我國廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律與政策研究

雷舒雅　賀太平

摘 要：隨著我國新能源汽車行業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，自2018年起動力電池退役期逐步到來。面對大規(guī)模的動力電池的更新?lián)Q代和回收再利用的現(xiàn)實情況，我國電池回收處理產(chǎn)業(yè)存在法律缺失、政策落實有難度、相關(guān)主體難以協(xié)調(diào)等相關(guān)問題。筆者梳理現(xiàn)行國家層面的法律和政策，針對發(fā)現(xiàn)的問題，提出加快制定電池回收處理產(chǎn)業(yè)專門立法、充分發(fā)揮政策引領(lǐng)性作用、確保制定和執(zhí)行政策延續(xù)性的建議，以期在規(guī)范動力電池回收、促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，踐行環(huán)保綠色理念和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：新能源汽車 電池回收處理 法律政策

1 研究背景

我國為實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，加速低碳化進程，近年來持續(xù)鼓勵、推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)雖起步較晚，但發(fā)展迅猛，我國已成為世界第一大新能源汽車產(chǎn)銷國。中國汽車工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國新能源汽車銷量僅為1.8萬輛。2022年，新能源汽車持續(xù)爆發(fā)式增長，產(chǎn)銷分別完成705.8萬輛和688.7萬輛，同比增長96.9%和93.4%，市場占有率達到25.6%。[1]新能源汽車銷量的不斷增加，意味著新能源汽車動力電池退役、報廢數(shù)量的增長呈現(xiàn)規(guī)?；厔荨U舊新能源汽車動力電池退役后進入回收階段，通常有兩種處理方式，一是梯次利用，電池仍具有使用價值，可在其他行業(yè)或產(chǎn)品上重復(fù)使用，二是原材料提取，電池使用價值不足，通過破碎、拆解和冶煉等方式提取電池中含有的高價值金屬原材料，實現(xiàn)對鎳、鈷、鋰等金屬資源的回收利用，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益。因此，加快建立廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)體系，完善相關(guān)法律法規(guī)，推動配套的可持續(xù)政策措施迫在眉睫。本文將對我國廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)立法現(xiàn)狀和政策頒布進行梳理分析，探究我國廢舊新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)法律與政策存在問題，結(jié)合實際提出發(fā)展建議。

2 我國廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律政策研究

2.1 全國廢舊新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律

我國廢舊新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)無直接法律，但從環(huán)節(jié)保護方面有《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律對新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)作原則性指導(dǎo)和約束。工業(yè)和信息化部、科技部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部等多部門對新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)聯(lián)合監(jiān)管，目前主要通過制定規(guī)章、政策引導(dǎo)該行業(yè)有序發(fā)展。與廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律如表1所示：

2.2 新能源汽車電池直接相關(guān)的全國政策性文件研究

隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加速推進，我國預(yù)判居民對汽車需求量將持續(xù)增長，與此將進一步加劇能源緊張和環(huán)境污染。因此，我國國務(wù)院于2012年頒布《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）》，在推動汽車產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，強調(diào)加快培育和發(fā)展節(jié)能汽車與新能源汽車，促進汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。近年來國家有關(guān)部門頒布多項與新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)政策性文件，促進新能源汽車動力電池回收處理產(chǎn)業(yè)的行業(yè)規(guī)范和有序發(fā)展。與廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)的全國政策性文件如表2所示：

3 我國廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律政策存在的問題

3.1 電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律缺失

近年來新能源汽車電池產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)也接踵而至。筆者在國家標(biāo)準(zhǔn)全文系統(tǒng)中，以“電池”作為關(guān)鍵詞進行查詢，結(jié)果顯示有308個與電池相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)246個，即將施行的標(biāo)準(zhǔn)4個。其中廢舊電池回收相關(guān)的推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)10個，從2017年開始陸續(xù)頒布施行，且主要集中在近三年頒布。目前整個電池回收處理與再利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是國家標(biāo)準(zhǔn)先行，電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律仍欠缺。我國主要從環(huán)境保護領(lǐng)域切入，以綜合性法律來指導(dǎo)，如《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，僅對新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)作原則性指導(dǎo)和約束，法律過于寬泛，不具有針對性和強制性，缺乏激發(fā)市場主體的內(nèi)生動力的獎懲機制，企業(yè)更多依靠企業(yè)責(zé)任、社會責(zé)任感來自覺承擔(dān)。現(xiàn)實困境是小微企業(yè)的實力并不能良好支持自身面對當(dāng)下環(huán)境主動承擔(dān)責(zé)任，其真正發(fā)揮的作用有限。

3.2 電池回收處理產(chǎn)業(yè)政策落實有難度

在全國范圍內(nèi)對于動力電池的回收已有較多直接政策性文件規(guī)定，在實踐操作性上有一定難度。例如工信部、發(fā)改委等四部門制定的《促進汽車動力蓄電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動方案》等政策性文件，主要由工信部牽頭，涉及多部門聯(lián)合，利益牽制，在落實和執(zhí)行中恐出現(xiàn)職權(quán)交叉、責(zé)任難以劃分的情形。發(fā)布的政策性文件多以鼓勵性的建議為主，懲處性條款規(guī)定較少，在實際政策落實中存在一定困難。

工信部從2018年起到目前為止，分四批次公示《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》企業(yè)名單總計88家，而目前我國廢舊新能源汽車產(chǎn)業(yè)電池回收主要是由大量中小微型企業(yè)組成，普遍存在缺乏行業(yè)“白名單”資質(zhì)、工藝設(shè)備落后、回收利用率低的情況，可能對環(huán)節(jié)保護產(chǎn)生影響，不利于各地“無廢城市”與“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.3 相關(guān)主體難以協(xié)調(diào)

廢舊新能源汽車電池回收過程中，在法律規(guī)定的動力電池回收全生命周期主體上，涉及多方利益，如電池生產(chǎn)廠企業(yè)、整車制造企業(yè)、消費者、梯次利用企業(yè)、資源回收企業(yè)等，回收責(zé)任劃分和回收費用承擔(dān)主體還不明確。公眾參與是環(huán)境保護法基本原則之一，只有廣泛的群眾關(guān)注和參與，才能將政策更好的落實。目前由于我國新能源汽車市場與產(chǎn)業(yè)初步發(fā)展，大多數(shù)新能源汽車用戶尚未進入電池退役更換環(huán)節(jié)，公眾乃至消費者對動力電池回收關(guān)注度和積極性不高。受政策引導(dǎo)落實未到位，公眾參與的途徑有限等因素影響，公眾未實際參與到動力電池回收過程中來。作為新能源汽車回收企業(yè)、梯次利用和資源回收企業(yè)等實際回收利用主體，除市場價值利益驅(qū)動外，尚缺乏有效的、可執(zhí)行的激勵措施，因信息不一致、不及時，導(dǎo)致信息出現(xiàn)誤差，不能有效的提高回收效率和便捷性，一定程度影響企業(yè)的回收積極性。

4 我國廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)法律和政策發(fā)展建議

4.1 加快制定電池回收處理產(chǎn)業(yè)專門立法

在國家層面尚未對我國電池回收處理產(chǎn)業(yè)進行專門立法，現(xiàn)階段主要以電池回收產(chǎn)業(yè)主管部門頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及鼓勵性的政策性文件為主，各省市根據(jù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展情況制定具體的實施細(xì)則和落地執(zhí)行政策，各區(qū)域電池回收處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式不同，發(fā)展?fàn)顩r不一，一定程度上影響廢舊電池回收體系的統(tǒng)一建立完善，短期來說有利于新模式的探索，但不利于新能源汽車行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和循環(huán)發(fā)展，也不利于整個動力電池回收處理產(chǎn)業(yè)的普遍性、全局性發(fā)展。一些地方對外地汽車企業(yè)進入本地市場采取限措施，甚至有些地方以本地車企 的技術(shù)特征和產(chǎn)品特征為衡量標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置旨在把外地生產(chǎn)的新能源汽車排除在本地市場之外的技術(shù)目錄和產(chǎn)品目錄，并以此為市場準(zhǔn)入的強行性依據(jù)。[2]筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快制定電池回收處理相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行專門立法，由中央相關(guān)部門進行統(tǒng)籌，再具體有各省市承擔(dān)主要責(zé)任并將法律法規(guī)作為指導(dǎo)依據(jù)，各地區(qū)通過制定政策性文件進行落實，提高電池回收領(lǐng)域法律體系的完備度，實現(xiàn)電池回收和再利用整個過程能有法可依、有法可循，更有利于推動“無廢城市”和“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.2 充分發(fā)揮政策引領(lǐng)性作用

充分發(fā)揮政策的引領(lǐng)性作用，需要政策性文件應(yīng)在操作層面上能夠更加明確具體。一是應(yīng)明確和完善企業(yè)、消費者、監(jiān)督管理部門之間責(zé)任追究的規(guī)定和程序，確保政策性文件的可執(zhí)行性。完善企業(yè)新能源汽車電池回收產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入與退出機制、獎勵與懲處機制。二是對需要聯(lián)合制定和配合執(zhí)行的部門，由主要負(fù)責(zé)部門牽頭制定、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃，在政策中應(yīng)明晰各部門權(quán)利與義務(wù)，避免權(quán)利義務(wù)混淆交叉，職權(quán)不清。三是引導(dǎo)各個環(huán)節(jié)主體積極參與，確保公眾積極了解并參與到電池回收產(chǎn)業(yè)中，增加公眾參與的途徑。

4.3 確保制定和執(zhí)行政策的延續(xù)性

根據(jù)國務(wù)院制定的新能源汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)，各地區(qū)政策的制定和執(zhí)行要有延續(xù)性。主要體現(xiàn)在以下四個內(nèi)容。一是新能源汽車的推廣政策，在政府采購、個人采購的推廣是否能在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定。二是技術(shù)研發(fā)的支持政策，科研技術(shù)的更新需要長時間的持續(xù)投入，才有可能實現(xiàn)技術(shù)突破與創(chuàng)新，對技術(shù)研發(fā)的校企合作交流、資金補貼、資金獎勵等的可持續(xù)性直接影響技術(shù)研發(fā)的成功率。三是吸引消費者和企業(yè)的補貼政策，例如稅收減免補貼政策、企業(yè)回收補貼獎勵政策等能直接提升主動性和積極性。四是產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)配套政策，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)與企業(yè)的入住政策、上下游企業(yè)交流合作政策、跨區(qū)域聯(lián)動政策等。只有確保制定和執(zhí)行政策的延續(xù)性，才能促進產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

基金項目：成都市軟科學(xué)研究項目“廢舊新能源汽車電池回收處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究”（項目編號：2020-RK00-00184-ZF）；四川礦產(chǎn)資源研究中心項目“‘無廢城市與‘雙碳目標(biāo)下四川城市礦產(chǎn)資源回收政策法規(guī)研究”（項目編號：SCKCZY2022-YB014）。

參考文獻：

[1]中國汽車工業(yè)協(xié)會.2022年汽車工業(yè)產(chǎn)銷情況 [EB/OL]. （2023-1-12）.http：//www.caam.org.cn/chn/4/cate_32/con_5236639.html.

[2]董勤，于放.碳中和背景下新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究.[J].中國集體經(jīng)濟. 2022（18）15-17.