城市軌道交通應急管理研究綜述

張海　王晨妍

摘 要：我國城市軌道交通總體發(fā)展迅速，但仍有較大提升空間，其中恐怖襲擊、火災、疫情等大型突發(fā)事件的抗災抗風險能力不強，運輸風險應對能力有待提升。因此，本文通過對城市軌道交通應急管理的國內外研究現(xiàn)狀、動態(tài)和國外城市先進經(jīng)驗分析，綜合當前研究提出下一步我國城市軌道交通應急管理研究的發(fā)展趨勢和方向。

關鍵詞：城市軌道交通 應急管理 研究綜述

1 研究背景

城市軌道交通在緩解城市交通擁堵、引導優(yōu)化城市空間結構布局、促進經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了越來越重要的作用，日益成為治理城市擁堵“大城市病”、改善公眾出行條件的有效途徑。近些年來，我國城市軌道交通快速發(fā)展，“十三五”期間我國城市軌道交通新建線路里程約4352公里，超過前50年建成線路之和的3618公里，超大特大城市軌道交通加快成網(wǎng)。截至2021年12月31日，內地共有51個城市開通運營城市軌道交通，線路達269條，運營里程8708公里，全年累計完成客運量237.1億人次。根據(jù)《國務院關于印發(fā)“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》，我國城市軌道交通運營里程預計達到10000公里。

隨著我國城市軌道交通運營城市不斷增多、線網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴大，城市軌道交通安全運行的壓力和挑戰(zhàn)也日益加大，突發(fā)事件頻率和類型越來越多。由于城市軌道交通自身存在人流密集、空間密閉、發(fā)生事故后救援難度大等特點，其安全隱患及所產生的后果會更為嚴重。因此，通過城市軌道交通應急管理的手段在突發(fā)事件發(fā)生初期甚至發(fā)生之前，及時調配各類應急物資和人員，提升事發(fā)地所在城市的應急處置能力，可以有效減少突發(fā)事件帶來的危害。

2 國內外研究現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài)分析

2.1 國內發(fā)展現(xiàn)狀和動態(tài)

我國對應急管理工作開始系統(tǒng)的研究始于2003年的SARS疫情，2003年以前，國內的應急管理體系上尚不是很健全，各地區(qū)只有政府各級的應急管理辦公室，經(jīng)歷了這次的公共衛(wèi)生事件后，國家各部門汲取深刻教訓，逐步建立并完善了我國的應急管理體系[1]。同時，我國城市軌道交通發(fā)展起步較晚，1971年我國第一條地鐵在北京投入運營，2000年我國僅北京、天津、上海、廣州四個城市擁有城市軌道交通線。進入21世紀以來，隨著我國城市化進程的加快和經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市軌道交通也進入飛速發(fā)展時期，目前已經(jīng)內地共有51個城市開通運營城市軌道交通，共擁有運營里程8708公里。伴隨著城市軌道交通的發(fā)展，城市軌道交通應急管理方面的研究也迅速興起。

國家政策方面，隨著城市軌道交通快速發(fā)展，運營規(guī)模不斷擴大，發(fā)生的突發(fā)事件的頻率和突發(fā)事件的影響范圍越來越大。國家層面開始高度重視城市軌道交通應急管理工作，先后出臺一系列政策規(guī)范推動應急管理的發(fā)展。2005年，國務院辦公廳印發(fā)了《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》，2007年北京市印發(fā)了《北京市軌道交通運營突發(fā)事件應急預案（簡本）》。2008年國務院大部制改革，將城市軌道交通運營管理職責移交給交通運輸部，原《預案》中一些內容已無法適應行業(yè)發(fā)展和管理的新形勢以及應急處置的實際需要，亟需進行修訂完善。2015年，國務院辦公廳印發(fā)修訂后的《國家城市軌道交通運營突發(fā)事件應急預案》，2018年國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見》，提出城市軌道交通所在地城市及以上地方人民政府要將城市軌道交通納入政府應急管理體系。2019年交通運輸部關于印發(fā)《城市軌道交通運營突發(fā)事件應急演練管理辦法》指導各地做好城市軌道交通應急演練工作，提升安全運營水平和應急處置能力[2]。

文獻研究方面，城市軌道交通應急管理研究集中在應急管理機制[3]、應急資源能力調度[4]、應急管理責任歸屬[5]等不同方面，應急管理體系構建方面，分別從信息流角度[6]、復合治理理論[7]、復雜系統(tǒng)理論[8]構建應急管理體系框架。但研究方向和研究點較分散未成體系，體系構建方面運用不同理論構建缺少主線核心。國內學者多是對城市應急能力評價研究，對城市軌道交通應急管理能力評價的研究較少，分別從地鐵應對恐怖襲擊[9]、地鐵火災事故[10]、地鐵踩踏事故[11]等方面評價應急能力，其中構建指標體系方面采用的方法有層次分析法、模糊綜合分析法、網(wǎng)絡分析法等。城市軌道交通是專業(yè)系統(tǒng)龐大、組織結構復雜、作業(yè)過程嚴密的大系統(tǒng)，但現(xiàn)有研究評價對象的往往局限在城市軌道交通的某一種或某一方面，缺少整體全面的分析。

2.2 國外發(fā)展現(xiàn)狀和動態(tài)

應急管理領域國外起步早，早在20世紀60年代，應急管理的研究已經(jīng)進入學者的研究視野，并且隨后有越來越多的學者涉足這一領域。羅伯特·希斯（Robrt Heath）著述《危機管理》一書中率先提出4R理論，將組織的危機管理劃分為縮減（Reduction）、預備（Readiness）、反應（Response）、恢復（Recovery）4個方面，同時該書導論第一個篇章就分析了英國倫敦1987年的地鐵火災事故，并進行了評述[12]。

國外對應急管理方面的研究比較早，并對城市軌道交通方面的研究也較多。城市軌道交通突發(fā)事件的相關研究主要集中在恐怖襲擊、脫軌、地震、火災等眾多層面，應急管理研究主要在應急管理的信息技術建設和發(fā)展、人員的能力和技能提升、多方協(xié)同配合、社會力量的參與、法制法規(guī)的建設等方面。主要有以下特點，發(fā)達國家具有較高的科技水平，建立起了協(xié)調統(tǒng)一、快速響應的突發(fā)事件應急體系；應急工作中體現(xiàn)出綜合性應急，通過提升突發(fā)事件的組織者和參與者能力、防控技術和方式，不斷完善其預警和管理機制、防災技術標準和手段；將應急法制的建設擺在首要位置，法律體系置于基礎性地位，通過完善和健全法律體系為應急管理提供保障，此來加強城市軌道交通突發(fā)事件應急管理的能力。城市軌道交通應急能力評價方面，國內外有關應急能力的研究集中在對突發(fā)公共事件中的城市突發(fā)公共事件、城市災害等方面相關的應急能力評估研究，美國、日本已建立了比較完善的綜合應急能力評價體系，國內也有相關研究，但有關城市軌道交通應急能力評估方面研究成果相對較少。

2.3 國外經(jīng)驗借鑒

國外城市軌道交通發(fā)展的較早，在建設方面和運營過程中積累了豐富經(jīng)驗和教訓，尤其是應急管理方面在管理體系、信息化建設、法律法規(guī)、應急設施設備等方面。

新加坡地鐵開通于1987年，是世界上最安全的地鐵之一，目前開設六條地鐵線路的130多個地鐵車站，共計200公里，每天有超過300萬的乘客量。在硬件方面，地鐵安裝有火災自動報警系統(tǒng)、自動滅火系統(tǒng)、自動排煙系統(tǒng)、應急照明系統(tǒng)和應急廣播系統(tǒng)，在地鐵的安全設計方面，每節(jié)車廂都設計藏有一道移動橋，當意外發(fā)生在中途時，控制中心會迅速調來一輛車停在故障車旁邊，乘客可以從靠近門口的座椅下拉出移動橋，經(jīng)過移動橋安全地疏散到救援車上。新加坡地鐵每輛列車的輪軸上都裝有“安全盤”。一旦輪軸上的兩個膠輪發(fā)生破裂，車輛可以依靠安全盤行駛到下一個車站。每個車站和每輛車上都裝有2個緊急按鈕和2部通話機。當發(fā)生意外時，乘客可以按緊急按鈕讓列車停車或者阻止站臺內的列車啟動，并通過通話機與控制中心聯(lián)系。車廂內有緊急出口，高架線路上也有安全通道，發(fā)生意外時，乘客可以迅速地被疏散到安全地帶。

倫敦地鐵是世界上第一條客運地下鐵路，1863年1月10日建成通車，距今已經(jīng)快160年了。長時間的運營，倫敦地鐵形成了較為完備的應急管理體系。1993年，倫敦地鐵成立緊急響應部門（Emergency Response Unit），組織專業(yè)的應急隊伍和專家團隊及先進的救援設備全天候服務，最大限度地減少車輛事故和其他重大事故的危害。倫敦地鐵在通信、檢測、廣播等方面都運用了先進的系統(tǒng)和設備，如快速追蹤火災探測與報警系統(tǒng)、防火系統(tǒng)、數(shù)字無線電系統(tǒng)，其中數(shù)字無線電系統(tǒng)可以將每個車站、倉庫和控制中心都將被連接起來，為緊急服務在地下的運作方式帶來更大的靈活性，從而增強緊急服務對地鐵上任何事件的響應。

日本處于環(huán)太平洋地震帶，經(jīng)常發(fā)生地震、臺風等自然災害。在這樣的背景下，日本十分重視地鐵應急管理，建立了完善的應急管理法律體系。1961年制定了《災害對策基本法》，是日本的防災抗災的根本大法。同時，還十分重視應急科普宣教工作，通過各種形式向公眾宣傳防災避災知識，增強公眾的危機意識，提高自護能力，減少災害帶來的生命財產損失。在地鐵突發(fā)事件的應急指揮、調度、管理協(xié)調體系方面，日本東京建立從中央到地方政府統(tǒng)一的政府組織機構，并將組織機構與城市軌道交通的應急管理機制進行統(tǒng)一管理。

3 未來發(fā)展趨勢和方向

隨著我國城市軌道交通運營城市不斷增多、線網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴大，城市軌道交通安全運行的壓力和挑戰(zhàn)也日益加大，突發(fā)事件頻率和類型越來越多。因此，未來需要從城市軌道交通應急管理體系、應急力量、信息化建設方面等方面發(fā)展，進而增強應對突發(fā)事件的能力和水平。

3.1 應急管理體系不斷完善

現(xiàn)有城市軌道交通應急管理涉及公安、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、水利、安全監(jiān)管、地震、氣象、鐵路、武警等不同部門，隨著城市軌道應急管理理論和實踐的不斷發(fā)展，逐步整合現(xiàn)有軌道交通運營突發(fā)事件應急管理部門，建立健全應急工作的體制和機制，設立執(zhí)法協(xié)調機構，實現(xiàn)部門之間的協(xié)調聯(lián)動，壓實應急管理責任，打造高效率的應急管理體系。

3.2 應急力量不斷強化

整合現(xiàn)有軌道交通運營突發(fā)事件應急資源，建立分工明確、責任到人、優(yōu)勢互補、常備不懈的應急保障體系。建立常備的裝備精良、訓練有素、技術嫻熟專業(yè)化的應急隊伍，不斷提升城市軌道交通應急的專業(yè)水平，引導社會應急救援力量發(fā)展，作為應急力量發(fā)展的重要補充。同時，城市軌道交通應急設施設備也將不斷推陳出新，更新迭代，與時俱進，最大程度的避免或者減少突發(fā)事件的危害，并將人防和物防完美結合，加強應急力量。

3.3 打造網(wǎng)絡應急管理新模式

信息化建設是提升應急管理能力的必由之路。整合現(xiàn)有軌道交通運營突發(fā)事件的信息資源，實現(xiàn)信息共享，形成機制優(yōu)化、反應迅速的信息支撐系統(tǒng)，建設監(jiān)測預警公共信息平臺，實現(xiàn)城市軌道交通監(jiān)測預警、指揮救援、災情管理、統(tǒng)計分析、信息發(fā)布、災后評估和社會動員等功能，構建“智慧應急大腦”。

3.4 應急法律法規(guī)日益完備

完備的應急法律法規(guī)是突發(fā)事件應急管理工作的依據(jù)和保障。隨著城市軌道交通的快速發(fā)展和不斷發(fā)展的新形勢和新變化，應急管理工作要求不斷制定、修訂應急管理法律法規(guī)，推進應急預案和標準體系建設，盡快形成適應城市軌道交通行業(yè)發(fā)展特點的應急法律法規(guī)體系，一方面使得法律法規(guī)具有可操作性，另外一方面使得相關法律法規(guī)之間相互協(xié)調。

4 結語

城市軌道交通應急管理是政府應急管理體系的重要組成部分。城市軌道交通應急管理研究可以改善城市軌道交通運營的安全現(xiàn)狀，保障城市軌道交通安全運行，為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、舒適、經(jīng)濟的城市軌道交通出行服務。本文梳理城市軌道交通應急管理的國內外發(fā)展現(xiàn)狀，并提出未來城市軌道交通應急管理研究的發(fā)展趨勢和方向。

基金：陜西工業(yè)職業(yè)技術學院科研基金資助項目（項目編號：2022YKYB-023）。

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