我國地方毗鄰區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法

摘要：聯(lián)合執(zhí)法早就存在。在執(zhí)法權(quán)下沉和實行一級執(zhí)法體制后，級別管轄不再發(fā)揮作用，跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法尤其是毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的需求更加強烈。毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的法治基礎(chǔ)并不是區(qū)域合作的一般法律制度，而是“地方組織法”上的跨行政區(qū)協(xié)同工作機制條款和《行政處罰法》及單行法上的職務(wù)協(xié)助條款。當(dāng)前，毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的組織形式有聯(lián)席會議制度、職員派遣和聯(lián)合執(zhí)法隊，具有重要意義的程序機制有管轄權(quán)制度、聯(lián)合調(diào)查及證據(jù)互認制度、以結(jié)果互認為基礎(chǔ)的協(xié)助執(zhí)行制度。從司法上觀察，當(dāng)前的聯(lián)合執(zhí)法還需要進一步規(guī)范，尤其不能以聯(lián)合執(zhí)法組織的名義直接對相對人作出處罰決定。司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對毗鄰區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法擔(dān)負起監(jiān)督職責(zé)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域合作；毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法；執(zhí)法權(quán)下沉；管轄權(quán)；職務(wù)協(xié)助

中圖分類號：DF31文獻標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2023.01.04開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

引言

A地與B地毗鄰。A地行為人在B地違法，B地行政機關(guān)依法有權(quán)管轄。即使違法人員回到了A地，B地行政機關(guān)也有權(quán)查處。當(dāng)然，如果B地行政機關(guān)行使管轄權(quán)，前往A地調(diào)查就需要承受效率代價。但是，一方面，如果像不按分類投棄垃圾之類，B地的違法行為在A地不屬于違法行為，或者如為保護環(huán)境而犧牲發(fā)展機會之類提供協(xié)助將承擔(dān)過高的代價，則A地往往不愿提供協(xié)助，B地行政機關(guān)很難追究A地違法行為人的責(zé)任。另一方面，A、B兩地行政機關(guān)也可能對同一行為人爭相管轄、重復(fù)處罰。如行為人在連接A、B兩地的高速公路上超速駕駛，分別被兩地在交界處己方一側(cè)設(shè)置的攝像頭抓拍。A、B兩地交界處未設(shè)置收費站，因而行為人的超速駕駛并未因減速而中斷。在法律上兩地行政機關(guān)都沒有理由將該違法行為處斷為兩個違法行為各自予以處罰①，也沒有理由放棄處罰。這就可能導(dǎo)致對行為人的重復(fù)處罰或者左右為難的法律難題。毗鄰區(qū)域的人們高度融合，生活和語言習(xí)慣相同，即使110報警電話也常?！案Z界”

李斐等：《馬鞍山市博望區(qū)丹陽鎮(zhèn)破除地域壁壘打造蘇皖平安邊界》，載《安徽法制報》2018年9月28日，第2版。，但仍實行屬地管理原則。

上述問題由來已久。為了提高行政效率，保障法律實施的統(tǒng)一性，維護相對人的合法權(quán)益，以往的做法是聯(lián)合執(zhí)法。20世紀(jì)80-90年代的治安管理、工商和稅收立法中就有體現(xiàn)跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)助條款。

《中華人民共和國治安管理處罰條例》（1986年）第34條第3款，《中華人民共和國稅收征收管理法》（1992年）第5條第3款，《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定（試行）》（1993年）第28條。由于實踐中聯(lián)合執(zhí)法很不規(guī)范，導(dǎo)致了許多違法亂象，1996年的《行政處罰法》沒有規(guī)定聯(lián)合執(zhí)法，沒有規(guī)定職務(wù)協(xié)助，試圖通過相對集中處罰制度、管轄制度和委托制度加以解決。但跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法的需求依然存在，單行法中的聯(lián)合執(zhí)法不降反增。從有關(guān)生態(tài)環(huán)境、食品安全、交通運輸和城市管理到市場監(jiān)管和遏制偽類假冒商品領(lǐng)域，立法以及規(guī)范性文件紛紛規(guī)定了跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法。

《中華人民共和國長江保護法》第80條，《中華人民共和國大氣污染防治法》第92條，《國務(wù)院關(guān)于加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2012〕20號），《旅游行政處罰辦法》第5條，《廣東省查處生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品違法行為條例》第17條，等。實踐中，跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法集中于有關(guān)地方的毗鄰區(qū)域。

賴名芳：《滬蘇浙聯(lián)合執(zhí)法查案668起》，載《中國新聞出版廣電報》2010年11月3日，第1版；賈楠：《京津冀環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法向縱深推進》，載《河北日報》2021年8月16日，第5版；川宣城：《川渝首次開展城市管理跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動》，載《中國建設(shè)報》2021年12月7日，第7版。

聯(lián)合執(zhí)法一般是指兩個或兩個以上行政執(zhí)法機關(guān)，依據(jù)聯(lián)合執(zhí)法事項目錄，共同開展行政執(zhí)法，并依據(jù)法定職責(zé)，分別作出行政處理決定的行政執(zhí)法方式。

金國坤：《行政組織立法研究》，法律出版社2022年版，第250頁。它不同于綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法是指基于政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過優(yōu)化配置執(zhí)法職責(zé)、整合精簡執(zhí)法隊伍、下沉執(zhí)法權(quán)限和力量，由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使若干個行政機關(guān)執(zhí)法權(quán)并開展執(zhí)法。綜合執(zhí)法是以“整體政府”即政府對所屬部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以及將多個部門的執(zhí)法權(quán)向一個部門集中轉(zhuǎn)移為法治基礎(chǔ)的。聯(lián)合執(zhí)法原則上不存在執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移，若干個行政機關(guān)按各自的職責(zé)協(xié)同執(zhí)法活動。聯(lián)合執(zhí)法既可以適用于本行政區(qū)域內(nèi)主管部門之間，也可以適用于毗鄰區(qū)域行政機關(guān)之間。綜合執(zhí)法組織是類似城市管理行政執(zhí)法局這樣的行政機關(guān)或事業(yè)單位，聯(lián)合執(zhí)法則大多是松散的組織形式。

在理論上，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）施行后的聯(lián)合執(zhí)法曾受到合法性質(zhì)疑。

董碧水：《專家稱：聯(lián)合執(zhí)法不合法》，載《中國青年報》2003年5月23日，第4版；李傳水：《聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)慎行》，載《人大建設(shè)》2001年第11期，第28頁。那么，毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法能否得到法律上的支持，或者說它的法治基礎(chǔ)是什么？毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法有什么樣的組織形式，以及有哪些特殊的程序機制？

一、毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的法治基礎(chǔ)

（一）基于行政區(qū)劃的事權(quán)分工

我國憲法和法律建立起了統(tǒng)一的行政區(qū)劃制度，地方包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市、縣（縣級市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。行政區(qū)劃制度首先表現(xiàn)為政權(quán)組織尤其是行政組織的層級制?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第110條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院?！毙姓^(qū)劃制度其次才表現(xiàn)為全部區(qū)域的分區(qū)治理，各行政區(qū)之間彼此自主和尊重。這在憲法和法律上表現(xiàn)為地方各級人民政府在“本行政區(qū)域內(nèi)”依法行使職權(quán)，即屬地管理原則。

行政區(qū)劃在管理學(xué)上構(gòu)成了國家治理中幅度和層次間的反比例關(guān)系。“管理幅度與層次成反比。在機構(gòu)的總工作量為一定時，管理幅度愈大，則層次愈少；反之，管理幅度愈小，則層次愈多?！?/p>

周世逑：《行政管理》，人民出版社1984年版，第23頁。在行政機關(guān)間的溝通關(guān)系上，幅度與層次也成反比關(guān)系。嚴(yán)格的層級制能夠保證上下級行政機關(guān)間的上傳下達，政令暢通，但卻限制了各地行政機關(guān)相互間溝通和交流的充分性。異地行政機關(guān)間的溝通，需要通過共同的上級行政機關(guān)才能得以實現(xiàn)。如《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第3條第1款第2句規(guī)定：“生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責(zé)?！比绻煌〉幕鶎诱枰獪贤ǎ瑒t需要逐級上報，并通過國務(wù)院主管部門再逐級下達。每級行政機關(guān)都是一個治理節(jié)點，都要對信息進行篩選、過濾。溝通途徑越長、節(jié)點越多，則信息失真越大，溝通效果也就越有限。

在國家治理體系上，我國1978年以來的改革表現(xiàn)為不斷下放權(quán)力，持續(xù)擴大地方自主權(quán)。權(quán)力下放在法律上表現(xiàn)為事權(quán)的層級分工，即中央和地方各級政府負責(zé)相應(yīng)的行政事務(wù)。這樣，地方行政機關(guān)既要維護全國的整體利益又要保障本行政區(qū)的地方利益。行政機關(guān)間的溝通不再限于上傳下達，還有各地行政機關(guān)間的平等交流。這種平等交流，初期表現(xiàn)為各地行政機關(guān)間的公平競爭。公平競爭的另一面則是平等合作。在當(dāng)下，區(qū)域協(xié)調(diào)已成為我國的重要治理理念，跨行政區(qū)行政機關(guān)的合作已得到蓬勃發(fā)展。實踐中的典范是長三角一體化、大灣區(qū)建設(shè)、京津冀協(xié)同和成渝城市群，制度性成果則是跨行政區(qū)“協(xié)商條款”、協(xié)同立法、委托立法、共設(shè)機關(guān)、職員派遣、聯(lián)席會議、行政協(xié)議、職務(wù)協(xié)助、管轄權(quán)委托或職權(quán)委托等。

葉必豐：《區(qū)域合作法論》，法律出版社2022年版，第111、118、144、231、255頁；葉必豐：《行政機關(guān)的事務(wù)委托和職權(quán)委托》，載《中國法學(xué)》2022年第3期，第39頁。

事權(quán)的層級分工也體現(xiàn)為行政執(zhí)法體制的改革。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”“完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理”。根據(jù)這一要求，國務(wù)院及其主管部門進行了一系列改革，原則上確立了一級執(zhí)法體制，即行政執(zhí)法事務(wù)原則上由設(shè)區(qū)的市或者縣級行政機關(guān)負責(zé)，少量行政執(zhí)法事務(wù)由鄉(xiāng)級人民政府負責(zé)。

中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕37號），2015年12月24日發(fā)布；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，2019年1月31日發(fā)布，等。省級以上行政機關(guān)原則上不再具有執(zhí)法權(quán)，僅負責(zé)對下級行政機關(guān)執(zhí)法的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（2018年公布）第7條；《商務(wù)部關(guān)于進一步深化商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》（商秩函〔2017〕885號），2017年11月24日發(fā)布，等。一級執(zhí)法體制體現(xiàn)了事權(quán)層級配置的終局性

葉必豐：《論地方事務(wù)》，載《行政法學(xué)研究》2018年第1期，第21頁。，改變了執(zhí)法層級制，對行政執(zhí)法不再實行級別管轄。這樣，對涉及A、B兩地的跨行政區(qū)違法行為就無法按級別管轄制度由共同上級機關(guān)管轄，A或B地行政機關(guān)也往往無法單獨完成行政執(zhí)法任務(wù)。

然而，前述區(qū)域合作法律制度并不能當(dāng)然地為跨行政區(qū)執(zhí)法提供支持。首先，前述區(qū)域合作法律制度基本上是審批監(jiān)管制度。執(zhí)法與審批監(jiān)管是不同的職責(zé)。基于職權(quán)法定原則，審批監(jiān)管意義上的區(qū)域合作制度并不能規(guī)范行政執(zhí)法職責(zé)的履行。其次，有審批監(jiān)管權(quán)的行政機關(guān)不一定有行政執(zhí)法權(quán)。從層級觀察，國務(wù)院主管部門和省級主管部門有審批和監(jiān)管權(quán)，但在實行一級行政執(zhí)法體制后卻沒有行政執(zhí)法權(quán)。從部門行政機關(guān)觀察，根據(jù)《行政處罰法》和《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）規(guī)定的行政處罰和行政強制，行政執(zhí)法權(quán)在被集中后，原來的行政機關(guān)就不再具有該行政執(zhí)法權(quán)。

《最高人民法院〔2017〕最高法行申2156號行政裁定書》（“王增鵬等案”）。最后，有關(guān)行政機關(guān)即使都具有行政執(zhí)法權(quán)，也可能各不相同。如《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第84條規(guī)定，對在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的執(zhí)法權(quán)屬于縣級以上地方人民政府，對其他違法設(shè)置排污口的執(zhí)法權(quán)則屬于縣級以上環(huán)境保護主管部門。因此，行政機關(guān)跨行政區(qū)執(zhí)法合作需要有相對獨立的法律制度。

（二）跨行政區(qū)的執(zhí)法合作制度

對跨行政區(qū)執(zhí)法合作需求最為迫切的是毗鄰區(qū)域行政機關(guān)，尤其是區(qū)域合作密切的毗鄰區(qū)域行政機關(guān)。例如，上海市金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)與浙江省平湖市新埭鎮(zhèn)接壤，兩地在交界處共建了張江長三角科技城，由兩地管委會共同管理。共同管理與分別執(zhí)法導(dǎo)致了嚴(yán)重錯位，亟需聯(lián)合執(zhí)法。

1.毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的組織法基礎(chǔ)。2022年修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）為地方行政機關(guān)的跨行政區(qū)執(zhí)法合作提供了組織法基礎(chǔ)。該法第80條第1款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制，加強區(qū)域合作?！?/p>

該規(guī)定中的“可以”，不是語義學(xué)上的可以或者不可以，而是法學(xué)上相對于禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范的授權(quán)性規(guī)范?！八谟枞藗兛梢宰鞒瞿撤N行為或不作出某種行為的能力”

吳大英、沈宗靈：《中國社會主義法律基本理論》，法律出版社1987年版，第272頁。，“是指經(jīng)法律授予的、特定主體在特定的條件下、在特定的范圍內(nèi)的一種有限度的選擇權(quán)”。

喻中：《論授權(quán)規(guī)則》，法律出版社2013年版，第107頁。它的作用在于“為人們的自主行為和良性互動提供行為模式，為社會的良性運作和發(fā)展提供動力與規(guī)則保障?！?/p>

張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2001年版，第72頁。因此，該規(guī)定中的“可以”充分體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)的“中央統(tǒng)籌與地方負責(zé)相結(jié)合”的原則，縣級以上地方人民政府有權(quán)將建立毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制，作為建立跨行政區(qū)劃工作機制的選項。

該規(guī)定中的“工作機制”被限定為“跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展”，目的在于“加強區(qū)域合作”。至于它的具體內(nèi)容包括什么，則并不明確，該規(guī)定也沒有以示例的形式明確解釋方向。

《江蘇省無錫市中級人民法院〔2019〕蘇02行終105號行政判決書》（“季頻案”）。根據(jù)不確定法律概念的裁量理論

王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第49-51頁。，縣級以上地方政府有權(quán)對“工作機制”作出合目的性裁量，探索包括聯(lián)合執(zhí)法在內(nèi)的區(qū)域協(xié)同機制。從法體系上來看，該規(guī)定是一條組織法而非規(guī)制法（行為法）規(guī)則，因而，縣級以上地方人民政府只能建立跨行政區(qū)行政機關(guān)間的合作機制，而不能裁量制定行政機關(guān)與相對人間的權(quán)利義務(wù)規(guī)則。

最高人民法院曾在多個判決中指出，組織法規(guī)則是不針對具體行政領(lǐng)域的、宏觀意義上的規(guī)則，在沒有行為法具體規(guī)定的情況下不能作為要求作為或不作為的依據(jù)。

《最高人民法院（2020）最高法行申9586號行政判決書》（“葉勝等案”），《最高人民法院（2017）最高法行申7917號行政裁定書》（“夢巴黎家具城等案”），《最高人民法院〔2017〕最高法行申390號行政裁定書》（“周美珍案”）。最高人民法院的這一態(tài)度應(yīng)被限定于組織法不能適用于行政機關(guān)與相對人關(guān)系，而并不包括行政機關(guān)相互間的關(guān)系。也就是說，最高人民法院沒有反對組織法作為組織行為的規(guī)則。建立包括聯(lián)合執(zhí)法在內(nèi)的跨行政區(qū)合作機制，屬于組織法行為而并非針對相對人的行政規(guī)制行為。

2.毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的行為法基礎(chǔ)。行政組織法規(guī)則依法不能對行政相對人創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)。

《最高人民法院（2020）最高法行再37號行政判決書》（馬清華等案）。毗鄰區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法除了組織法依據(jù)還必須具有行為法依據(jù)。在單行法上有關(guān)跨行政區(qū)執(zhí)法協(xié)助的基礎(chǔ)上，2021年修訂的《行政處罰法》第26條規(guī)定：“行政機關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機關(guān)提出協(xié)助請求。協(xié)助事項屬于被請求機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！痹摲ㄋ?guī)定的職務(wù)協(xié)助覆蓋全部行政處罰，不僅包括行政部門間的職務(wù)協(xié)助，而且包括跨行政區(qū)行政機關(guān)間的職務(wù)協(xié)助。根據(jù)《行政處罰法》的上述規(guī)定，行政機關(guān)提供職務(wù)協(xié)助需要具備兩個要件：第一，有關(guān)行政機關(guān)提出了協(xié)助的請求。第二，協(xié)助事項在法定職權(quán)范圍內(nèi)。司法上支持行政機關(guān)合法的職務(wù)協(xié)助，反對超越職權(quán)提供職務(wù)協(xié)助。

對于協(xié)助事項是否在法定職權(quán)范圍內(nèi)的認定，實踐中比較復(fù)雜。原因在于，法律上有的協(xié)助職責(zé)條款屬于概括性規(guī)則。如《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第5條第4款規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門做好本行政區(qū)域的畜禽養(yǎng)殖污染防治工作。”該“協(xié)助”是否包括行政處罰和行政強制？在“春光農(nóng)場案”判決中，法院對此作了體系解釋，認為要闡明“協(xié)助”的意義，應(yīng)當(dāng)結(jié)合該條例第23條第2款的規(guī)定，即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、基層群眾自治組織發(fā)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染行為的，應(yīng)當(dāng)及時制止和報告。”人民法院據(jù)此認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)助權(quán)表現(xiàn)為及時制止和報告在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染行為，而并不包括行政處罰和強制權(quán)。人民法院遂認定，本案被告鄉(xiāng)人民政府強制拆除原告養(yǎng)豬欄舍的行政行為，雖然屬于職務(wù)協(xié)助行為，但超越其職權(quán)，因而違法，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

《江西省吉安市新干縣人民法院（2020）贛0824行初1號行政判決書》（“春光農(nóng)場案”）。

在跨行政區(qū)職務(wù)協(xié)助中，兩地同類行政機關(guān)的職責(zé)不盡相同。一方面，不同地方所確定的機構(gòu)職責(zé)不盡相同。如城管部門執(zhí)法權(quán)的多寡系根據(jù)相對集中行政處罰和行政強制制度，由所在地省級人民政府決定。某地城管部門所具有的執(zhí)法權(quán)，外地城管執(zhí)法部門可能沒有。更重要的方面還在于，職務(wù)協(xié)助請求機關(guān)所在地和被請求機關(guān)所在地有效的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不盡相同。兩地對即使需要共同遵行的法律和行政法規(guī)，也往往有不同的裁量基準(zhǔn)。如關(guān)于《行政處罰法》第33條規(guī)定的“首次輕微違法不處罰”，即使在一體化程度較高的長三角區(qū)域，各省市在實施中的裁量也并不一致。尤其是各地的開發(fā)園區(qū)已逐漸發(fā)展為類似行政區(qū)，為其制定了特別法、設(shè)置了執(zhí)法機構(gòu)，形成了特殊的規(guī)則。針對類似上述情況，德國對職責(zé)的認定以被請求機關(guān)所在地有效的法律規(guī)范為依據(jù)。

《聯(lián)邦德國行政程序法》第7條，載應(yīng)松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社1999年版，第164頁。在我國，為了解決上述兩方面的問題，跨行政區(qū)立法主體積極開展了立法協(xié)同，為區(qū)域內(nèi)的法治統(tǒng)一提供了保障。

毛新民：《上海立法協(xié)同引領(lǐng)長三角一體化的實踐與經(jīng)驗》，載《地方立法研究》2019年第4期，第50頁；司濤：《著力推動京津冀區(qū)域協(xié)同立法工作》，載《天津人大》2015年第4期，第1頁；孫信志：《同向發(fā)力 同步上新 立良法促善治——川渝兩省市人大常委會2021年協(xié)同立法綜述》，載《民主法制建設(shè)》2021年第12期，第3頁。在此基礎(chǔ)上，毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中紛紛采取了求同存異的務(wù)實做法，即毗鄰區(qū)域行政機關(guān)將各自職責(zé)中相同的職責(zé)，以及可以作相同裁量的事項制作成清單目錄，在清單目錄范圍內(nèi)相互協(xié)助。

《南京市聯(lián)合執(zhí)法工作規(guī)則》附件（寧政發(fā)〔2015〕122號），2015年5月26日發(fā)布；肖未等：《長三角八地聯(lián)合發(fā)布“首違不罰”清單》，載《浙江日報》2022年9月1日，第2版。這樣就可以避免一方請求協(xié)助而另一方卻無職責(zé)的情形。

關(guān)于協(xié)助機制的事項范圍，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2019）第57條第1款可以作為依據(jù)。該款規(guī)定：“國家建立健全跨部門、跨區(qū)域行政執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機制，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認?！币簿褪钦f，無論是違法線索還是證據(jù)，無論是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)還是裁量基準(zhǔn)，無論是執(zhí)法決定還是決定的執(zhí)行，都可以建立跨區(qū)域行政執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機制。

二、毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的組織形式

基于組織法上的依據(jù)，毗鄰區(qū)域行政機關(guān)在執(zhí)法的組織形式上開展了積極探索，值得總結(jié)。

（一）跨行政區(qū)聯(lián)席會議

聯(lián)席會議制度可以追溯到新中國成立初期。

《省各界人民代表會議組織通則》（1949頒布，現(xiàn)已失效）第4條第1款，《各級職工業(yè)余教育委員會組織條例》（1950，已失效）第5條。當(dāng)時，它是一種民主的組織形式，目的在于組織和發(fā)動各階層的人員和力量。改革開放后，聯(lián)席會議制度開始進入口岸立法和國防立法，成為部際或軍地合作機制。迄今為止，聯(lián)席會議制度很少由法律和行政法規(guī)規(guī)定，更多的是由國務(wù)院批復(fù)設(shè)立。它作為一種普遍性制度，則源于行政機構(gòu)改革。1986年、1988年，國務(wù)院先后發(fā)文指出，應(yīng)該撤并一些非常設(shè)機構(gòu)，對已明確屬于有關(guān)部門職責(zé)范圍但又涉及相關(guān)部門協(xié)同的工作，可以設(shè)立聯(lián)席會議制度，由主管部門負責(zé)同志牽頭進行協(xié)調(diào)。

《國務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機構(gòu)的通知》（國發(fā)〔1986〕100號），1986年10月30日發(fā)布；《國務(wù)院關(guān)于非常設(shè)機構(gòu)設(shè)置問題的通知》（國發(fā)〔1988〕56號），1988年8月11日發(fā)布。由此可見，聯(lián)席會議不是指會議活動，而是一種沒有層級隸屬關(guān)系的多個機構(gòu)間協(xié)調(diào)工作的組織形式、溝通平臺或交流機制。它往往由相關(guān)組織的負責(zé)人組成，設(shè)有處理日常事務(wù)的辦事機構(gòu)。該辦事機構(gòu)往往由牽頭單位的辦事機構(gòu)兼任。

聯(lián)席會議制度也被運用于協(xié)調(diào)跨行政區(qū)事務(wù)。早在改革開放初期，國務(wù)院就批復(fù)建立了遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古三省一區(qū)聯(lián)席會議制度和上海經(jīng)濟區(qū)聯(lián)席會議制度，及時協(xié)商全區(qū)性重大經(jīng)濟問題，突破了行政區(qū)劃和部門的界限，推動了橫向經(jīng)濟合作。

《國務(wù)院關(guān)于將東北能源交通規(guī)劃辦公室改為東北經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室的批復(fù)》（國函〔1985〕145號），1985年9月17日發(fā)布；《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院四個規(guī)劃辦工作座談會議紀(jì)要的通知》（國辦發(fā)〔1985〕80號），1985年11月29日發(fā)布。此后，它被廣泛運用于跨行政區(qū)爭議、區(qū)域合作和毗鄰區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法，有的還有行政法規(guī)和地方性法規(guī)的明文規(guī)定。

根據(jù)《南京市聯(lián)合執(zhí)法工作規(guī)則》等地方行政規(guī)范性文件的規(guī)定，作為毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法組織形式的聯(lián)席會議，由毗鄰區(qū)域有關(guān)行政首長組成，是聯(lián)合執(zhí)法的決策性組織，可以有牽頭單位，大多不設(shè)負責(zé)人，一般都設(shè)有辦事組織或聯(lián)絡(luò)人。聯(lián)席會議的職責(zé)是明確聯(lián)合執(zhí)法的組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機制、責(zé)任分工，以及工作紀(jì)律。聯(lián)席會議類似委員會制行政組織，以會議的形式開展工作，由牽頭單位或辦事組織定期或不定期組織召開，統(tǒng)一研究部署聯(lián)合執(zhí)法的事項、方法、步驟、措施，通報情況和交流執(zhí)法工作經(jīng)驗，協(xié)調(diào)處理聯(lián)合執(zhí)法中的爭議，研究解決聯(lián)合執(zhí)法的熱點、重點或難點問題。

聯(lián)席會議雖然是一種組織法機制，但卻是一種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

中央編辦：《議事協(xié)調(diào)機構(gòu)》，載中國機構(gòu)編制網(wǎng)，http：//www.scopsr.gov.cn/zlzx/bzcs/201812/t20181206_357884.html，2022年11月9日最后訪問；胡天宇：《政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)：運行機制與重構(gòu)路徑》，載《湖北科技學(xué)院學(xué)報》2022年第5期，第32頁。，并未構(gòu)成行政主體，并非行政訴訟的被告。在“毛春華等案”中，一審判決認為，“聯(lián)席會議辦公室作為議事協(xié)調(diào)組織，也非毛春華、沉毅公司所述及的行政征收的適格主體。”

《最高人民法院〔2017〕最高法行申141號行政裁定書》（“毛春華等案”）。該意見得到了二審和再審判決的支持。聯(lián)席會議辦公室設(shè)在某一行政機關(guān)，也不能據(jù)此確定所在機關(guān)為被告。在“周曉靜案”中，最高人民法院再審認為：“河北省唐山市信訪工作聯(lián)席會議辦公室并非唐山市政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，唐山市政府亦并無周曉靜要求履行的法定職責(zé)，”

《最高人民法院〔2019〕最高法行申12668號行政裁定書》（“周曉靜案”）。因此，原告關(guān)于唐山市政府履行政府信息公開職責(zé)的請求，人民法院不能支持。

聯(lián)席會議所作的行為，從實際情況來看有兩類：第一，行政機關(guān)間的溝通行為，即內(nèi)部行政行為。在“徐雪良案”中，最高人民法院認為被訴《關(guān)于建議依法嚴(yán)肅處理徐雪良進京非正常上訪行為的函》，是杭州市信訪聯(lián)席會議北京工作組向上城區(qū)信訪聯(lián)席會議作出的內(nèi)部行為，“僅對行政機關(guān)內(nèi)部發(fā)生法律效力，并未設(shè)定申請人的權(quán)利義務(wù)。因此，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。

《最高人民法院〔2016〕最高法行申4611號行政裁定書》（“徐雪良案”）。第二，直接針對相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行為。在“柯亨保案”中，重慶市人民政府有關(guān)部門及奉節(jié)縣人民政府有關(guān)部門參加的聯(lián)席會議，設(shè)定了原告住房、養(yǎng)老保險和一次性困難救助等權(quán)益。

《最高人民法院〔2015〕行監(jiān)字第275號通知書》（“柯亨保案”）。在“楊斌案”中，錦州市太和區(qū)信訪工作聯(lián)席會議作出《關(guān)于新民鄉(xiāng)新民村楊斌信訪事項的會議紀(jì)要》，決定對楊斌被征收的土地地上物及經(jīng)濟作物給予作價，并按同期銀行最高貸款利率支付2002年1月1日至2013年12月31日期間利息。

《最高人民法院〔2018〕最高法行申8723號行政裁定書》（“楊斌案”）。

聯(lián)席會議的審議有時成為一項必經(jīng)程序?！渡钲谑锌偛科髽I(yè)認定辦法（試行）》第14、15條規(guī)定，市發(fā)展改革局在將總部企業(yè)名單核定后，應(yīng)上報市總部經(jīng)濟工作聯(lián)席會議審定，然后由市人民政府以公告形式公布并授予證書。在“深圳秦深案”中，最高人民法院據(jù)此認為，該聯(lián)席會議的審定系原告成為總部企業(yè)的必經(jīng)程序。

《最高人民法院〔2016〕最高法行申4183號行政裁定書》（“深圳秦深案”）。在“關(guān)塘村民案”中，湖南省婁底市婁星區(qū)人民政府在對原告的林地權(quán)屬爭議及征地補償事宜的會議紀(jì)要中明確，當(dāng)事雙方“如果不服，可向婁星區(qū)聯(lián)席會議或婁星區(qū)矛盾調(diào)處中心申請復(fù)核和調(diào)處。”

《最高人民法院〔2016〕最高法行申3088號行政裁定書》（“關(guān)塘村民案”）。

《行政處罰法》制定時發(fā)現(xiàn)的聯(lián)合執(zhí)法亂象在聯(lián)席會議類案件中依然存在，聯(lián)席會議機制還有待規(guī)范。雖然不少立法要求建立聯(lián)席會議機制，但聯(lián)席會議機制的組織和運行規(guī)則不夠健全。聯(lián)席會議是否可以成為外部行政行為的一項必要程序可以視情況而定，但不應(yīng)允許聯(lián)席會議對相對人直接作出設(shè)定權(quán)利義務(wù)的行政行為。如果聯(lián)席會議作出影響相對人合法權(quán)益的行政行為，且沒有對該行為自認負責(zé)的任何主體，則可以以參與該聯(lián)席會議的所有行政機關(guān)為行政訴訟的共同被告。

同時，人民法院應(yīng)當(dāng)切實履行《中華人民共和國行政訴訟法》第1條規(guī)定的監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的職責(zé)。2022年10月15日，筆者在北大法寶案例庫檢索最高人民法院終審涉及“聯(lián)席會議”的案例，計有162件，其時間跨度為2015-2020年。分析上述案例發(fā)現(xiàn)，人民法院沒有支持過當(dāng)事人對聯(lián)席會議的任何程序性主張和實體性請求。一方面，人民法院認為人民聯(lián)席會議及其辦公室不具有被告即行政主體資格，所作行為并非外部行政行為。另一方面，人民法院對聯(lián)席會議作出的行為（紀(jì)要或決定）又予以認可和支持。這是值得檢討和反思的。

上述案例中反映出的聯(lián)席會議的問題及人民法院的態(tài)度，雖然并非出現(xiàn)于毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，但對認識毗鄰區(qū)域執(zhí)法機關(guān)的聯(lián)席會議也有借鑒意義。

（二）跨行政區(qū)職員派遣

一機關(guān)派員參加另一機關(guān)的執(zhí)法活動也屬于聯(lián)合執(zhí)法，在文件中一般稱為抽調(diào)人員、人員交流或干部掛職。它也是毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的一種組織形式。如江浙滬市場監(jiān)管局和長三角示范區(qū)執(zhí)委會要求在示范區(qū)實行聯(lián)合執(zhí)法，建立執(zhí)法干部交流掛職機制。

江浙滬市場監(jiān)督管理局、長三角示范區(qū)執(zhí)委會《關(guān)于支持共建長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的若干意見》（滬市監(jiān)綜合〔2021〕906號），2021年7月19日發(fā)布。重慶市在綦江-萬盛開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，建立了兩地干部交叉任職、互派掛職機制。

《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)綦江-萬盛一體化發(fā)展規(guī)劃的通知》（渝府辦〔2021〕8號），2021年6月25日發(fā)布。

日本針對區(qū)域合作，在其《地方自治法》第252條之17，專門規(guī)定了派遣職員的程序、受派遣職員工作期間及退休后的待遇，并明確規(guī)定受派遣職員應(yīng)遵守派遣機關(guān)所在地的法令。

肖軍、王樹良譯：《日本地方自治法》，上海社會科學(xué)院出版社2022年版，第112-113頁。我國對派遣職員參與聯(lián)合執(zhí)法還缺乏制度化。天津市的地方政府規(guī)章《天津市行政聯(lián)合執(zhí)法規(guī)定》（1991）對派員參加部門間的聯(lián)合執(zhí)法有所規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，聯(lián)合執(zhí)法人員代表派遣機關(guān)執(zhí)法，向派遣機關(guān)負責(zé)；派遣機關(guān)應(yīng)承擔(dān)所派執(zhí)法人員執(zhí)法行為的法律后果。

職員派遣也可以適用于毗鄰區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法。在“西峽龍成專利行政案”中，被告陜西省榆林市知識產(chǎn)權(quán)局以涉案糾紛系跨省區(qū)、重大復(fù)雜有影響的案件為由，請求省市聯(lián)合執(zhí)法。經(jīng)山西省知識產(chǎn)權(quán)局派遣，寶雞市知識產(chǎn)權(quán)局執(zhí)法人員參與該案辦理。事后，榆林市知識產(chǎn)權(quán)局的上述做法獲得國家知識產(chǎn)權(quán)局同意。國家知識產(chǎn)權(quán)局復(fù)函稱，根據(jù)全國知識產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)執(zhí)法人員數(shù)量不足、能力不均衡的現(xiàn)狀，國家知識產(chǎn)權(quán)局在全系統(tǒng)推進執(zhí)法協(xié)作調(diào)度機制，包括人員、案件調(diào)度等內(nèi)容，屬于行政機關(guān)內(nèi)部行為。二審后、再審裁判前的2016年12月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家知識產(chǎn)權(quán)保護和運用規(guī)劃》也規(guī)定了跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法。但最高人民法院再審認為：第一，《專利行政執(zhí)法證》所載執(zhí)法地域是持證人工作單位所在行政區(qū)劃的范圍。寶雞市知識產(chǎn)權(quán)局執(zhí)法人員參與辦案，與該案被訴行政行為以榆林知識產(chǎn)權(quán)局的名義作出相悖。第二，榆林市知識產(chǎn)權(quán)局接受派遣人員執(zhí)法于法無據(jù)。在案證據(jù)僅有陜西省知識產(chǎn)權(quán)局協(xié)調(diào)保護處給局領(lǐng)導(dǎo)的報告，以及國家知識產(chǎn)權(quán)局的事后函復(fù)。第三，執(zhí)法人員的調(diào)配手續(xù)不正式、不規(guī)范。

《最高人民法院〔2017〕最高法行再84號行政判決書》（“西峽龍成專利行政案”）?？傊?，最高人民法院認為異地調(diào)配執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)履行正式、完備的審批手續(xù)。當(dāng)然，如果有管轄權(quán)機關(guān)派遣人員參與執(zhí)法，并以自己的名義承擔(dān)法律后果，則是可以認可的。

（三）跨行政區(qū)執(zhí)法隊伍

“聯(lián)合執(zhí)法隊”在我國曾經(jīng)普遍存在，在《行政處罰法》確立相對集中處罰制度后它也依然存在，有的還有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的依據(jù)

《江西省實施〈中華人民共和國消費者權(quán)益保護法〉辦法》（2015年）第46條第2款，《河北省海域管理條例》（1999年）第25條，《克拉瑪依市養(yǎng)犬管理條例》（2021）第16條，《南京市渣土運輸管理辦法》（2017年）第43條。，最近幾年，在行政規(guī)范性文件中出現(xiàn)得更為頻繁。分析后可以發(fā)現(xiàn)，它有下列特點：第一，它是在一段時間內(nèi)，針對多發(fā)性熱點違法現(xiàn)象，多個行政部門或跨行政區(qū)協(xié)同執(zhí)法的臨時性或一次性組織形式。第二，它是由一個行政機關(guān)牽頭、多個行政機關(guān)共同參與，對跨部門、跨行政區(qū)違法現(xiàn)象的集體檢查、集中調(diào)查、相互協(xié)同、依法移送，以及共享信息和證據(jù)的執(zhí)法形式。其中，執(zhí)法人員的參與基本上屬于職員派遣，執(zhí)法活動主要表現(xiàn)為行政事實行為的行政檢查和行政調(diào)查，工作機制主要表現(xiàn)為集體討論、充分溝通和共享證據(jù)。第三，對作為法律行為的行政強制措施和行政處罰，各參與方需要依各自的職權(quán)，分別作出決定，而不能以聯(lián)合執(zhí)法隊或其辦公室的名義作出決定。第四，實行“屬地管理”原則，不同層級行政機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的以最低層級行政機關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)確定案件管轄。最后，各參與機關(guān)各自承擔(dān)執(zhí)法經(jīng)費。政府對聯(lián)合執(zhí)法進行撥款的，仍按各參與機關(guān)分配。

《溫州市財政局、溫州市水利局關(guān)于下達2022年度珊溪水源保護屬地聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)費的通知》（溫財農(nóng)〔2022〕7號），2022年4月27日發(fā)布。

對跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法隊如何作出法律行為即行政行為，有的作了明文規(guī)定?！逗颖笔『Ｓ蚬芾項l例》（1999）第25條規(guī)定，聯(lián)合執(zhí)法隊伍要“依法行使各自的職權(quán)”；《南京市聯(lián)合執(zhí)法工作規(guī)則》第2條規(guī)定，參與聯(lián)合執(zhí)法的行政機關(guān)應(yīng)“依據(jù)法定職責(zé)，分別作出行政處理決定（包括行政處罰、強制等）”。廣東省汕頭市人民政府曾規(guī)定“不得以‘聯(lián)合執(zhí)法隊的名義出具執(zhí)法文書”

《汕頭市政府關(guān)于城市管理暫行實施聯(lián)合執(zhí)法的通知》（汕府〔2002〕78號），2002年5月26日發(fā)布。；廣東省中山市人民政府也曾規(guī)定“不得以‘聯(lián)合執(zhí)法辦公室的名義出具執(zhí)法文書”。

《中山市人民政府關(guān)于中山市城區(qū)城市管理暫行聯(lián)合執(zhí)法的通知》（中府〔2002〕96號），2002年9月4日發(fā)布。但也有的地方卻規(guī)定，聯(lián)合執(zhí)法隊可以“依法采取停止供電、強制拆除等強制措施，堅決予以取締關(guān)閉”

《來賓市興賓區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)來賓市興賓區(qū)木材加工企業(yè)規(guī)范化管理工作實施方案的通知》（興政辦發(fā)〔2020〕18號），2020年8月25日發(fā)布。，從而可能導(dǎo)致處于聯(lián)合執(zhí)法隊是否具有行政主體資格的法律困境。有地方人民法院認為：“公民、法人或者其他組織認為‘聯(lián)合執(zhí)法隊或者類似性質(zhì)的聯(lián)合執(zhí)法活動在執(zhí)行職務(wù)過程中侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，應(yīng)根據(jù)原告的訴訟內(nèi)容及請求事項由該臨時組織成員中有行政管理職能的機關(guān)為被告，如果該臨時組織或執(zhí)法活動中的成員均無相應(yīng)的管理職能的，由組織該臨時機構(gòu)的主管機關(guān)或人民政府為被告?！?/p>

《北京市高級人民法院關(guān)于行政訴訟中若干問題的意見（試行）》，1994年2月18日北京市高級人民法院審判委員會討論通過。

上海市金山區(qū)與毗鄰的浙江省嘉興市平湖市兩地綜合行政執(zhí)法局，于2022年8月31日相互賦予對方管轄權(quán)，在兩地共建的張江長三角科技城設(shè)立了聯(lián)合執(zhí)法隊。它實行雙隊長制，同時受兩地園區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)。它在執(zhí)法事項清單范圍內(nèi)，開展共同執(zhí)法，實現(xiàn)了“一塊牌子、兩地人員、協(xié)同作戰(zhàn)、結(jié)果互認”。

季張穎：《首支跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法隊成立》，載《上海法治報》2022年9月2日，第1版。它屬于跨行政區(qū)共設(shè)機構(gòu)

葉必豐：《地方政府的跨行政區(qū)共設(shè)機關(guān)》，載《環(huán)球法律評論》2020年第6期，第23頁。，但其職權(quán)仍限于執(zhí)法檢查，因而并未取得行政主體地位。

三、毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的程序機制

線索通報、信息共享、定期會商、共同研討、移送管轄、協(xié)助調(diào)查、證據(jù)互認、協(xié)助執(zhí)行，以及統(tǒng)一執(zhí)法流程和案卷標(biāo)準(zhǔn)等，都是毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的普遍性程序機制。其中，具有重要法律意義的有管轄權(quán)、聯(lián)合調(diào)查和協(xié)助執(zhí)行。

（一）毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的管轄權(quán)

《行政處罰法》第22條第1句規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。”違法行為發(fā)生地包括違法行為的準(zhǔn)備地、著手地、實施地、經(jīng)過地和危害結(jié)果發(fā)生地。上述地域的行政機關(guān)對違法行為都有管轄權(quán)。該條第2句規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！薄痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第7條規(guī)定，跨行政區(qū)域的火災(zāi)，由最先起火地的公安機關(guān)消防機構(gòu)管轄，相關(guān)行政區(qū)域的公安機關(guān)消防機構(gòu)予以協(xié)助但并無管轄權(quán)?！妒澄镏卸臼鹿侍幚磙k法》第3條第2款規(guī)定，對跨轄區(qū)的食物中毒事故，食物中毒發(fā)生地的衛(wèi)健部門具有管轄權(quán)，食物中毒肇事者所在地的衛(wèi)健部門提供協(xié)助但無管轄權(quán)。

毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法制度的任務(wù)不是解釋法律，而是在法律及其解釋已經(jīng)明確，在對本地有危害影響又確實沒有管轄權(quán)情況下，或者在雖有管轄權(quán)但查處確有困難的情況下，而與相鄰區(qū)域行政機關(guān)的協(xié)同執(zhí)法。它的實現(xiàn)形式之一是交叉檢查，對發(fā)現(xiàn)的違法案件移送給有管轄權(quán)的行政機關(guān)實施處罰。在江蘇省生態(tài)環(huán)境廳開展環(huán)境保護交叉檢查中，鎮(zhèn)江市環(huán)保局在對南京市企業(yè)的環(huán)境保護檢查時，發(fā)現(xiàn)浦口區(qū)丹桂路36號的南京運昶高分子材料有限公司存在違法排污行為，遂依法移送給所在地浦口區(qū)環(huán)保局。一審人民法院認為，“浦口區(qū)環(huán)保局作為浦口區(qū)環(huán)境保護行政主管部門，具有對在本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)環(huán)境違法行為進行監(jiān)督、管理、查處的法定職權(quán)?！?/p>

《江蘇省南京市中級人民法院〔2019〕蘇01行終274號行政判決書》（“南京運昶案”）。二審人民法院支持了一審人民法院的上述認定。

如果聯(lián)合執(zhí)法參與方發(fā)現(xiàn)違法行為，無管轄權(quán)而徑行采取強制措施或處罰的，則構(gòu)成超越職權(quán)。天津市有關(guān)部門組織了全市從嚴(yán)治理機動三輪車的聯(lián)合執(zhí)法。被告天津市公安交通管理局河北支隊所屬的派出所民警參與了聯(lián)合執(zhí)法。在天津火車站廣場世紀(jì)鐘附近，原告王金海駕駛的未懸掛牌照的銀灰色三輪車被包括被告民警在內(nèi)的多部門聯(lián)合執(zhí)法人員扣留，存放在河北區(qū)停車場內(nèi)。原告起訴要求人民法院判決確認被告的扣車行為違法，歸還原告的機動三輪車并賠償損失。人民法院認為，被告依法“負責(zé)河北區(qū)區(qū)域內(nèi)道路交通管理工作，而事發(fā)地點天津站前廣場世紀(jì)鐘附近在河?xùn)|區(qū)區(qū)域內(nèi)，被告無權(quán)對河?xùn)|區(qū)區(qū)域內(nèi)的道路交通實施管理工作，該扣車行為屬于超越職權(quán)?！?/p>

《天津市河北區(qū)人民法院〔2015〕北行初字第49號行政判決書》（“王金海案”）。

對于類似“王金海案”中需要當(dāng)場決定的行政強制措施，是否可以引入追緝權(quán)而取得管轄權(quán)？原告姜振維駕車無證運輸卷煙，途徑被告遼陽市煙草專賣局轄區(qū)。被告接到舉報后前去現(xiàn)場，直至在毗鄰的鞍山市達道灣高速公路口查獲嫌疑車輛。

遼寧省遼陽市《燈塔市人民法院〔2019〕遼1081行初71號行政判決書》（“姜振維案”）。《中華人民共和國海關(guān)法》第6條第6項規(guī)定：“進出境運輸工具或者個人違抗海關(guān)監(jiān)管逃逸的，海關(guān)可以連續(xù)追至海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)以外，將其帶回處理?！钡艘酝猓刹⑽匆?guī)定連續(xù)追緝的管轄權(quán)，即使公安機關(guān)辦理行政案件也無此職權(quán)，如果違法行為逃入鄰地就只能束手無策。因此，“姜振維案”被告從本轄區(qū)連續(xù)追緝到毗鄰區(qū)域，并不因此擁有地域管轄權(quán)。當(dāng)然，《行政處罰法》第25條第2款規(guī)定了指定管轄。在“姜振維無證運輸卷煙案”中，被告通過指定管轄獲得了地域管轄權(quán)。審理該案的人民法院認為：“本案中查獲地雖為遼寧省鞍山市達道灣高速公路口，但經(jīng)遼寧省煙草專賣局稽查總隊指定管轄，本案被告遼陽市煙草專賣局對姜振維涉嫌無煙草專賣品準(zhǔn)運證運輸煙草專賣品一案具有地域管轄權(quán)?！?/p>

遼寧省遼陽市《燈塔市人民法院〔2019〕遼1081行初71號行政判決書》（“姜振維案”）。

但是，指定管轄制度是以級別管轄制度為前提的。如果沒有級別管轄制度，也就沒有指定管轄。如前所述，我國的行政執(zhí)法在多個領(lǐng)域都已經(jīng)改革為一級管轄，即由市縣行政機關(guān)管轄。執(zhí)法權(quán)下沉到基層，意味著縣級行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，縣級行政機關(guān)不再具有執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有最終管轄權(quán)，仍屬于一級管轄。上級行政機關(guān)不再管轄行政執(zhí)法案件，只具有指導(dǎo)權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。指導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)并不意味著指定管轄權(quán)。因為指定管轄只是直接共同上級才有的職權(quán)，而指導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)幾乎是所有上級機關(guān)都具有的職權(quán)。

這也就向我們提出，在聯(lián)合執(zhí)法檢查中需要采取行政強制措施，而在有管轄權(quán)的行政機關(guān)并無人員參與的情況下，如何解決行政強制措施的管轄權(quán)問題？第一，在有管轄權(quán)的行政機關(guān)不在場的聯(lián)合執(zhí)法中，對并非必要的行政強制措施，盡量不予實施；在場執(zhí)法機關(guān)沒有行政強制措施事權(quán)的，不得實施行政強制措施。在上述情況下，在場的執(zhí)法機關(guān)可以采取拍照等形式保全證據(jù)，然后移送有管轄權(quán)機關(guān)調(diào)查、處理。第二，在有管轄權(quán)的行政機關(guān)不在場的聯(lián)合執(zhí)法中，對確有必要的行政強制措施，完全可以借助現(xiàn)代通信技術(shù)取得有管轄權(quán)機關(guān)的委托書或協(xié)助調(diào)查函。也就是說，在場的執(zhí)法機關(guān)可以電話聯(lián)系有管轄權(quán)的行政機關(guān)，當(dāng)場溝通委托事宜，并取得電子版委托書或協(xié)助調(diào)查函?！缎姓娭品ā返?7條第1款規(guī)定：“行政強制措施權(quán)不得委托?！边@是指行政強制措施權(quán)不得委托給沒有該事權(quán)的組織，而并不包括具有該事權(quán)的行政機關(guān)間的委托。第三，聯(lián)合執(zhí)法實施前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分討論，牽頭單位或者辦事機構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定聯(lián)合執(zhí)法的工作方案，對可能發(fā)生包括有管轄權(quán)的行政機關(guān)不在場時如何實施行政強制措施在內(nèi)的事務(wù)，都應(yīng)有所安排。如果無管轄權(quán)的行政機關(guān)事先已經(jīng)取得委托或協(xié)助調(diào)查請求，則可以避免出現(xiàn)越權(quán)實施行政強制措施的現(xiàn)象。第四，在設(shè)立具有行政主體資格的聯(lián)合執(zhí)法組織的情況下，毗鄰區(qū)域行政機關(guān)也可以通過職權(quán)委托

葉必豐：《行政機關(guān)的事務(wù)委托和職權(quán)委托》，載《中國法學(xué)》2022年第3期，第39頁。，將各自管轄權(quán)共同轉(zhuǎn)移給聯(lián)合執(zhí)法組織。

王辰陽：《滬蘇浙省際毗鄰區(qū)域?qū)崿F(xiàn)城管共同管轄執(zhí)法》，載光明網(wǎng)https：//m.gmw.cn/baijia/2021-04/22/1302247597.html.2022年10月16日訪問。

（二）毗鄰區(qū)域行政執(zhí)法調(diào)查合作

毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的程序機制之一是調(diào)查合作，實現(xiàn)證據(jù)共享或者證據(jù)互認。對此，我國早就有規(guī)定。早在1983年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的農(nóng)牧漁業(yè)部文件就指出，對主要漁場漁汛要“有計劃地組織聯(lián)合檢查、互相檢查?！?/p>

《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部關(guān)于發(fā)展海洋漁業(yè)若干問題的報告的通知》（國發(fā)〔1983〕134號），1983年9月1日發(fā)布。在2007年，國家環(huán)?？偩值?部門就發(fā)布了跨界污染調(diào)查合作的文件。

國家環(huán)?？偩值取蛾P(guān)于加強河流污染防治工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2007〕201號），2007年12月29日發(fā)布。2008年，環(huán)保部要求對跨界污染案的調(diào)查取證，相鄰地方環(huán)保部門應(yīng)“在規(guī)定時間內(nèi)到達同一斷面共同采樣監(jiān)測，一方無故不到或不按規(guī)定監(jiān)測的以另一方監(jiān)測數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。雙方對監(jiān)測數(shù)據(jù)提出異議時，應(yīng)保存水樣，由中國環(huán)境監(jiān)測總站負責(zé)監(jiān)測?！?/p>

環(huán)保部《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2008〕64號），2008年7月7日發(fā)布。執(zhí)法調(diào)查合作在此后查處侵犯知識產(chǎn)權(quán)和假冒偽劣商品的規(guī)范性文件中，發(fā)展為證據(jù)互認。國務(wù)院在2011年的規(guī)范性文件中指出，應(yīng)建立包括調(diào)查取證和證據(jù)互認在內(nèi)的跨行政區(qū)執(zhí)法協(xié)作機制。

《國務(wù)院關(guān)于進一步做好打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作的意見》（國發(fā)〔2011〕37號），2011年11月13日發(fā)布。各地為了貫徹國務(wù)院的指示，也紛紛制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)

《廣東省查處生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品違法行為條例》（2012、2020年修訂）第17條和《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》（2015）第31條。和行政規(guī)范性文件，并逐步擴大到其他行政領(lǐng)域。如2019年滬蘇浙皖市場監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布的《長三角地區(qū)市場監(jiān)管聯(lián)動執(zhí)法實施辦法》第5條第2款規(guī)定，因查辦案件需要，請求當(dāng)?shù)赜泄茌牂?quán)的市場監(jiān)管部門協(xié)助調(diào)查取證時，被請求機關(guān)應(yīng)根據(jù)對方要求，按照執(zhí)法程序，積極做好調(diào)查取證等案件協(xié)查工作，并將協(xié)查情況和有關(guān)材料反饋給對方部門。2020年以來，有關(guān)行政調(diào)查合作的地方立法得以快速發(fā)展。

毗鄰區(qū)域行政執(zhí)法中的調(diào)查合作是以合法、公正為前提的。保證行政調(diào)查的合法、公正，是證據(jù)互認的基礎(chǔ)。在“韓桂林等跨行政區(qū)環(huán)境污染索賠案”中，江蘇省淮安市金湖縣的當(dāng)事人排放污染物，造成安徽省滁州市

天長市當(dāng)事人養(yǎng)殖業(yè)的損害。天長市主管部門委托省外中立機構(gòu)進行檢測。在“謝印立等跨行政區(qū)環(huán)境污染索賠案”中，山東省臨沂市臨沭縣的當(dāng)事人污染環(huán)境，造成江蘇省連云港市東?？h的養(yǎng)殖業(yè)損害。東海縣漁政部門委托省外中立機構(gòu)進行檢測，并將取得的檢測報告抄送給了臨沭縣漁政部門。兩案的致害人都認為，只有受害人所在地主管部門的委托而致害人所在地主管部門未參與委托，屬于單方委托，不具有公正性。但兩案的人民法院都未采信致害人的質(zhì)疑

《江蘇省高級人民法院〔2002〕蘇民終字第043號民事判決書》（“謝立印等案”），《安徽省滁州市中級人民法院〔2016〕皖11民終513號民事判決書》（“韓桂林等案”）。，對國務(wù)院主管部門規(guī)范性文件中要求的跨界污染取證合作規(guī)則未保持協(xié)同態(tài)度。

葉必豐：《基于區(qū)域合作思維的跨界污染糾紛處理》，載《法學(xué)家》2017年第4期，第72-72頁。

（三）毗鄰區(qū)域行政機關(guān)的協(xié)助執(zhí)行

協(xié)助執(zhí)行是以執(zhí)法“結(jié)果互認”為前提的。在理論上，執(zhí)法“結(jié)果互認”并不是新問題、新制度，而只是行政行為公定力的體現(xiàn)，但在跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法中卻具有重要的實踐意義，將促成雙方行政機關(guān)的自覺意識。

協(xié)助執(zhí)行是毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的重要任務(wù)之一。在跨界水污染案中，根據(jù)《行政處罰法》所規(guī)定的違法行為地管轄制度，受害地系違法行為結(jié)果發(fā)生地，受害地行政主管部門具有行政處罰管轄權(quán)。如果受害地行政主管部門依據(jù)《水污染防治法》第83條，對致害地違法行為人作出責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的行政處罰，則需要致害地行政主管部門的協(xié)助。但在需要致害地行政主管部門投入較多執(zhí)行力量的情況下，其實將案件移送致害地行政主管部門管轄更為切實可行。

但有時卻存在依法應(yīng)當(dāng)由兩地分別管轄的情形。比如，企業(yè)既有注冊地又有生產(chǎn)地。法律上規(guī)定，生產(chǎn)地行政機關(guān)對企業(yè)所作出的整改措施，除了監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)的該企業(yè)生產(chǎn)組織執(zhí)行外，還需要注冊地行政機關(guān)協(xié)助監(jiān)督該企業(yè)執(zhí)行。

《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第58條。

當(dāng)然，行政機關(guān)可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。在法律上，人民法院的強制執(zhí)行不受行政區(qū)劃限制。最高人民法院

表示積極支持區(qū)域合作。

《人民法院服務(wù)和保障長三角一體化發(fā)展司法報告》，2021年11月2日最高人民法院發(fā)布；《最高人民法院關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2016〕5號），2016年2月3日發(fā)布；《最高人民法院關(guān)于為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2021〕4號），2021年1月13日發(fā)布。但如果存在地方保護主義的話，無論是行政機關(guān)執(zhí)行還是法院執(zhí)行，困難都是相同的，重要的是行政機關(guān)比人民法院能調(diào)動更多的執(zhí)行資源。

毗鄰區(qū)域行政機關(guān)間的協(xié)助執(zhí)行是聯(lián)合執(zhí)法中的一項制度，是區(qū)域合作機制的組成部分。與有關(guān)區(qū)域合作制度的銜接是協(xié)助執(zhí)行機制取得成效的關(guān)鍵。當(dāng)前，國家在

全國建立12個涉危險廢物環(huán)境跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控或聯(lián)合執(zhí)法機制，推動危險廢物跨省轉(zhuǎn)移“白名單”試點、處置設(shè)施共建共享機制

黃潤秋：《國務(wù)院關(guān)于研究處理全國人大常委會固體廢物污染環(huán)境防治法執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的報告——2022年6月21日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議上》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2022年第4號，第689-694頁。，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)上海探索協(xié)助執(zhí)行與失信聯(lián)合懲戒相銜接，讓失信者在一地失信、各地都受限制。

《國務(wù)院關(guān)于上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作方案的批復(fù)》（國函〔2018〕12號），2018年1月31日發(fā)布。失信聯(lián)合懲戒將是毗鄰區(qū)域協(xié)助執(zhí)行的一項有效法律機制，當(dāng)然它本身還在進一步探索和完善之中。

張魯萍：《環(huán)境領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒：實踐展開、制約因素與規(guī)制路徑》，載《征信》2022年第6期，第30-34頁。

結(jié)語

社會在分工的同時也在趨同和整合，網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)和智能化應(yīng)用加速了社會的整合。地方各級人民政府在設(shè)置職能部門的同時也在加強其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，探索整體“智治”。在國家和社會“界面”，一方面，對社會成員來說無論執(zhí)法主體是誰卻都可以說是“國家”；另一方面，政府的分層、分條、分區(qū)導(dǎo)致了執(zhí)法主體相對獨立，單個執(zhí)法主體無法對接整個社會的“界面”。因此，作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，行政執(zhí)法體制改革被提上了議事日程。行政執(zhí)法體制改革在層級上主要是執(zhí)法權(quán)下沉和實行一級執(zhí)法體制，在“分條”即部門之間推行綜合執(zhí)法，以及在分區(qū)治理的毗鄰區(qū)域探索聯(lián)合執(zhí)法。

本研究發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)法權(quán)下沉和實行一級執(zhí)法體制后，級別管轄不再發(fā)揮作用，跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法尤其是毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的需求更加強烈。毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的法治基礎(chǔ)并不是區(qū)域合作的一般法律制度，而是地方組織法上的跨行政區(qū)協(xié)同工作機制條款和《行政處罰法》及單行法上的職務(wù)協(xié)助條款。當(dāng)前，毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的組織形式有聯(lián)席會議制度、職員派遣和聯(lián)合執(zhí)法隊，具有重要意義的程序機制有管轄權(quán)制度、聯(lián)合調(diào)查及證據(jù)互認制度、以結(jié)果互認為基礎(chǔ)的協(xié)助執(zhí)行制度。從司法上觀察，當(dāng)前的聯(lián)合執(zhí)法還需要進一步規(guī)范，尤其不能以聯(lián)合執(zhí)法組織的名義直接對相對人作出處罰決定。司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對毗鄰區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法擔(dān)負起監(jiān)督職責(zé)。

毗鄰區(qū)聯(lián)合執(zhí)法要取得預(yù)期成效，還需要相應(yīng)的制度保障。在較早時期，聯(lián)合執(zhí)法的保障制度是基于層級關(guān)系而建立的，包括：第一，考評制度。如《農(nóng)資打假省際聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制》

農(nóng)業(yè)部辦公室：《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)資打假有際聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制〉的通知》農(nóng)辦質(zhì)〔2012〕51號）2012年9月11日發(fā)布。規(guī)定：“農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局將對各省執(zhí)行本機制情況進行年度考核并予通報，對于案件辦理及時準(zhǔn)確的，給予表揚，對案件辦理拖延推諉的，給予批評?！睆V東省也將生態(tài)跨行政區(qū)執(zhí)法聯(lián)動作為一體化評估的重要指標(biāo)。

廣東省人民政府：《推進珠江三角洲區(qū)域一體化工作評價指標(biāo)及評價辦法》（試行）（粵府函〔2011〕58號），2011年2月28日發(fā)布。第二，與資金資源相掛鉤。如《農(nóng)資打假省際聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制》規(guī)定：“本機制年度考核結(jié)果將與下一年的農(nóng)資打假項目資金安排掛鉤?！钡谌?，追責(zé)制度。如《商務(wù)行政處罰程序規(guī)定》第55條規(guī)定，對無故拒絕協(xié)助其他商務(wù)主管部門辦理跨行政區(qū)域案件的，上級商務(wù)主管部門或有關(guān)部門依法責(zé)令改正，可以對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。上述聯(lián)合執(zhí)法保障措施可以在改進后推廣適用。

現(xiàn)在的行政執(zhí)法實行一級執(zhí)法體制，毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法并不是按照層級關(guān)系，而是毗鄰區(qū)域行政機關(guān)協(xié)商建立的，應(yīng)該更多地通過第三方評估來促進合作。但

《地方組織法》第80條第2款規(guī)定：“上級人民政府應(yīng)當(dāng)對下級人民政府的區(qū)域合作工作進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督?！币簿褪钦f，上級機關(guān)對于地方毗鄰區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的事前指導(dǎo)和事后考評、追責(zé)仍然是可行的。

Joint Enforcement of Local Contiguous Areas in China

YE Bifeng

（Koguan School of Law， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract：

Joint enforcement has long been existed. After law enforcement power transferred to lower levels and onelevel enforcement system established， the grade jurisdiction mechanism stops playing its role， while the needs of joint enforcement by interdistricts， especially those contiguous districts are getting stronger. The legal basis for joint enforcement of contiguous districts does not originate from general legal systems of regional cooperation， but from the interdistricts coordinated working mechanism clause in Organic Law of Local Peoples Governments， and from the duty assistance clause in Administrative Penalty Law and other statutes. Right now， joint conference mechanism， staff dispatch and joint enforcement units are the main organizational forms of joint enforcement of contiguous districts. With respect to the important procedural mechanisms， there are jurisdiction system， joint investigation and mutual recognition of evidence， and assistance in enforcement based on mutual recognition of results. From the judicial perspective， the current joint enforcement system needs to be further standardized， especially not appropriate for joint enforcement organizations to make administrative penalties directly to opposite parties. Judiciary shall take the supervision responsibility to joint enforcement of contiguous districts.

Key words： regional cooperation; joint enforcement of contiguous districts; law enforcement power transferred to lower levels; jurisdiction; duty assistance

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東

文章編號：1001-2397（2023）01-0049-14

收稿日期：2022-11-15

作者簡介：

葉必豐（1963），男，浙江浦江人，上海交通大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

①在實踐中，有個別地方將長時間自然單一行為處斷為兩個違法行為予以處罰的個案。參見《北京市第三中級人民法院（2020）京03行終393號行政判決書》（“李清志案”）。