國(guó)家善治導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

田五星 施怡雪

【摘要】國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要加強(qiáng)政府績(jī)效管理， 而開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)是政府績(jī)效管理的關(guān)鍵步驟。本文基于我國(guó)全面實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理的政策背景， 對(duì)當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀、 問(wèn)題及影響因素展開(kāi)具體分析， 并結(jié)合《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》明確政府項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯鏈條包括投入、 過(guò)程、 產(chǎn)出、 效果四大環(huán)節(jié)， 據(jù)此探索性地構(gòu)建出一個(gè)涵括經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、 程序性指標(biāo)、 效率性指標(biāo)、 公眾性指標(biāo)和綜合性指標(biāo)五個(gè)維度的復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)提出， 政府績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)重視對(duì)于“全過(guò)程”理念、 成本效益原則及業(yè)財(cái)融合思想的匹配與運(yùn)用， 從而為復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)踐夯實(shí)思想基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】善治導(dǎo)向；政府預(yù)算績(jī)效管理；績(jī)效評(píng)價(jià)；復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F810? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）11-0121-7

公共財(cái)政是我國(guó)經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)和政府管理功能實(shí)現(xiàn)的重要基石和關(guān)鍵支撐， 預(yù)算績(jī)效管理作為現(xiàn)代財(cái)政體系的重要構(gòu)件， 得到黨中央、 國(guó)務(wù)院的高度重視。2017年黨的十九大報(bào)告中， 習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度， 形成全面規(guī)范透明、 科學(xué)合理、 制約有力的現(xiàn)代預(yù)算管理體系， 全面實(shí)施績(jī)效管理。2018年中共中央、 國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）， 要求從“全方位、 全過(guò)程、 全覆蓋”三個(gè)層面推動(dòng)國(guó)家行政績(jī)效管理工作的全面實(shí)施。政府部門(mén)要想全面、 高效地實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理， 除了要明確具體的實(shí)施對(duì)象、 加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管控和做好績(jī)效執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督， 最關(guān)鍵、 最核心的步驟在于構(gòu)建科學(xué)、 合理、 有效且可行的績(jī)效評(píng)價(jià)體系以及具體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)， 并將其用于判斷和度量政府部門(mén)、 公務(wù)人員所實(shí)施的公共管理和提供的公共服務(wù)的業(yè)績(jī)好壞與質(zhì)量高低， 據(jù)以確定政府的公共績(jī)效和社會(huì)公眾滿(mǎn)意度。應(yīng)用創(chuàng)新性、 具體化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)政府績(jī)效及公眾滿(mǎn)意程度等維度進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)， 是促進(jìn)政府向服務(wù)型、 民主型和現(xiàn)代型發(fā)展的重要手段及工具， 而成功建設(shè)兼具這些類(lèi)型的政府則是推動(dòng)國(guó)家與人民更加緊密結(jié)合、 實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的重要前提。本文正是基于這一視角， 在具體分析我國(guó)當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上， 結(jié)合全面預(yù)算績(jī)效管理改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求， 探索性地構(gòu)建出復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 以期為相關(guān)理論研究和政府部門(mén)實(shí)踐提供參考， 為實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治添磚加瓦。

一、 文獻(xiàn)綜述

首先， 預(yù)算是國(guó)家宏觀政策以及政府行為的集中體現(xiàn)， 是政府的“錢(qián)袋子”， 而預(yù)算績(jī)效管理作為一種新型的政府績(jī)效思維， 分別從治理主體、 治理工具和治理價(jià)值三個(gè)維度來(lái)支撐和實(shí)現(xiàn)國(guó)家共治、 法治和善治的價(jià)值訴求（何文盛 和蔡澤山，2018）； 基于治理體系的績(jī)效管理制度建構(gòu)和凸顯治理能力的績(jī)效管理執(zhí)行力又以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心環(huán)節(jié)（何強(qiáng)，2020）， 可見(jiàn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)與國(guó)家治理實(shí)乃密不可分。隨著國(guó)家治理重心的轉(zhuǎn)變， 政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理念也逐步發(fā)生變化。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一階段是以發(fā)展生產(chǎn)為導(dǎo)向， 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)時(shí)期則是以市場(chǎng)為導(dǎo)向， 然而隨著在以習(xí)近平同志為核心的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體在黨的十九大上提出“以人民為中心”這一發(fā)展思想后， 我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)需要立足于全新的歷史定位進(jìn)行體系重塑， 將實(shí)現(xiàn)人民群眾所期望的美好生活這一目標(biāo)貫徹于政府活動(dòng)之中， 評(píng)價(jià)政府行為績(jī)效、 行為結(jié)果績(jī)效并將二者有機(jī)統(tǒng)一（彭文龍，2019）。類(lèi)似這種方式的績(jī)效評(píng)價(jià)與傳統(tǒng)的政府評(píng)價(jià)有顯著不同， 其可以有效地提高行政效率及資金使用效率， 還可以從促進(jìn)問(wèn)責(zé)機(jī)制、 提高決策管理和改善激勵(lì)這幾個(gè)方面對(duì)政府行為及工作方式起到積極作用。

其次， 指標(biāo)體系的構(gòu)建是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依托， 是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體化。就整體層面而言， 在早期， 有學(xué)者運(yùn)用隸屬度分析、 相關(guān)分析和鑒別力分析這三種方法逐步過(guò)濾從行政管理、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展等六個(gè)領(lǐng)域遴選出來(lái)的66個(gè)指標(biāo)， 建立合理體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展觀”和“執(zhí)政為民”原則的績(jī)效評(píng)價(jià)體系（范柏乃和朱華，2005）； 也有學(xué)者基于中央政府統(tǒng)攬治理和建設(shè)民主型政府的雙重背景， 借助平衡計(jì)分卡工具構(gòu)建“自上而下”（中央政府在制定發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)應(yīng)從法律和政策層面對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)工作賦予合理范圍內(nèi)的權(quán)力）與“自下而上”（發(fā)展規(guī)劃需要貼合公眾意愿、 需求且績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)具有公眾基礎(chǔ)）相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（陳天祥，2008）。進(jìn)入新時(shí)代后， 建立健全包括預(yù)算編制、 預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、 結(jié)果績(jī)效這三部分的“全覆蓋”預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化治理的催化劑（孫玉棟和席毓，2020）； 也有學(xué)者提出在大數(shù)據(jù)的時(shí)代條件下， 建設(shè)覆蓋預(yù)算的決策、 審批、 執(zhí)行及評(píng)價(jià)四大環(huán)節(jié)的“全過(guò)程”預(yù)算績(jī)效管理體系（馬蔡琛和趙 笛，2020）。

而從具體的領(lǐng)域來(lái)看， 學(xué)界對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究聚焦于法治、 財(cái)政政策及政府債務(wù)領(lǐng)域。其中， 對(duì)于法治政府的績(jī)效評(píng)價(jià)存在技術(shù)體系不完善的問(wèn)題， 首當(dāng)其沖的便是指標(biāo)體系的龐雜和操作困難問(wèn)題， 因此指標(biāo)體系的構(gòu)建須解決平衡統(tǒng)一性與差異性（普遍通用的共性體系標(biāo)準(zhǔn)與所評(píng)價(jià)對(duì)象的個(gè)性）之間的矛盾， 并嚴(yán)格對(duì)主、 客觀指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)劃分（鄭方輝和尚虎平，2016）。除了這種較為泛化的構(gòu)建思想， 結(jié)合法治建設(shè)的內(nèi)涵及現(xiàn)實(shí)工作情況， 可將其一級(jí)指標(biāo)分為法制建設(shè)、 過(guò)程推進(jìn)、 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、 法治成本、 結(jié)果滿(mǎn)意五個(gè)維度（鄭方輝和邱佛梅，2016）， 隸屬的二級(jí)、 三級(jí)指標(biāo)再依據(jù)主觀和客觀的原則分別進(jìn)行細(xì)分。在法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域， 需要慎重遴選主客觀指標(biāo)， 是由于主客觀指標(biāo)具備互補(bǔ)性及互證性（陳磊和林婧庭，2016）。而對(duì)于財(cái)政政策的指標(biāo)構(gòu)建則需要遵循政策目標(biāo)， 體現(xiàn)滿(mǎn)足需求條件、 契合績(jī)效目標(biāo)、 遵循技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方便實(shí)施執(zhí)行等原則， 并能夠從價(jià)值焦點(diǎn)、 事實(shí)焦點(diǎn)和連續(xù)焦點(diǎn)三個(gè)視角進(jìn)行分析。關(guān)于地方政府債務(wù)的研究中， 有學(xué)者分別從債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)（洪 源等，2015）、 投入產(chǎn)出理論和“4E”理論（考燕鳴等，2009）的視角出發(fā)進(jìn)行實(shí)證研究， 分析關(guān)于政府性債務(wù)使用效率的影響因素并據(jù)此構(gòu)建出更有效的績(jī)效指標(biāo)體系， 提出實(shí)質(zhì)性的建議。實(shí)際上， 關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)對(duì)于各政府領(lǐng)域而言都是相通的， 亦即， 在構(gòu)建之前需要充分了解該領(lǐng)域的工作內(nèi)涵、 目標(biāo)定位及實(shí)際情況， 在構(gòu)建過(guò)程中需要平衡共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)、 主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)之間的矛盾統(tǒng)一關(guān)系， 是一個(gè)不斷填充與驗(yàn)證的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

綜上所述， 鑒于政府預(yù)算績(jī)效管理及績(jī)效評(píng)價(jià)在國(guó)家治理中的重要程度， 目前學(xué)術(shù)界關(guān)于績(jī)效管理及績(jī)效評(píng)價(jià)的研究在整體層面及具體領(lǐng)域?qū)用婢猩婕埃?其中： 整體層面?zhèn)戎攸c(diǎn)在于基于對(duì)相關(guān)理論的剖析， 提出與理論思維適配的政府績(jī)效管理或績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建思路； 具體層面則是在已有理論的指導(dǎo)下， 針對(duì)不同政府治理領(lǐng)域的特點(diǎn)， 構(gòu)思出不同的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架。通過(guò)對(duì)已有相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀及整理， 能夠凝練出政府績(jī)效管理、 績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論的核心思想及評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的共性， 從而為本文提供理論指導(dǎo)。但是， 整體層面的研究大多集中于理論及頂層思想邏輯的解釋與構(gòu)建， 而具體領(lǐng)域研究中涉及的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系往往是針對(duì)某一領(lǐng)域（項(xiàng)目）， 各具特色。即目前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)思雖依據(jù)或應(yīng)用了整體層面分析中的相關(guān)理論， 但不同領(lǐng)域（項(xiàng)目）所設(shè)計(jì)出的各級(jí)指標(biāo)仍存在共性不足、 個(gè)性凸顯的狀況。然而， 隨著預(yù)算績(jī)效理念的進(jìn)一步深入， 部門(mén)和資金使用單位被賦予了更多的管理自主權(quán)， 其績(jī)效評(píng)價(jià)工作更是五花八門(mén)， 為使得不同地域、 不同層級(jí)的政府部門(mén)及單位績(jī)效評(píng)價(jià)之間存在可比性， 需要在“全覆蓋、 全過(guò)程績(jī)效管理”理念、 投入產(chǎn)出理論和“4E”理論的指導(dǎo)下， 構(gòu)建一個(gè)復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系， 一方面能夠?yàn)楦骷?jí)政府部門(mén)、 單位提供指標(biāo)設(shè)計(jì)參考， 另一方面可將不同政府之間的共性指標(biāo)進(jìn)行比較， 從共性指標(biāo)表現(xiàn)差異的背后尋求、 填充各領(lǐng)域（項(xiàng)目）的個(gè)性指標(biāo)。

基于這一思想， 本文立足于“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—效果”邏輯， 對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的影響因素展開(kāi)分析， 從多維視角思考并構(gòu)建復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 以期填補(bǔ)理論界對(duì)共性指標(biāo)體系框架研究的不足， 為政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供一定的參考。

二、 我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)工作長(zhǎng)期以來(lái)取得了許多進(jìn)展?；仡櫿?jī)效評(píng)價(jià)改革40多年來(lái)的歷程， 基于“異質(zhì)性事件標(biāo)志”原則可將該歷程劃分為改革開(kāi)放始 ～ 1999年、 1999 ～ 2007年、 2007 ～ 2014年和2014 ～ 2018年四個(gè)階段（尚虎平，2018）， 改革歷程中績(jī)效評(píng)價(jià)主要扮演著政治監(jiān)督和管理工具的作用； 但2014 ～ 2018年這一階段的績(jī)效評(píng)價(jià)主要由各地編制委員會(huì)負(fù)責(zé)， 未產(chǎn)生公認(rèn)的評(píng)價(jià)模式。在此之后， 2018年出臺(tái)的《意見(jiàn)》、 2021年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》及2020年印發(fā)的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)價(jià)方法》）等相關(guān)法律法規(guī)中都強(qiáng)調(diào)了績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)工作的重要性?！兑庖?jiàn)》中的三個(gè)全面思想對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍及效果都有顯著的影響， 不僅逐步擴(kuò)大了評(píng)價(jià)范圍的覆蓋面， 還將“預(yù)算”與“績(jī)效”緊密聯(lián)合， 促使績(jī)效評(píng)價(jià)的效果快速顯現(xiàn)?！对u(píng)價(jià)方法》中也對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象及內(nèi)容、 標(biāo)準(zhǔn)及方法、 組織管理與實(shí)施、 結(jié)果應(yīng)用及公開(kāi)、 法律責(zé)任等都做出了總體性的規(guī)定。可見(jiàn)， 我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)在法律法規(guī)層面的部署一直處于穩(wěn)步進(jìn)行中。

另外， 在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建方面， 各地政府多年來(lái)也在持續(xù)地推進(jìn)， 通過(guò)對(duì)部分地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建的核心思想的總結(jié)和提煉， 可以明晰我國(guó)政府在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)所依據(jù)的政策背景及具體理念， 同時(shí)對(duì)省、 市、 縣（區(qū)）這三個(gè)層級(jí)的政府在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)核心思想的異同點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分和聯(lián)系， 從而確定一個(gè)更加客觀、 更具備共性的構(gòu)建理念， 以作為支撐本文構(gòu)建復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的理念邏輯。無(wú)論是省、 市還是縣（區(qū)）層面， 多數(shù)政府傾向于按照“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—效果”的預(yù)算績(jī)效理念框架進(jìn)行指標(biāo)體系的構(gòu)建， 在《意見(jiàn)》頒布后， 部分省、 市級(jí)政府積極響應(yīng)了《意見(jiàn)》提出的要求， 對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)做出了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整； 區(qū)別是縣（區(qū)）政府所制定的指標(biāo)相較于省、 市層級(jí)政府的指標(biāo)更加具體， 更注重區(qū)分定性與定量指標(biāo)、 共性與個(gè)性指標(biāo)（見(jiàn)表1）。據(jù)此， 本文在參考這些地區(qū)建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)的核心思想及財(cái)政部于2013年4月印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)［2013］53號(hào)）中的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（簡(jiǎn)稱(chēng)《共性指標(biāo)體系框架》）的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建出符合“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—效果”這一預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)框架和《意見(jiàn)》要求的復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)存問(wèn)題

我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)工作雖然取得了較多進(jìn)展， 但仍存在許多亟待解決的問(wèn)題， 具體包括以下四個(gè)方面。

1.? 缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)方法。長(zhǎng)期以來(lái)， 績(jī)效評(píng)價(jià)的方法主要是部門(mén)自評(píng)及引進(jìn)外部第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)， 缺乏客觀性及有效性。根據(jù)審計(jì)署對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行各項(xiàng)審計(jì)所發(fā)現(xiàn)并記錄的問(wèn)題內(nèi)容， 績(jī)效自評(píng)存在許多不規(guī)范的地方， 包括覆蓋程度不充分或自評(píng)開(kāi)展不嚴(yán)格； 部分自評(píng)未按要求進(jìn)行、 評(píng)價(jià)內(nèi)容不完整以及自評(píng)結(jié)果不實(shí)， 例如私自將定量指標(biāo)變更為非量化指標(biāo)并評(píng)為滿(mǎn)分， 不詳細(xì)列明二級(jí)及三級(jí)自評(píng)指標(biāo)的得分， 將未全面開(kāi)工、 執(zhí)行的項(xiàng)目或政策直接自評(píng)為滿(mǎn)分以及個(gè)別滿(mǎn)意度指標(biāo)自評(píng)較高的項(xiàng)目缺乏評(píng)價(jià)依據(jù)等（鄭涌和郭靈康，2021）。此外， 雖然第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)價(jià)中扮演了中介角色， 其與政府部門(mén)之間的關(guān)系仍然是委托代理關(guān)系， 但第三方評(píng)估模式在專(zhuān)業(yè)性、 權(quán)威性和獨(dú)立發(fā)展空間上仍需完善（徐雙敏，2011）。根據(jù)《意見(jiàn)》相關(guān)要求， 需要基于多維角度、 使用多元數(shù)據(jù)探索符合當(dāng)前治理需求且具備創(chuàng)新性的績(jī)效評(píng)價(jià)方法， 即需要立足不同的研究視角并運(yùn)用相關(guān)數(shù)據(jù)分析方法， 從客觀性、 準(zhǔn)確性和信息化等方面來(lái)提升績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程建設(shè)， 并以績(jī)效評(píng)價(jià)的創(chuàng)新敦促?lài)?guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。隨著《意見(jiàn)》中“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”這一理念的不斷深入， 政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)始強(qiáng)調(diào)全過(guò)程管理以及對(duì)結(jié)果的系統(tǒng)性分析， 重視使用統(tǒng)計(jì)抽樣的方法匯集證據(jù)并進(jìn)行分析， 以建立可預(yù)測(cè)的因果關(guān)系模型。據(jù)此， 許多實(shí)證分析方法逐步被提出和應(yīng)用于績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程， 包括德?tīng)柗品ā?成本—效益分析法、 （準(zhǔn)）實(shí)驗(yàn)研究設(shè)計(jì)法、 多元回歸分析法、 投入產(chǎn)出分析法（高娟，2019）。

2. 缺乏合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)。《意見(jiàn)》中明確指出， 各級(jí)財(cái)政部門(mén)要建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)框架， 而隨著評(píng)價(jià)方法進(jìn)一步科學(xué)化、 系統(tǒng)化， 對(duì)于定量指標(biāo)的需求擴(kuò)大， 對(duì)于定性指標(biāo)的要求也逐漸向具體化、 可評(píng)價(jià)性、 可比性等更加科學(xué)有效的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。目前， 《部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》《共性指標(biāo)框架》以及《財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的三級(jí)指標(biāo)中， 定量指標(biāo)與定性指標(biāo)的比例分別為16∶12、 6∶14和30∶2?？梢钥闯?， 后兩個(gè)共性指標(biāo)體系中的三級(jí)指標(biāo)都存在定性與定量分配不合理的現(xiàn)象， 也未指出定性指標(biāo)的具體性質(zhì)定位； 并且財(cái)政預(yù)算中對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)的設(shè)計(jì)也未與項(xiàng)目支出中的指標(biāo)有明顯的勾稽關(guān)系， 實(shí)際上仍屬于業(yè)財(cái)分離。合理的共性指標(biāo)框架應(yīng)該綜合考慮財(cái)政預(yù)算、 部門(mén)支出及項(xiàng)目支出之間的聯(lián)系之處， 亦即， 將財(cái)政預(yù)算以項(xiàng)目為導(dǎo)向進(jìn)行分配和評(píng)價(jià)， 且部門(mén)整體支出也與項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)確匹配。此外， 實(shí)際評(píng)價(jià)中的定量指標(biāo)偏少， 而定性指標(biāo)又難以衡量； 且對(duì)于公眾滿(mǎn)意度這一核心指標(biāo)的評(píng)價(jià)通常是采用社會(huì)調(diào)查的方式， 定量程度稍顯不足且指標(biāo)也較為有限， 因此應(yīng)探索更科學(xué)、 有效的方式及指標(biāo)。另外， 公眾滿(mǎn)意度的定性指標(biāo)應(yīng)該從單位形象、 服務(wù)態(tài)度及質(zhì)量、 政策宣傳情況、 突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力等多個(gè)柔性指標(biāo)進(jìn)行綜合性考慮和衡量（田五星和王海鳳，2017）。

3. 評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏考核與監(jiān)督?！兑庖?jiàn)》中關(guān)于建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條的制度部署中明確指出要完善績(jī)效考核結(jié)果反饋與問(wèn)題整改責(zé)任制度， 強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用， 而這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提正是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠得到有效的考核和監(jiān)督。一般情況下， 各部門(mén)各單位需要在自評(píng)之后將自評(píng)報(bào)告報(bào)送至本級(jí)財(cái)政部門(mén)， 以供其對(duì)部門(mén)、 單位的財(cái)政流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行綜合考核和整體評(píng)價(jià)， 而后各級(jí)財(cái)政部門(mén)在建立重大政策、 項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系之后逐步開(kāi)展部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)， 在必要時(shí)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上， 仍存在業(yè)財(cái)融合不足的問(wèn)題， 即本級(jí)財(cái)政部門(mén)和上級(jí)監(jiān)管部門(mén)未必對(duì)下屬各部門(mén)各單位的業(yè)務(wù)、 財(cái)務(wù)情況有足夠的了解， 也未必具備了解項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程并能夠?qū)⒅c財(cái)務(wù)結(jié)果結(jié)合評(píng)價(jià)的人才， 綜合績(jī)效評(píng)價(jià)和對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的考核難以落到實(shí)處； 而且目前對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的考核結(jié)果未嚴(yán)格與干部選拔、 晉升等事項(xiàng)進(jìn)行掛鉤， 也未與相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)、 責(zé)令整改、 懲罰制度緊密聯(lián)系， 易導(dǎo)致考核結(jié)果流于形式。此外， 目前對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的監(jiān)督方式通常是接受?chē)?guó)家審計(jì)， 但政府工作較為復(fù)雜， 可能存在績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容泛化、 評(píng)價(jià)指標(biāo)主觀性強(qiáng)等問(wèn)題， 使得審計(jì)監(jiān)督難以進(jìn)行具體化的檢查。除了審計(jì)監(jiān)督， 公眾監(jiān)督也是一種正在探索和發(fā)展的監(jiān)督方式， 但當(dāng)下各級(jí)政府對(duì)于績(jī)效信息的公開(kāi)不足， 尚未搭建合適的平臺(tái)或途徑來(lái)加強(qiáng)社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督， 不具備公眾監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。完善對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的考核與監(jiān)督并將其與預(yù)算安排、 政策調(diào)整和激勵(lì)約束之間的鏈條打通， 有助于實(shí)現(xiàn)將安排不妥或使用效果不佳的預(yù)算資金進(jìn)行削減或取締、 對(duì)交叉重疊或零散化的政策（項(xiàng)目）進(jìn)行調(diào)整或整合、 對(duì)沉淀周期過(guò)長(zhǎng)的資金予以收回等多個(gè)治理目標(biāo)， 更是促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)更好發(fā)展的必要舉措。

4. 績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)仍不成熟?？?jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)指的是政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作中依托一定的技術(shù)手段或方式， 構(gòu)建科學(xué)、 有效、 合理的績(jī)效指標(biāo)體系， 并依據(jù)這一技術(shù)手段或方式落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。而隨著新時(shí)代數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展和滲透， 對(duì)于進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的相關(guān)技術(shù)也需要隨之更新或變革， 即以數(shù)據(jù)技術(shù)賦能政府績(jī)效評(píng)價(jià)。其中， 有學(xué)者運(yùn)用信息傳播要素理論對(duì)蘭州西固區(qū)案例進(jìn)行分析， 提出了“雙線(xiàn)”考評(píng)機(jī)制（同時(shí)運(yùn)用該區(qū)數(shù)字中心反饋的績(jī)效評(píng)價(jià)信息和被評(píng)價(jià)單位或部門(mén)上報(bào)的績(jī)效評(píng)價(jià)信息）， 此機(jī)制通過(guò)借助互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)達(dá)到了弱化信息不對(duì)稱(chēng)的目的， 增強(qiáng)了績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性、 真實(shí)性， 同時(shí)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)引進(jìn)第三方數(shù)字機(jī)構(gòu)提供了理論思想（何陽(yáng)和高小平，2020）。另外， 將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于績(jī)效評(píng)價(jià)也是一大創(chuàng)新思想， 區(qū)塊鏈技術(shù)能夠協(xié)助政府解決績(jī)效評(píng)價(jià)中的過(guò)度中心化、 高度權(quán)威化、 評(píng)估主體單一化、 評(píng)估指標(biāo)泛化、 評(píng)估內(nèi)容固化、 評(píng)估方法機(jī)械化等問(wèn)題， 但同時(shí)也面臨著數(shù)據(jù)技術(shù)所帶來(lái)的數(shù)據(jù)丟失、 信息泄密等風(fēng)險(xiǎn)； 若想降低應(yīng)用此技術(shù)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)， 需要努力開(kāi)發(fā)“私有公用鏈”及“共有私用鏈”來(lái)分別對(duì)干部績(jī)效和政府社會(huì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)（戴建忠，2021）， 從而推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建。目前， 績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用尚且不足， 無(wú)法將全過(guò)程的績(jī)效管理理念貫穿于具體的技術(shù)平臺(tái)中， 即尚無(wú)法建立能夠?qū)⑼度搿?過(guò)程、 產(chǎn)出、 效果這一全鏈條的資金流轉(zhuǎn)、 審批、 指標(biāo)勾稽等工作進(jìn)行串聯(lián)、 數(shù)據(jù)化和可追溯的平臺(tái)， 績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)仍不成熟、 仍未實(shí)現(xiàn)突破。

三、 政府績(jī)效評(píng)價(jià)的影響因素分析

如前所述， 部分地方政府在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)傾向于按照“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—效果”的預(yù)算績(jī)效管理思路加以展開(kāi)， 且《共性指標(biāo)體系框架》中也是按照這一思路進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)。為使所構(gòu)建的指標(biāo)體系更具普適性， 本文所設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)也將是這四個(gè)層次， 并向下細(xì)分二、 三級(jí)指標(biāo)。

（一）投入角度

投入主要是指對(duì)于要開(kāi)展的項(xiàng)目或政策在事前進(jìn)行一系列研究， 明確其投入的性質(zhì)、 必要性、 可行性、 預(yù)算資金安排和目標(biāo)定位等內(nèi)容。這些內(nèi)容以及與其相關(guān)的宏觀環(huán)境、 微觀因素等在后續(xù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)都會(huì)產(chǎn)生影響。例如， 為推動(dòng)疫情后的消費(fèi)， 部分地方政府采用發(fā)放消費(fèi)券的方式來(lái)拉動(dòng)消費(fèi)， 這一政策的最終目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、 提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平， 因此， 在對(duì)該地方政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)， 經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與否和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高與否就是考評(píng)的重要內(nèi)容， 顯然會(huì)影響績(jī)效評(píng)價(jià)。在發(fā)放消費(fèi)券之前， 地方政府可以考慮不同地域、 不同人群的消費(fèi)水平以及該區(qū)域主要的消費(fèi)方式與消費(fèi)偏好（在餐飲、 服飾、 電器、 生活用品等方面， 不同區(qū)域的居民更偏向何種消費(fèi)領(lǐng)域）， 從而發(fā)放面值適當(dāng)?shù)南M(fèi)券， 盡量使得消費(fèi)券的發(fā)放能夠真正刺激消費(fèi)。例如， 杭州市積極響應(yīng)《關(guān)于促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì) 加快形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的實(shí)施意見(jiàn)》的要求， 于2020年3月26日晚間宣布將通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)放數(shù)字消費(fèi)券共計(jì)16.8億元（包括政府補(bǔ)貼5億元和商家優(yōu)惠補(bǔ)貼11.8億元）， 并規(guī)定困難群體可以同時(shí)申領(lǐng)困難補(bǔ)助與消費(fèi)券， 截至4月14日16時(shí)， 該消費(fèi)券共拉動(dòng)了32.5億元的消費(fèi)。這一舉措發(fā)揮了良好的刺激消費(fèi)作用， 每1元錢(qián)的補(bǔ)貼能夠帶動(dòng)平均3.5元以上的新增消費(fèi)（這一舉措過(guò)后的消費(fèi)狀況恢復(fù)常態(tài)， 排除新增消費(fèi)是由提前消費(fèi)所致這一因素）， 即邊際消費(fèi)傾向（MPC）在3.5以上。杭州市以消費(fèi)券促消費(fèi)的政策取得了良好成效， 保證了所投入的預(yù)算資金的合理安排與運(yùn)用， 實(shí)現(xiàn)了其政策目標(biāo)。因此， 可以看出地方政府關(guān)于發(fā)放消費(fèi)券的預(yù)算資金安排是否科學(xué)、 合理也會(huì)影響績(jī)效評(píng)價(jià)。此外， 項(xiàng)目或政策是否有投入的必要、 是否具備可行性等因素也會(huì)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)造成影響。

（二）過(guò)程角度

過(guò)程指的是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的相關(guān)制度控制， 以及對(duì)已經(jīng)投入的項(xiàng)目或政策在其執(zhí)行過(guò)程中對(duì)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)兩大方向保持監(jiān)督、 管理。就制度而言， 由于在不同的政府內(nèi)部情境下， 各方主體所持有的剩余控制權(quán)各有不同， 而權(quán)力配置差異直接影響行動(dòng)邏輯， 進(jìn)而內(nèi)化成各具特征的制度運(yùn)行模式， 因此需要基于不同的制度模式對(duì)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。在業(yè)務(wù)層面， 該項(xiàng)目或政策的管理制度是否健全且具備可執(zhí)行性、 與績(jī)效目標(biāo)的匹配情況、 績(jī)效目標(biāo)的進(jìn)度及可預(yù)見(jiàn)性的強(qiáng)弱、 對(duì)績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)控是否符合及時(shí)有效和合規(guī)合理以及對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目或政策是否進(jìn)行了特別關(guān)注等都是影響績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)因素。 在財(cái)務(wù)層面， 所投入的項(xiàng)目或政策的資金撥付與使用情況、 預(yù)算支出與實(shí)際支出之間的差距、 預(yù)算資金支出的可追溯性以及預(yù)算資金的預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況都是績(jī)效評(píng)價(jià)的影響因素。此外， 業(yè)財(cái)融合程度也是一大影響因素， 在實(shí)際的績(jī)效執(zhí)行工作中， 存在將業(yè)務(wù)績(jī)效與財(cái)務(wù)績(jī)效分開(kāi)進(jìn)行監(jiān)控的現(xiàn)象， 或是負(fù)責(zé)監(jiān)控預(yù)算績(jī)效執(zhí)行的人員并未兼具業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的雙重知識(shí)， 業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的脫節(jié)不利于有效的績(jī)效監(jiān)管， 因此， 在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)， 應(yīng)注重政府是否關(guān)注業(yè)財(cái)融合以及關(guān)注程度， 從而促使預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程監(jiān)管更科學(xué)、 有效， 更具備“聯(lián)系”的思想。

（三）產(chǎn)出角度

產(chǎn)出指的是投入的項(xiàng)目或政策順利完成。但完成不代表完美， 基于“花錢(qián)無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理思想， 所產(chǎn)出項(xiàng)目（政策）的完成程度、 完成的及時(shí)性、 質(zhì)量達(dá)標(biāo)程度以及對(duì)成本效益的衡量都是評(píng)價(jià)政府績(jī)效的重要依據(jù)。然而， 由于政府的價(jià)值定位是為人民服務(wù)， 其項(xiàng)目或政策是無(wú)法明確未來(lái)收入的， 若要進(jìn)行成本效益分析（Cost－Benefit Analysis，CBA）， 就需要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、 定性與定量、 全過(guò)程與階段性、 實(shí)物量與價(jià)值量以及預(yù)測(cè)與統(tǒng)計(jì)這幾組分析角度的各自結(jié)合， 這幾方面的結(jié)合也是CBA的特點(diǎn)所在。然而， 這也意味著其實(shí)施成本非常高且分析技術(shù)難題難以突破， 因此CBA的應(yīng)用一直處于討論之中?；诖?， 需要給予CBA一個(gè)合理的定位： CBA最大的價(jià)值在于為政府預(yù)算績(jī)效管理決策者提供一種更加客觀、 標(biāo)準(zhǔn)的量化方法， 能夠?qū)崿F(xiàn)不同領(lǐng)域、 不同類(lèi)型政策或項(xiàng)目的橫向和縱向?qū)Ρ取Ｔ谖覈?guó)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中， 應(yīng)該分領(lǐng)域、 分層次、 分階段逐步推進(jìn)CBA的實(shí)踐， 實(shí)現(xiàn)其從廣義概念向狹義概念的發(fā)展。這種漸進(jìn)式的改革能夠從“實(shí)化”成本指標(biāo)、 “強(qiáng)化”質(zhì)量指標(biāo)與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)系以及“硬化”效益指標(biāo)這三方面來(lái)解決當(dāng)前我國(guó)的績(jī)效管理問(wèn)題， 從而更加適應(yīng)我國(guó)績(jī)效管理漸進(jìn)式改革的發(fā)展規(guī)律和階段性特征。

（四）效果角度

項(xiàng)目或政策建成后的效果是績(jī)效評(píng)價(jià)工作中最為直接、 占比最大的一大模塊， 常見(jiàn)的效果指標(biāo)類(lèi)型包括投入產(chǎn)出比率、 公共服務(wù)質(zhì)量與效果、 對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)或考慮的程度以及民眾滿(mǎn)意情況等。效果指標(biāo)是比較容易制定和劃分的， 通常分為經(jīng)濟(jì)效益、 生態(tài)效益、 社會(huì)效益和公眾滿(mǎn)意度等， 這些都會(huì)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生直接的影響。但需要提及的是， 并不能孤立地看待這些指標(biāo)， 而應(yīng)動(dòng)態(tài)式、 比較式地看待， 也就是將這些指標(biāo)與投入、 過(guò)程、 產(chǎn)出的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行聯(lián)系， 分析是否符合邏輯； 并將這些指標(biāo)與同類(lèi)型或前期項(xiàng)目進(jìn)行比較， 以體現(xiàn)指標(biāo)的科學(xué)性和進(jìn)展程度， 從而更有理有據(jù)地進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)。

四、 復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

基于上述對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀、 現(xiàn)存問(wèn)題及影響因素的分析， 現(xiàn)階段應(yīng)從投入、 過(guò)程、 產(chǎn)出、 效果四個(gè)層次出發(fā)， 構(gòu)建一個(gè)復(fù)合型的績(jī)效指標(biāo)體系， 即依據(jù)全面預(yù)算管理的價(jià)值理念， 構(gòu)建一個(gè)涵括經(jīng)濟(jì)性、 程序性、 效率性、 公眾性和綜合性（對(duì)經(jīng)濟(jì)、 程序、 效率和公眾的綜合考慮， 對(duì)復(fù)雜項(xiàng)目以及顯現(xiàn)周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目的考慮等）指標(biāo)的復(fù)合指標(biāo)體系。相對(duì)于當(dāng)前已有的共性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)合了定量指標(biāo)與定性指標(biāo)， 對(duì)所設(shè)計(jì)的各個(gè)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行了性質(zhì)定位（具體是屬于經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、 程序性指標(biāo)、 效率性指標(biāo)、 公眾性指標(biāo)和綜合性指標(biāo)中的哪一類(lèi)）； 并且更具備“聯(lián)系”的思想， 強(qiáng)調(diào)不同指標(biāo)之間的勾稽關(guān)系， 強(qiáng)調(diào)成本效益分析及業(yè)財(cái)融合管理， 更加充分地體現(xiàn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的國(guó)家意志， 在績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)不斷發(fā)展的當(dāng)下具備可操作性。

在應(yīng)用上述指標(biāo)體系進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)， 需從橫向與縱向兩個(gè)維度展開(kāi)： 橫向維度是指將不同的績(jī)效指標(biāo)分別對(duì)應(yīng)事前預(yù)算、 事中執(zhí)行、 事后評(píng)估、 評(píng)估應(yīng)用這幾個(gè)不同的工作階段， 嚴(yán)格地與項(xiàng)目及過(guò)程相融合， 保證指標(biāo)的有效性， 也使指標(biāo)能夠更好地“動(dòng)態(tài)調(diào)整”； 縱向維度是指在對(duì)政府部門(mén)的公共項(xiàng)目或政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)， 對(duì)類(lèi)似或相近的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行共性指標(biāo)摘取， 以對(duì)指標(biāo)的科學(xué)性、 有效性、 客觀性、 合理性等進(jìn)行比較分析， 從而促進(jìn)指標(biāo)體系的完善， 豐富指標(biāo)庫(kù)。復(fù)合指標(biāo)體系更加注重指標(biāo)的可衡量性、 績(jī)效預(yù)算管理流程鏈的完整性（評(píng)價(jià)的指標(biāo)應(yīng)與事前評(píng)價(jià)、 事中監(jiān)控等階段具有勾稽關(guān)系， 保證可追溯性）， 更具備動(dòng)態(tài)循環(huán)調(diào)整的建設(shè)理念， 有利于實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤。

此外， CAF（Common Assessment Framework）模型可以繼續(xù)辯證地應(yīng)用于項(xiàng)目評(píng)價(jià)之中， 對(duì)于一些較為定性且與民眾關(guān)聯(lián)程度較高（例如節(jié)能減排項(xiàng)目、 醫(yī)療保障項(xiàng)目等）的評(píng)價(jià)指標(biāo)， 可以先制定一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)， 再隨機(jī)抽取符合條件的項(xiàng)目受益者， 由其填充三級(jí)指標(biāo)， 以豐富對(duì)于評(píng)估對(duì)象的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)， 也應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目的性質(zhì)及價(jià)值定位， 對(duì)投入、 過(guò)程、 產(chǎn)出、 效果四個(gè)層次的評(píng)價(jià)權(quán)重進(jìn)行合理分配， 保證評(píng)之有理且能夠有所反饋， 以實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的良性動(dòng)態(tài)循環(huán)發(fā)展?；谇拔牡睦碚摲治觯?本文構(gòu)建了一個(gè)復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表2）。

五、 結(jié)論與展望

我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)包括以公共為基礎(chǔ)、 遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)商民主式的民眾參與， 而這些制度優(yōu)勢(shì)需要通過(guò)嵌入政府績(jī)效管理的方式才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能提升的重大政治目標(biāo)， 足以看出實(shí)行政府績(jī)效管理的重要性所在， 作為政府績(jī)效管理核心的政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作則是其實(shí)行的重要抓手和核心環(huán)節(jié)。本文基于績(jī)效治理理念的時(shí)代背景及《意見(jiàn)》這一政策背景， 分析了績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀、 現(xiàn)存問(wèn)題及影響因素， 并研究了財(cái)預(yù)［2013］53號(hào)中的《共性指標(biāo)體系框架》， 進(jìn)而明確了政府項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 即投入、 過(guò)程、 產(chǎn)出、 效果四大階段， 據(jù)此構(gòu)建了一個(gè)包含經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、 程序性指標(biāo)、 效率性指標(biāo)、 公眾性指標(biāo)和綜合性指標(biāo)的復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。此指標(biāo)體系的核心思想及創(chuàng)新點(diǎn)在于： 一是杜絕孤立地看待政府績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)指標(biāo)， 而應(yīng)該匹配“全過(guò)程”的績(jī)效理念， 將不同階段、 不同層次的指標(biāo)進(jìn)行聯(lián)系并合理分配權(quán)重， 以使績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)具備可追溯性、 客觀性和不易篡改性； 二是注重成本效益、 業(yè)財(cái)融合的思想， 將政府項(xiàng)目或公共政策的工作進(jìn)度與資金動(dòng)向緊密結(jié)合， 保障每一筆公共資金都能夠“有理有據(jù)”。隨著各級(jí)政府響應(yīng)國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新的號(hào)召， 積極探索、 搭建績(jī)效評(píng)價(jià)的工作平臺(tái)， 復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)理念及指標(biāo)體系有望應(yīng)用于績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐， 但進(jìn)一步的更具操作性的指標(biāo)設(shè)計(jì)與落地實(shí)施仍是未來(lái)的重點(diǎn)研究方向， 筆者也將繼續(xù)圍繞該主題深入探索， 努力為夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化、 實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的理論基礎(chǔ)添枝加葉。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

陳磊，林婧庭．法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)：主客觀指標(biāo)的互補(bǔ)互證［ J］．中國(guó)行政管理，2016（6）：16 ～ 21．

陳天祥．政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建方法——基于治理過(guò)程的考察［ J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008（1）：82 ～ 87．

范柏乃，朱華．我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建和實(shí)際測(cè)度［ J］．政治學(xué)研究，2005（1）86 ～ 97．

高娟．新時(shí)代中國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究［ J］．中國(guó)軟科學(xué)，2019（12）：62 ～ 71．

何文盛，蔡澤山．新時(shí)代預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的多元維度審視［ J］．上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（3）：4 ～ 14.

何強(qiáng)．作為治理效能的高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效：政府過(guò)程、稅收作用與權(quán)利本位［ J］．中國(guó)行政管理，2020（11）：157 ～ 159．

洪源，秦玉奇，王群群．地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估、影響機(jī)制及優(yōu)化治理研究［ J］．中國(guó)軟科學(xué)，2015（11）：161 ～ 175．

考燕鳴，王淑梅，馬靜婷．地方政府債務(wù)績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建及評(píng)價(jià)模型研究［ J］．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2009（7）：34 ～ 38．

馬蔡琛，趙笛．大數(shù)據(jù)時(shí)代全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)研究［ J］．經(jīng)濟(jì)縱橫，2020（7）：114 ～ 122．

彭文龍．政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的回顧、評(píng)析與新時(shí)代發(fā)展［ J］．江西社會(huì)科學(xué)，2019（6）：214 ～ 220+256．

尚虎平．激勵(lì)與問(wèn)責(zé)并重的政府考核之路——改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的回顧與反思［ J］．中國(guó)行政管理，2018（8）：85 ～ 92．

孫玉棟，席毓．全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容建構(gòu)和路徑探討［ J］．中國(guó)行政管理，2020（2）：29 ～ 37．

田五星，王海鳳．大數(shù)據(jù)時(shí)代的公共部門(mén)績(jī)效管理模式創(chuàng)新——基于KPI與OKR比較的啟示與借鑒［ J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2017（3）：17 ～ 23．

徐雙敏．政府績(jī)效管理中的“第三方評(píng)估”模式及其完善［ J］．中國(guó)行政管理，2011（1）：28 ～ 32．

鄭方輝，邱佛梅．法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)：目標(biāo)定位與指標(biāo)體系［ J］．政治學(xué)研究，2016（2）：67 ～ 79+127．

鄭方輝，尚虎平．中國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)程中的政府績(jī)效評(píng)價(jià)［ J］．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2016（1）：117 ～ 139+206．

鄭涌，郭靈康．全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理：理論、制度、案例及經(jīng)驗(yàn)［M］．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2021．