行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的難點與對策

袁華嬌

［摘 要］行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理已成為一項制度性要求，它可以在單位管理和財務(wù)管理中優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和考核方式，實現(xiàn)風險評估下的風險控制，并強化內(nèi)部監(jiān)督，解決一系列財務(wù)管理問題。但在推行全面預(yù)算績效管理中，存在管理機制、管理層級、管理質(zhì)量、管理評價等不同方面的難點問題。想要解決諸多問題，突破改革難點，需要堅持正確的全面預(yù)算績效管理原則，確定具體管理內(nèi)容，加強財務(wù)環(huán)境建設(shè)，優(yōu)化風險評估、管理與控制機制，并通過內(nèi)部評價、監(jiān)督渠道，實現(xiàn)對預(yù)算績效的全面管理、把握、優(yōu)化。

［關(guān)鍵詞］行政事業(yè)單位；全面預(yù)算；績效管理；管理難點；管理對策

［中圖分類號］F20文獻標志碼：A

預(yù)算績效管理始于20世紀80年代，是從企業(yè)概念中引申、過渡到行政事業(yè)單位財政預(yù)算管理領(lǐng)域中的，逐漸形成較為完整的預(yù)算績效管理體系、制度。而隨著財政效率概念的深入，我國全面開啟了行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理時代。預(yù)期目標是要實現(xiàn)績效與預(yù)算同一體系和標準，用預(yù)算資金嚴格約束預(yù)算評價，最終實現(xiàn)預(yù)算編制—執(zhí)行—監(jiān)督全流程的預(yù)算績效管理。

1 行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的作用

1.1 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和考核方式

行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理對于優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)有著積極意義，從財政效率角度出發(fā)，它會引導單位內(nèi)部調(diào)整崗位結(jié)構(gòu)、人員職責范圍，實現(xiàn)整體組織架構(gòu)精進化、扁平化，解決工作人員業(yè)務(wù)量相對飽和、人浮于事等問題。

全面實施預(yù)算績效管理，可引導人資部門合理調(diào)配人力資源，形成“工作選人、人服務(wù)于單位”這一管理局面。同時，引導人資部門重新規(guī)劃考核體系和細則，突出具體崗位人員的工作貢獻性、專業(yè)性、復(fù)合性和工作創(chuàng)新成績，并運用多樣考核方式集中反映個人的綜合工作水平。

1.2 實現(xiàn)風險評估下的風險控制

全面實施預(yù)算績效管理，本質(zhì)是以結(jié)果為導向，梳理現(xiàn)有行政事業(yè)單位在管理、使用財政資金方面可能存在的相關(guān)問題。在風險評估、風險預(yù)判體系作用之下，財政資金使用效率更高，結(jié)果更理想，真正做到用更少的錢辦更多的事，為公眾提供更高品質(zhì)的服務(wù)。例如，可通過全面實施預(yù)算績效管理，篩選或識別出只是為了檢查而落實或推動預(yù)算編制的行為。對比預(yù)期目標，分析影響目標落實，或產(chǎn)生落實差距的具體風險原因，再有針對性地制定預(yù)算績效管理方案，以控制活動為主要前提和重要標準，使單位各部門、各工作環(huán)節(jié)形成相互制衡、相互監(jiān)督的關(guān)系。

1.3 強化內(nèi)部監(jiān)督，塑造良好財務(wù)環(huán)境

行政事業(yè)單位工作人員具有相對一致的價值觀念、工作態(tài)度、資金使用意識。這些主觀因素構(gòu)成的內(nèi)部環(huán)境，會直接影響內(nèi)部監(jiān)督工作的開展。比如，由于難以落實相互監(jiān)督制度，會出現(xiàn)各種管理問題，以及資金使用效率低下等情況。而推動全面實施預(yù)算績效管理，則能將績效與業(yè)務(wù)評價、考核等掛鉤，調(diào)動起全體工作人員監(jiān)督自我、監(jiān)督他人、監(jiān)督財政資金使用、落實情況的主動性。以工作風氣的改變帶動工作氛圍的改變，營造良好的互相監(jiān)督與支持的氛圍。

2 行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的難點

1.1 預(yù)算績效管理機制

雖然我國行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理一直在持續(xù)不斷的推進當中，但不同地方政府、單位對于全面實施預(yù)算績效管理的認知程度、重視程度不一，導致預(yù)算績效管理的機制出現(xiàn)不同程度、不同側(cè)重點的差距。該問題成為全面實施預(yù)算績效管理中的難點之一，具體表現(xiàn)在以下三方面。一是部分單位尚未實現(xiàn)全面的預(yù)算編制管理覆蓋，想要通過完善、科學或更為細致的預(yù)算編制，觸動原有的部門利益或單位效益，但內(nèi)在的管理動力不足。或在編制預(yù)算時，沒有真正發(fā)揮預(yù)算績效管理的本質(zhì)作用，預(yù)期落實目標與編制目標、實際管理目標存在較大差距。二是在落實績效管理方面，許多單位將重點放在控制預(yù)算編制的執(zhí)行上，例如，現(xiàn)有的預(yù)算執(zhí)行進度與目標是否存在差距、資金是否存在滯留或挪用的情況，而沒有將預(yù)算績效管理的核心觀念用于追蹤過程和效果。三是整體的預(yù)算績效管理觀念相對滯后，不能對財政決算發(fā)揮約束、指導和管理的作用，預(yù)算績效實施通常會跑空套。

2.2 預(yù)算績效管理層級

要實現(xiàn)全面的預(yù)算績效管理，需要有具體的預(yù)算績效管理層級、管理體系。比如，單位是否能先完成預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計，再逐步完善對應(yīng)設(shè)計的具體工作流程、制度；是否能夠?qū)崿F(xiàn)宏微觀層面的預(yù)算績效管理工作；是否能夠有專門的管理層級、部門，對資金使用效率、使用情況進行跟蹤反饋。該管理層級是否有利于具體工作人員反饋發(fā)現(xiàn)的問題、解決問題，并用以優(yōu)化管理規(guī)章制度、管理辦法。另外，還需要思考現(xiàn)階段的全面預(yù)算績效管理是否只是涉及政策制定、改革推進，或單位支出結(jié)構(gòu)調(diào)整方面；是否能夠有效衡量單位財政資金支出和效益之間的關(guān)系；是否可將全面績效管理真正落實到實踐之中［1］。

2.3 預(yù)算績效管理質(zhì)量

預(yù)算績效管理質(zhì)量的檢驗標準，是指績效管理工作是否真正能落到實處。而“落實”，也是行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算績效管理的核心難點。一是難在如何制定合適的績效管理目標，怎樣使得單位的不同部門管理目標與具體的工作職責、內(nèi)容、目標相一致。怎樣能夠使得管理目標更加明確清晰，可以體現(xiàn)定性評價、定量評價、與預(yù)算、資金管理之間的一致性。同時，又應(yīng)當怎樣保證預(yù)算目標的確定、審核不受人為因素的干擾，不會制定不合乎實際情況的目標。二是難在怎樣實現(xiàn)預(yù)算績效管理的內(nèi)部監(jiān)控，即怎樣才能夠?qū)崿F(xiàn)對于影響預(yù)算績效管理各方面因素的關(guān)注、威懾、控制，怎樣將預(yù)算績效的監(jiān)督、執(zhí)行和落實合為一體。

2.4 預(yù)算績效管理評價

深入評價才可以反映行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系、制度、流程、目標等一系列因素，與頂層設(shè)計執(zhí)行需求是否適宜。一是怎樣設(shè)置更加合理的預(yù)算績效管理評價指標，怎樣使得該評價指標可以反映績效管理的預(yù)算目標。二是怎樣使得預(yù)算績效管理的評價內(nèi)容、評價標準更為全面客觀，以涵蓋專業(yè)之外的品質(zhì)、道德方面因素，保證結(jié)果、過程相一致［2］。三是如何根據(jù)實際情況，選擇對預(yù)算績效管理進行評價的方法，如何使得應(yīng)用的評價工具真正作用在對預(yù)算績效管理的實際審核之中。四是如何轉(zhuǎn)化預(yù)算績效評價結(jié)果，即將評價的真實結(jié)果應(yīng)用在調(diào)整預(yù)算績效管理體系之中，完成對評價問題的終端反饋。

3 行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理對策

3.1 堅持管理正確原則

原則可指導具體的全面實施預(yù)算績效管理工作的意識、理念、方法，也可明確工作開展的具體目標和方向，所以在實現(xiàn)行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理時，要堅持如下原則。一要堅持預(yù)算績效管理工作的針對性原則，即工作需要與單位具體工作內(nèi)容、權(quán)限、特點相匹配。制定的預(yù)算績效管理目標要真正作用于該單位的工作效率、財政效率提升，避免假大空泛或?qū)嵅傩暂^弱，保證不影響預(yù)算績效管理時效，也不造成不必要的人資浪費。二要堅持預(yù)算績效管理工作的持續(xù)性、穩(wěn)定性、過程性原則［3］。一方面，要確保整個工作體系、流程是持續(xù)的。涵蓋“預(yù)算績效管理目標的確定—預(yù)算管理工作方案的設(shè)計—預(yù)算編制科學匯總—預(yù)算績效管理方案落實、跟蹤、全程評價—評價結(jié)果、監(jiān)督結(jié)果及時反饋和研討優(yōu)化”全過程。另一方面，要確保整個預(yù)算績效管理工作在落實過程中不會受到人為等因素影響而中斷，要保證其覆蓋在單位發(fā)展全過程、全環(huán)節(jié)之中。三要堅持預(yù)算績效管理工作的時效性原則，即根據(jù)實時政策、問題情況制定工作方案、目標。

3.2 確定管理具體內(nèi)容

有了明確的原則和指導的方向，還要優(yōu)化預(yù)算績效管理工作的內(nèi)容，使內(nèi)容涵蓋“全面”這一核心概念。首先，從預(yù)算績效管理的專業(yè)性出發(fā)，使得工作符合財政管理的全內(nèi)容架構(gòu)。具體涉及對內(nèi)部控制環(huán)境的管理，如工作人員的內(nèi)控意識、領(lǐng)導層次的專業(yè)意識覺醒。對財務(wù)風險的評估，增加風險識別、排查、應(yīng)對工作，提升管理體系健全、完善性能。增加對潛在、人為性績效影響因素的動態(tài)跟蹤管理，保證預(yù)算績效目標的階段性、持久性落實，并快速處理突發(fā)財政管理問題。其次，從預(yù)算績效管理的對象出發(fā)，應(yīng)當使得預(yù)算績效管理內(nèi)容權(quán)重適宜，兼顧考慮單位的工作重點、性質(zhì)，體現(xiàn)管理的差異化、個性化。根據(jù)實際情況設(shè)置績效管理指標，比如醫(yī)院等服務(wù)性較強的單位，需要將預(yù)算績效管理和工作人員考評的重點放在醫(yī)保資金使用情況、患者滿意度等方面。

3.3 加強內(nèi)部環(huán)境建設(shè)

完善行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理內(nèi)容構(gòu)架的同時，要改善單位的內(nèi)部環(huán)境，可以從以下幾方面入手。

第一，要強化行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理意識。單位的第一負責人和重要的財務(wù)管理人員要認識到預(yù)算績效管理的重要性，再將管理理念通過層層下達、落實的方式傳遞給基層執(zhí)行人員。要定期組織包含單位負責人的培訓活動，從專業(yè)角度認識預(yù)算績效管理工作的必要性。同時，利用內(nèi)部宣傳手段，宣傳與預(yù)算績效管理相關(guān)的知識、政策，以及單位的相關(guān)管理方案。

第二，要加強單位的專業(yè)隊伍建設(shè)。在人才選拔時，要著重選拔具有專業(yè)預(yù)算績效管理知識和實踐能力的人才。要選擇了解本單位工作職責、屬性的人才，用復(fù)合型人才帶動現(xiàn)有工作隊伍素質(zhì)的全面提升。要通過專業(yè)培訓改變工作觀念，提升工作素養(yǎng)；用“培訓+教育”的模式帶動崗位優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.4 建立風險評估機制

認識到風險評估在全面預(yù)算績效管理中的重要性和意義后，要不斷完善風險評估機制。

第一，要統(tǒng)籌設(shè)置預(yù)算績效管理的內(nèi)部風險評估小組，按照設(shè)定的預(yù)算績效管理目標、方案、制度、內(nèi)控要求選擇不同層級和專業(yè)的領(lǐng)導人員，自身專業(yè)屬性不充足的，可聘請外部專家，共同參與到預(yù)算績效管理工作中，對風險存在的程度、風險判斷標準等進行評估，并根據(jù)單位實際情況制定風險防范方案。為實現(xiàn)長效風險評估管理機制，還需有專人負責風險監(jiān)控，按月份、季度等不同周期提交本階段的評估報告，并對報告內(nèi)呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)、要素進行SWOT等專業(yè)分析。

第二，根據(jù)風險評估機制、評估要求，建立風險預(yù)警機制，便于風險評估識別之后形成報告，梳理本次風險存在的要素和風險點，再分析風險點的不同級別，根據(jù)風險標準設(shè)置預(yù)警線和預(yù)警機制，利用大數(shù)據(jù)跟蹤、網(wǎng)絡(luò)平臺等實時進行監(jiān)測，及時發(fā)出風險報警，負責風險監(jiān)控的專業(yè)人員要確認報警的情況，分析基本問題，并協(xié)調(diào)上級管理人員選擇風險應(yīng)對方案處理預(yù)警。

3.5 優(yōu)化管理與控制活動

為保證預(yù)算績效管理的全面有效，還應(yīng)強化管理與控制活動，具體可從以下三方面著手。一要重視預(yù)算績效管理工作的崗位分離。例如，確定目標、審核目標的崗位分離，實現(xiàn)相互監(jiān)督、牽制，避免人為干擾因素出現(xiàn)在預(yù)算績效管理工作的內(nèi)部和初始環(huán)節(jié)。二要健全預(yù)算績效目標的管理機制。例如，具體審核部門要從完整、多維等角度，審核該部門的目標是否可行、科學，是否需要調(diào)整，調(diào)整之后再要求該部門提交預(yù)算編制。預(yù)算編制必須與目標設(shè)置相一致，否則不采納該部門的預(yù)算編制方案，不支持財政資金使用申請。三要提升預(yù)算績效管理工作效率。借助大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將人工智能、大數(shù)據(jù)運算等不同的方案、工具應(yīng)用在預(yù)算績效管理中，可覆蓋如預(yù)算編制、目標審核、預(yù)算執(zhí)行與評估的全流程，通過預(yù)先編制好的工作標準審核不同部門提交的預(yù)算編制是否符合規(guī)定，是否與目標相適宜。如果不適宜，則通過風險預(yù)警機制進行預(yù)警報告處理，并監(jiān)督整個處理流程、結(jié)果，形成事后反饋。

3.6 完善內(nèi)部監(jiān)督評價渠道

完善內(nèi)部監(jiān)督與評價機制，拓寬監(jiān)督與評價渠道可以保證預(yù)算績效管理的全面科學性。應(yīng)成立監(jiān)督評價小組，小組既需主持、引導監(jiān)督評價工作，隨機開展抽查工作，督促預(yù)算績效管理的落實；又需要主導評價結(jié)果的反饋，收集各單位、各部門的績效自評報告，再結(jié)合綜合評審報告進行系統(tǒng)分析，既要確定報告的真實性，又要對報告反映的問題進行集中整理、分析。同時，為確保內(nèi)部評價與監(jiān)督環(huán)境的透明真實，還應(yīng)當對評價結(jié)果、報告進行公開，可采取線上線下相結(jié)合的方式。

4 結(jié)語

實現(xiàn)行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理工作，夠確保用最少的錢，提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?；谠泄ぷ鞔嬖诘膯栴}，發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的原因，包括單位內(nèi)部文化環(huán)境、管理理念等方面。要解決上述問題，就需要突破管理機制、管理層級等難點，再堅持針對性、持續(xù)性、時效性原則開展工作，梳理具體的工作內(nèi)容框架，具體問題具體分析，選擇保證工作質(zhì)量和效率的措施、方法，形成單位內(nèi)部良好的預(yù)算績效管理環(huán)境。

參考文獻

［1］肖寅春. 行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的難點與對策分析［J］. 行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2022（1）：30-32.

［2］相娜. 分析事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的難點及對策［J］. 財會學習，2020（15）：93，95.

［3］江妍. 事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的難點與對策思考［J］. 大眾投資指南，2020（16）：182-183.