促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系與路徑

李兆東 羅玉茹

【摘要】鄉(xiāng)村治理是國家治理“最關鍵的小事”， 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化最基礎的內容。習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議中指出， 審計是“推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量”， 在推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的方面發(fā)揮著重要作用。從分析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化對國家審計的需求入手， 結合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的體系特征， 構建促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的國家審計監(jiān)督體系。針對鄉(xiāng)村治理涉及的公共權力、 公共政策、 公共資金、 公共項目， 探索審計業(yè)務類型協(xié)同的實施路徑， 并提出相關建議。

【關鍵詞】審計監(jiān)督；鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化；審計協(xié)同；鄉(xiāng)村振興

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）11-0061-6

黨的二十大報告強調實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化， 為我國的經濟、 政治、 文化、 社會、 生態(tài)各領域的建設和發(fā)展指明了方向。在現(xiàn)代化新征程中， 隨著大量公共資金資源不斷地涌向鄉(xiāng)村， 鄉(xiāng)村治理受到了越來越多的重視， 推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化已經成為確保涉農資源高效使用的重要一步。當前， 我國農村處在鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵時期， 鄉(xiāng)村治理面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)， 強化各種監(jiān)督手段是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然要求。2023年5月23日， 習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議中指出， “審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量”。在中國式現(xiàn)代化的新征程上， 國家審計機關全面依法履行審計職責， 圍繞國家戰(zhàn)略目標， 在扶貧審計和鄉(xiāng)村振興審計中取得了豐富的成果， 以有力有效的審計監(jiān)督服務和保障了黨和國家工作大局， 推進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標的提出， 涉農審計的工作重點也應發(fā)生轉變。立足于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的體系特征， 國家審計該如何整合有限的資源來監(jiān)督鄉(xiāng)村治理領域惠農政策的執(zhí)行情況、 保障公共資金安全落地、 維護農民群眾權益， 以推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程， 是當下需要思考的問題。

一、 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化對國家審計的需求

1. 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政策執(zhí)行需要審計鑒證。黨中央、 國務院已先后印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》等眾多文件， 對鄉(xiāng)村治理作出了全面性規(guī)劃， 為加快推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了根本依據(jù)。盡管方向已明， 相關政策是否按時、 準確地得到貫徹與執(zhí)行， 則需要對其加強后續(xù)監(jiān)督。國家審計作為依法履行鑒證和監(jiān)督職責的審計機關， 具備獨立、 客觀、 公正等優(yōu)勢， 能夠對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中的重大政策執(zhí)行情況進行鑒證， 深入揭示鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃不科學、 機制不健全、 政策銜接不暢等問題。

2. 鄉(xiāng)村治理的資金使用需要審計監(jiān)督。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化， 離不開資金資產等物質基礎的支持。目前鄉(xiāng)村治理在財務領域存在一定的缺陷： 涉農資金管理隱患較多； 對鄉(xiāng)村干部的經濟責任監(jiān)督較弱； 財務管理不規(guī)范等。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標提出在客觀上產生了運用外部監(jiān)督力量來彌補鄉(xiāng)村治理缺陷的要求， 而國家審計的經濟監(jiān)督職能和其獨立、 強勢、 權威的特點能夠很好地滿足這種要求。審計通過關注涉農財政資金的分配管理和使用情況、 揭示反映鄉(xiāng)村治理中的財政支農資金、 扶貧項目資產等的擠占挪用、 虛報冒領、 揮霍浪費的問題、 加強對基層領導干部經濟責任的監(jiān)督和制約， 不僅可以保障資金安全使用， 防治“小微權力”的腐敗滋生， 還能更好地服務于鄉(xiāng)村治理、 國家治理。

3. 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的效果需要審計評價。新時代下， 鄉(xiāng)村治理的體系與特征發(fā)生了深刻變革， 為了不斷提高治理能力， 更好地將我國制度優(yōu)勢轉換為治理效能， 需要搭建治理理念引領下的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理新體系， 用好審計監(jiān)督這一治理手段， 努力推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。 在服務鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化時， 國家審計應充分結合定性分析和定量分析的方法， 對鄉(xiāng)村治理領域涉及的政策制度、 資金使用以及項目建設和運營開展績效評估， 揭示反映重投入輕管理、 重支出輕績效的現(xiàn)象， 審核績效目標是否實現(xiàn)， 分析績效評價結果是否得到有效運用， 督促地方政府切實保障公共資金的安全和績效。

4. 鄉(xiāng)村治理領域需要實現(xiàn)審計全覆蓋。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列政策的逐級推行， 黨中央為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了堅實的制度保障， 從而形成了一種自上而下的推動機制， 要求打通龐大國家治理體系的“最后一步”。審計署審計長侯凱在2023年的全國審計工作會議上表示， 要高質量推進審計全覆蓋， 審計機關要對管理使用公共資金、 國有資產、 國有資源的相關地方、 部門和企事業(yè)單位開展無一遺漏、 無一例外、 全面覆蓋的監(jiān)督， 并形成一種常態(tài)化、 動態(tài)化震撼。根據(jù)國家治理需求和審計工作要求， 審計全覆蓋模式應深入應用至鄉(xiāng)村治理領域。國家審計應重點關注鄉(xiāng)村治理中政策落實、 目標實現(xiàn)等情況， 監(jiān)督項目資金的管理和使用漏洞， 揭示鄉(xiāng)村治理中的“小微權力”腐敗等情況， 為國家治理提供全面監(jiān)督。

二、 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的特征分析

在新時代背景下， 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進， 由治理理念、 治理主體、 治理手段、 治理體系、 治理能力所構成的現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理格局正逐步形成， 這五個要素之間相互關聯(lián)、 相互協(xié)調， 并形成了一個整體， 如圖1所示。

1. 理念現(xiàn)代化是價值引領， 貫穿鄉(xiāng)村治理全過程。貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想， 尊重人民主體地位， 是黨和國家事業(yè)取得歷史性成就的成功密碼， 也是推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的磅礴力量； 秉持系統(tǒng)治理理念， 既契合了國家促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的各項長、 中、 短期計劃要求， 也滿足了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的六大發(fā)展方向要求； 貫徹綜合施策理念， 順應新時代背景下治理方式和手段的創(chuàng)新， 推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展。

2. 主體現(xiàn)代化是活力之源。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要全面調動黨、 政府、 組織和農民等多元主體力量， 開展協(xié)同共治， 實現(xiàn)成果共享。中國特色社會主義制度的最本質特征是中國共產黨領導， 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化最顯著的特征也是中國共產黨的領導， 新時代鄉(xiāng)村治理的路線政策方針是中共中央所制定的； 政府是貫徹落實鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化各項政策制度的執(zhí)行部門； 現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理， 離不開鄉(xiāng)村組織的廣泛參與， 村兩委和村集體經濟組織是鄉(xiāng)村的組織載體， 領導村民和各級村級組織開展治理工作。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“產業(yè)興旺”， 發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)， 需借助企業(yè)、 金融機構等社會組織的力量， 全力推進鄉(xiāng)村產業(yè)轉型升級； 村民自治是基層治理的有機構成， 為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標， 需要集中全黨全社會的智慧， 最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)村居民的積極性。

3. 手段現(xiàn)代化是關鍵支撐。多元主體靈活運用監(jiān)督、 科技、 協(xié)商等多種工具， 按照國家政策方針和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況開展治理工作。

4. 體系現(xiàn)代化是根本保障。要構建系統(tǒng)完備、 規(guī)范有效、 成熟定型的制度體系； 法治、 自治、 德治有機結合形成了鄉(xiāng)村治理制度合力， 開創(chuàng)了鄉(xiāng)村治理體系的新范式（李新倉和周文利，2022）。法治是鄉(xiāng)村治理體系建設的保障底線， 新時代以來， 鄉(xiāng)村治理領域法律政策正不斷完善， 《鄉(xiāng)村振興促進法》《農業(yè)法》《村民委員會組織法》等法律制度助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化效果顯著； 堅持我國獨有的村民自治制度， 保障農民的主體地位， 有利于發(fā)揮“決策—執(zhí)行—監(jiān)督—整改”的全過程人民民主治理效應； 隨著鄉(xiāng)風文明建設、 社會主義核心價值觀、 時代精神等觀念逐步深入人心， 德治效果更加突出， 和諧友好、 尊老愛幼、 崇德向善良好風氣蔚然成風。法治、 自治、 德治“三治合一”協(xié)同推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的氛圍基本形成。

5. 能力現(xiàn)代化是檢驗標準， 體現(xiàn)制度執(zhí)行率和政策有效性。鄉(xiāng)村治理能力的提升體現(xiàn)在完善治理規(guī)劃、 加強治理監(jiān)督、 落實治理責任三個方面。治理主體在理念的指導下， 運用多種手段參與鄉(xiāng)村治理產生的最終影響， 有助于將我國的制度優(yōu)勢更好地轉化為治理能力。治理能力根植于治理理念， 在政府、 社會、 公眾和農民的通力合作下， 充分發(fā)揮出機制和制度的作用， 并將最終的治理效果反饋到治理理念， 實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理過程的首尾循環(huán)、 良性貫通。

三、 促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系： 基于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化特征的構建

1. 鄉(xiāng)村治理領域涉及的審計業(yè)務類型。國家審計作為鄉(xiāng)村治理手段的實現(xiàn)形式， 具有監(jiān)督、 鑒證、 評價和服務的基本職能， 是促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要工具。根據(jù)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》可知， 我國的國家審計按業(yè)務類型可分為八類， 即政策落實跟蹤審計、 財政審計、 國有企業(yè)審計、 金融審計、 農業(yè)農村審計、 資源環(huán)境審計、 民生審計和經濟責任審計。圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的體系特征， 構建審計監(jiān)督體系， 為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供全面保障， 如圖2所示。

2. 促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系構建。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 國家審計機關首先是政治機關， 其根本屬性是政治性， 在謀劃和開展審計工作時， 要堅持以黨的意志為意志， 以黨的方向為方向。在鄉(xiāng)村治理領域， 審計需在國家大政方針的引領下開展工作， 在思想及行動上與中共中央保持高度一致。習近平總書記在中央人大工作會議上指出， 要把人民當家作主具體地、 現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來， 體現(xiàn)到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來。國家審計機關應自覺將工作放到黨和國家事業(yè)大局中來謀劃推進， 通過對“小微權力”的監(jiān)督， 將保障和改善民生的資金使用情況作為審計監(jiān)督的重點， 更好地發(fā)揮審計在鄉(xiāng)村治理體系中的重要作用； 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內涵與精神， 為審計工作的長期發(fā)展提供了方向性指導， 圍繞“國之大者”謀劃和開展審計工作， 統(tǒng)籌考慮農村經濟、 政治、 文化、 社會和生態(tài)建設等多方面， 以實現(xiàn)系統(tǒng)治理的目標； 鄉(xiāng)村治理領域覆蓋面廣、 治理工作任務較重， 現(xiàn)代化治理得借助國家審計等多種策略手段。審計作為治理手段的一種形式， 對鄉(xiāng)村治理的核心內容即治理主體、 治理體系和治理能力發(fā)揮著監(jiān)督、 鑒證、 評價以及服務作用。

（1）鄉(xiāng)村治理主體的審計監(jiān)督體系。治理主體現(xiàn)代化強調充分利用黨、 政府、 組織、 農民多元主體的力量。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成， 國家審計有助于壓實各方責任， 督促主體行為， 凝聚治理共識。黨的領導是中國特色社會主義審計監(jiān)督的最大優(yōu)勢， 審計監(jiān)督必須貫徹落實黨在鄉(xiāng)村治理領域中的重大決策部署， 以政策落實跟蹤審計（a）、? 財政審計（b）、 資源環(huán)境審計（f）、 經濟責任審計（h）為載體， 推動農村經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、 社會發(fā)展的有機統(tǒng)一。政府行為由財政審計（b）、 經濟責任審計（h）進行調節(jié)。組織行為由國有企業(yè)審計（c）、 金融審計（d）、 經濟責任審計（h）進行監(jiān)督。農民行為由政策落實跟蹤審計（a）、 民生審計（g）予以保障。其中， 政策落實跟蹤審計要以農民為出發(fā)點， 密切關注事關農民切身利益的政策要求及制度落實情況， 如農民投工投勞的激勵機制和利益補償機制的建設， 以充分調動農民參與鄉(xiāng)村治理的積極性和自覺性， 保障增強農民投身鄉(xiāng)村治理的主體意識， 同時也要密切關注黨頒布的一系列鄉(xiāng)村治理政策的貫徹落實情況。資源環(huán)境審計對鄉(xiāng)村自然資源節(jié)約以及生態(tài)環(huán)境保護情況開展監(jiān)督， 對環(huán)境整治、 資源保護等財政專項資金進行“穿透式”審計， 追蹤其管理分配和使用情況， 關注農村生態(tài)環(huán)境治理、 “廁所革命”等項目的實施效果。經濟責任審計對領導干部的經濟責任的履職情況進行評價， 重點關注其是否貫徹落實黨和國家重大經濟方針政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策部署、 經濟活動中有無落實黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定等情況。財政審計對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政預算和部門預算的真實性、 合法性、 效益性、 各類專項涉農資金的分配和使用情況、 運用財政資金項目如鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、 高標準農田、 人居環(huán)境改造等領域的建設情況等進行監(jiān)督。國有企業(yè)審計監(jiān)督和制約企業(yè)在鄉(xiāng)村的投資、 運營和監(jiān)管的行為， 防止出現(xiàn)企業(yè)為了追求經濟效益而忽視民生、 破壞鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等情況。金融審計對金融機構開展審計監(jiān)督， 關注涉農金融機構服務組織體系的完善、 “三農”綠色金融、 數(shù)字普惠金融的開展、 金融杠桿有無促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化等情況。民生審計與農民生活聯(lián)系密切， 對農民的就業(yè)、 脫貧人員的返貧、 農村地區(qū)的基本公共服務體系建設、 農村教育、 農村人居環(huán)境整治等情況開展審計監(jiān)督。

（2）鄉(xiāng)村治理體系的審計監(jiān)督體系?！叭魏弦弧钡泥l(xiāng)村治理體系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度保障。通過政策落實跟蹤審計（a）和農業(yè)農村審計（e）密切關注鄉(xiāng)村治理領域重大政策制度、 法律法規(guī)的落實情況。重點關注有無違反有關農產品質量安全、 生態(tài)環(huán)境保護、 土地管理等法律法規(guī)的情況， 追究各級人民政府及其有關部門在鄉(xiāng)村振興促進工作中不履行或者不正確履行職責的責任， 監(jiān)督農村公共法律服務的完善情況等， 便于國家審計以宏觀角度切入， 從制度及其設計層面發(fā)現(xiàn)問題、 分析問題， 揭露制度和管理中的缺陷與漏洞， 并提出建設性的審計意見。根據(jù)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定實施細則》的有關規(guī)定， 需對村黨組織和村民委員會、 社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會的主要負責人開展經濟責任審計， 審計事項不僅包括資金管理使用、 債權債務等基本內容， 還包括本村五分之一以上的村民要求審計的其他事項?？梢姡?國家審計作為監(jiān)督工具， 緊密結合農民的訴求， 是其參與鄉(xiāng)村治理的重要手段， 加強了民主監(jiān)督力度， 提高了村民自治能力。此外， 通過審計結果公開和審計整改， 村民可以利用審計結果督促審計問題的整改， 有助于打擊“小微權力”的腐敗， 營造良好治理環(huán)境， 促進崇德向善、 團結友好的德治氛圍。

（3）鄉(xiāng)村治理能力的審計監(jiān)督體系。在治理能力中， 通過政策落實跟蹤審計（a）和農業(yè)農村審計（e）， 對照中央、 省、 市政策文件要求， 檢查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否存在鄉(xiāng)村治理規(guī)劃不科學、 機制不完善、 責任不落實以及政策銜接不暢等影響相關政策落實、 項目實施、 目標任務完成效果等問題， 對鞏固拓展脫貧攻堅成果及鄉(xiāng)村振興有效銜接情況進行審計， 促進返貧動態(tài)監(jiān)測和精準幫扶機制的完善； 結合財政審計（b）和農業(yè)農村審計（e）， 聚焦鄉(xiāng)村治理領域的涉農轉移補助資金的管理分配和使用情況， 關注資金涉及的相關項目在建設和管護期間對農村經濟發(fā)展、 生態(tài)環(huán)境、 民生等方面的影響， 揭示惠農補貼、 土地征收等領域侵害農民利益的腐敗問題， 把權力關進制度的籠子里； 利用經濟責任審計（h）和農業(yè)農村審計（e）， 督查治理主體職責權限是否劃分明晰和執(zhí)行到位、 關注被審計領導干部貫徹落實鄉(xiāng)村治理重大方針政策和決策部署的情況、 其在職期間的經濟活動有無腐敗跡象等， 并對違法違規(guī)的領導干部進行嚴格問責和追責， 提出整改要求、 督促整改情況， 以促使權力規(guī)范運行。

通過對治理主體、 治理體系、 治理能力進行全面的審計監(jiān)督之后， 匯總審計結果， 督促問題整改， 并將整改情況反饋于治理理念， 以實踐活動推動價值理念的提升， 進而引領下一階段的鄉(xiāng)村治理工作。

四、 國家審計促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑： 審計業(yè)務協(xié)同

國家審計促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的協(xié)同路徑見圖3。

1. 經濟責任審計與自然資源資產離任審計協(xié)同： 加強對“小微權力”的監(jiān)督。鄉(xiāng)村基層干部不僅是國家聯(lián)系農民群眾的紐帶與橋梁， 與農民生活緊密聯(lián)系， 也是鄉(xiāng)村“小微權力”的現(xiàn)實載體。權力雖小， 但腐敗行為的蔓延將阻礙惠民政策的落地、 影響鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展， 損害農民群眾的權益。因此， 需要對其開展高效的審計監(jiān)督， 預防和懲治鄉(xiāng)村治理領域的腐敗。《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》要求經濟責任審計應當加強與領導干部自然資源資產離任審計等其他審計的統(tǒng)籌協(xié)調。《關于加強與改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》中要求加大農村集體經濟組織審計監(jiān)督力度， 及時展開對村干部的任期和離任經濟責任審計。

通過經濟責任審計和自然資源離任審計的協(xié)同， 創(chuàng)新基層領導干部審計監(jiān)督形式。領導干部轉變經濟發(fā)展方式、 調整經濟結構等涉及經濟責任的領域離不開自然資源， 同時鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設也需要經濟的支持。因此， 站在經濟與資源環(huán)境兩個維度來明確審計目標、 擬定審計開展計劃， 適度擴大審計范圍與重點， 融合工作程序與步驟， 可有效地提高審計的針對性和實效性， 推動鄉(xiāng)村治理工作穩(wěn)步開展。經濟責任審計和自然資源離任審計所需的數(shù)據(jù)繁多， 工作量大， 二者的有效統(tǒng)籌可以共享審計證據(jù)和方法， 更便于驗證領導干部所提供資料的真實性、 經濟和環(huán)保活動的合規(guī)性。同時將領導干部在履行經濟責任以及自然資源資產管理和環(huán)境保護責任中的問題反映在同一份報告中， 對其任職期間受托經濟資源和環(huán)境資源的運用情況、 有無不廉潔情況等進行評價， 保障了審計的完整性。以財政支農資金為抓手， 采取“交叉審計”的方法， 由國家審計揭示問題， 使基層領導干部不敢說謊、 不能說謊， 提高了國家對“最后一公里”的治理力度。

2. 政策落實跟蹤審計與農業(yè)農村審計協(xié)同： 加強對涉農政策制度的監(jiān)督。通過政策落實跟蹤審計和農業(yè)農村審計的協(xié)同， 監(jiān)督當?shù)卣欠癜凑锗l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、 治理鄉(xiāng)村格局， 是否落實相關惠農政策等情況。具體工作中， 要加強審前政策研究， 跳出就資金審資金的局限， 在微觀層面查處違法違規(guī)問題的同時， 從宏觀層面研究和關注資金支持的相關政策目標實現(xiàn)效果、 影響鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的體制機制性問題和管理漏洞， 密切關注鄉(xiāng)村治理領域重大政策制度落實情況。重點關注糧食生產支持、 補貼以及主要農作物的穩(wěn)定供給政策落實情況， 明晰農村集體資產產權歸屬狀況， 促進鞏固完善農村基本經營制度、 健全農業(yè)農村投入保障制度； 加強對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況審計， 促進健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和精準幫扶機制， 推動鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接， 提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展水平， 審查防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制建立運行及監(jiān)測效果（李兆東等，2020）。

3. 財政審計與金融審計協(xié)同： 加強對資金資產管理使用的監(jiān)督。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化離不開財政、 金融等多元化資金的支持。通過財政審計與金融審計的協(xié)同， 不僅可以對財政撥付的各類重點專項資金從財政預算分配、 資金逐級撥付到末端管理使用， 進行“穿透式”審計， 還可以對以小額信用貸款、 農業(yè)農村基礎設施建設貸款、 政府性融資擔保等為主體的涉農金融產品體系的構建、 農村信用體系的完善以及有關資金管理情況開展監(jiān)督， 推動金融服務供給機制的健全， 進一步激發(fā)農村資源要素， 以實現(xiàn)涉農資金審計的全覆蓋。具體來說， 協(xié)同審計過程中需要關注不同來源資金的分配、 使用和管理情況。第一， 關注資金分配標準是否科學、 明確， 分配依據(jù)是否充分， 資金撥付是否及時， 揭示反映資金滯撥、 閑置或借統(tǒng)籌整合之名截留挪用資金， 以及資金分配過程中存在的吃拿卡要、 優(yōu)親厚友、 雁過拔毛和虛報冒領、 騙取套取資金等違紀違法行為。第二， 關注資金使用過程中是否存在將資金違規(guī)用于其他用途的問題。揭示反映某些部門、 地方及相關金融機構存在借統(tǒng)籌整合之名私自挪用扶貧資金， 違規(guī)將資金用于個人營利活動、 彌補公用經費支出等方面的問題。第三， 關注有關領導干部及工作人員是否利用職權插手鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、 高標準農田、 人居環(huán)境改造等領域工程建設項目， 是否存在干預工程招投標并從中謀利和對工程管理監(jiān)督、 驗收把關不嚴等行為， 揭示反映資金被騙取套取和項目建設質量不達標、 存在安全隱患等問題。關注村級財務管理情況， 揭示反映一些村委會及農民專業(yè)合作社財務制度不健全、 管理不規(guī)范、 監(jiān)督不到位和村干部利用管理漏洞貪污侵占財政資金的行為。

4. 民生審計、 工程審計與國有企業(yè)審計協(xié)同： 加強對民生領域鄉(xiāng)村治理項目的監(jiān)督。通過對國有企業(yè)開展專項審計調查企業(yè)在鄉(xiāng)村的投資、 監(jiān)管和運營行為， 揭示反映“龍頭企業(yè)+合作社+農戶”組織方式推廣實施過程中龍頭企業(yè)管理不規(guī)范、 市場競爭力不強、 帶動能力不足， 合作社組織聯(lián)結功能不強、 財務管理混亂的問題； 揭示反映企業(yè)資金和項目搞平均分配， 產業(yè)項目未按要求建立落實利益聯(lián)結機制等問題。此外， 還需密切關注鄉(xiāng)村工程項目的實施、 管理和維護情況。通過國有企業(yè)和工程審計的協(xié)同， 揭示反映鄉(xiāng)村建設項目違規(guī)招投標或層層轉分包、 未按設計規(guī)范施工、 建設標準低、 建設質量差、 偷工減料、 虛報建設面積等項目實施方面的問題； 揭示反映驗收把關不嚴， 項目建成后未及時移交或移交后未落實管護資金、 管護人員， 已移交的工程因設施設備不配套或損毀廢棄影響項目效益發(fā)揮等管理管護方面的問題， 進一步推進項目的合規(guī)合法和效益性， 防范化解重要風險。

涉及民生領域的鄉(xiāng)村治理項目也應充分發(fā)揮審計協(xié)同的作用， 對鄉(xiāng)村特色產業(yè)發(fā)展、 農村人居環(huán)境整治、 脫貧地區(qū)特色產業(yè)可持續(xù)發(fā)展等情況開展民生審計和工程項目審計。重點關注扶貧項目資產是否進行了臺賬管理、 產權是否清晰； 圍繞農村人居環(huán)境整治三年行動確定的重點任務， 關注農村“廁所革命”、 生活垃圾和污水治理推進情況， 揭示反映論證不充分、 違規(guī)決策等導致技術模式、 建設標準不符合農村發(fā)展實際、 脫離群眾需求的形象工程、 政績工程的問題； 圍繞實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化， 推動農業(yè)高質量發(fā)展和產業(yè)振興、 增加農民收入的要求， 全面了解鄉(xiāng)村產業(yè)特色和項目實施情況及效果， 重點關注現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)、 優(yōu)勢特色產業(yè)集群、 農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)等建設運行， 以及農村一、 二、 三產業(yè)融合發(fā)展、 脫貧縣特色產業(yè)可持續(xù)發(fā)展等政策落實情況， 通過審計著力反映相關項目建設不達標的問題。

五、 在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中進一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用的建議

1. 深入調查研究， 推動研究型審計模式。作為黨和國家監(jiān)督體系的一部分， 國家審計需立足大局， 轉變審計思路， 將研究型審計的思維嵌入鄉(xiāng)村治理全過程， 從政策制度層面謀劃和思考審計。研究型審計強調以研究的視角切入被審領域、 用研究的方法開展審計工作、 以研究的思維總結和升華工作經驗。具體來說， 針對當前鄉(xiāng)村治理體系與特征的深刻變革， 相關審計業(yè)務部門需將鄉(xiāng)村治理領域的最新制度方針與審計監(jiān)督結合起來， 將事關當?shù)剜l(xiāng)村治理的重大阻礙作為切入口， 深入研究問題成因， 為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化做好充分準備。審計工作實踐中堅持“宏觀著眼、 微觀入手”原則， 不僅要密切關注專項資金、 工程項目等具體事項， 而且要加大對制度建設、 目標銜接等宏觀內容的監(jiān)督力度， 從總體上把握治理措施的有效性， 以揭露制約鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的深層次問題。廣泛收集一線審計材料后， 審計人員繼續(xù)在深入調查的基礎上開展理論研究， 研判共性問題， 總結可推廣的成功經驗， 形成可借鑒的審計成果范本， 進而規(guī)范治理主體行為， 推動治理體系的建設， 為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供審計監(jiān)督保障。

2. 加強審計合作， 統(tǒng)籌多方審計資源。為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標， 需充分發(fā)揮多元審計主體的協(xié)同作用。構建以政府審計為主導、 內部審計為主體、 統(tǒng)籌社會審計力量的審計體系， 圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系各要素， 通力合作解決審計過程中碰到的疑難點（李兆東等，2020）。隨著中央涉農資金投入規(guī)模的不斷擴大和渠道的不斷拓寬， 理應明確政府審計的主導地位。但由于政府審計的資源有限， 統(tǒng)籌內部審計和社會審計力量、 實現(xiàn)審計主體多元化是必然趨勢。充分利用各審計主體優(yōu)勢， 加強審計資源統(tǒng)籌， 有利于保障人民群眾權益， 確保國家審計切實服務于農民。

此外， 隨著鄉(xiāng)村治理的縱深發(fā)展， 國家審計面臨著低保、 扶貧、 醫(yī)保、 涉農財政資金的分配、 使用和管理等海量數(shù)據(jù)。因此， 審計機關應轉變項目組織實施的管理方式， 構建大農業(yè)審計平臺， 積極、 主動地向扁平化審計組織結構轉型， 按照審計內容從審計各業(yè)務司抽調人員， 統(tǒng)籌跨層級、 跨部門審計資源的優(yōu)化配置， 推進審計機關之間的橫向協(xié)作和上下聯(lián)動， 發(fā)揮審計監(jiān)督的協(xié)同效應。

3. 督促問題整改， 注重審計結果應用?，F(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理是一個首尾相連、 良性貫通的體系， 出具審計報告并不意味著審計在鄉(xiāng)村治理領域工作的結束。審計應形成“發(fā)現(xiàn)問題—督促整改—宣傳教育”的一條“連接紐帶”， 將鄉(xiāng)村治理體系首尾相連， 使其成為一個高效運行的治理機制， 不斷提高現(xiàn)代化水平。具體來說， 在對鄉(xiāng)村治理體系的核心內容開展全面審計監(jiān)督之后， 要匯總審計結果， 發(fā)現(xiàn)治理問題， 挖掘問題成因， 明確整改責任主體， 提出合理整改方案， 并追蹤整改進度以及完成情況。與此同時， 還需利用審計結果公開制度， 發(fā)揮宣傳教育的作用， 借助典型案例， 通過農村大喇叭、 政府信息公開等平臺傳播審計公告信息， 樹立起審計機關的權威性， 提高鄉(xiāng)村居民的政治參與度， 促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作透明化。

【 主 要 參 考 文 獻 】

丁志剛，王杰．中國鄉(xiāng)村治理70年：歷史演進與邏輯理路［ J］．中國農村觀察，2019（4）：18 ～ 34．

李兆東，巫心培，李鵬，周海楠．鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計研究［ J］．財會月刊，2020（21）：86 ～ 90．