通濟堰灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的現(xiàn)狀、問題及對策思考

查建軍

(四川省都江堰水利發(fā)展中心通濟堰管理處,四川 彭山 620860)

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重大意義

長期以來,水利行業(yè)渠系水利設(shè)施薄弱、運行維護經(jīng)費不足、農(nóng)業(yè)水價形成機制不健全、價格水平總體偏低、用水管理粗放、大水漫灌和水資源浪費等問題較為突出[1]。上述問題在曾經(jīng)長期處于“省直屬、市代管”、而今屬于“廳市共管和都江堰一體化”管理體制的通濟堰灌區(qū)更為明顯。同時,灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價20年未調(diào)整,農(nóng)業(yè)水費長期不夠成本也沒有增長,目前通濟堰更是嚴(yán)重收不抵支,2023年收支預(yù)算缺口達1 000多萬。因此,通濟堰支持推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革,對促進節(jié)約用水、增加建管經(jīng)費、完善水利設(shè)施、提高管理水平、提升供水效益、強化用水管理進而更好推動灌區(qū)發(fā)展等具有重大意義。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主要內(nèi)容

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號)等政策要求,國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主要內(nèi)容包括完善供水計量設(shè)施、建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度、提高農(nóng)業(yè)供水效率和效益、加強農(nóng)業(yè)用水需求管理、探索創(chuàng)新終端用水管理方式、分級制定農(nóng)業(yè)水價、探索實行分類水價、逐步推行分檔水價、建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制、建立節(jié)水獎勵機制、多渠道籌集精準(zhǔn)補貼及節(jié)水獎勵資金等10多項[1]。改革推行以來,通濟堰管理處認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹,積極溝通各方,協(xié)調(diào)配合工作,大力推進灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確認(rèn)、計量設(shè)施完善及水量統(tǒng)計、核對確認(rèn)、農(nóng)業(yè)供水合同及補充協(xié)議簽訂、工程提檔升級、管理能力提升等工作,也特別期望通過改革推動解決灌區(qū)建管資金短缺、工程老損病險、設(shè)施設(shè)備落后、管理粗放低效、水資源利用效益低等“疑難雜癥”。

3 通濟堰灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革現(xiàn)狀

3.1 灌區(qū)簡介

通濟堰歷史悠久,開創(chuàng)于公元前141年,已是2100多歲“高壽”。久負(fù)盛名,唐時就與都江堰等一同促成“揚一益二”之繁盛美名,清嘉慶七年與外江灌區(qū)相連,2016年獲得大禹獎,2021年融入都江堰一體化發(fā)展,2022年入選世界灌溉工程遺產(chǎn)。效益顯著,2000多年來發(fā)揮效益,如今灌溉成都、眉山兩市的新津、彭山、東坡、青神4縣(區(qū))約3.47萬hm2農(nóng)田。渠首位于新津城南的南河、西河、岷江交匯處,主要水源為南河,西河為補充水源,進水口設(shè)計流量為48 m3/s,年均引水約11億m3。多年平均農(nóng)業(yè)用水量超2億m3,農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力和改革空間大。

3.2 改革現(xiàn)狀

在省水利廳和都江堰水利發(fā)展中心(以下簡稱“都發(fā)中心”)的領(lǐng)導(dǎo)下,在地方政府和有關(guān)部門的支持下,經(jīng)過各方共同努力,灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革取得一定進展。

3.2.1 東坡區(qū)試點情況

東坡區(qū)作為都江堰灌區(qū)2個試點縣(區(qū))之一,改革涉及通濟堰灌區(qū)和東風(fēng)渠灌區(qū),由通濟堰牽頭。在省水利廳和都發(fā)中心指導(dǎo)下,在東坡區(qū)黨委政府和水利局等部門支持下,目前東坡區(qū)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)(2022-2026年)已確認(rèn),2022年農(nóng)業(yè)合同補充協(xié)議已簽訂,水費補繳手續(xù)正在審簽中,這些成果來之不易。東坡區(qū)還因改革積極、推動有力、成效顯著而入選水利部首批(10個)試點縣(區(qū))名單,成為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革“一名先鋒”。

3.2.2 其他縣(區(qū))改革情況

彭山區(qū)(含眉山天府新區(qū))、新津區(qū)和青神縣農(nóng)業(yè)水權(quán)尚未完成確認(rèn),其中天府新區(qū)水價改革由外江處牽頭,天府新區(qū)水價改革由東風(fēng)渠牽頭?？傮w來說灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革仍是困難重重、任重道遠。

4 存在的主要問題及原因分析

4.1 地方積極性不夠高,社會支持不足

一是灌區(qū)政府及有關(guān)部門認(rèn)識還不到位,存在“改革意味著水價要漲”“收水費等于增加群眾負(fù)擔(dān)”等誤解[2];二是農(nóng)業(yè)水費是由地方財政轉(zhuǎn)移支付,地方怕改革后水費增多;三是改革所需灌區(qū)政府投入支渠以下工程建設(shè)、管護、計量等方面資金需求量大、消耗人財物多,對財政造成巨大壓力;四是農(nóng)戶不需支付水費,習(xí)慣了大水漫灌,節(jié)水意識較差,參與改革意愿不強。這些將嚴(yán)重影響改革進展及效果。

4.2 工程建管資金缺乏,升級改造困難

一方面,通濟堰錯過國家大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化建設(shè)“十四五”規(guī)劃“高鐵”,也沒有搭上地方國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃“快車”。另一方面,省水利廳與都發(fā)中心資金有限,還需統(tǒng)籌考慮,難以滿足“硬件設(shè)施落后東風(fēng)渠近20年”的通濟堰升級改造所需的資金需求。另外,通濟堰雖然水資源豐富,但是供水多、收費少,特別是年均約7億m3生態(tài)用水按政策應(yīng)收9800余萬元,但因種種原因?qū)嶋H收費只有約750萬元(不足8 %),水資源價值被嚴(yán)重貶低,導(dǎo)致通濟堰長期“收不抵支”“要靠救濟”。目前通濟堰水利工程設(shè)施病險老損嚴(yán)重,98 km干渠和5條自管支渠上的許多筒口存在有口無閘、閘門漏水(啟閉難、用電難)、閘房漏水等問題,渠系灌溉水利用系數(shù)只有0.5左右,輸水損耗大,水利用率低,對節(jié)約用水和提升水資源利用效益帶來“巨大挑戰(zhàn)”。

4.3 量測水設(shè)施較落后,計量閘控不精準(zhǔn)

在資金、政策、項目、用地等困境影響下,存在以下問題:一是灌區(qū)尚未建成水調(diào)中心及配套設(shè)施設(shè)備;二是無標(biāo)準(zhǔn)水文監(jiān)測斷面及標(biāo)準(zhǔn)測站;三是51處量測水設(shè)施存在計量、傳輸?shù)葐栴},干支渠量測水設(shè)施不足;四是斗農(nóng)毛等末級渠系量測水設(shè)施嚴(yán)重不足,縣、鄉(xiāng)、村、組、戶的水權(quán)分解、水量分配和計量計價難以確定;五是閘門控制以現(xiàn)場、手動為主,信息化水平低、管控難度大,不利于水量調(diào)配和計量收費。目前通濟堰與縣(區(qū))在支渠口的用水計量糅合閘孔出流、經(jīng)驗估算和關(guān)系曲線精準(zhǔn)度不夠,導(dǎo)致縣(區(qū))對水量認(rèn)可度低、核對簽章難度大。而縣、鄉(xiāng)、村、組、戶之間“計量算賬”更是困難重重。

4.4 人才和隊伍不夠強,設(shè)備器具缺乏

人才隊伍方面:一是人員老齡化嚴(yán)重,特別是管理站點上;二是專業(yè)人才短缺,尤其是工程規(guī)劃、設(shè)計、水文、法律等專業(yè)人才匱乏;三是“單兵”素質(zhì)不高,協(xié)同配合不足,隊伍戰(zhàn)力不強。設(shè)備器具方面:雨量器、視頻監(jiān)控、執(zhí)法記錄儀、轉(zhuǎn)速流速儀、水位報警器等設(shè)備器具缺乏。以上問題的主要原因是資金短缺、政策限制、培訓(xùn)不足等,嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)水價綜合改革和單位發(fā)展。

5 主要對策及建議

5.1 加強宣傳溝通,爭取社會更多支持

5.1.1 宣傳氛圍營造

深入學(xué)習(xí)貫徹國家有關(guān)改革的決策部署,大力學(xué)習(xí)宣傳全省水權(quán)水價改革工作會等會議精神、工作要求,提高干部職工理論水平,凝聚社會改革共識,營造良好的改革發(fā)展氛圍。

5.1.2 溝通爭取支持

加強與灌區(qū)黨委政府、有關(guān)部門、社會組織和人民群眾溝通交流,積極宣傳解釋改革政策、意義、目標(biāo)和舉措,以“水權(quán)水價改革主要目的是促進節(jié)約用水、提高用水效益”“合規(guī)用水、節(jié)約用水,并不會增加水費”“收取水費的目的不在于收錢,而是要利用價格杠桿撬動節(jié)水”等科學(xué)認(rèn)知糾正錯誤認(rèn)識,爭取社會更多更大支持。

5.1.3 倡導(dǎo)節(jié)約用水

向公眾特別是農(nóng)戶、用水大戶宣傳極端天氣頻發(fā)突發(fā)及其危害性、水資源現(xiàn)狀和節(jié)水的重要性,倡導(dǎo)節(jié)約用水,呼吁全民節(jié)水。引導(dǎo)樹立并強化“節(jié)水等于掙錢”“節(jié)水就是行善”“節(jié)水造福后人”等良好惜水節(jié)水思想理念。

5.1.4 借鑒推廣經(jīng)驗

學(xué)習(xí)、借鑒、報道國內(nèi)外先進經(jīng)驗、優(yōu)秀做法和典型案例,通過改革試點以點帶面進而以面成體、遍地開花,以實踐經(jīng)驗、改革成果循環(huán)提升改革動力、能力和實力,同時為國家制定政策、優(yōu)化方案、調(diào)整水價、完善設(shè)施、用好資源等提供支撐。

5.2 爭取項目資金,改造完善渠系水網(wǎng)

5.2.1 爭取項目資金

主動對接、積極融入中央、省、市發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃,搭乘“時代東風(fēng)”“國家戰(zhàn)略”,利用“世遺名片”“充沛水量”,爭取國家、省市、省水利廳和都發(fā)中心加大對通濟堰灌區(qū)的政策傾斜、資金增投和項目增加,將通濟堰灌區(qū)納入大型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化建設(shè)“十四五”規(guī)劃(中期調(diào)整)及地方水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍,以便獲得“脫胎換骨”“改造升級”的機會。

5.2.2 增強造血功能

特別重視通過爭取政策支持、提升服務(wù)質(zhì)量、加強溝通協(xié)調(diào)等方式,尤其是要爭取省水利廳、眉山市的關(guān)心關(guān)愛和政策支持,以增強自身“造血功能”,力爭灌區(qū)能夠按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”“水費逐年合理增長”等原則分類定價、及時調(diào)價、調(diào)增水費,進而實現(xiàn)作為水管單位主營收入的水費(尤其農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水水費)逐年逐步合理增長的“夢想”。

5.2.3 完善渠系水網(wǎng)

提前系統(tǒng)謀劃渠系水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃,特別是省管骨干渠道提標(biāo)增能和支斗農(nóng)毛渠暢通修復(fù),做好資料準(zhǔn)備,當(dāng)項目資金有望時及時報審,全力爭取增加項目儲備。加強工程項目勘察、設(shè)計、建設(shè)、運行、管理和維護,全過程、全方位、各方面監(jiān)督管理,提升工程設(shè)施的質(zhì)量效益、服務(wù)功能。強化工程巡查檢查和維修養(yǎng)護,及時發(fā)現(xiàn)、報告、實施隱患整治、故障修復(fù)、功能恢復(fù),防止或減少人財物損失,確保灌區(qū)人員、財產(chǎn)、供水和防汛抗旱等安全。

5.2.4 強化工程整治

依法依規(guī)申報、利用項目資金對渠首樞紐進行整治,及時修復(fù)嚴(yán)重水毀的攔河壩海漫,確保閘壩及防汛抗旱安全,對存在問題的閘群閘門及啟閉設(shè)施進行功能修復(fù)。對總干渠虞石橋上游段、東干渠彭溪湃至彭謝路段、西干渠鐵爐溝段等渠段進行清淤打漂和暢通整治,增加渠道輸水能力。對存在漏水、啟閉、用電、病險等問題的閘房、閘門或啟閉設(shè)施等進行修復(fù)或改建為閘門一體化設(shè)施,結(jié)合實際,將有口無閘的支渠口(筒口)安裝上閘門,減少渠道輸水“跑冒滴漏”現(xiàn)象。

5.3 完善計量設(shè)施,科學(xué)調(diào)度精準(zhǔn)計量

5.3.1 完善量測水設(shè)施

在干渠上、支渠口、泄洪閘口和自管支渠上合理布設(shè)標(biāo)準(zhǔn)測流斷面或設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)水尺(雷達水位計)等。聘請專業(yè)技術(shù)公司負(fù)責(zé)信息化設(shè)施設(shè)備的技術(shù)支撐和運維服務(wù),盤活現(xiàn)有51處量測水信息化設(shè)備。增設(shè)現(xiàn)代量測水設(shè)施設(shè)備并加強水文測驗、資料整編和成果運用。

5.3.2 提升信息化水平

規(guī)劃建設(shè)灌區(qū)現(xiàn)代化水調(diào)中心,配套相應(yīng)設(shè)施設(shè)備,實現(xiàn)工程設(shè)施、點位情況遠程可視,雨水情、閘控等信息在線傳輸,閘門、監(jiān)控等設(shè)施設(shè)備遠程可控。

5.3.3 分級分別確定水量

與縣(區(qū))加強溝通對接,用水計量到支渠口,堅持雙方共同核對、簽認(rèn)水量,計量逐步從閘孔出流、經(jīng)驗估算等綜合方式,過渡到以標(biāo)準(zhǔn)水位流量關(guān)系曲線、一體化閘門控制精準(zhǔn)數(shù)據(jù)等方式。配合縣(區(qū))統(tǒng)籌支斗農(nóng)毛渠等末級渠系量測水設(shè)施建設(shè)、水文監(jiān)測,將水量計取到鄉(xiāng)、村、組、戶。

5.4 優(yōu)化水權(quán)水價,建立健全獎懲政策

5.4.1 綜合確定初始水權(quán)

按照水利廳要求:加快明晰初始水權(quán)和水資源分配,包括區(qū)域水權(quán)、取水戶水權(quán)、灌溉用水戶水權(quán)和公共供水管網(wǎng)用戶用水權(quán)等4項用水權(quán);強化水資源用途管理,推進多形式用水權(quán)市場化交易,建立健全權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的水權(quán)管理體系[2]。結(jié)合灌區(qū)實際,確定初始水權(quán)要堅持6項原則。一是總量控制原則,各縣(區(qū))確權(quán)總量不超過用水總量紅線,灌區(qū)確權(quán)總量不超過供水計劃;二是農(nóng)業(yè)優(yōu)先原則,農(nóng)業(yè)用水按照實際灌面、種植結(jié)構(gòu)、用水定額、灌溉水利用系數(shù)和多年平均用水量,考慮地方復(fù)耕及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)用水需求確定水權(quán);三是許可原則,非農(nóng)用水按取水許可證、項目水資源論證、供水計劃和供水能力為依據(jù);四是預(yù)留原則,考慮各縣(區(qū))群眾生活和經(jīng)濟社會發(fā)展需要,適度預(yù)留水權(quán)份額空間;五是均衡原則,受水源保障和工程供水能力限制,同類用水各縣(區(qū))同步調(diào)整,以實現(xiàn)灌區(qū)的均衡受益[3];六是逐級分解原則,配合縣(區(qū))將初始水權(quán)分類指標(biāo)逐級分解到鄉(xiāng)、村、組、戶(用水終端)。

5.4.2 分類定價促進節(jié)水

按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則,依據(jù)生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、水力發(fā)電、生態(tài)和應(yīng)急等類型,結(jié)合產(chǎn)品、服務(wù)、場景、效益等情況,制定、細(xì)化并實施分類水價、階梯水價、時段水價、質(zhì)量水價并出臺相應(yīng)水價依據(jù)文件。根據(jù)水價政策執(zhí)行情況,考慮通貨膨脹、生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)和使用情況適時調(diào)整水價。建立健全充分反映水資源稀缺特征、供水成本,促進節(jié)水和水資源優(yōu)化配置的水價機制。確保人員經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費等管水成本能得到滿足,確保工程、供水、防汛抗旱等安全和效益得到保障。

5.4.3 建立健全獎罰政策

明確各用水主體及其用水權(quán)份額,要求辦理取水許可,安裝、校檢計量設(shè)施,嚴(yán)格計量收費。建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行“超用量加價、節(jié)水有獎補”配套政策,利用“價格杠桿”“獎優(yōu)罰劣”等政策引導(dǎo)、促進全民節(jié)約用水,提高節(jié)水積極性和利用效益。

5.4.4 嚴(yán)格監(jiān)管水權(quán)交易

采取實地調(diào)查、專家論證、流程審核、嚴(yán)格監(jiān)管等方式,依法依規(guī)、嚴(yán)格仔細(xì)辦理水權(quán)確認(rèn)、取水許可、水權(quán)交易等事項。聯(lián)合相關(guān)部門(單位)、采取線上線下等多種手段嚴(yán)格監(jiān)控水權(quán)交易等行為,避免水權(quán)交易市場虛假交易、套取指標(biāo)、“黃牛”、“敵對”等擾亂水權(quán)交易市場,多措并舉確保水資源公益屬性不動搖。

5.5 建強人才隊伍,配齊設(shè)備加強監(jiān)測

采取公招、聘用、借調(diào)等方式引進緊缺和高層次專業(yè)人才;通過培訓(xùn)、掛職、競賽、激勵等方法培養(yǎng)專業(yè)技能人才。組建工程規(guī)劃、建設(shè)管理、水文監(jiān)測等專業(yè)人才隊伍并強化演練、實戰(zhàn),總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),提升“單兵素質(zhì)”和“團隊向心力、凝聚力、戰(zhàn)斗力”。

采購雨量器、水位報警器、轉(zhuǎn)速流速儀、監(jiān)控等設(shè)備器具。加強工程測量、方案編制、水文測驗等實踐操作、資料整編和成果運用。

6 結(jié)語

水是生命之源,水育萬物。以農(nóng)業(yè)水權(quán)水價改革促進珍惜水節(jié)約水,功在當(dāng)代,利在千秋。通濟堰將繼續(xù)深入學(xué)習(xí)國家關(guān)于農(nóng)業(yè)水權(quán)水價改革的決策部署,貫徹落實四川省、省水利廳和都發(fā)中心工作要求,堅持穩(wěn)中求進、加強協(xié)調(diào)配合、強化調(diào)查研究,堅持聯(lián)合地方、協(xié)同社會、凝心聚力,統(tǒng)籌好改革、發(fā)展和穩(wěn)定,確保水資源公益屬性,在夯實主責(zé)主業(yè)、服務(wù)地方發(fā)展的同時,扎實推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革,全力促進節(jié)約用水、完善工程設(shè)施,切實提高用水效益、推動可持續(xù)發(fā)展,努力為都江堰灌區(qū)“國際知名國內(nèi)一流”榜樣建設(shè)“決勝”而不懈奮斗,為成眉同城化和四川水利高質(zhì)量發(fā)展作出通濟堰應(yīng)有的更大的貢獻。