長(zhǎng)沙市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化監(jiān)管實(shí)踐與思考

宋林峰

（長(zhǎng)沙市水土保持預(yù)防監(jiān)測(cè)站，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，目前人為水土流失主要表現(xiàn)為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為擾動(dòng)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作至關(guān)重要，而信息化監(jiān)管是推動(dòng)新時(shí)代水土保持高質(zhì)量發(fā)展的必要手段和重要保障，是新時(shí)代水土保持事業(yè)的重要抓手。2023 年1 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）重點(diǎn)提出要“依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管”，并要求“創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式”。經(jīng)過(guò)近幾年的努力，長(zhǎng)沙市在水利部和湖南省水利廳的指導(dǎo)下，聯(lián)合技術(shù)支撐單位，基本建成了《意見》中要求的“以遙感監(jiān)管為基礎(chǔ)手段，重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充，信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制”，且不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，形成較完善的技術(shù)體系并取得良好的工作效果。本文總結(jié)近年來(lái)長(zhǎng)沙市水土保持信息化監(jiān)管工作開展成效及創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并分析與《意見》要求的差距，強(qiáng)化后續(xù)水土保持監(jiān)管工作重點(diǎn)。

1 信息化監(jiān)管在水土保持中的應(yīng)用及成效

1）遙感監(jiān)管應(yīng)用及成效分析。長(zhǎng)沙自2017 下半年起率先在全省范圍內(nèi)試點(diǎn)推行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“天地一體化”遙感監(jiān)管以來(lái)，后續(xù)每年市財(cái)政均安排了專項(xiàng)資金持續(xù)推進(jìn)該項(xiàng)工作，并一直延續(xù)至今。其中，2017 年底完成了2011 年1 月至2017 年8 月期間長(zhǎng)沙市級(jí)批復(fù)方案及核心區(qū)內(nèi)（核心區(qū)指芙蓉區(qū)、天心區(qū)、岳麓區(qū)、開福區(qū)、雨花區(qū)，后文均簡(jiǎn)稱核心區(qū)）省級(jí)批復(fù)方案的資料收集及矢量化工作，并開展了一期核心區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑合規(guī)性分析判別工作；2019 年拓展遙感監(jiān)管范圍至覆蓋全市，充實(shí)了歷年來(lái)各區(qū)縣審批項(xiàng)目的矢量數(shù)據(jù)，并探索開展了核心區(qū)在建項(xiàng)目的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)工作，以期規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)階段水保措施，減少水土流失；此后一直在水利部和省級(jí)遙感監(jiān)管的基礎(chǔ)上開展市級(jí)加密監(jiān)測(cè)，以此減少監(jiān)管真空期，實(shí)現(xiàn)全市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“高頻次、全覆蓋”遙感監(jiān)管，并建成了一套完整的本底數(shù)據(jù)庫(kù)。

遙感監(jiān)管對(duì)于發(fā)現(xiàn)人為擾動(dòng)地表、糾正違法行為、預(yù)防水土流失發(fā)揮了積極有效的作用，“高頻次、全覆蓋”遙感監(jiān)管有利于克服遙感影像質(zhì)量引起的誤差，進(jìn)一步提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性和時(shí)效性，推動(dòng)各級(jí)水行政主管部門全面依法履職，實(shí)現(xiàn)了從“被動(dòng)查”到“主動(dòng)管”的轉(zhuǎn)變。以2021 年項(xiàng)目（實(shí)際實(shí)施期為2021 年8 月至2022 年12 月）為例，通過(guò)合同期內(nèi)開展的6 期生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管工作，共完成圖斑解譯、復(fù)核1 448 個(gè)，其中新增圖斑為1 238 個(gè)，往期圖斑為210個(gè)；施工擾動(dòng)為985 個(gè)，非生產(chǎn)為463 個(gè)；施工擾動(dòng)中有疑似違規(guī)項(xiàng)目497 個(gè)，合規(guī)項(xiàng)目476 個(gè)，另有12 個(gè)圖斑涉超范圍擾動(dòng)。實(shí)際處置解決“未批先建”“未驗(yàn)先投”和水土流失問題項(xiàng)目300 余個(gè)，人為水土流失得到有效控制，水土保持方案編報(bào)率和時(shí)效性明顯提升。

2）重點(diǎn)監(jiān)管應(yīng)用及成效分析。重點(diǎn)監(jiān)管是在遙感監(jiān)管工作基礎(chǔ)上，篩選開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度較大和人為水土流失隱患較大的重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)其擾動(dòng)狀況及合規(guī)性開展遙感詳查并按季度開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)調(diào)查在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作組織管理、排水組織、臨時(shí)堆土及邊坡防護(hù)等水土保持措施落實(shí)、水土保持監(jiān)測(cè)工作開展等情況，對(duì)其中存在違法違規(guī)擾動(dòng)或重大水土流失隱患的項(xiàng)目，梳理違法違規(guī)擾動(dòng)情況及水土流失隱患點(diǎn)，結(jié)合衛(wèi)星影像、無(wú)人機(jī)全景影像及正射影像，形成違法違規(guī)項(xiàng)目及水土流失隱患項(xiàng)目專項(xiàng)報(bào)告，作為監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。

以2021 年項(xiàng)目為例，篩查出雷鋒河流域上游重點(diǎn)片區(qū)（2.0 km2）和大王山重點(diǎn)片區(qū)（4.0 km2），兩個(gè)片區(qū)作為水土保持重點(diǎn)監(jiān)測(cè)試點(diǎn)區(qū)域，通過(guò)重點(diǎn)區(qū)域遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)合規(guī)項(xiàng)目數(shù)量總數(shù)為68 個(gè)，違規(guī)項(xiàng)目數(shù)量為34 個(gè)，各項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，房地產(chǎn)類項(xiàng)目能基本落實(shí)洗車池、基坑截排水溝、沉砂池、苫蓋和臨時(shí)圍蔽施工等水保措施，但道路等線型工程中的臨時(shí)堆土和裸露區(qū)域水土保持防護(hù)措施薄弱，高陡邊坡和敏感點(diǎn)等水土保持防護(hù)措施缺乏，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實(shí)水土保持各項(xiàng)防護(hù)措施。經(jīng)過(guò)監(jiān)督檢查和下發(fā)整改意見，并與市河長(zhǎng)辦開展聯(lián)動(dòng)整治，項(xiàng)目實(shí)施年內(nèi)共完成整改項(xiàng)目數(shù)量為31 個(gè)，占違規(guī)項(xiàng)目總量的91.18%，剩余未完成整改的項(xiàng)目均為停工破產(chǎn)等非正常狀態(tài)項(xiàng)目。說(shuō)明通過(guò)結(jié)合重點(diǎn)區(qū)域遙感監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查的方式，能大大提高生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失整治效果。

2 水土保持監(jiān)管創(chuàng)新做法

長(zhǎng)沙市水土保持信息化監(jiān)管工作不僅在遙感監(jiān)管方面做了大量工作，還在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息化管理等方面創(chuàng)新了工作做法，取得了較好的工作成效。

1）實(shí)行水土保持“三化”管理。近年來(lái)，長(zhǎng)沙市堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)行為，市水利局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水土保持“三化”管理工作的通知》，推行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理對(duì)象網(wǎng)格化、管理措施標(biāo)準(zhǔn)化、管理手段信息化的“三化”管理，嚴(yán)格落實(shí)審批事項(xiàng)100%核查、監(jiān)督監(jiān)測(cè)100%覆蓋、問題線索100%處理，全方位全過(guò)程織牢項(xiàng)目“監(jiān)管網(wǎng)”。長(zhǎng)沙市以街道（社區(qū)）、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等行政區(qū)域?yàn)楣芾砭W(wǎng)格，在全市建立管理網(wǎng)格126 個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域全覆蓋，網(wǎng)格內(nèi)通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)上崗的“信息員”和“志愿者”有效發(fā)揮了社會(huì)監(jiān)督作用，擴(kuò)展了市域內(nèi)水土保持違法違規(guī)信息來(lái)源，有效緩解了核心區(qū)水行政主管部門和各園區(qū)水土保持監(jiān)管單位人員配備和設(shè)備保障不足的問題。

2）創(chuàng)新水土保持信息掛牌公示。長(zhǎng)沙市創(chuàng)新了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息掛牌公示舉措，要求各區(qū)縣（市）、園區(qū)督促轄區(qū)內(nèi)所有在建的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目公示水土保持的相關(guān)信息，有效解決了問題圖斑現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)較難獲取完整信息的問題，同時(shí)也能督促生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目各參建單位履行水土保持責(zé)任和義務(wù)，接受社會(huì)監(jiān)督。

3）強(qiáng)化水土保持執(zhí)法，推動(dòng)人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落地。2021 年以來(lái)，市內(nèi)各級(jí)水行政主管部門依法依規(guī)嚴(yán)格查處水土保持領(lǐng)域違法案件，近3 年全市水土保持行政處罰共立案24 起，結(jié)案20起，共罰沒款項(xiàng)217.6 萬(wàn)元；同時(shí)，長(zhǎng)沙市先行先試，探索開展了人為水土流失生態(tài)環(huán)境損害賠償制度落地，對(duì)開工后長(zhǎng)期不按要求編報(bào)水土保持方案的項(xiàng)目、破壞水土保持設(shè)施造成水土流失等情況，在責(zé)令相關(guān)責(zé)任方完成整改后，對(duì)其違法期間造成的生態(tài)環(huán)境損害予以追補(bǔ)。這些都進(jìn)一步提升了水土保持法律法規(guī)威嚴(yán)，有效促進(jìn)了各方積極履行水土保持法定職責(zé)。

4） 高位制度保障，推進(jìn)地方水土保持立法。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，在市司法部門、市水行政主管部門和社會(huì)各界人士的共同努力下，《長(zhǎng)沙市水土保持管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）被列為市2023 年度一類立法項(xiàng)目，目前已歷經(jīng)多輪意見征集和專家論證，計(jì)劃于2023 年年底頒布施行?！掇k法》立足長(zhǎng)沙實(shí)際，凝聚各部門力量，重點(diǎn)對(duì)以往監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)如市域內(nèi)渣場(chǎng)和政府儲(chǔ)備用地的水土流失防治責(zé)任予以明確，保障了水土保持工作經(jīng)費(fèi)，落實(shí)落細(xì)了《中華人民共和國(guó)水土保持法》，也為后續(xù)長(zhǎng)沙市水土保持工作長(zhǎng)久規(guī)范穩(wěn)定運(yùn)行鋪平了道路。

5）注重宣傳引導(dǎo)，常態(tài)化發(fā)布水土保持公報(bào)。2022 年，長(zhǎng)沙市水利局依法發(fā)布了《長(zhǎng)沙市水土保持公報(bào)（2021 年）》（以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》），系湖南省首個(gè)根據(jù)自身法定職責(zé)發(fā)布的地方水土保持公報(bào)的城市?！豆珗?bào)》通過(guò)記錄公布長(zhǎng)沙水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)情況，水土保持監(jiān)管工作年度總結(jié)，各級(jí)各部門開展水土流失綜合治理數(shù)據(jù)以及水保立案處罰情況等內(nèi)容，保障了社會(huì)公眾對(duì)長(zhǎng)沙市水土保持工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。目前，2022 年度公報(bào)已在編輯中，后續(xù)長(zhǎng)沙將常態(tài)化發(fā)布年度水土保持公報(bào)，并不斷提高《公報(bào)》的科學(xué)性、時(shí)效性、準(zhǔn)確性，充分發(fā)揮《公報(bào)》的宣傳性和引導(dǎo)性，讓社會(huì)各界及時(shí)、準(zhǔn)確了解長(zhǎng)沙市水土保持總體情況，增強(qiáng)水土保持意識(shí)。

3 存在問題與不足

長(zhǎng)沙市水土保持信息化監(jiān)管工作基本落實(shí)了兩辦《意見》中關(guān)于“依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管”的要求，為水行政主管部門開展監(jiān)督檢查提供了有效的技術(shù)支撐，提高了監(jiān)管的時(shí)效性，但信息化監(jiān)管工作仍然存在一些問題和不足。

1）人為水土流失防治壓力依然突出。新時(shí)期長(zhǎng)沙市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模仍保持在較高水平，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量維持高位運(yùn)行，人為水土流失監(jiān)管壓力較大，水土保持違法違規(guī)現(xiàn)象依然存在，廣大農(nóng)村地區(qū)的人為水土流失難以監(jiān)管到位。部分建設(shè)單位水土保持意識(shí)不強(qiáng)，主動(dòng)性不夠，項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)的水土保持工作仍舊停留在“要我做好”而非“我要做好”的階段。

2）水土保持全流程監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。水土保持全流程監(jiān)管過(guò)程中依然存在諸多問題，“三同時(shí)”制度尚未全面有效落實(shí)。對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位來(lái)講，較多項(xiàng)目的水保方案仍舊是“查到才報(bào)”，開工前主動(dòng)編報(bào)的項(xiàng)目占比還不夠高，且水土保持方案編制質(zhì)量良莠不齊，技術(shù)把關(guān)不嚴(yán)，存在前期工作與建設(shè)過(guò)程脫節(jié)的現(xiàn)象；部分項(xiàng)目水保監(jiān)測(cè)流于形式，應(yīng)付了事。對(duì)水土保持管理部門來(lái)說(shuō)，則存在水土保持方案核查和水土保持設(shè)施驗(yàn)收核查比例不高，基層行政監(jiān)督管理人員、設(shè)備配備單一，問題處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，行政監(jiān)督檢查與行政處罰聯(lián)動(dòng)協(xié)同不足等問題。

3）信息化、智能化水平支撐力較低。監(jiān)管工作在方案資料規(guī)范化存檔管理、擾動(dòng)圖斑自動(dòng)識(shí)別與分類、內(nèi)外業(yè)工作銜接、監(jiān)督執(zhí)法跟蹤等環(huán)節(jié)信息化支撐能力仍顯不足；大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代化技術(shù)在監(jiān)管中應(yīng)用不夠。

4 新時(shí)期信息化監(jiān)管工作強(qiáng)化重點(diǎn)

1）嚴(yán)格落實(shí)水利部新頒布的《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》，加強(qiáng)全鏈條全過(guò)程監(jiān)管。加強(qiáng)事前監(jiān)管質(zhì)量，針對(duì)不同區(qū)域、不同行業(yè)特點(diǎn)，分類明確水土保持方案審查審批技術(shù)要點(diǎn)，分類精準(zhǔn)監(jiān)管；推動(dòng)水土保持事中、事后監(jiān)管的精細(xì)化和規(guī)范化。

2）在水利部和省級(jí)水土保持遙感監(jiān)管基礎(chǔ)上持續(xù)開展市級(jí)監(jiān)管加密，完善遙感解譯判別、核查認(rèn)定和問題銷號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，提升智能解譯判別水平，全面監(jiān)控、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)判別人為水土流失情況。

3）完善水土保持信用評(píng)價(jià)制度，以生產(chǎn)建設(shè)單位、施工單位和水土保持方案編制、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制等參建單位為重點(diǎn)，健全信用分級(jí)分類監(jiān)管和激勵(lì)懲戒機(jī)制，強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)結(jié)果共享運(yùn)用。

4）加快推進(jìn)水利部“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目分類分級(jí)實(shí)行智能化監(jiān)管。積極推行以企業(yè)自主監(jiān)控的遠(yuǎn)程視頻監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、預(yù)警防控為主的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。建立人為水土流失風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，加強(qiáng)對(duì)水土流失風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)評(píng)估和預(yù)報(bào)預(yù)警。