論經(jīng)濟法上的公共利益的識別標準

羅圓

西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶401120

論經(jīng)濟法上的公共利益的識別標準

羅圓*

西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶401120

由于公共利益本身的模糊性和不確定性等特征，使得公共利益成為一個難以界定的概念，學(xué)者們各有分歧。但基于公共利益對于經(jīng)濟法的特殊性，需要對經(jīng)濟法上公共利益的識別標準進行探討。在經(jīng)濟法理論中，需通過區(qū)別經(jīng)濟法上的公共利益與其他相關(guān)利益，把握公共利益在經(jīng)濟法中的基礎(chǔ)地位，再從價值判斷、“類型化”方式等實質(zhì)標準和事前審查、事后司法救濟機制等程序標準進一步加強對公共利益的識別和界定，保障經(jīng)濟法中公共利益的正當性與合法性。

經(jīng)濟法；公共利益；識別標準；實質(zhì)標準；程序標準

羅圓．論經(jīng)濟法上的公共利益的識別標準[J]．西南石油大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，16（6）：90-94．

LUO Yuan．On Recognition Criteria of Public Interest in the Econom ic Law[J]．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2014，16（6）：90-94．

1 公共利益的界定

1.1 公共利益的內(nèi)涵

公共利益，作為與私人利益相對比的概念，其定位于社會中所有社會主體的共同利益?！肮病币辉~，在《漢語大辭典》中解釋為“公眾的”、“共同的”，從詞義本身出發(fā)，公共是相對于個人的，具有不確定性、動態(tài)性的抽象概念。對于“公共”的界定，在大陸法系，德國學(xué)者洛厚德提出了“地域基礎(chǔ)理論”①，紐曼提出了“不確定多數(shù)人理論”②，他們都意在強調(diào)“公共”應(yīng)為“大多數(shù)人的”。何謂利益？龐德認為利益是“人們個別地或通過集團、聯(lián)合或親屬關(guān)系，謀求滿足的一種需求或愿望”[1]33。耶律內(nèi)克認為，利益是一種離不開主體對客體之間所存在某種關(guān)系的價值形成，是被主體所獲得或肯定的積極的價值[2]。我國當代學(xué)者胡建淼、邢益精在考察眾多對利益內(nèi)涵的見解后，認為對利益內(nèi)涵可達成的一致性為利益是對主體與客體的關(guān)系的一種價值判斷[3]，利益的表現(xiàn)，側(cè)重于人的主觀意識范疇。至此，經(jīng)過上述分解概念的闡述，可見“公共利益”的內(nèi)涵具有不確定性。臺灣學(xué)者陳新民將公共利益概念的不確定性歸因于公共一詞的模糊定義以及對利益價值的固定成型難以把握。

1.2 公共利益的相關(guān)定義

公共利益內(nèi)涵的不確定性，使得國內(nèi)外學(xué)者在研究中采用不同的視角，對公共利益的概念提出了各具特色的見解。學(xué)者余少祥在對西方法哲學(xué)中公共利益概念進行解析時，簡單梳理了西方法哲學(xué)論著中對公共利益定義的五種主流觀點，分別是“不存在說”、“私人利益總和說”、“公民全體利益說”、“多數(shù)人利益說”以及“目的性價值說”[4]。

功利主義學(xué)派代表人物英國人邊沁在理解個人利益的基礎(chǔ)上將公共利益界定為某種共同體利益，共同體的利益是“組成共同體的若干成員的利益的總和”[5]。社會中個體利益的總和構(gòu)成了一個社會的公共利益。

美國社會法學(xué)家龐德認為，公共利益是“包含在一個政治組織社會生活中并基于這一組織的地位而提出的各種要求、需要或愿望”[6]。

美國學(xué)者博登海默借助了文明的概念，認為對于文明事業(yè)的追求使個人能夠過幸福滿意的生活，以此吸引個人做出貢獻，而實現(xiàn)這種文明的社會生活的基礎(chǔ)和條件就是社會公共利益。公共利益為分配和行使個人權(quán)利劃定了不可逾越的外部界限[6]。

李昌麒教授將社會公共利益界定為廣大人民的利益。這里所指的“廣大”，包含范圍與時間的“廣大”。從范圍上來講，又分為全國性與地區(qū)性的，以特定法律、法規(guī)適用的區(qū)域界定其外延。從時間上來講，此種廣大涵括了在地球上生活的當代人與未來的人們[7]。

學(xué)者馮憲芬認為，社會公共利益是基于國家與社會的良性互動而產(chǎn)生的新型利益形態(tài)，是社會公眾基于社會經(jīng)濟的發(fā)展而企求滿足的要求、愿望或需求[8]。

綜上可知，雖然公共利益作為一個不確定性概念難以對其進行十分清晰地界定，國內(nèi)外學(xué)者的研究也存在較大的爭議，但筆者認為，經(jīng)過總結(jié)歸納仍可以得出這樣幾點共識：第一，公共利益受眾對象與內(nèi)容的普遍性，雖然存在著整體、個人總和或者多數(shù)人的爭議，但公共利益的公共性必定有其廣泛的承受對象。第二，公共利益是可變的或者動態(tài)的。因為隨著時間、環(huán)境等的變化，人們現(xiàn)實的需求、愿望也會變化，變化的視角會使得對于公共利益的界定無法固定。第三，公共利益的重要性或社會價值性。這種利益應(yīng)為廣泛的受眾對象所認可，保證社會成員最大限度地享有社會發(fā)展進步所取得的成果。

2 經(jīng)濟法與公共利益

對于公共利益的研究，我國主要集中在憲法、經(jīng)濟法和行政法等部門法層面進行探討。在我國的現(xiàn)行法律中，公共利益是頻繁出現(xiàn)的法律概念。在法律文本中，“社會公共利益”、“社會利益”、“社會整體利益”這些概念都與“公共利益”相近似。筆者認為這些概念并無本質(zhì)區(qū)別，在經(jīng)濟法領(lǐng)域中學(xué)者們也將其一并使用，因此，本文將這些作為同一概念。但它區(qū)別于個人利益、國家利益、集體利益，是一種獨立的利益形態(tài)。公共利益與其他利益有什么關(guān)系？公共利益之于經(jīng)濟法的特殊性又是什么？探析這些問題對于把握經(jīng)濟法公共利益及其識別標準具有基礎(chǔ)性作用。

2.1 經(jīng)濟法中公共利益與其他利益的關(guān)系

2.1.1 公共利益與個人利益

個人利益是一種以獨占性或者非共享性為特征的利益形態(tài)，但任何一種個人利益的實現(xiàn)，都是一種社會性的行為。在社會交往中，個體若想在共同生活中獲取實現(xiàn)自身利益的能力和條件，則需對公共生活中的“公共事務(wù)”進行認知與認同。由此產(chǎn)生了“公共需要”，其能保證個人利益的實現(xiàn)，而這種公共需要的滿足就是公共利益[9]。因此，個人利益的互動是公共利益出現(xiàn)的契機。

社會利益寓于個人利益之中，而個人利益則彰顯著社會利益的要求，是社會利益在每個個體身上的利益表達，同時受到社會利益的約束[10]。社會利益之于個人利益，并不是一種簡單存在，而是在個人利益的基礎(chǔ)上表現(xiàn)出不同的形式與強度。個人利益是公共利益的基礎(chǔ)，二者具有不可割裂的關(guān)系。同時公共利益又制約著個人利益，有時在二者的沖突中，公共利益可能壓制個人利益，優(yōu)先于個人利益。但各種利益形態(tài)的沖突并不存在尖銳的矛盾，相反，正是因為對利益的重要性的估量，使得實現(xiàn)保障公共利益，最終保護個人利益。比如在保障消費者利益、保障環(huán)境權(quán)等普遍的公共利益時，最終受益者也是個人。

2.1.2 公共利益與國家利益

國家利益是獨立于公共利益的利益形態(tài)。國家利益的主體是國家，國家利益一般是指基于國家權(quán)力、主權(quán)或領(lǐng)土而產(chǎn)生的利益，國家利益的內(nèi)容是有限的，因此與公共利益不能等同[4]。國家利益與國家主權(quán)緊密聯(lián)系，側(cè)重于政治性；而公共利益的利益主體為不特定的公眾，側(cè)重于社會性。在某些情況下，從國家利益出發(fā)會有礙于公共利益。

但也不能將二者對立起來，尤其是在我國社會主義條件下，國家利益與公共利益從根本上講具有一定的一致性。統(tǒng)治階級的利益往往關(guān)乎大多數(shù)人的利益，因此公共利益與國家利益在一定情形下會出現(xiàn)重合，比如國家維護社會秩序，發(fā)展經(jīng)濟，加強社會保障等。

2.2 公共利益之于經(jīng)濟法的特殊性

李昌麒認為，經(jīng)濟法的本位思想是以維護社會公共利益為出發(fā)點，這是經(jīng)濟法所立足的理念基點與價值追求，公共利益是經(jīng)濟法所定位的保護目標與中心指引[11]。

江帆認為，公共利益原則是經(jīng)濟法的重要原則，經(jīng)濟法以社會公共利益為目的，對特定人格進行限定與保護，調(diào)整全局性和公共性的社會關(guān)系，維護公平競爭的市場秩序，保護社會的安全和效率[12]。

傳統(tǒng)民商法始終以個人權(quán)利為本位，其實質(zhì)是對個人利益的確認和保護；行政法則以國家為本位，著重保護國家利益。二者雖然也承擔著保障社會公共利益的功能，但都未能提供直接的保護。學(xué)者馮憲芬認為，經(jīng)濟法正是由于出現(xiàn)了既有法律部門所不能調(diào)整的新的利益——社會公共利益以后，為了滿足對于社會公共利益的法律保障而產(chǎn)生的新的法律部門，因此，追求社會公共利益是經(jīng)濟法的歷史使命[13]49。

筆者認為，在經(jīng)濟法中，公共利益是經(jīng)濟法予以保護的首要利益目標和優(yōu)先考量對象，是經(jīng)濟法的價值追求。公共利益這一范疇將干預(yù)者與個體相結(jié)合，以這種利益形成的訴求，帶動經(jīng)濟與國家之間的互動。社會公共利益作為經(jīng)濟法的出發(fā)點，在經(jīng)濟法中占據(jù)根基地位。

3 經(jīng)濟法上公共利益的識別標準

3.1 經(jīng)濟法上的公共利益

李昌麒、陳治認為，公共利益來源于主體間利益的協(xié)調(diào)，為不確定的多數(shù)個體所享有，其與個人利益的邊界是變動的。在公共利益的考辨中形成的邏輯關(guān)聯(lián)為：國家以社會利益為價值追求，是對社會成員滿足其自身具體、現(xiàn)實的利益需要的回應(yīng)，在規(guī)則之外綜合各種政策分析、價值觀念與道德評判因素等介入經(jīng)濟生活，以此實現(xiàn)實質(zhì)正義。公共利益形成于市場自身發(fā)展、社會群體理性判斷、社會群體總結(jié)經(jīng)驗、社會權(quán)威干預(yù)等[14]。

公共利益由經(jīng)濟法保障，有著自己獨立的法律訴求。經(jīng)濟法中公共利益的特征為：主體的廣泛性、內(nèi)容的社會共享性和經(jīng)濟性、生成價值的社會合理性、確認的程序正當性。經(jīng)濟法的本質(zhì)與公共利益的特征決定了經(jīng)濟法中公共利益的內(nèi)容，主要表現(xiàn)為國民經(jīng)濟的整體安全、社會經(jīng)濟秩序、實質(zhì)正義和社會性責任[13]64-72。

筆者認為，雖然不同的學(xué)者對于經(jīng)濟法公共利益界定上稍有分歧，但通過對比上述公共利益的表述可知，經(jīng)濟法上的公共利益都被作為基本價值訴求，以滿足廣泛的社會成員的正當?shù)默F(xiàn)實利益為目標。而且，由于公共利益概念本身的特性使得學(xué)者們選擇的界定方式和標準相似，都從實體和程序兩方面著手把握經(jīng)濟法公共利益的正當性、合法性。

3.2 公共利益的識別標準

如前文所述，經(jīng)濟法中公共利益的重要性顯而易見，但是現(xiàn)階段公共利益理念在經(jīng)濟法領(lǐng)域內(nèi)的實施貫徹不盡人意。在我國市場經(jīng)濟的發(fā)展中，公共利益被濫用，各種假借“公共利益”之名損害個人利益的現(xiàn)象層見疊出；而且，公共利益的功能和作用被虛化，比如社會公眾的環(huán)境污染難以得到救濟，消費者權(quán)益受到侵害難以納入司法保護之中等。由此可知，經(jīng)濟法在對公共利益的保護過程中遭到阻礙，制約公共利益發(fā)揮基礎(chǔ)作用的各種因素不斷出現(xiàn)。所以，識別公共利益，即如何把握公共利益內(nèi)涵，保障經(jīng)濟法中公共利益的正當性與合法性刻不容緩。

3.2.1 實體標準

（1）以價值判斷求解公共利益。從實體的角度對公共利益的內(nèi)涵、特征等進行把握，是一個價值選擇或者價值判斷的過程，即訴諸公共利益的觀念對各種相互沖突的利益進行評價和取舍。而在這個判斷過程中，需要明確判斷、認定公共利益的主體和標準。李昌麒、陳治認定，判斷的主體是作為外力介入的干預(yù)者，包括立法層面利益平衡狀態(tài)的梳理及執(zhí)法與司法層面的個案衡平；判斷的標準即依據(jù)什么原則來確定它們各自的分量，進而作出選擇抑或放棄利益的不同抉擇。

通過李昌麒、陳治的闡述，可將識別公共利益的價值準則歸納為：特定時空的社會生活條件，依據(jù)特定時空條件所呈現(xiàn)出的利益要求的緩急輕重之不同程度作出符合這一特定條件的利益判斷；價值序列或利益層次，通過利益之質(zhì)量或利益之相對標準將不同主體的利益滿足程度置于不同層次，進而判斷不同的利益取向；價值準則的多元化，其主要為效率和公平，通過價值標準間的協(xié)調(diào)（選擇優(yōu)先考慮的價值標準），實現(xiàn)利益主張衡平進而決定社會利益具體內(nèi)容；價值準則的相對性，讓法律制度中的價值得以恢復(fù)其原本具有的可爭辯性，整合相互重疊或彼此沖突的人的預(yù)期或期望；價值準則的開放性，通過法律實施持續(xù)充實價值準則的內(nèi)容，以此保證價值準則適用且合理[14]。

（2）以“類型化”方式識別公共利益。價值選擇過程具有一定的復(fù)雜性，尋求價值共識遭遇現(xiàn)實困難，因此學(xué)者們轉(zhuǎn)向公共利益的法律界定。他們認為公共利益類型化有助于更為準確地界定和保護公共利益，有利于指導(dǎo)和規(guī)范公權(quán)力的行使。也正如有學(xué)者所稱，一個先驗的公共利益概念是不存在的，一切只能依靠立法者的“創(chuàng)制”。立法者是以概括的“價值觀念”予以立法，從而提供識別公共利益的路徑。

關(guān)于公共利益的立法模式，國外的立法例可以概括為三種：一是以美國、法國等國為代表的概括式，即僅在立法中概括規(guī)定公共利益的立法模式。二是以日本為代表的列舉式，即詳細列舉公共利益的范圍。三是以臺灣為代表的折衷式，即一方面對公共利益做出概括性規(guī)定，另一方面列舉公共利益的范圍[15]。筆者贊同采用概括加列舉的折衷式。因為，列舉式雖然有利于把握，但其不能窮盡所有的公共利益；簡單概括式的實質(zhì)意義是“兜底”，其作用是彌補列舉的不足，同時增加法律規(guī)定的彈性。將二者相結(jié)合，能夠在完善公共利益類型的同時，滿足公共利益的動態(tài)性。

3.2.2 程序標準

在現(xiàn)實生活中，根據(jù)實體標準識別一項公共利益的公共性，是比較復(fù)雜且難以駕馭的，有時可能沒有絕對最優(yōu)的答案。與公共利益相關(guān)的制度設(shè)計會牽涉政府與社會、市場之間的界限，不同的價值判斷與選擇，公私間的適度分割與協(xié)作，此外還會關(guān)系到政府系統(tǒng)內(nèi)部的分權(quán)與糾紛解決機制等。由此可知，從實體上判斷的復(fù)雜性和其本身的相對性，使其需要程序機制進行彌補。我們需要一種程序系統(tǒng)，當公共利益的主張對私人實體利益進行限制與克減時，適用該程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當性與合法性[16]。人們在程序問題上達成共識是理解和把握公共利益的良好方式，這樣有助于公共利益的實現(xiàn)。

（1）以事前審查程序識別公共利益。認定公共利益是一個利益訴求者進行博弈的過程，這個過程的重點是讓程序參與者能進行充分溝通，使得公共利益的代表人與代言人在其法定權(quán)限內(nèi)真實地、全面地、公正地認定公共利益。

有學(xué)者提議可以借鑒美國和法國的做法，設(shè)置一個能夠捍衛(wèi)和保障代表的議事機構(gòu)。筆者贊同這個建議。筆者認為，這個機構(gòu)必須以科學(xué)的調(diào)研和論證為基礎(chǔ)，同時可以委托獨立專業(yè)的社會中介機構(gòu)一起完成調(diào)查程序，初步確認是否符合公共利益范圍和目的。在初步認定程序結(jié)束后，為了保證利益訴求者的參與和程序的公開透明，應(yīng)增加通知程序、完善異議程序和聽證程序，聽取和征求社會公眾和利益相對人的意見，“如采用網(wǎng)絡(luò)、媒體、座談會、聽證會、論證會等方式”[17]，以此保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和意見表達權(quán)。這樣的決策過程，有助于保證最終獲得民主、科學(xué)和正當?shù)臎Q策結(jié)果。如果不符合事前審查程序，則不符合經(jīng)濟法公共利益的識別標準，也就不能認定公共利益的正當性與合法性。

（2）以事后司法救濟程序識別公共利益。除了建立事前審查程序識別公共利益，完善事后的司法救濟程序也是必不可少的。在對公共利益進行程序控制時，要始終堅持公平補償原則與事后權(quán)利救濟原則，特別是在公眾意見較為集中、民怨較為突出的公共領(lǐng)域，如土地征收。在現(xiàn)代法治國家，我們需要司法權(quán)力作為第三方，最終在法律上解釋公共利益，否則，公權(quán)力組織與公民個人之間必然會在對公共利益內(nèi)涵界定上陷入無止境的爭論，而個人往往又會因其弱者地位而身陷不利境地[16]。

筆者認為，我國應(yīng)加強公共利益認定的最終司法審查機制，充分保障權(quán)利人的救濟權(quán)利和公共利益的目的合法性。當社會公眾對公共利益目的有異議時，司法救濟機制能夠賦予其法律上的救濟權(quán)利，如申訴權(quán)、補償權(quán)、訴訟權(quán)，由此在制約政府濫用權(quán)力的同時，也能為公共利益的識別提供有力支持。在司法救濟程序中，可以針對受益人的范圍及利益得失作綜合分析，認定是否符合社會大多數(shù)人現(xiàn)實利益或愿望，最終認定和維護一種可確定的公共利益，這對虛化公共利益的現(xiàn)象起著克減或限制的重要作用。

4 結(jié)語

經(jīng)濟法公共利益的識別，需要從實體和程序雙重標準上進行理解和把握。因為公共利益這一概念在實體方面顯露的相對性，增加了界定的難度。通過程序機制的彌補，使得一種可確定的公共利益能夠得以認定和維護。雖然現(xiàn)在還無法在公共利益的識別上找到較為清晰的界定標準，但現(xiàn)有的方式或途徑能為公共利益的界定與保護以及公權(quán)力的行使、社會公眾的參與提供較好的指導(dǎo)與規(guī)范。

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On Recognition Criteria of Public Interest in the Econom ic Law

LUO Yuan*

Schoolof Econom ic Law，SouthwestUniversity of Political Scienceand Law，Chongqing，401120，China

The characteristicsof abstractnessand ambiguity of public interestmake itdifficult to define the conceptof public interest，and scholars differ in their opinions.Therefore，it isnecessary to establish the criteria for public interest recognition as it is the core of economic law.In econom ic law theory，the fundamental position of public interest is first ensured by distinguishing it from other related interests.Then，recognition and definition ofpublic interestare furtherstrengthened through the substantive standards like value judgment and categorization，and the procedure standards such as prior review and the judicial reliefmechanism.Thus the legitimacy and validity of the public interests in econom ic law isensured.

econom ic law；public interest；recognition criteria；substantive standards；procedure standards

10.11885/j.issn.1674-5094.2014.05.07.01

1674-5094（2014）06-0090-05

DF41

A

編輯：余少成

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

2014-05-07

羅圓，1989年生，女（漢族），重慶渝北人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)、競爭法學(xué)。