社會治理重心向基層下移問題研究

劉奕輝 段懿格

［摘 要］推動社會治理重心向基層下移，對打造共建共治共享的社會治理格局，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，增強(qiáng)人民群眾的幸福感和安全感具有重要意義。為此，必須堅持企業(yè)、農(nóng)村、街道社區(qū)、社會組織等多元主體協(xié)同共治，切實發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效提升基層黨組織的組織力。本文以“三放兩化”李滄模式為例，研究社會治理重心下移工作，探索基層社區(qū)治理創(chuàng)新模式。

［關(guān)鍵詞］地方高校；科研訓(xùn)練；困境；實施策略

［中圖分類號］F20文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高與生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)成為我國社會的主要矛盾。在中央的有關(guān)政策指導(dǎo)下，針對基層治理如何真正落到基層的問題，各地的創(chuàng)新性探索與實踐也在如火如荼地進(jìn)行著。但在具體實踐過程中，新的基層多元治理體系的各主體間 的權(quán)責(zé)關(guān)系、利益分配與關(guān)系協(xié)調(diào)等方面缺少良好的體制機(jī)制管控，造成治理理念與治理實踐大相徑庭，基層治理體系“難產(chǎn)”“水土不服”的局面。本文旨在以習(xí)近平總書記指導(dǎo)下的李滄區(qū)上流佳苑社區(qū)的“三放兩化”基層社區(qū)治理創(chuàng)新體系為例，針對存在的普遍性問題進(jìn)行探索并分析解決措施，為社會治理重心向基層下移提供合理借鑒，以期為社會治理重心下移后的社區(qū)治理模式提供參考。

1 李滄區(qū)基層社區(qū)治理模式

1.1 李滄區(qū)情概況

李滄區(qū)位于青島市中心城區(qū)北部，1994年建區(qū)，面積99.9平方千米，占市內(nèi)三區(qū)總面積的一半，轄振華路街道、滄口街道、興華路街道、興城路街道、李村街道、虎山路街道、浮山路街道、湘潭路街道、樓山街道、九水街道、世園街道11個街道共119個社區(qū)，人口67.9萬人［1］。

1.2 基層社區(qū)治理回顧

2018年6月12日，習(xí)近平總書記在上合組織青島峰會期間視察青島市李滄區(qū)上流佳苑社區(qū)并強(qiáng)調(diào)：“推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)?！鄙鐣卫碜鳛閲抑卫眢w系中的重要一環(huán)，其重點在基層，難點也在基層。基層治理是新時代國家治理的基石，做好了基層工作，就是為社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，鋪平道路。黨的十九屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)了推動社會治理重心向基層下移的重要性，并針對新時期的新氣象提出了新要求。將社會治理重心向基層下移，做到基層的問題基層調(diào)解，基層的事情基層解決，實現(xiàn)基層決策、基層管理、基層服務(wù)、基層監(jiān)督。

1.3 “三放兩化”具體內(nèi)涵

習(xí)近平總書記提出的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的重要指示，指明了基層治理的工作方向。背 街小巷是最能體現(xiàn)精細(xì)化管理水平的，在城市治理中既要面子，也要里子。要想把城市治理好，就要真正 下沉到這個城市的最小單元中去。資源、服務(wù)和管理的下放是社會治理重心下移的重要標(biāo)志，也是社區(qū) 服務(wù)精準(zhǔn)化、精細(xì)化的前提條件，社區(qū)服務(wù)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化是對社區(qū)公共服務(wù)供給模式和社區(qū)資源配置 機(jī)制的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，它們共同構(gòu)成的“三放兩化”模式書寫著社區(qū)治理的新篇章。

1.3.1 資源下放

資源下放是增加基層職能權(quán)重，推動各種資源向基層、社區(qū)聚集的重要一步。推動實實在在的資源向基層、社區(qū)匯集，緩解基層“有責(zé)無權(quán)”的情況。資源下放的含義不僅在于物質(zhì)資源的賦予，還有人力資源與財力資源的下放。資源下放就要做到物往社區(qū)運、人往社區(qū)走、錢往社區(qū)投。在人力資源方面，通過增加基層崗位等手段，吸引人才走到基層去。同時，對區(qū)里、街道辦的人員也通過包干等形式選派到社區(qū)中，使其直接參與或領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)管理，通過簽協(xié)議、領(lǐng)任務(wù)等一系列方式為社區(qū)公共管理添磚加瓦；在財力資源方面，通過對社區(qū)集體資源的探索，建立與責(zé)任相匹配的財權(quán)，解決基層數(shù)十年來存在的“用錢靠伸手”問題。制定社區(qū)經(jīng)費使用管理辦法，使基層經(jīng)費總量充分、使用自由，真正達(dá)到以資源促發(fā)展、以發(fā)展固民生的目的。

1.3.2 服務(wù)下放

服務(wù)下放是便民服務(wù)的下沉延伸。將與社區(qū)居民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的社會公共服務(wù)延伸到社區(qū)，打通便民服務(wù)“最后一公里”，解決居民“急難愁盼”的問題，極大程度上增進(jìn)了民生福祉［2］。同時，從服務(wù)供給側(cè)與居民需求側(cè)兩方面著手，使基層社會治理找準(zhǔn)道路，看清方向。從服務(wù)供給側(cè)和居民需求側(cè)的聯(lián)系來看，“知需”是前提，將選擇權(quán)下沉到社區(qū)中去，做到讓人民群眾所思即所感，精準(zhǔn)精細(xì)服務(wù)民生。“足給”是目的：一方面，創(chuàng)新社區(qū)便民服務(wù)供給手段，互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)化手段的引入與社會組織的積極參與使得多形式、多主體在社區(qū)公共服務(wù)搭建過程中顯現(xiàn)，做到為民所用；另一方面，搭建社區(qū)公共服務(wù)平臺，將原本需要去區(qū)、街道辦理的事務(wù)依靠互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)搭建的社會服務(wù)供給平臺，通過定點投放的社區(qū)服務(wù)終端接入辦理事服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，將智慧服務(wù)深入社區(qū)治理。真正在一個窗口實現(xiàn)全科覆蓋，讓社區(qū)居民不僅“只跑一次”，而且“只跑一公里”，真正增強(qiáng)了居民的獲得感與幸福感。

1.3.3 管理下放

管理下放是增強(qiáng)基層治理自主權(quán)的重要渠道，管理下放的核心是權(quán)利與責(zé)任的下放。因此，管理下放的首要前提就是要厘清社區(qū)的權(quán)責(zé)清單［3］。通過管理權(quán)力的讓渡與下沉，在規(guī)定社區(qū)管理事項與具體工作的同時賦予相匹配的權(quán)力，賦予街道、社區(qū)在日常問題上的自主決策權(quán)與重大項目工程上的優(yōu)先建議權(quán)，保證基層的權(quán)力，大力刺激了基層干部干實事的決心與意志。同時，也將賦予基層的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。重大工程事項經(jīng)社區(qū)決策實行的，由街道進(jìn)行把關(guān)；經(jīng)街道決策實行的，由區(qū)里進(jìn)行把關(guān)。做到權(quán)責(zé)相稱，分配有度。將管理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫韮?yōu)勢，以管理重心的下移促進(jìn)治理重心的下移，提高為民服務(wù)的實效。

1.3.4 社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化

社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化是對社區(qū)存在問題的直接回應(yīng)，是服務(wù)供給與居民需求的直接對應(yīng)與匹配，是資 源與需求的正面對接。通過對居民的社區(qū)服務(wù)需求進(jìn)行精確識別來開展專業(yè)化服務(wù)，設(shè)計社區(qū)服務(wù)供給方 案。上流佳苑社區(qū)以黨員為骨干，組建起志愿服務(wù)隊伍，建立對口幫扶模式，每月為有需求的獨居老人提供所需服務(wù)，定期維護(hù)社區(qū)設(shè)施，實現(xiàn)了居民需求與服務(wù)供給的良好匹配對接，使居民的差異化需求在基層得到極大滿足。

1.3.5 社區(qū)服務(wù)精細(xì)化

社區(qū)服務(wù)精細(xì)化是指針對基層問題多變、復(fù)雜的現(xiàn)狀，在基層治理過程中，做到“一把鑰匙開一把鎖”，因時制宜、因地制宜、因人而異，精準(zhǔn)施策，具體問題具體分析，在客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上結(jié)合社區(qū)實際，創(chuàng)新社區(qū)工作方法，解決實際問題。

“三放兩化”模式是為基層賦權(quán)增重的重要舉措，是對基層治理體制的豐富與創(chuàng)新，通過資源、服務(wù)、管理權(quán)力的下放實現(xiàn)精準(zhǔn)施策、良性治理。精確識別社區(qū)實際與群眾訴求，使得資源分配與使用更加合理高效，將“人民城市為人民”的實踐發(fā)展到一個新的高度。

2 李滄區(qū)基層治理問題分析

近年來，青島市李滄區(qū)積極探索“三放兩化”社會治理新路徑，補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項，以“一二 三四”總體思路，加快構(gòu)筑共建共治共享的城市生活共同體，不斷推進(jìn)城市基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化［4］。社會治理體系的發(fā)展來之不易，積累的經(jīng)驗彌足珍貴，創(chuàng)造的精神財富也影響深遠(yuǎn)。但在“三放 兩化”模式的推進(jìn)過程中也遇到了許多問題。

2.1 社區(qū)基本公共服務(wù)的均等化及可及性有待增強(qiáng)，服務(wù)半徑相對較大

提倡公共服務(wù)均等化是從“十一五”開始的。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化就是要實現(xiàn)醫(yī)療條件、教育條件、環(huán)境衛(wèi)生條件、居住條件、福利條件、交通出行條件均等化，這與各社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社區(qū)分布狀況乃至人際關(guān)系都有著密切的聯(lián)系。在此情況下，社區(qū)之間的差異也會逐步顯現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)狀況較好，有政策扶持的社區(qū)公共服務(wù)狀況好；經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、政策惠及少的社區(qū)公共服務(wù)狀況差。目前，李滄區(qū)民生服務(wù)、公共服務(wù)均等化也在顯著推進(jìn)中。從長遠(yuǎn)來看，以標(biāo)準(zhǔn)化推動基本公共服務(wù)均等化，是在滿足人民群眾基本生活需要與財政保障之間尋找最佳平衡點的過程。但要強(qiáng)調(diào)的是，以標(biāo)準(zhǔn)化推動基本公共服務(wù)均等 化，目的在于讓全體公民能公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心在于促進(jìn)機(jī)會均等，而不是簡單的平均化。確保將有限的財力用到人民群眾最關(guān)心的地方，改善民生短板，提升社區(qū)居民的幸福感、獲得感。

2.2 社會治理各主體之間有機(jī)銜接和良性互動的合作機(jī)制與運行機(jī)制需要健全

具體來說，就是要在社區(qū)治理過程中匯集各主體智慧，體現(xiàn)各方面參與，構(gòu)建“社區(qū)治理共同體”［6］。“社區(qū)治理共同體”是以政府、社區(qū)、社會組織和居民為多元主體，以社會再組織化為手段，以實現(xiàn)社區(qū)多元主體共同治理為根本，達(dá)到把“社區(qū)治理共同體”做實做好的目的［5］。首先，在實踐中，黨建對于各主體合作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)核心作用體現(xiàn)不夠。只有充分發(fā)揮基層黨組織的作用，才能真正統(tǒng)籌社區(qū)各方力量，社會治理重心才能有效下移。其次，對于社區(qū)公共空間運營和參與的體制機(jī)制建設(shè)不夠，需要采取制度化舉措來對社區(qū)公共空間的形成與發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，由代表帶動居民積極參與到公共服務(wù)空間的營造中，實現(xiàn)基層治理由政府驅(qū)動向為居民自我驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。

2.3 社會組織的參與活力有待激發(fā)

社會組織規(guī)模需進(jìn)一步壯大，活力有待進(jìn)一步激發(fā)。社區(qū)社會組織主要分為兩類，一類是內(nèi)部型組織，是由社區(qū)內(nèi)部人員組織而形成的正式或非正式機(jī)構(gòu)，如由社區(qū)業(yè)主組成的業(yè)委會等，這類組織看似利益相通、榮辱與共，但在實際生活中存在著無明確領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)部矛盾突出等一系列問題。另一類是外部型組織，是為社區(qū)提供專業(yè)化服務(wù)的社會機(jī)構(gòu)，如物業(yè)公司等，這類組織在基層治理的過程中更多的是滿足于提供所購買的專業(yè)化服務(wù)，對社區(qū)具體治理、居民切身利益等事務(wù)缺乏關(guān)注與深度參與，不利于“社區(qū)治理共同體”的建設(shè)與發(fā)展。

3 優(yōu)化社區(qū)治理措施

3.1 發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用

堅持黨建統(tǒng)領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用是實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)均等化與可及性，統(tǒng)籌各主體參與社會治理，激發(fā)社會組織參與活力的有效保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們國家最顯著的制度優(yōu)勢?；鶎狱h組織是我們黨在基層發(fā)展建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘，要讓基層黨組織真正深入社區(qū)治理當(dāng)中去。同時，在社會治理的過程中，社會治理重心下移到哪里，黨的基層組織就應(yīng)建設(shè)到哪里。要加強(qiáng)黨的基層建設(shè)，貫徹落實黨的群眾路線，搞好黨群關(guān)系。充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，對社區(qū)資源進(jìn)行系統(tǒng)挖掘與整合，更要調(diào)動基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮他們的先鋒模范作用，密切聯(lián)系群眾，及時向黨組織反映基層群眾的民生訴求，維護(hù)基層社會的和諧穩(wěn)定［7］。

3.2 提升基層服務(wù)專業(yè)性

提和或基層服務(wù)與工作人員的專業(yè)性，大力引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才扎根基層建設(shè)，有效應(yīng)對基層社會治理中出 現(xiàn)的各種專業(yè)性難題，是真正做到資源下放、管理下放、基層服務(wù)精準(zhǔn)化及精細(xì)化的基石。專業(yè)性具有技術(shù)優(yōu)勢和行為標(biāo)準(zhǔn)化、程序規(guī)范化的特征，是社區(qū)治理過程的重要表現(xiàn)之一。社區(qū)事務(wù)會涉及社會工作、管理學(xué)、心理學(xué)等不同專業(yè)領(lǐng)域，但從總體的發(fā)展來看，社區(qū)治理的需求是沒有明確專業(yè)界限的，而是統(tǒng)一為整體地對社區(qū)的治理與服務(wù)而存在。技術(shù)平不高也對基層工作的開展形成阻礙。因此，對基層工作人員的專業(yè)性與跨專業(yè)性都有了極高的要求。同時，大學(xué)生、研究生等專業(yè)技術(shù)人才也應(yīng)參與到社區(qū)建設(shè)當(dāng)中來，社會科學(xué)工作者也有義務(wù)為基層治理探索提供理論指導(dǎo)和智力支持。要讓基層治理走上科技的快車道，利用科技的力量開發(fā)數(shù)字公共服務(wù)平臺，為居民服務(wù)提供便利。

3.3 完善基層權(quán)責(zé)體系與實現(xiàn)機(jī)制

完善基層權(quán)責(zé)體系是對資源、服務(wù)、管理三項權(quán)力下放的重要補(bǔ)充，通過對基層權(quán)力與責(zé)任的具體規(guī)定，逐步破除“部門博弈”“條塊博弈”“制度博弈”。著力推進(jìn)基層創(chuàng)新服務(wù)治理法制化、基層政府權(quán)責(zé)規(guī)則化、基層治理權(quán)責(zé)明確化。同時，針對基層治理中可能存在的事前、事中與事后的矛盾制定問題清單、職責(zé)清單和考核清單，將基層治理的三個階段以法律形式進(jìn)行原則確定，以厘清職責(zé)進(jìn)行權(quán)責(zé)規(guī)定，以科學(xué)考核進(jìn)行合理評定。為基層想干事、能干事的人員發(fā)揮工作積極性掃清障礙，充分調(diào)動基層能動性。

3.4 加強(qiáng)多方參與，構(gòu)建“社區(qū)治理共同體”

管理、服務(wù)、資源的重心下移，最終要落實在社區(qū)。要想為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)，則需要依靠社會中的多主體協(xié)同參與，要建立民主協(xié)商的規(guī)則機(jī)制，在決策中匯聚民意，凝聚共識，激發(fā)社會組織參與活力［8］。吸引多方主體參與到?jīng)Q策當(dāng)中來。要深入發(fā)掘四社融合機(jī)制，即以社區(qū)為平臺，以社會組織為載體，以社會工作人才為支撐，以社會志愿者為依托。以基層社區(qū)網(wǎng)格化管理為主要抓手，充分調(diào)動各主體進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的積極性，充分了解各階級、各類群體對于社區(qū)建設(shè)的訴求，構(gòu)建起集各主體、各要素于一體的“社區(qū)治理共同體”?！吧舷峦邉?，風(fēng)雨同舟者興。”社區(qū)共治體系的建立與發(fā)展是社區(qū)治理的源頭活水，對基層中社區(qū)治理統(tǒng)一戰(zhàn)線的構(gòu)建和以人民為中心的共建共治共享的現(xiàn)代化社區(qū)的實現(xiàn)有著重要意義。

4 結(jié)語

“三放兩化”是李滄區(qū)新時代推進(jìn)社會治理重心向基層下移的重要一步，旨在通過資源、服務(wù)、管理的下放 為基層社區(qū)賦權(quán)增重，通過精準(zhǔn)化、精細(xì)化的社區(qū)服務(wù)使人民群眾真正有獲得感、幸福感，感受到民生紅利。但其又面臨著公共服務(wù)均等化不足、各主體協(xié)同機(jī)制機(jī)制需要健全、社會組織參與活力有待激發(fā)等問題。本文從發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用、提升基層服務(wù)專業(yè)性、完善基層權(quán)責(zé)體系、加強(qiáng)多方參與幾個方面進(jìn)行了可行性分析。

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