民國時期洪澤湖流域水旱災(zāi)害剖析

李向向,黃觀宇

(江蘇省洪澤湖水利工程管理處, 江蘇 淮安 223100)

洪澤湖位于淮河中下游地區(qū),為我國第四大淡水湖,地跨今淮安、宿遷兩市。清朝時期,洪澤湖由江蘇省淮安府和安徽省鳳陽府分管,民國建立之初,行政區(qū)劃基本沿襲清制。1914年,設(shè)淮揚道,下轄13縣。本研究所涉及的洪澤湖流域,專指民國時期江蘇省的淮陰縣、淮安縣、泗陽縣、宿遷縣和安徽省的盱眙縣、泗縣。筆者研究范圍限定為1912—1937年全面抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前,全面抗戰(zhàn)時期和解放戰(zhàn)爭時期的自然災(zāi)害不在研究范圍之內(nèi)。自然災(zāi)害是指由自然時間或力量為主因造成的生命傷亡和人類社會財產(chǎn)損失的事件[1],本研究依據(jù)此定義,將水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗災(zāi)、冰雹、地震、火災(zāi)和傳染病列入考察范圍。

1 災(zāi)害概況

1912—1937年間,洪澤湖流域共發(fā)生自然災(zāi)害91起。在進行災(zāi)害次數(shù)統(tǒng)計時,為客觀真實地反映災(zāi)害的真實規(guī)模,將同一地區(qū)同年內(nèi)發(fā)生的不同災(zāi)害分別算作1次,另對同一年遭受災(zāi)害的不同縣區(qū)各作1次統(tǒng)計,以求統(tǒng)計口徑的嚴謹和精細。就災(zāi)害種類而言,水災(zāi)發(fā)生次數(shù)最多,蝗災(zāi)次之,旱雹災(zāi)害交替發(fā)生;在空間分布上,呈現(xiàn)湖東災(zāi)害發(fā)生次數(shù)高于湖西的特點;在時間分布上,呈現(xiàn)持續(xù)性的特點。

1.1 災(zāi)害種類:水災(zāi)最多,蝗災(zāi)次之,旱雹災(zāi)害交替發(fā)生

經(jīng)過量化統(tǒng)計得出,在1912—1937年間,洪澤湖周邊縣區(qū)發(fā)生水災(zāi)31次,蝗災(zāi)25起,地震、雹災(zāi)等20起,旱災(zāi)15起。水災(zāi)頻發(fā)既有歷史原因,也有當時政治和社會的原因。洪澤湖是明清時期“蓄清刷黃、束水攻沙、保漕濟運”治水原則下的人工產(chǎn)物,洪澤湖東岸大堤是里下河地區(qū)的人工屏障,懸于湖邊諸縣的洪澤湖水在尋常年份并無多大危害,但是一旦遇到暴雨天氣,周邊縣區(qū)就會飽受洪澇災(zāi)害的危害。再加上民國初期戰(zhàn)亂不止,政府無力組織大規(guī)模的水利工程和疏浚工程。在1912—1937年間,洪澇災(zāi)害是洪澤湖周邊縣區(qū)的首要災(zāi)害。洪澤湖岸與湖底部分呈漫灘型地帶,漫水為湖,水退為灘。水位長期漲落不定,無法耕種,形成大面積荒灘草地。足夠的溫度和濕度,豐盈的食料資源,為蝗蟲孕育繁衍創(chuàng)造了條件,使洪澤湖區(qū)成為了全國重點蝗區(qū)之一?；认x在冗旱無雨的情況下,快速繁殖滋生并釀成災(zāi)害,所以,洪澤湖區(qū)往往是旱災(zāi)與蝗災(zāi)并發(fā),或接踵而至[2]。由于地質(zhì)構(gòu)造、所處氣候區(qū)和水系紊亂等原因,洪澤湖周邊縣區(qū)地震、雹災(zāi)和旱災(zāi)也時常發(fā)生。

1.2 地域分布:湖東高于湖西

根據(jù)災(zāi)害年表數(shù)據(jù)的統(tǒng)計,得出在1912—1937年間,盱眙縣共發(fā)生災(zāi)害14起,泗縣發(fā)生災(zāi)害22起,淮陰縣發(fā)生災(zāi)害15起,泗陽縣發(fā)生災(zāi)害16起,淮安縣發(fā)生災(zāi)害17起,宿遷縣發(fā)生災(zāi)害7起。就災(zāi)害發(fā)生次數(shù)而言,呈現(xiàn)湖東略高于湖西,湖南和湖北略持平的態(tài)勢。導(dǎo)致湖東發(fā)生次數(shù)略高于湖西的原因很多,洪澤湖大堤的存在是關(guān)鍵原因之一。洪澤湖大堤始建于東漢,定型于明清,是蓄清刷黃濟運的產(chǎn)物,它將淮河洪水蓄滯于洪澤湖,使洪澤湖成為高于湖區(qū)東部數(shù)米的“懸湖”。在動蕩的民國時期,政府很少對洪澤湖大堤進行系統(tǒng)修繕,一遇暴雨,湖東地區(qū)往往泛濫成災(zāi)。

1.3 時間分布:連續(xù)發(fā)生

1912—1937年,洪澤湖周邊縣區(qū)只有1912年,1924年,1934年3年沒有明確災(zāi)害記錄,其余23年間每年皆有確切的災(zāi)害記錄。其中,存在1915—1916年,1931—1935年兩個災(zāi)害高發(fā)期,1915—1916年有記載的災(zāi)害次數(shù)為15起,1931—1935年有記載的災(zāi)害次數(shù)為18起。

2 災(zāi)害頻發(fā)的原因

2.1 社會歷史因素

歷史上本無洪澤湖,南宋時期黃河南流奪淮,肆虐蘇北地區(qū),影響運河漕運?；诖?明朝總河潘季馴提出“蓄清刷黃、束水攻沙”的黃淮運綜合治理方針,即在洪澤湖東岸修建高家堰(洪澤湖大堤),將淮河清水蓄于洪澤湖,用以沖刷黃淮運交匯處清口的黃河泥沙,以保運河通暢。這一治理方針成為明清兩朝治理黃淮運的宗旨,高家堰被逐漸加高延長,洪澤湖蓄水范圍也逐漸擴大,洪澤湖成為懸在里下河地區(qū)民眾頭上的“懸湖”。但淮河的清水最終不敵黃河的泥沙,清口逐漸淤塞,高家堰也多次決口,蘇北地區(qū)的人民飽受水災(zāi)之苦。洪澤湖水在1851年于三河決口,經(jīng)高郵湖、邵伯湖入江,但仍面臨出水不暢的問題,一遇大雨,周邊縣區(qū)被迫成為災(zāi)區(qū)。1855年,黃河北徙,淮河失去入海通道,黃河雖然北去,但在幾百年的奪淮時光里,紊亂了蘇北水系,破壞了蘇北的生態(tài)環(huán)境,蘇北大地變得破爛不堪,災(zāi)害承載力極低。雖有曾國藩、劉坤一、左宗棠等地方要員提議導(dǎo)淮入海,但都因經(jīng)費沒有著落或人事調(diào)動無疾而終。1902年漕運停廢后,淮北的主要河流無一不是千瘡百孔,當然最主要的問題仍在于淮河本身的出海問題,在黃河的侵占下,淮河被腰斬掉了整個下游,因而災(zāi)害極易發(fā)生[3]。

2.2 水利失修

洪澤湖位于北亞熱帶向暖溫帶過渡的地區(qū),具有四季分明和降雨量充沛的特點,降雨多集中于夏季,呈現(xiàn)為暴雨連綿的狀況,易形成洪澇水患。另因洪澤湖位于北亞熱帶向暖溫帶的氣候過渡帶,受副熱帶高壓和西伯利亞冷高壓系統(tǒng)的活動中心變化不定的制約,年降水量變化較為懸殊。有些年份,因副熱帶高壓過強或西伯利亞冷氣團勢力過強,會形成干旱氣候。洪澤湖流域在明清兩代,成為治運保漕大背景下被犧牲的局部,災(zāi)害頻發(fā)、民眾生活水平低下成為常態(tài),大量人口外逃求生,社會一片凋敝。經(jīng)濟發(fā)展更是滯后,缺少興修水利的資金與動力。清朝晚期,社會動蕩,孱弱的清政府成為西方列強欺負的對象,清政府對內(nèi)征收苛捐雜稅,用以償還賠款。進入民國以來,社會更加動蕩不安,軍閥混戰(zhàn),民不聊生。淮陰縣“頻年以帝國主義經(jīng)濟侵略之深入,已屬不堪打擊,益以兵燹屢經(jīng),荒歉迭告,造成農(nóng)村破產(chǎn)之危機。經(jīng)20年水災(zāi)之后,形勢更趨嚴重,人民迫于生計,鋌而走險,遂流而為匪者,不免日多”[4],更因缺少統(tǒng)一的中央領(lǐng)導(dǎo)層來統(tǒng)一組織大規(guī)模的水利建設(shè),雖有張謇等人奔走呼號,號召治淮,南京國民政府也成立了導(dǎo)淮委員會,但受制于戰(zhàn)爭和資金不足等問題,導(dǎo)淮并未取得良好的成效,洪澤湖流域災(zāi)害頻發(fā),如淮安縣澗河“年久失修,逐漸淤墊,近二年來竟終歲干涸,兩岸農(nóng)田無水灌溉,居民困苦異常”[5]。泗陽縣各河皆面積修廣,常年淤塞,難以疏鑿。洪澤湖流域各縣區(qū)官員腐敗嚴重,侵吞款項,魚肉百姓,缺乏良好的政治生態(tài),更難擔當興修水利之重任,僅在1928—1929年間,就有宿遷縣楊縣長和淮陰縣陳縣長先后被查。

3 災(zāi)害影響

3.1 農(nóng)作物減產(chǎn)

受長期黃河奪淮的影響,洪澤湖周邊縣區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到破壞,農(nóng)業(yè)產(chǎn)量極低。據(jù)1932年9月調(diào)查,“淮陰、宿遷、銅山、碭山、沛縣、泗陽、睢寧、蕭縣、邳縣9個縣的米產(chǎn)總量僅為7 100石,相當于蘇南江陰一縣產(chǎn)量(4 668 000石)的0.15%”[3],“20世紀30年代,淮安縣糧食產(chǎn)量為46 054.9萬斤,夠630 889人食用,無糧者82 546人,占11.56%”[3]。自然災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致本就產(chǎn)量極低的農(nóng)作物收成銳減。民國十二年(1923年),泗縣發(fā)生冰雹災(zāi)害,“上塘、魏營、雙溝、車門、鮑集等地三麥大部被毀,少數(shù)人畜被砸傷”[6]。民國五年(1916年),“皖省自六月二十一日起,陰雨兼旬,山洪暴發(fā),濱淮各縣如霍邱、潁上、壽縣、鳳臺、懷遠、鳳陽、五河、盱眙等處河堤滿溢,秋禾盡淹,廬舍莫保,諸父老眾稱為四五十年來未有之奇災(zāi),現(xiàn)已將被災(zāi)尤重地方散放急賑并設(shè)法疏消積水,補種雜糧。其余水輕各縣容俟查明匯報等語。皖北地素蹺瘠,民多困苦,濱淮一帶,水患尤屢。此次災(zāi)情奇重,歷年罕見,哀鴻?quán)秽?何以堪著”[7]?1917年泗陽縣大旱,連續(xù)三個月無雨,農(nóng)作物缺少灌溉水源,大部分失收和歉收,減產(chǎn)30%～38%[8]。1921年,淮安縣遭受水災(zāi),受災(zāi)情況被分為三類區(qū)域,其中一類區(qū)域受災(zāi)最重,東南“湖漫溢之區(qū),水深約五尺,收種僅三成”;二類區(qū)域“收獲有四成以上,水深三四尺,明春無麥”;三類區(qū)域因地勢平坦,“兩岸無決口,收獲達九成以上,耕牛損失尚少”[9]。1931年泗陽縣大水,加上北風較大,“導(dǎo)致湯莊民埝潰決,淹沒了三十余頃農(nóng)田”[10]。

3.2 人畜傷亡

1916年,蘇北入夏以來,淫雨連綿,淮揚各屬因地勢低洼,湖流暴漲,盡成澤國。上游淮陰、淮安、漣水、泗陽、寶應(yīng)等縣人口牲畜死傷無數(shù)。1921年,淮陰縣自入夏以來,大雨不停,全縣幾乎淪為澤國,“于是四鄉(xiāng)農(nóng)民多將耕牛售人宰殺,日必三五十頭”[11]。大災(zāi)年間往往有大疫,1937年,“患黑熱病者在淮區(qū)有二十余萬人,其中淮陰有十多萬人,漣水、泗陽、宿遷三縣平均每百余人中患此病者竟有三四十人之多”[12],感染規(guī)模巨大?；即瞬≌哳^疼寒顫和發(fā)熱交替,食欲不振,脾臟腫大,并有多種并發(fā)癥,對精神肉體折磨巨大。感染者男多女少,且以20歲以下人群居多,采用新式醫(yī)療手段救治,痊愈者為5%,如不治療則死亡率極高?！按瞬∈⑿兄畢^(qū)域,一家壯丁患病而死,妻子兒女生活無著者有之,一家數(shù)病者有之,舉家全斃者有之,流行最盛之區(qū)域幾有十室九空之景象,此病對于一般人民生活之苦難,于茲可見一斑”[12]。江蘇省政府主席命令衛(wèi)生署研究隊駐扎在淮陰為民眾提供免費診治,每天前來看病的人數(shù)超過200人,已經(jīng)治愈4 000人,治愈者中淮陰縣占1/3。由于該病蔓延傳播速度極快,感染人數(shù)與求治人數(shù)不斷增加,又由于缺少經(jīng)費和場所,并不能全數(shù)接納所有求治者,從各地趕來求醫(yī)問藥的民眾苦苦等候而得不到治療,深感絕望。針對此種情況,“省府特撥巨款創(chuàng)設(shè)淮陰區(qū)黑熱病防治總隊,指定總隊設(shè)于漣水,另于漣水、泗陽、宿遷、寶應(yīng)、淮安等處設(shè)防治站五處,分隊十隊已分赴淮區(qū)各縣各區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回治療注射,藥費每人三元五角,求治者甚多”[12]。除救治之外,黑熱病研究隊駐扎淮陰,研究細菌之來源,進而確定更科學(xué)的救治方法。

3.3 基層民眾負擔加重

1916年,淮安、淮陰、泗陽等縣遭受水災(zāi),小民田廬沖沒,蕩析離居。1921年,淮安縣遭受水災(zāi),受災(zāi)最嚴重的東南區(qū)域各鄉(xiāng)如“車橋曹甸等處房舍損失甚多”,受災(zāi)最輕區(qū)域“房舍損失十之一二”[10]。1935年,泗陽遭遇特大水災(zāi),“全縣被淹76 000畝田地,受災(zāi)人數(shù)45 000人,漂沒糧食141 000石,淹倒房屋5 000間”[10]。

“1914年,淮陰縣旱既大甚,蝗復(fù)為災(zāi),哀我小民,何以堪此”[13],道出了基層民眾的困苦。泗陽縣“由于前年大水為災(zāi),農(nóng)村經(jīng)濟瀕于破產(chǎn)。一般平民為維持生計,不是賣地,便是借債,以致多數(shù)自耕農(nóng)及佃戶一變而為農(nóng)工”[13]。占有大量土地的地主豪紳在災(zāi)荒年份為保證自身利益,往往通過增加畝捐的方式轉(zhuǎn)嫁危機至民眾身上,民眾生活更加困苦,于是掀起反捐高潮。民國十一年(1922年),泗縣蝗災(zāi)、澇災(zāi)并發(fā),“地主豪紳相繼增加畝捐,境內(nèi)農(nóng)民掀起抗捐風潮”[14]。1930年,淮安縣淫雨經(jīng)旬,湖河水一律暴漲,溝渠同時泛濫,以致稍低田禾,悉數(shù)被淹,“加以糧食短缺,彌及面粉價值均告奇昂,民食維艱,在在可慮”[15]。

民眾壓力過大,可能淪為游民,危害社會穩(wěn)定,“本來人口離村集市,乃是資本主義國家通有的現(xiàn)象。但那是因為都市工業(yè)之發(fā)達及農(nóng)業(yè)之資本主義化。至于中國農(nóng)民之離村集市原因,則大大不然,可以說是以災(zāi)荒為主要原因”[8]。民國十九年(1930年),泗陽水災(zāi),外加兵匪交加,全境人民流離失所。據(jù)統(tǒng)計,1931年大水,泗陽全縣18.631%的人口外逃求生[16]。民國七年(1918年),臨時實業(yè)視察員陳時泌在視察淮陰縣后,上報省政府稱淮陰縣游民甚多,請飭舉辦工廠接納游民。恰逢大豐公司捐款五千串文創(chuàng)辦工廠,下令“該縣知事遴委公正士紳迅速舉辦,以收游民”[14]。商人倪嘉福集股創(chuàng)設(shè)女子工廠,正在籌劃中。天災(zāi)過后,人禍往往接踵而至。民國二十年(1931年),泗陽等地在春夏之交,淫雨彌月,潦水為災(zāi),加之淮泗沂沭諸水泛濫,低洼盡成澤國,種麥悉被淹沒,未被水之區(qū)亦受水雨過量之影響。在此種情況下,“土匪蠡起嘯聚成為巨股,破寨攻圩示威泄忿,無所不用其極。有全家焚殺以死者,有連燒數(shù)十家至百余家者,碉圩供其捍衛(wèi),婦女恣其淫污,人民抵御力愈強則受禍必愈慘。貧人既殺之以罹,富人稍有資產(chǎn)者則架去勒贖殺。棄于田無人收種,間有登場亦飽匪橐。際此嚴冬,哀鴻遍野,瘡痍滿目,老弱婦孺啼饑號。冬令如此,春何堪伏”[17]。

4 應(yīng)對措施

4.1 提前預(yù)防

洪澤湖地區(qū)處于淮河中下游接合部,歷史上受黃河奪淮的影響,黃河淮河運河于淮安清口交匯,明清統(tǒng)治者出于首重漕運的考量,在治水時忽視民眾利益而保漕運,蘇北地區(qū)常年受災(zāi),洪澤湖地區(qū)更是成為“大雨大災(zāi)、小雨小災(zāi)、無雨旱災(zāi)”的災(zāi)窩。1855年,黃河北流之后,洪澤湖地區(qū)災(zāi)害逐漸減輕,但黃河仍然是縈繞在洪澤湖地區(qū)人民頭上的噩夢。一旦聽聞由黃河南流之新聞或計劃,洪澤湖周邊縣區(qū)官民必竭力反對,預(yù)防黃河南流帶來的水災(zāi)。1935年,淮安縣縣長姚崇國在報紙上聽聞山東省計劃疏浚黃河故道,倡議黃河改道不堵決口,引水南流至淮,作為治黃根本辦法,并提交六中全會討論。姚崇國等人當即致電全國經(jīng)濟委員會請求查明并制止,全國經(jīng)濟委員會查明此事后大為震驚,決定“一致懇請中央撥款堵口,以疏大難”[18],蘇北和洪澤湖地區(qū)才免遭黃水南流的災(zāi)難。為預(yù)防黃河水患,淮陰縣于1935年成立防黃協(xié)會,籌劃推進防黃工作[19]?；搓幙h縣長董轍氏在任期間,積極做好防汛工作,廣積土、堵決口、疏浚河道,全力做好水災(zāi)預(yù)防工作。

洪澤湖大堤作為淮揚各縣的保障,其重要性不言自明,淮安縣民眾多次上書請求中央撥款維修缺口處。民國六年(1917年),因洪澤湖大堤亂石較多,危及大堤安全,淮安公民范繩武呈文請求撥款維修洪澤湖大堤,進而預(yù)防水患,以保生命,而安財產(chǎn)。但囿于多種因素,江蘇省長公署僅下令將洪澤湖石工墻塌泄之處用亂石填充,以資補救。1919年,淮安紳民喬西琴等人呈請為縣境東南運河沿岸閘洞請籌款修筑。民國七年(1918年),臨時實業(yè)視察員陳時泌視察淮陰,認為淮陰地勢平坦,境內(nèi)黃運鹽里等河堤坡,暨沿河各廢堤皆可種樹。現(xiàn)實業(yè)行政經(jīng)費既經(jīng)規(guī)定,應(yīng)由縣農(nóng)會領(lǐng)撥款項多購樹苗,先從河堤創(chuàng)辦以次栽植,江蘇省長公署令上游河工事務(wù)所凡各河堤所植之樹,責令河兵看管,并由該縣知事通飭警察保衛(wèi)團暨保董實力保護,期待將來青蔥滿目、樹木成林,亦可為造林事業(yè)之助。

面對大水災(zāi),官民會請求提前開壩放水,以免釀成巨災(zāi)。1921年,淮陰淮安紳民李純滋等電陳水逾志椿“堤險萬分,請速啟壩”,江蘇省長公署督辦運河工程總局查核辦理,官民還請求加固堤防,保護農(nóng)田和大眾利益。1922年,淮安縣民武舉恕等人呈文請示重修張漁洼河之舊堤,保衛(wèi)糧田,公叩恩準。為了徹底改變洪澤湖排水不暢的難題,1929年7月,南京國民政府成立導(dǎo)淮委員會,先在淮河流域設(shè)立一批水文站,又成立由總工程師李儀祉為領(lǐng)隊的勘察隊,進行前期勘察。導(dǎo)淮委員會于同年公布淮河入江計劃,計劃將洪澤湖水由東南角三河口出,經(jīng)寶應(yīng)、邵伯湖至三江營入江。1931年,導(dǎo)淮委員會召開十二次全委會議,討論導(dǎo)淮入海工程計劃,決定采取從張福河經(jīng)廢黃河至套子口入海的路線。1933年,張福河疏浚工程作為導(dǎo)淮的第一段工程開工,當年7月竣工。1934年,淮陰船閘開始建造,同時征集淮陰、泗陽等12個縣民夫16萬人,疏浚淮水古道。1936年,三河活動壩開始建造,1937年底完成樁基建造和翼墻澆筑,因日軍進犯而被迫停止。

為應(yīng)對可能到來的旱災(zāi),地方官民會實地勘察,確定引水方法,報上級申請撥款建設(shè)?；窗部h瀾河淤塞干涸,縣廂市保衛(wèi)團總邵宏壽等人通過實地勘察,認為可通過仿造耳洞、繪圖著說等方式使水源充沛,該方案得到了江蘇省省政府公署的肯定批示,令行江北水利局審核并批復(fù)。1931年,淮安縣縣長林景呈報省政府,擬對草澤等三河即征工疏浚,以利農(nóng)田,得到了省政府的肯定答復(fù)。1922年,淮安縣民武學(xué)恕等請求疏浚下游河道,在面對涉及多縣的河道疏浚時,省政府公署并未直接批準,而是仔細研究該地情形是否相符,上下游民眾是否贊成,并且派遣官員前往逐一復(fù)勘,并征集雙方同意。面對官方已經(jīng)批準開工的工程,民眾如感到影響自身生存,仍會請求官方撤回決定。1922年,淮安縣民吳范民等人呈請為岔溪建造木洞,水出無門,逢旱筑壩,純?yōu)樽跃?請主持公道撤銷原案,江蘇省省政府公署令江蘇水利局派員查明復(fù)奪。

針對可能出現(xiàn)的蝗災(zāi),各縣居民會提前翻土,將蝗蟲的幼崽蝻扼殺于萌芽之中。民國四年(1915年),淮安縣發(fā)現(xiàn)小蝻,遂下令限日捕捉,用火焚燒,避免蝗蝻成為飛蝗,進而危害農(nóng)作物。民國四年(1915年),在淮安縣發(fā)現(xiàn)蝗蝻后,委員駱路稟查泗陽縣均無蝻子發(fā)現(xiàn),省政府將該縣委分別予以處分在案,仰仍逐細搜查,勿以尚未發(fā)現(xiàn)搪塞了事,并將查明情形隨時專報查核。民國五年(1916年),淮陰縣舉行開浚溝渠工程,在出力紳董陸續(xù)報告工程完工,經(jīng)知事逐一親往屢勘,認為建造工程皆寬深合度,水道涌流。每到一處,民間無不歡欣鼓舞,咸謂百年永遠之利。凡低洼污潦之區(qū),向未播種者,今以從事耕耨。為激勵紳民,請將出力紳員分別給予一等、二等、三等獎?wù)?既所以策勵前功,又足以激勸后起。

4.2 官 賑

在歷朝歷代,政府都會在大災(zāi)之年進行官方賑災(zāi),以維護統(tǒng)治。清朝末年,受囿于西方列強入侵導(dǎo)致經(jīng)費缺少,政府無力組織大規(guī)模的救濟。進入民國以來,軍閥混戰(zhàn),社會動蕩不安,政府的救災(zāi)成效不顯,但相較于民間義賑,官賑仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。從中央層面來看:1912年,南京臨時政府成立之初,規(guī)定由內(nèi)務(wù)部民政司負責救濟賑災(zāi);1914年,北京政府頒布內(nèi)務(wù)部廳司分科章程,規(guī)定救濟事宜;1920年,北洋政府內(nèi)務(wù)部設(shè)賑務(wù)處,統(tǒng)籌賑災(zāi)救濟;1928年,南京國民政府頒布國民政府賑務(wù)處組織條例,規(guī)定賑務(wù)處直隸于國民政府;1929年,頒布賑災(zāi)委員會組織條例,規(guī)定賑災(zāi)委員會直屬于行政院,1930年,更名為賑務(wù)委員會;1931年,因特大水災(zāi)成立救濟水災(zāi)委員會。從省級層面來看:江蘇省于1913年設(shè)立江蘇省賑撫局,1921年成立江蘇省賑務(wù)處,1929年成立江蘇省賑務(wù)委員會;安徽省于1913年設(shè)立賑撫局,1921年設(shè)賑撫事宜處,1929年設(shè)立賑務(wù)會,1933年成立安徽省水災(zāi)救濟總會。

據(jù)時人統(tǒng)計,“截至1934年,淮安、泗陽各有一縣倉,積谷數(shù)分別為1 978石和552石,積谷款分別為1 604元和1 740元,淮陰縣有一義社倉所,積谷數(shù)和積谷款分別為6 637石和710元”[20]。在災(zāi)區(qū)設(shè)立粥廠是救災(zāi)的主要手段之一。1931年大水,淮陰縣開設(shè)粥廠3處,共35 254人受到救濟[11]。

撥發(fā)救災(zāi)款是請求官賑的主要措施。在收到撥款申請后,上級機關(guān)會派員查勘,然后再行撥款。1930年,淮安遭受水災(zāi),吳三益等人請求撥款,江蘇省政府派委員查勘,并撥款救濟。1930年,泗陽縣遭受水災(zāi),導(dǎo)致民不聊生,泗陽縣懇請緩征糧賦,撥款賑濟,以拯民命。

民國二十年(1931年),宿遷、泗陽等縣受災(zāi)嚴重,向省賑務(wù)委員會請撥賑災(zāi)款,經(jīng)過當年2月5日召開的第十二次會議決定:“(一)賑務(wù)委員會撥發(fā)之三萬元與財政應(yīng)籌撥之兩萬元合并支配;(二)宿遷撥一萬元,泗陽撥一萬元;(三)宿遷、泗陽、鹽城、阜寧、如皋、泰興等縣賑款,交臨時義賑會散放?！盵21]1931年,安徽宿縣發(fā)生災(zāi)害,縣長王念祖等以水災(zāi)重大為由,請求上級撥款,國府救濟水災(zāi)委員會“另加義賑三千元,交由該縣縣長及查放人員查放矣”[22]。1931年,安徽盱眙縣發(fā)生水災(zāi),災(zāi)民代表董正祥等人請求撥發(fā)賑災(zāi)款,該縣急振會根據(jù)上海急振會皖北放振委員會劉玲生君冊報,支配賑款兩千元查放在案。1931年,淮安縣大水,田禾被淹,濱湖四鄉(xiāng)災(zāi)情殘酷,淮安縣陳立義等公叩詣堪發(fā)賑免賦[23]。

此外,這一時期還出現(xiàn)了大總統(tǒng)親自捐款事件,如1916年盱眙水災(zāi),“由財政部撥款四萬元,并由本大總統(tǒng)捐洋一萬元,即日匯皖交該督軍省長,遴委妥員趕放急賑,勿以人事之動籍彌天地之憾,國家軫念民艱至意,庶其稍白”[7]。1916年,淮陰、淮安、泗陽等地遭受水災(zāi),財政部迅撥賑款八萬元,并由大總統(tǒng)特捐二萬元交該省長,遴委妥員馳赴災(zāi)區(qū),核實散放。毋任流離失所,所用示軫念民生。如救災(zāi)款項不足,會按輕重緩急分批救濟。1935年,宿遷、泗陽發(fā)大水,江蘇省水災(zāi)救濟總會經(jīng)費不足,開展三期賑濟,即第一期急賑,第二期冬賑,第三期春賑、農(nóng)賑和工賑。

在官方下?lián)苜c災(zāi)款后,有不良官紳侵吞款項,此種情形一旦被民眾發(fā)現(xiàn),會請示上級機關(guān)給予嚴懲。民國十二年(1923年),宿遷縣出現(xiàn)不法劣紳侵吞賑災(zāi)款情形,宿遷縣民張春華等上書省政府舉報為朋吞水利賑款,積潦遣害,全鄉(xiāng)公懇飭委查明,依法嚴懲劣董,江蘇省省政府公署批第四一四四號批示為“所呈是何實情,已與潘鐸等來呈并案,另縣查辦矣”[24]。在救災(zāi)的過程中,如發(fā)現(xiàn)有官員玩忽職守,則會舉報查處。1930年,淮安縣郝景韓等人舉報汛員王增祥玩忽堤工,危害生靈,虛靡錢帑,呈請撤職查辦。

一旦有蝗蝻等災(zāi)情上報,江蘇巡按使公署還委派專員到縣督捕蝗蝻。民國五年(1916年),江蘇巡按使公署飭委專員分往淮安、泗陽等縣督捕蝗蝻,迅速督捕,以期蝻孽早日肅清[25]。除分飭外,查有該員堪以飭委月給薪水60元,夫馬60元以資辦公,仰于飭到。次日立即束裝馳赴淮安、泗陽,會縣加緊撲捕,剋日殲除凈盡至鄰縣交界地方及荒蕩水灘,尤需特別注意所有督捕情形及該縣跳蝻現(xiàn)狀,并即隨時電聞[25]。事關(guān)民生要政,該員當切實辦理,不得稍涉敷衍。江蘇巡按使公署還下令嚴督紳農(nóng)逐細搜挖,務(wù)除弄害,勿以大水大雪致稍疏忽,釀成后患,自誤考成。1915年,委員許翼回稟巡按使公署,說明宿遷土民均稱蝻子不至有生蝗之患[25]。此回復(fù)被巡按使公署批回,第八千五百九十三號文件批示為,“查該縣上年洋河、義勇、大同、歸仁等市蝗蝻迭生,雖經(jīng)撲滅,而遺子地中當必難免,仰即逐細搜查,據(jù)實詳報,毋輕聽土人之言,致稍疏忽也”[26]。隨后,委員許翼又上稟稱宿遷縣境內(nèi)尚未挖出蝻子,此次上報嚴重惹怒了巡察使公署,采用嚴厲的措辭批評,第九千七百六十七號文件批示為,“所稱會縣飭董率挖未見報告等語,殊堪詫異?，F(xiàn)在各縣蝻子紛紛發(fā)現(xiàn),甚至已成跳蝻,本公署一再嚴飭切實搜挖,不啻三令五申,乃縣委竟委之鄉(xiāng)董敷衍了事,如該董始終無報告則縣委等竟不出戶庭一步耶!似此性躭安逸放棄責任,殊堪痛恨。該縣委等應(yīng)先嚴行申斥,仰即迅速認真親督搜挖。如再玩視民瘼,該縣委等考成所在,勿謂寬典,可屢邀也。并仰該知事錄批知照許委員翼并崔所長應(yīng)鈞”[27]。真實的捕蝗場景是由官方動員、全民參與的,甚至還設(shè)立最低捕蝗標準。民國二十六年(1937年),宿遷縣長接到第八區(qū)公所報告轄區(qū)發(fā)生蝗災(zāi),“遂派警察局長林孤標攜帶汽油燈及提燈多盞,前往發(fā)生蝗災(zāi)區(qū)域督率,十五里內(nèi)居民撲打,每人至少須繳一斤,如有短少,罰款五角”[28]。

針對縣域交界處的重點區(qū)域,江蘇巡按使公署則限日清除。1915年,淮陰縣朱知縣在四市豆瓣集發(fā)現(xiàn)蝗災(zāi),當即勒令農(nóng)民加緊搜挖,電呈省政府已將蝗蝻鏟除完畢。但隨后另有電文稱淮陰縣五市金家口等地再次發(fā)現(xiàn)蝗蝻,江蘇巡按使公署認為朱知事之前純系空文搪塞,將其記大過一次以示薄懲,并限令收到電報三日內(nèi)將蝗蝻鏟除完畢并上報情形?；搓幹h率隊將縣內(nèi)中心區(qū)域蝗蝻清除完畢,但與阜寧縣交界處的蝗蝻仍未削除,江蘇巡按使公署下令淮陰縣會同江委員立即下鄉(xiāng),并增派人員董分區(qū)督捕,限五日內(nèi)將境內(nèi)蝻孽一律肅清,一面電報,一面具結(jié)詳報,聽候委員復(fù)查?？尚Φ氖?地方官上報五日內(nèi)清除,并經(jīng)委員復(fù)查上報后,同年又發(fā)生蝗災(zāi),江蘇巡按使公署收到公電后大怒,認為鄉(xiāng)董亦屬玩忽職守,仰即督飭該董集夫迅速撲減以贖前愆,其余各處恐亦不免,并仰責成該董保認真搜查。如再有跳蝻,應(yīng)罰令捕盡,不得收買,以儆效尤。同年,圍繞淮陰縣跳蝻發(fā)生多次上報,多次批示與拉扯,反映出省政府與縣域統(tǒng)治的失效。

在蝗蟲等災(zāi)害結(jié)束后,地方官員需要向省級單位發(fā)文說明情況。民國四年(1915年),宿遷縣在蝗蟲災(zāi)情過后,發(fā)電文告知江蘇巡按省政府公署全境肅清,即具結(jié)詳,送聽候委員會復(fù)查。一旦存在捕蝗不力情形,將面臨減薪等懲罰。民國四年(1915年),泗陽縣知事藍光策等先上稟該縣無蝗蝻,后出現(xiàn)蝗蝻便試圖以蝻子較小等語蒙混過關(guān),非但不引咎自責,還百般推諉于董事等,辯稱自身無責。在發(fā)現(xiàn)蝗蝻后,派出600余人前往捕蝻,總共捕獲八斤半,平均每人捕獲二錢,尤為離奇[29]。江蘇省省政府公署認為該知事玩視民瘼,實堪痛恨,將該知事記大過一次,下令將泗陽縣知事減俸一月的1/3,以示警懲,并限期七日內(nèi)將蝗蝻捕獲完畢[29]。

在救災(zāi)的過程中,官方還有抑制物價過高的舉動。1930年,淮安縣因大雨不退,農(nóng)作物被淹,導(dǎo)致米面價格過高?；窗部h當即督屬認真,嚴禁奸商搬運新麥囤積居奇,并由黨政各機關(guān)定期組織糧食調(diào)節(jié),分電各區(qū)區(qū)長督令鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副召集農(nóng)佃,趕緊設(shè)法宣泄積水。普通民眾因水旱蝗災(zāi)影響生計,官方會開設(shè)粥廠,賑濟災(zāi)民。1929年,淮陰遭受災(zāi)害,粥廠煮粥賑民,但面臨周邊縣區(qū)購米無著,只能前往鎮(zhèn)江購米,但鎮(zhèn)江距離遙遠,米糧價高,運費也高,運米途中還需交稅,故粥廠向財政廳請示發(fā)給“護照十張,每張粥米二百石”[10],由鎮(zhèn)江護運到浦起卸,得到省財政廳廳長張壽鏞的批示。

在水災(zāi)過后,官民會聯(lián)系河道上下游,共同堵塞決口,修建堤防。民國十年(1921年),淮陰縣遭受水災(zāi),農(nóng)會長周德鈞等電呈為決口重災(zāi),請電令淮揚道尹江北水利局轉(zhuǎn)飭淮陰縣上游堤工事務(wù)所,坐辦會協(xié)堵塞。在災(zāi)害過后,申請減租。民國十年(1921年),宿遷縣在兵匪劫后,水旱成災(zāi),湖田歉收,宿遷磘灣鄉(xiāng)農(nóng)會長閆承謨等向江蘇省省政府公署公懇飭堪減緩租稅以紓民困,江蘇省省政府公署批第三千四百五十四號批復(fù)為“由該管縣知事查明轉(zhuǎn)呈核辦此批”[30]。在災(zāi)害過后,請求省政府專項撥款,用于興建修復(fù)水利工程。民國十年(1921年),宿遷縣在水災(zāi)過后,水利工程設(shè)施受損嚴重,宿遷縣埠子市農(nóng)會長蔡疊山等向省政府呈函,公懇飭撥水利公款,及時興修以免水患,得到了江蘇省省政府公署的肯定批示,批令宿遷縣知事查復(fù)核奪[31]。在多次大規(guī)模的撥款賑災(zāi)后,官方財政面臨緊張局面,則設(shè)法收租[31]。1931年水災(zāi)過后,財政廳令淮陰縣和泗陽縣調(diào)查洪澤湖灘地開發(fā)情況,切實查擠,一律改編生科,以裕收入。獲得賑災(zāi)款度過災(zāi)情的縣也會致電撥款單位表示感謝。民國十八年(1929年),淮安縣發(fā)生旱蝗大災(zāi),又同時遭遇冰雹災(zāi)害,在上級撥款派員進行振撫后,河工維護,河道通暢,災(zāi)區(qū)農(nóng)作物已半有收獲希望?；窗蔡镓古说劝l(fā)出致謝電令,僅代表全體災(zāi)民三鞠躬表示感謝,并且為賑災(zāi)過程中出力較多的人請獎[32]。民國十年(1921年)水災(zāi)后,淮安縣世安鄉(xiāng)鄉(xiāng)董趙承業(yè)等呈請為水災(zāi)籌賑修圩異常分力請予獎勵,得到了江蘇省省政府公署的肯定答復(fù),令財政廳核明匯案辦理[32]。民國七年(1918年),淮安發(fā)生蝗災(zāi),經(jīng)多方搜捕將蝗災(zāi)消滅。江蘇省省政府公署于1919年下發(fā)嘉獎令,發(fā)民國七年(1918年)搜捕螟蝗在事出力員紳獎?wù)耓33]。

4.3 民間義賑

民國以來,傳統(tǒng)士紳利用舊社會的影響力,組織民間義賑,江蘇臨時義賑會等義賑組織相繼成立。面對1931年的大水災(zāi),“省政府力量薄弱,經(jīng)濟有限,特同時組織此會,以求賑濟力量集中。關(guān)于日常賑濟、收容、運輸、購糧等一切事宜,均由義賑會辦理。如需要賑款及政治力量,則由省政府及水災(zāi)急賑會辦理”[11]。民國二十年(1931年),淮陰、泗陽等地遭受水災(zāi),災(zāi)情奇重,淮陰縣縣長賀宙生、泗陽差賑主任李錫麟先后電陳江蘇省賑務(wù)會,請賜賑濟。賑務(wù)會從剩余賑款項中籌撥淮陰賑款 3 000 元、泗陽賑款2 000元,電該縣政府具領(lǐng),派員查放,急賑在案。

民國十九年(1930年),泗陽天災(zāi)匪禍交織,受災(zāi)甚重,秋收無望,除咨請省政府救助外,還請求上海華洋義賑會、上海中國濟生總會,早施賑濟,以全民命,深為德便。華洋義賑會作為較大的民間義賑組織,對1935年的蘇北大水災(zāi)極為關(guān)注,于宿遷縣開展冬賑,“共救濟246戶,986口人,撥發(fā)賑款 3 600 元,新棉衣4 000件”[10]。世界紅十字會徐州分會對宿遷縣5個鄉(xiāng)進行救濟,“救濟災(zāi)民2 051戶,實放款數(shù)2 167元,實放糧食612.5石”[10]。

4.4 居民自行善后

居民自行開挖排水工程,宣泄水災(zāi)。民國三年(1914年)冬,“泗縣5千余民工開挖濉河,上游自安徽池村、黃善樓達徐州,下游至境內(nèi)洪澤湖”[6]。1931年大水災(zāi),淮安河西第八區(qū)七方半陸家莊災(zāi)民,結(jié)草筑堤,避水之慘[34]。1917年夏天,天氣亢旱,河水枯竭,為顧全農(nóng)田水利,市董仲紹周等集議挑浚便民河,以裕水源[35]。但此舉可能影響到了部分人利益或者出于其他原因,民眾聯(lián)名上書省長公署,認為農(nóng)會長周德鈞等借疏浚河道為名斂財肥己,請求緩期恤民,此電報遭到了省長公署的痛斥,認為該公民等不僅不協(xié)力幫助,還一再借詞阻撓,如果真有貪款情形,縣政府不可能不上報,下令不得就此事再次致電舉報[35]。

官方還會組織多縣聯(lián)動,進行河道疏浚,“泗南、泗宿、泗陽3縣聯(lián)浚安河”[6]。針對擅自開閘放水,危害公眾利益者,民眾會請求官方對開閘者進行懲罰?；窗部h民高守仁等舉報縣民陳汝冀私自挖掘黃河堤防,放水禍害大眾,請求依律法辦,并叩責飭填堤,后雖證實為誣告,但仍體現(xiàn)出民眾對私自開閘放水者的警惕。如官賑等不到位,受災(zāi)群眾還會請求修堤,以工代賑緩解困苦局面[36]。民國十一年(1922年),淮安各地受災(zāi)致困,縣民周步洲等呈請為災(zāi)民困難,修堤無力,敬請屢堪以工代賑[37]。

5 總 結(jié)

民國處于社會動蕩時期,官方財力緊缺,統(tǒng)治力衰弱,在此種背景下,政府無力組織大規(guī)模的災(zāi)害救濟,義賑力量登場,以多種方式參與災(zāi)害救濟。但通過民國時期洪澤湖災(zāi)害的考察可以看出,即使在政府財力和統(tǒng)治力較為衰弱的時候,來自官方的賑災(zāi)救濟仍是災(zāi)害救濟與善后的主要手段,官方在救災(zāi)全過程中扮演著關(guān)鍵角色。此種救災(zāi)模式在國力日益強盛的新中國仍然適用,官方水利等部門應(yīng)嚴格把控工程質(zhì)量,提前謀劃建設(shè)大型水利設(shè)施,做好極端天氣預(yù)報及災(zāi)害預(yù)防工作。同時加強系統(tǒng)布局與訓(xùn)練,提升災(zāi)害應(yīng)對能力和災(zāi)后安置能力。