棗莊市市中區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉路徑探索

張洪秀

摘 要 在穩(wěn)定家庭土地承包經(jīng)營權的基礎上，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉平穩(wěn)、有序、健康發(fā)展，對落實農(nóng)村承包地“三權分置”、全面推進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。為了引導和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，介紹了山東省棗莊市市中區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉現(xiàn)狀、取得的成果，分析了存在的現(xiàn)實問題，并從“加大宣傳力度，引導農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；加強引導規(guī)范，建立經(jīng)營權流轉管理機制；完善調處機制，化解農(nóng)村土地承包矛盾糾紛；加大政策扶持，加快經(jīng)營權流轉進程”等方面提出對策建議。

關鍵詞 農(nóng)村土地；經(jīng)營權流轉；路徑；山東省棗莊市市中區(qū)

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.06.040

近年來，山東省棗莊市市中區(qū)圍繞“夯基礎、搭平臺、健機制、育主體”四大重點，著力破解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉中存在的程序不規(guī)范、手續(xù)不完善、農(nóng)民權益缺乏有效保障等現(xiàn)實問題。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證全面完成，區(qū)、鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權交易服務平臺成功搭建，流轉管理及糾紛調處等各項機制逐步健全，市中區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流向各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、組織化和現(xiàn)代化水平進一步提高。目前，市中區(qū)農(nóng)村土地流轉率達到38%。

1 主要做法

1.1 確權登記，夯實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉基礎

為保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權益，常態(tài)化管理土地承包工作，棗莊市市中區(qū)根據(jù)省、市文件精神，在轄區(qū)內組織開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，突出“四個到位”、嚴把“五個關口”，確保確權登記工作順利有序進行，同時按照地塊面積、合同、權證、臺賬“四相符”“四到戶”規(guī)程，加強了確權登記檔案管理，建成區(qū)級檔案室1處、鎮(zhèn)級檔案室6處。通過建立完善土地承包經(jīng)營權管理信息庫，升級改造經(jīng)營權流轉管理系統(tǒng)，為農(nóng)民織密了“保障網(wǎng)”，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉規(guī)范化、法治化和信息化奠定了基礎。

1.2 搭建平臺，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉有序

為快速推進農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系建設，棗莊市市中區(qū)按照相關文件要求，將區(qū)級農(nóng)村土地流轉服務中心改造提升為農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，并在各鎮(zhèn)（街道）設立農(nóng)村產(chǎn)權交易所，形成了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級產(chǎn)權交易體系。2016年，市中區(qū)人民政府辦公室印發(fā)《市中區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設實施方案》《市中區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源經(jīng)營處置及工程建設招投標實施細則》等文件，完善了農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設。區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權交易中心主要負責農(nóng)村產(chǎn)權交易指導、督查、頒發(fā)鑒證書和信息服務等工作；鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村產(chǎn)權交易所主要負責轄區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權交易信息處理、合同鑒簽、法律咨詢服務等工作；村級產(chǎn)權交易信息服務站主要負責搜集整理、登記信息，并將供求數(shù)據(jù)上報農(nóng)村產(chǎn)權交易所[1]。

三級產(chǎn)權交易服務機構均配備了素質高、責任心強、業(yè)務精通的專職工作人員。區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權交易機構立足服務“三農(nóng)”，在提供土地經(jīng)營權流轉“一站式”服務的基礎上，扎實開展土地資產(chǎn)評估、農(nóng)村土地使用權抵押貸款、農(nóng)村產(chǎn)權交易鑒證及農(nóng)業(yè)信息發(fā)布等工作，推動農(nóng)村產(chǎn)權交易公開、公平、規(guī)范運行，實現(xiàn)服務信息化，產(chǎn)權綜合化。

1.3 健全機制，保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉安全

1）加強規(guī)范管理。全區(qū)統(tǒng)一印制了規(guī)范的土地承包經(jīng)營權出租、轉包、入股等流轉合同，從信息流轉處理到簽訂合同，從調解糾紛到檔案管理，形成了系統(tǒng)的工作流程。棗莊市市中區(qū)要求各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉土地必須簽訂規(guī)范的流轉合同，并到農(nóng)村產(chǎn)權交易所鑒證備案，有效保障流轉雙方的合法權益。2）對工商資本進入農(nóng)業(yè)領域建立嚴格的準入制度。設定工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的準入條件，對企業(yè)資質、經(jīng)營項目、流轉程序等進行審核，守住農(nóng)民權益，保住土地性質，保護土壤地力。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉風險保障金制度，防范流轉過程中可能出現(xiàn)的風險。3）強化糾紛調解。為了更好地解決矛盾糾紛，確保土地經(jīng)營權順利流轉，形成常態(tài)化、長效化調處機制，市中區(qū)完善了仲裁庭建設、調整了農(nóng)村土地承包仲裁委員會，各鎮(zhèn)（街道）改進了糾紛調解委員會，各村組建了糾紛調解小組，全區(qū)基本做到小糾紛不出村、一般糾紛不出鎮(zhèn)、重大糾紛不出區(qū)[2]。

1.4 培育主體，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

市中區(qū)以棗莊市“三區(qū)”統(tǒng)籌建設為契機，圍繞當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，引導發(fā)展以蔬菜、林果、花卉、食用菌種植和休閑觀光農(nóng)業(yè)為主的合作社、家庭農(nóng)場，鼓勵工商資本等多種經(jīng)營主體積極參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。同時，市中區(qū)印發(fā)了《關于引導和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的實施意見》，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流向合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等各類經(jīng)營主體。針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難的問題，市中區(qū)充分利用山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔保有限責任公司提供的融資擔保服務，積極發(fā)揮財政資金的杠桿效應，圍繞全區(qū)政策性貨幣信貸支撐體系建設，全面推廣“魯擔惠農(nóng)貸”模式，構建“政、銀、擔”風險共擔機制，推動在“三農(nóng)”領域信貸增量擴面，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。截至2022年12月底，全區(qū)累計發(fā)放“魯擔惠農(nóng)貸”4.7億元，登記備案的家庭農(nóng)場達到160家，登記注冊的農(nóng)民合作社達到610家。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉，促進了全區(qū)農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2 取得的成果

2.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構得到優(yōu)化

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，使分散零星的地塊向種植大戶集中，實現(xiàn)了土地與勞動力、資金、技術等要素的有效結合，推動了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度[3]。市中區(qū)農(nóng)村土地流轉面積有60%流向了農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場，重點發(fā)展了西王莊蔬菜、孟莊鎮(zhèn)草莓、稅郭鎮(zhèn)蟠桃及永安鎮(zhèn)杏鮑菇等林果、茶葉、食用菌優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。深入實施糧經(jīng)協(xié)調發(fā)展的“雙萬”工程，探索花生、優(yōu)質小麥等增產(chǎn)模式，加大科技攻關力度，提高農(nóng)產(chǎn)品加工能力，打造了稅郭鎮(zhèn)花生、黃姜，西王莊鎮(zhèn)糧食，齊村鎮(zhèn)櫻桃，孟莊鎮(zhèn)水蜜桃等為主的萬畝示范區(qū)域。

2.2 輻射帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得土地承包經(jīng)營權后，以其專業(yè)化、市場化和高效益的運作，影響了周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，形成了很強的輻射帶動作用。例如，西王莊鄉(xiāng)的興亮蔬菜種植合作社通過積極發(fā)展有機蔬菜產(chǎn)業(yè)，輻射帶動周邊村和嶧城區(qū)種植西紅柿、辣椒等有機蔬菜67 hm2，農(nóng)產(chǎn)品遠銷北京、上海、廣州等城市。

2.3 村民收入增加

農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權流轉，將自己從土地中解放出來，在閑暇時間可通過打工獲得另一份勞務收入。流入土地的經(jīng)營者獲得了更多的土地資源，更方便實現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模擴大和生產(chǎn)效益最大化，土地承包經(jīng)營權流轉使農(nóng)戶和經(jīng)營者達成雙贏局面。例如，興亮蔬菜專業(yè)合作社每天需要大量的勞動力，農(nóng)民每年每667 m2在獲得1 300元土地流轉金的基礎上，每天在合作社打工還能獲得100元左右的勞動報酬，促進了農(nóng)民增收致富。

3 存在的問題

3.1 農(nóng)民參與流轉積極性不高

農(nóng)民產(chǎn)權意識較強，極為愛惜土地。市中區(qū)耕地面積總量少，人均耕地面積不到667 m2，再加上工業(yè)園區(qū)和建設項目的占地、拆遷較多，不少農(nóng)戶擔心土地流轉后的補償費用得不到保障，易產(chǎn)生糾紛；土地確權登記后，農(nóng)民的土地產(chǎn)權意識越來越高。國家實施的惠農(nóng)政策，使得農(nóng)民種地不僅沒有稅賦，還有種糧補貼，所以部分農(nóng)民即使外出務工經(jīng)商、無力耕種，寧可選擇粗放經(jīng)營，也不愿長期流轉土地；城郊的農(nóng)戶則是等待城鎮(zhèn)擴建，得到承包地的征用補償款，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉困難。

3.2 流轉成本高

受工業(yè)園區(qū)項目占地、城市近郊開發(fā)等影響，土地流轉價格普遍較高。2008年，市中區(qū)部分區(qū)域每667 m2的土地流轉價格達到1 000元，目前每667 m2的土地流轉價格最高的超過1 600元，每667 m2普遍在1 300元左右。平均流轉成本高再加上流轉政策不穩(wěn)，經(jīng)營者不敢大膽投入，怕承包效益得不到保障，導致農(nóng)村土地難以實現(xiàn)大面積流轉。

3.3 流轉程序有待規(guī)范

服務部門功能發(fā)揮不夠，認為土地承包權歸屬于農(nóng)戶，不便替農(nóng)戶做主進行流轉。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉不夠規(guī)范，流轉的形式主要是租賃，轉讓、入股不多[4]；存在未經(jīng)上級機關審查、口頭約定流轉的現(xiàn)象，一旦發(fā)生糾紛，導致調解缺乏依據(jù)。由于農(nóng)戶的法律意識淡薄，其沒有簽訂合同的習慣，一般都是口頭約定。受市場行情波動的影響，一旦經(jīng)營不善就會導致經(jīng)營方毀約棄種，政府風險補償機制還無法有效運轉。

3.4 經(jīng)營權抵押貸款開展難

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革逐漸深入，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款已進行試點工作。農(nóng)產(chǎn)品受自然環(huán)境、市場環(huán)境的影響大，未來收益波動劇烈，并且農(nóng)村地區(qū)相比城鎮(zhèn)地區(qū)的信用風險較高，這些因素都影響了銀行等金融機構辦理相關貸款業(yè)務，致使土地流轉不暢，農(nóng)村土地價值無法充分體現(xiàn)。

4 對策建議

4.1 加大宣傳力度，引導農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

1）通過廣播宣傳、入戶走訪等群眾喜聞樂見的方式廣泛宣傳土地承包經(jīng)營權流轉、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的重要性，鼓勵農(nóng)民自愿把土地向種養(yǎng)大戶和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，真正把土地“流”出活力、“轉”出后勁。2）相關部門要充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)成功人員和種田大戶的典型示范作用，使農(nóng)民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，積極參與到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權

流轉中去。

4.2 加強引導規(guī)范，建立經(jīng)營權流轉管理機制

區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權交易機構要為農(nóng)民土地的流轉需求提供登記，及時發(fā)布流轉的地塊信息和流轉價格，并定期公布土地流轉指導價格，進行項目推介，指導合同簽訂，相應的指導價格根據(jù)不同自然因素、社會因素及流轉主體等確定。對經(jīng)營方，一律采取交保證金的形式，以確保群眾土地流轉的安全，避免一些經(jīng)營失敗的主體一走了之不負責任的情況，充分保障群眾的利益，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉速度。按照“依法、自愿、有償”原則，充分保障農(nóng)民利益。引入公司、合作社，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的程序[5]。持續(xù)做好全過程監(jiān)督管理，在保障各方利益的基礎上，約束各方行為，最大限度減少因糾紛產(chǎn)生的經(jīng)濟損失。

4.3 完善調處機制，化解農(nóng)村土地承包矛盾糾紛

充實區(qū)、鎮(zhèn)、村三級仲裁調處隊伍，認真做好相關人員的培訓工作，積極處置各類矛盾糾紛，保證充足的經(jīng)費支持，創(chuàng)新糾紛調處的方式方法。建立健全區(qū)鎮(zhèn)村三級聯(lián)動機制，有效化解矛盾糾紛，真正做到“矛盾不上交，平安不出事，服務不缺位”。通過與法院、司法部門協(xié)同配合，保證生效的調解書和裁決書依法獲得執(zhí)行。

4.4 加大政策扶持，加快經(jīng)營權流轉進程

1）金融扶持促流轉。加強與銀行金融部門的聯(lián)系，優(yōu)化抵押貸款管理辦法，按照依法依規(guī)、平等自愿、誠實守信的原則，將抵押貸款發(fā)放權交由銀行金融機構。適當降低農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款門檻，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入源頭活水，讓其財產(chǎn)功能、金融功能充分展現(xiàn)，將土地經(jīng)營權益變?yōu)閷崒嵲谠诘氖找妗?）財政扶持促流轉。充分利用棗莊市國家農(nóng)村改革試驗區(qū)建設、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設、國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)建設的政策，向上爭取資金支持。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，統(tǒng)籌調度生態(tài)恢復、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目資金，改善農(nóng)業(yè)基礎設施，穩(wěn)步推進農(nóng)田水利、中低產(chǎn)田改造，建設一批高標準農(nóng)田，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，倒逼農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉。3）保險扶持促流轉。按照經(jīng)營主體的要求和土地流轉特點創(chuàng)新保險形式，向適度規(guī)模經(jīng)營傾斜，開發(fā)出適應新形勢、新特點的不同保險產(chǎn)品，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展解除后顧之憂，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。適當提高農(nóng)業(yè)保險保額和賠付標準，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險在主要產(chǎn)業(yè)、主要品種全覆蓋的目標，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風險，促進農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營。

5 結語

在農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營中，土地承包經(jīng)營權流轉發(fā)揮著十分重要的作用。地方政府部門要加大土地承包經(jīng)營權的流轉力度，為流轉提供更好的服務和政策，同時結合實際情況，加快實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，不斷推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，切實保護農(nóng)民的利益，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展。

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（責任編輯：劉寧寧）