(fā)現(xiàn)，并于2015年8月10日向村委會(huì)下發(fā)了《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》，但直到2019年7月4日才將本案移送公安機(jī)關(guān)，這充分暴露出其在日常管理、監(jiān)督工作方面的漏洞。檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政主管部門(mén)這一履責(zé)缺位問(wèn)題后，充分貫徹能動(dòng)司法理念，以依法監(jiān)督的“我管”促進(jìn)行政主管部門(mén)依法履職的“都管”，依法向國(guó)土資源主管部門(mén)發(fā)出檢察建議，督促其依法履職，更好地預(yù)防和打擊在基本農(nóng)田非法采礦等違法犯罪行為，保護(hù)耕地資源。