西北地區(qū)法治建設的實踐進展與推進路徑

梁海燕

(甘肅省社會科學院 決策咨詢研究所,甘肅 蘭州 730070)

治國理政,法治先行。西北地區(qū)法治建設是建設中國特色社會主義法治國家的重要環(huán)節(jié)和歷史縮影,[1]在長期的法治建設中,西北地區(qū)在黨的領導下堅定不移沿著中國特色社會主義法治道路前行,統(tǒng)籌推進立法、執(zhí)法、司法、守法各項工作,法治建設取得顯著成就。伴隨我國社會主義現(xiàn)代化國家新征程的開啟,西北地區(qū)全面貫徹新發(fā)展理念,扎實推進地方法治建設,特色彰顯、成效突出,呈現(xiàn)“蹄疾步穩(wěn)”的發(fā)展態(tài)勢,為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的法治支撐。本文通過梳理“十四五”以來西北地區(qū)法治建設的實踐進展,分析存在的問題,并提出有針對性的對策建議,以期對西北地區(qū)深化依法治國實踐有所裨益。

1 西北地區(qū)法治建設的實踐進展

1.1 地方法規(guī)體系趨于完備,數(shù)量不斷增長

1.1.1 增加立法供給,強化重點領域立法

西北各省區(qū)結(jié)合實際,出臺了一批體現(xiàn)地方特色的法規(guī),涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、營商環(huán)境、生態(tài)文明、文化建設、民生保障、民族團結(jié)等領域,數(shù)量不斷增加,特色更加彰顯,呈現(xiàn)出以良法促善治的態(tài)勢。

(1)經(jīng)濟領域立法。寧夏2022年出臺《寧夏回族自治區(qū)枸杞產(chǎn)業(yè)促進條例》。甘肅、寧夏修訂了本省區(qū)促進中小企業(yè)發(fā)展條例,構建中小企業(yè)權益保障機制,明確了財稅、融資、創(chuàng)業(yè)等方面的支持措施。此外,陜西、青海、寧夏等省區(qū)普遍將營商環(huán)境立法納入法規(guī)體系,規(guī)定企業(yè)開辦全流程網(wǎng)上辦、試點“容缺后補”機制等,助力營造良好的營商環(huán)境。

(2)鄉(xiāng)村振興立法。進入鄉(xiāng)村振興發(fā)展階段,西北地區(qū)積極開展鄉(xiāng)村振興立法,以法治為鄉(xiāng)村振興蓄勢賦能。2022年,《新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村振興促進條例》、《甘肅省鄉(xiāng)村振興促進條例》等法規(guī)陸續(xù)出臺,對鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)全面升級和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了法治支撐。

(3)生態(tài)文明立法。早在2015年,青海就制定實施了《青海省生態(tài)文明建設促進條例》,近年來,各省區(qū)從水資源、濕地、草原、土壤污染防治到生態(tài)文明建設方面積極立法,服務保障生態(tài)文明高地建設。2022年1月,寧夏在全國率先出臺《寧夏回族自治區(qū)建設黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進條例》,提出了建設黃河流域先行區(qū)的法治方案。

(4)科技創(chuàng)新立法。西北地區(qū)將科技立法作為營造創(chuàng)新環(huán)境、激發(fā)發(fā)展活力的有效手段。各省區(qū)圍繞科技成果轉(zhuǎn)化、科普和科技創(chuàng)新等方面開展立法,營造推動科技進步的法治環(huán)境?！陡拭C省技術市場條例》、《甘肅省蘭州白銀國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》、《中國(陜西)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》等地方性法規(guī)的出臺體現(xiàn)了鼓勵示范區(qū)主體創(chuàng)新的導向。

(5)公共文化立法。各省區(qū)從強化公共文化服務供給、保護歷史文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)方面強化法治建設?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)全民閱讀促進條例》、《寧夏回族自治區(qū)公共文化服務保障條例》、《甘肅省公共文化服務保障條例》、《甘肅省公共圖書館條例》的出臺,加快了西北地區(qū)現(xiàn)代化公共文化服務體系的構建,推進了文化惠民利民?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)長城保護條例》首次以立法形式保護長城文化?！蛾兾魇∏厍凰囆g保護傳承發(fā)展條例》是全國首個省級戲曲類地方性法規(guī)。

(6)民族團結(jié)立法。民族團結(jié)立法是西北地區(qū)法治建設的鮮明特色。2009年出臺的《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)教育條例》拉開了民族團結(jié)立法的序幕。進入新發(fā)展階段,西北各省區(qū)圍繞鑄牢中華民族共同體意識加強立法,寧夏、新疆、青海均出臺民族團結(jié)進步促進條例,新疆還出臺了民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例,以立法推動民族團結(jié)。

此外,西北地區(qū)還將社會民生立法作為法治建設的重點,制定或修訂公共安全、就業(yè)促進、農(nóng)民教育、殘疾人保障等方面的地方性法規(guī),以立法增進人民福祉。2022年1月,甘肅出臺反餐飲浪費條例,建立多方參與的反餐飲浪費社會共治機制。甘肅、青海、陜西等信用條例的出臺,彰顯了區(qū)域信用法治的進步。

1.1.2 創(chuàng)新立法機制,提高立法質(zhì)量

西北各省區(qū)不斷完善立法機制,豐富立法形式,提高立法質(zhì)量和效率,回應人民群眾對法治的新期待。一是注重核心價值觀對立法的引領作用。將核心價值觀融入地方性法規(guī)立、改、廢、釋全過程,實現(xiàn)國家價值、社會價值和公民價值的統(tǒng)一。二是開展“小切口”立法。以“小切口”立法“小快靈”解決社會問題是西北地區(qū)地方立法的風向標。如甘肅著眼“小切口”開展了反餐飲浪費條例立法,引導社會形成珍惜食品、反對浪費的良好社會風尚。三是擴大公民參與立法的途徑。西北地區(qū)堅持開門立法、民主立法,將全過程人民民主貫徹到立法各個環(huán)節(jié),建立立法聯(lián)系點制度,通過網(wǎng)絡問計于民,如陜西搭建“數(shù)字立法”平臺,建立起以微信小程序為主的線上立法意見征集體系,新疆構建“1個街道立法建議征集辦公室+每個社區(qū)1個立法建議征集聯(lián)系點+X個立法信息采集處”的立法建議征集網(wǎng)絡。[2]四是實行立法多元化起草機制。普遍采取政府購買第三方服務的方式起草專業(yè)性立法項目或開展立法評估,推動立法質(zhì)量提升。

1.2 法治政府建設不斷深化,依法行政水平全面提高

一是健全依法決策制度體系。各地普遍建立重大行政決策程序制度,推進政府厲行法治,公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定、風險評估成為重大決策的法定程序,政府科學民主依法決策水平不斷提升。陜西省率先開展黨委(黨組)書記點評法治工作試點,甘肅將黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人情況納入年終述職,深化了法治政府建設。二是縱深推進“放管服”改革,優(yōu)化營商環(huán)境。甘肅、寧夏等省區(qū)積極推行證明事項告知承諾制,實行“一窗受理、集成服務”等便民舉措,減少群眾辦事中的“繁瑣證明”,營造良好營商環(huán)境。寧夏在西北地區(qū)率先啟用電子版行政執(zhí)法(監(jiān)督)證件,縮短了證件審批制作周期。陜西積極推行“網(wǎng)上辦、指尖辦”等舉措,甘肅2022年政務服務事項全程網(wǎng)辦率達98%以上。三是創(chuàng)新執(zhí)法方式。各地全面推進嚴格公正文明執(zhí)法,推行“兩輕一免”、柔性執(zhí)法等模式,如甘肅省率先在全國推行柔性執(zhí)法,青海建立“投訴舉報+執(zhí)法監(jiān)督”模式,提升了執(zhí)法效能。四是穩(wěn)步推進行政執(zhí)法體制改革。各地持續(xù)深化市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、農(nóng)業(yè)、應急管理和城市管理綜合執(zhí)法領域改革,組建綜合執(zhí)法隊伍,形成“一支隊伍管執(zhí)法”的框架體系。

1.3 公正司法持續(xù)推進,公平正義得到彰顯

西北各省區(qū)緊緊圍繞司法公正、司法為民,深入推進司法體制改革,提高了司法質(zhì)效。一是縱深推進司法體制改革。圍繞司法責任制,積極推進法官、檢察官員額制改革及配套改革,推動司法改革從夯基筑臺向協(xié)同高效邁進。普遍建立司法責任追究辦法及司法權力清單和責任清單,推動司法責任落到實處。如青海省作為首批國家司法體制改革試點省份,出臺了司法體制改革試點工作方案及90多個配套方案,率先在全國實現(xiàn)職業(yè)保障政策全覆蓋,建立了三江源生態(tài)公益司法保護協(xié)作機制及公益訴訟專門檢察部門。甘肅省成立省法官、檢察官懲戒委員會,明確了辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任追究制。二是大力推進司法便民利民。各地積極構建多元化矛盾調(diào)解體系和現(xiàn)代訴訟服務體系,加強民生司法保障,滿足群眾多樣化的需求。如寧夏推行“一站式”訴訟服務和多元解紛,在基層法院開展“法官村官雙助理”。2021年寧夏“一站式”訴訟服務質(zhì)效評估得分位居全國首位。甘肅建成運行政法跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案平臺,司法為民服務更加便捷。三是健全公共法律服務體系。各地創(chuàng)新公共法律服務機制,健全公共法律服務實體平臺和熱線平臺,組織實施法治為民辦實事項目,提高服務供給量質(zhì),讓群眾共享法治紅利。

1.4 法治社會建設日益加強,法治信仰不斷提升

一是深化法治宣傳。各地以“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制為抓手,搭建智慧普法新格局,持續(xù)深入開展普法活動,推動公民法治信仰提升。如甘肅省打造“甘肅絲路法雨”平臺,培育形成“巧兒說法”“飛天普法”“隴姐說法”“小匯說法”等普法品牌。青海構建梯次普法格局,將宗教教職人員和信教群眾、行政執(zhí)法人員,以及婦女、老年人、殘疾人等弱勢群體列為重點普法對象。新疆將法治宣傳教育納入國民教育體系、干部教育和社會教育體系之中。二是繁榮發(fā)展法治文化。各省區(qū)將法治社會建設與當?shù)孛袼孜幕?、?yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合,法治文化日趨豐富,取得長足發(fā)展。如青海省將法治文化融入花兒、青海賢孝、歌舞彈唱之中,以法治文化引領法治社會建設。三是積極探索新時代“楓橋經(jīng)驗”。甘肅開展的“治安戶長制”、陜西藍田的“楓橋+鄉(xiāng)約”警務模式、寧夏“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”以及各地開展的訴前調(diào)解、訴調(diào)對接模式等,提高了社會治理法治化水平。

2 西北地區(qū)法治建設存在的問題

2.1 公眾法治意識薄弱,參與法治建設不足

西北地區(qū)公眾法治意識一定程度受到傳統(tǒng)人治型的法律文化影響,一些群眾信權不信法、信訪不信法,民主觀念和參與意識缺乏;一些領導干部存在官本位和權力本位觀念,法治意識淡薄。農(nóng)村地區(qū)群眾法治意識偏低,傳統(tǒng)道德模式約束力仍較高,法治社會建設任務艱巨。此外,群眾參與法治建設不足,如一些地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政府重大行政決策的制定中公眾參與度較低,參與流于形式。

2.2 重點領域立法存在短板

一是公共文化服務方面的立法還不健全。盡管各省區(qū)都出臺了公共文化服務、公共圖書館建設方面的地方性法規(guī),但缺乏配套實施性規(guī)定,不能滿足廣大群眾對公共文化服務的現(xiàn)實需求。二是立法機制有待進一步完善?！靶∏锌凇绷⒎▽蜻€未完全形成,立法缺乏地方特色,具體性、針對性還需要提高。三是協(xié)同立法有待突破?！耙粠б宦贰苯ㄔO、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展需要相關省區(qū)、市(州)共同立法,但受行政區(qū)劃的界限思維限制,協(xié)同立法機制和立法實踐都比較缺乏。

2.3 法治評估不盡完善

在我國法治統(tǒng)一的旗幟下,區(qū)域發(fā)展的不同特征決定了西北地區(qū)法治建設的多樣性。但在規(guī)范主義視角下,評估指標對區(qū)域性、地方性的考察不夠,不能真正反映法治建設進展。對西北地區(qū)而言,“一刀切”的法治評估標準與鼓勵法治試驗型發(fā)展有一定程度的相悖,不利于基層發(fā)揮主觀能動性進行法治漸進式實驗和開展民族區(qū)域自治,釋放法治活力。此外,地方政府對行政決策的反饋通常采用內(nèi)部評估或委托第三方評估的方式進行,考評對象“既是裁判員又是運動員”的模式使得考評缺乏獨立性、公信力。

2.4 法治資源配置不平衡

法治資源配置不平衡表現(xiàn)為區(qū)域、城鄉(xiāng)在人才資源配置、法律服務等方面的不平衡。從2021年全國31省市律師行業(yè)發(fā)展來看,東部地區(qū)的律師占全國的53.9%,律師萬人比為4.4,高于全國3.3的平均水平;西部地區(qū)的律師占全國的22.0%,萬人比為2.7,低于全國平均水平。2021年,西北5省區(qū)律師總數(shù)為27145人,占西部12省律師數(shù)的29.33%。[3]除陜西外,新疆、甘肅、寧夏、青海律師數(shù)量在西部地區(qū)排后。西北地區(qū)法治資源主要集中于省會城市和市(州),縣(市、區(qū))法律從業(yè)人員短缺,業(yè)務水平參差不齊,人才流失嚴重。

2.5 法治化營商環(huán)境有待優(yōu)化

法治化營商環(huán)境的制度體系還不完善,一些法規(guī)、規(guī)章就關聯(lián)部門及事項的規(guī)定存在沖突或缺位,一些政策性文件層級較低,不能反復適用。公共法律服務覆蓋不足,縣(市、區(qū))和廣大農(nóng)村公共法律服務建設步伐較慢,且普遍缺乏公共法律服務標準和質(zhì)量評價機制,中小企業(yè)法治需求得不到滿足。市場主體缺乏守法經(jīng)營和依法維權意識,個別地方政府缺乏誠信履約意識,制約了法治化營商環(huán)境的構建。

3 西北地區(qū)法治建設的推進路徑

3.1 持續(xù)提升公民法治素養(yǎng)

持續(xù)深化法治宣傳教育,提高全社會特別是重點人群的法治素養(yǎng),讓群眾從內(nèi)心尊崇法治。第一,扎實開展法制宣傳教育?？偨Y(jié)法治宣傳實踐中形成的好經(jīng)驗、好做法,創(chuàng)新普法形式,重點針對偏遠地區(qū)農(nóng)牧民、少數(shù)民族地區(qū)群眾開展宣傳教育,增強群眾對法律的敬畏和信仰。第二,抓好關鍵少數(shù)的法治教育。將領導干部和行政執(zhí)法人員作為法治教育的重點,常態(tài)化、多形式開展教育,防止執(zhí)法不公,發(fā)揮法治示范作用,讓群眾對法治積累更多的信任。

3.2 著力提高立法質(zhì)量和效率

第一,加強重點領域立法。圍繞經(jīng)濟社會亟需解決的重點難點問題開展立法,加強創(chuàng)制性立法,以立法破解難題、引領改革、服務社會。突出地域特點、民族特色和生態(tài)文明理念,加快自治條例的修訂進程,將立法優(yōu)勢轉(zhuǎn)化治理效能。加強與市場主體有關的投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、財政稅收、金融、數(shù)據(jù)算法等領域的立法,保障經(jīng)濟社會發(fā)展。第二,提高立法精細化水平。拓寬“小切口”立法來源,切實解決發(fā)展所需和民心所向,亦可解決設區(qū)的市的立法力量不足的問題。建立協(xié)同立法機制,各省區(qū)針對生態(tài)環(huán)境保護、污染防治、“一帶一路”建設、文化傳承保護等方面共同起草立法項目,為區(qū)域合作治理提供有效的法治保障。

3.3 加快推進法治政府建設

聚焦《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》確立的目標任務,深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革,深化法治政府建設。一是提高重大行政決策質(zhì)量。建立健全重大決策的權力清單和責任清單并向社會公布,擴大第三方參與的反饋機制,并健全機制避免第三方受到利益相關方干擾。二是擴寬公眾在重大決策中的參與,推進立法、執(zhí)法信息公開,積極利用現(xiàn)代化技術構建統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺,確保公眾知情權和暢通公眾參與渠道。三是合理界定地方法治政府建設評價體系和考核標準,全領域、多維度、體系化評價法治政府建設狀況。四是完善政府和黨員領導干部考核評價體系,將法治GDP落實到考核體系當中,構建法治建設動力機制。

3.4 全力營造法治化營商環(huán)境

聚焦打造法治化營商環(huán)境,完善相關領域法規(guī)和制度,推行便民利企的舉措,及時清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。推進縣級電子政務平臺建設,加快實現(xiàn)省區(qū)范圍內(nèi)政務服務“一網(wǎng)通辦”和群眾辦事“只進一扇門”。構建多元化商事糾紛解決機制,各級法院結(jié)合審判實踐對企業(yè)進行風險提示,開通民營企業(yè)涉訴的綠色通道,確保企業(yè)債權快速履行。整合公共法律服務、訴訟服務、信訪接待等平臺實現(xiàn)矛盾“一站式”解決,線下矛盾線上解決,提高糾紛解決效率。建設法治政府、誠信政府,政府要在招商引資、服務購買、政社合作中,嚴格履行對企業(yè)的承諾義務,不得以區(qū)劃調(diào)整、領導變動、機構調(diào)整為由毀約。

3.5 大力培育高素質(zhì)法治人才

健全法治人才培養(yǎng)的制度機制,落實福利和晉升機制、人文關懷,建立法治人才庫,優(yōu)化人才引進環(huán)境,吸引人才并引導人才向基層流動。堅持法學教育和理論培訓相結(jié)合、德法兼修培養(yǎng)人才,通過實踐教學、司法模擬課、模擬法庭等方式,加強法學教學、法治實務部門和法治工作者之間的互動交流,提高法治人才的實踐能力。深化農(nóng)村“法律明白人”培養(yǎng)工程,將其作為基層依法治理、法治鄉(xiāng)村建設、普法宣傳、矛盾糾紛化解的重要力量,助力法治縣區(qū)、法治鄉(xiāng)村建設。

4 結(jié)束語

法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。近年來,西北地區(qū)法治建設成效顯著,人民群眾的法治獲得感得到提升,但仍然存在一些制約發(fā)展的突出問題。對此,西北地區(qū)要深入貫徹落實黨的二十大關于全面依法治國的新部署,一體化建設法治國家、法治政府、法治社會,特別要立足區(qū)域現(xiàn)實,補齊法治建設制度短板,系統(tǒng)性、漸進性培養(yǎng)行政人員依法行政的能力,多舉措建設法治文化和弘揚法治精神,筑牢法治根基。