農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機(jī)制研究

穆伯祥　王宇航

摘 要：實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須堅(jiān)決清除農(nóng)村基層干部腐敗。農(nóng)村基層干部的腐敗嚴(yán)重破壞黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，阻礙農(nóng)村發(fā)展，損害村民及有關(guān)群體、個(gè)人的根本利益。必須充分認(rèn)識(shí)當(dāng)下村級(jí)基層組織腐敗行為的新情況、新特點(diǎn)，并據(jù)此推進(jìn)新形勢(shì)下的農(nóng)村基層反腐工作，對(duì)農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化：繼續(xù)增強(qiáng)基層干部和村民的法治意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的選配、考核管理，建立基層干部權(quán)力清單、健全民主管理與權(quán)力制約機(jī)制，建立健全監(jiān)察系統(tǒng)、完善權(quán)力監(jiān)督，強(qiáng)化各反腐要素間的協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層腐??；治理機(jī)制；紀(jì)檢監(jiān)察；優(yōu)化研究

農(nóng)村基層腐敗引起的違紀(jì)、違法甚至是犯罪，侵害人民群眾利益，侵蝕黨和國(guó)家的農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)，必須予以治理。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案464.8萬(wàn)余件，其中，立案審查調(diào)查中管干部553人，處分廳局級(jí)干部2.5萬(wàn)人、縣處級(jí)干部18.2萬(wàn)人。反腐無(wú)禁區(qū)、無(wú)空窗，農(nóng)村基層自在其中。

在我國(guó)開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程之際，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)更加重要，農(nóng)村基層腐敗犯罪防控更需加強(qiáng)。黨的二十大報(bào)告指出，全面從嚴(yán)治黨，黨的自我革命永遠(yuǎn)在路上。只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐斗爭(zhēng)便要繼續(xù)。從對(duì)江蘇省宿遷市的調(diào)研看，我國(guó)農(nóng)村基層反腐敗斗爭(zhēng)仍需常抓不懈，且需要根據(jù)新形勢(shì)、新情況、新要求，不斷優(yōu)化腐敗犯罪的治理機(jī)制。

一、宿遷市農(nóng)村基層反腐敗犯罪工作進(jìn)展

黨的十九大以來(lái)，宿遷市反腐建設(shè)突出系統(tǒng)治理、標(biāo)本兼治，全市共立案12235件，涉及縣處級(jí)干部101人，采取留置措施430人，黨紀(jì)政務(wù)處分11427人，移送檢察機(jī)關(guān)432人。先后查處了某擔(dān)保公司窩案、建市以來(lái)涉案金額最高的“小官巨貪”等典型案件，追繳現(xiàn)金2.98億元；嚴(yán)肅查處農(nóng)民資金互助合作社虛假注資、違規(guī)吸收投放互助金等突出問題，挽回經(jīng)濟(jì)損失3.3億元；圍繞防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)肅查處了企業(yè)擔(dān)保腐敗案、金融領(lǐng)域腐敗案等問題；對(duì)農(nóng)村糧食購(gòu)銷領(lǐng)域腐敗問題進(jìn)行了專項(xiàng)整治。通過對(duì)農(nóng)村基層腐敗的治理，做到“查辦一件案件、總結(jié)一類規(guī)律、治理一個(gè)領(lǐng)域、教育一方干部”，保障了農(nóng)村黨風(fēng)政風(fēng)正、村風(fēng)民風(fēng)淳，促進(jìn)了宿遷市鄉(xiāng)村振興快速健康發(fā)展。

二、農(nóng)村基層腐敗犯罪的新特點(diǎn)

（一）基層腐敗主體群體化、隱蔽性強(qiáng)

農(nóng)村基層領(lǐng)域腐敗的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的基層公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。一些基層腐敗甚至是“一端一窩”的集體貪腐行為，呈現(xiàn)主體群體化的特點(diǎn)。在宿遷市陳某甲、陳某乙、薛某甲、陳某丙貪污案中，村委會(huì)副主任、負(fù)責(zé)計(jì)生工作的村委會(huì)副主任、組長(zhǎng)共同謀議、實(shí)施，集體坍塌，具有群體性腐敗的特點(diǎn)。從其他一些案件也可以看出，一些涉案人員通過暗中串通、集體貪污，來(lái)獲取非法利益，致使窩案、串案不斷。因相關(guān)工作環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，加之利益掛鉤，一些行為人結(jié)成同盟相互庇護(hù)，具有較強(qiáng)隱蔽性，給及時(shí)發(fā)現(xiàn)制造了障礙。

（二）基層腐敗犯罪形式多、涉案廣

大多基層腐敗犯罪的手段包括：直接套取、挪用、截留扶貧資金，優(yōu)待親友、謊報(bào)虛報(bào)、冒領(lǐng)扶貧款物，利用職權(quán)吃、拿、卡、要等。宿遷市佘某祥貪污、挪用公款、挪用資金一案中，行為人通過職權(quán)便利，虛報(bào)領(lǐng)取附屬物補(bǔ)償款，侵吞國(guó)有財(cái)產(chǎn)，數(shù)額較大。農(nóng)村個(gè)別行業(yè)協(xié)（商）會(huì)負(fù)責(zé)人利用自身行業(yè)從業(yè)優(yōu)勢(shì)，非法扮演“影子政府”角色，為個(gè)別部門或領(lǐng)導(dǎo)干部提供利益，以此攀附權(quán)力，讓權(quán)力為其撐起“保護(hù)傘”。

（三）基層腐敗犯罪影響危害大

基層腐敗帶來(lái)的危害十分惡劣，違背了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，擾亂了正常管理秩序，不僅直接侵害了人民群眾的合法利益，同時(shí)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)和公共利益造成了嚴(yán)重?fù)p害?；鶎痈瘮?duì)于社會(huì)穩(wěn)定的危害是難以估量的，其削弱群眾對(duì)政府及公職人員的信任，損害政府形象與政府公信力。農(nóng)村基層中嚴(yán)重的腐敗犯罪，很容易導(dǎo)致集體上訪和群體性事件發(fā)生，某市王橋村滯留征地補(bǔ)償款問題即突出例子。

三、現(xiàn)行腐敗犯罪治理機(jī)制及其面臨的挑戰(zhàn)

基層腐敗犯罪與人民群眾利益相悖，做好農(nóng)村基層反腐敗工作是穩(wěn)定黨執(zhí)政根基的重要任務(wù)，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作現(xiàn)代化的必然要求。

我國(guó)已構(gòu)建思想建設(shè)引領(lǐng)、黨風(fēng)黨紀(jì)約束、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、村務(wù)公開、全方位全過程監(jiān)督、依法懲治等機(jī)制協(xié)調(diào)并進(jìn)，不斷完善農(nóng)村基層不敢腐、不能腐、不想腐的腐敗犯罪治理機(jī)制，并取得顯著成效。但是，隨著從嚴(yán)治黨向農(nóng)村縱深發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、工程基建、財(cái)務(wù)資金、投資合作等事務(wù)的增多，腐敗犯罪滋生的土壤、條件均發(fā)生變化，犯罪治理體系也不斷面臨新情況、新挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村基層腐敗犯罪隱蔽性強(qiáng)，執(zhí)紀(jì)、監(jiān)察與查處不易及時(shí)到位

近年來(lái)，農(nóng)村基層腐敗犯罪行為不斷出新，有的打著對(duì)外投資、提供咨詢服務(wù)等名義收受不法利益；個(gè)別農(nóng)村基層工作人員虛構(gòu)實(shí)體性項(xiàng)目，借各類政策從中獲取利益；還有一些表面被包裝成符合相關(guān)政策規(guī)定的項(xiàng)目，實(shí)際成為農(nóng)村基層腐敗的斂財(cái)手段。由于基層工作人員熟悉有關(guān)情況，手段專業(yè)、隱蔽，這些行為在短時(shí)間內(nèi)往往難以暴露，具有較強(qiáng)的隱蔽性。究其原因，從鄉(xiāng)土社會(huì)的人際關(guān)系看，“熟人社會(huì)”的人際關(guān)系模式也有助于腐敗犯罪的隱蔽。與城市相比，鄉(xiāng)村交往空間更為狹小，人員流動(dòng)性更低，受到重視人情往來(lái)和鄉(xiāng)土文化、宗親意識(shí)的影響，導(dǎo)致一些村民不想、不愿揭露腐敗線索。從部分干部的腐敗手段看，個(gè)別基層干部為防止腐敗暴露，事前、事中、事后拉攏、腐蝕基層有一定影響力的群眾，以各種名義為其宴請(qǐng)、給其送禮施惠，防止其揭露自己的不法行為。從腐敗的涉案額度看，農(nóng)村基層犯罪大多是微腐敗犯罪，數(shù)額小而次數(shù)多，僅單一監(jiān)測(cè)、抽查不易發(fā)現(xiàn)問題。從查處機(jī)制看，部分基層地區(qū)的紀(jì)檢、監(jiān)察力量配備不足，運(yùn)行效能不高，監(jiān)督查處的廣度、深度有限，不能及時(shí)識(shí)別、發(fā)現(xiàn)腐敗，從而給農(nóng)村微腐敗提供了滋生機(jī)會(huì)。這種種情形，不僅為基層腐敗的發(fā)生提供了便利條件，而且降低了人民群眾對(duì)基層腐敗的敏感度，增強(qiáng)了查處的難度。

（二）農(nóng)村基層腐敗犯罪主體呈現(xiàn)群體化特點(diǎn)，腐敗鏈條長(zhǎng)

從一些案件看，一些基層腐敗呈現(xiàn)出集體腐敗、相互掩蓋、相互包庇的現(xiàn)象，“一案接一案，一案帶一串”。一方面，一旦在調(diào)查過程中沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，腐敗分子很容易逃脫法律制裁；另一方面，一些農(nóng)村基層行為人長(zhǎng)時(shí)間、長(zhǎng)鏈條地腐敗。由于行為人往往會(huì)隱匿、銷毀證據(jù)，故在事后調(diào)查中不易暴露全部腐敗事實(shí)。在證據(jù)不足的情況下，腐敗犯罪分子就難以受到法律懲罰。

（三）群眾參與度有待進(jìn)一步提高

受教育程度低、文化知識(shí)水平有限、“事不關(guān)己高高掛起”意識(shí)的影響，一些村民的反腐意識(shí)較為淡薄。有的村民雖有良好的反腐意識(shí)，但對(duì)腐敗的識(shí)別、判斷能力有所欠缺，舉報(bào)能力不足，導(dǎo)致他們不知道如何正確維護(hù)自身合法權(quán)益，對(duì)于舉報(bào)、揭發(fā)腐敗程序不明晰，不能有效參與到反腐行動(dòng)中來(lái)。有的地方群眾參與反腐機(jī)制運(yùn)行不暢、渠道不多、效能不高，抑制了群眾參與反腐的積極性。

四、農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機(jī)制的優(yōu)化

經(jīng)過多年的廉政建設(shè)實(shí)踐，許多地方都形成了一套良好的農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機(jī)制。但是也要看到，面對(duì)基層反腐的種種新情況以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的新需要，必須不斷推進(jìn)農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機(jī)制的優(yōu)化，構(gòu)建更加適合本市、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村（社區(qū)）新情況的“不敢腐”“不能腐”“不想腐”機(jī)制。因此，農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機(jī)制不能一成不變，既要根據(jù)基層腐敗犯罪的一般規(guī)律、階段性發(fā)案特點(diǎn)、本地腐敗誘發(fā)因素等因素，強(qiáng)化做好制度建設(shè)、權(quán)力制約、有效監(jiān)督等工作，也要注重厚植廉政文化，加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)，同時(shí)，更要因勢(shì)而變，突出治理重點(diǎn)，強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、工程基建、財(cái)務(wù)管理、投資合作中重點(diǎn)領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、關(guān)鍵人群的規(guī)范化管理，提高腐敗的早期預(yù)警和處置效率，加大腐敗犯罪的機(jī)會(huì)成本與后果，從而構(gòu)筑腐敗治理的立體網(wǎng)。

面對(duì)新形勢(shì)、新情況，可以從以下五方面優(yōu)化農(nóng)村基層腐敗犯罪治理機(jī)制，持續(xù)增強(qiáng)腐敗犯罪治理機(jī)制的防治效能。

（一）繼續(xù)增強(qiáng)基層干部和村民的法治意識(shí)

不斷提高村干部的法治素養(yǎng)、廉潔意識(shí)，增強(qiáng)其拒腐倡廉能力。營(yíng)造村民知法、懂法、守法、用法的法治氛圍，讓村民知道哪些行為屬于腐敗行為，了解監(jiān)督、舉報(bào)腐敗行為的途徑，讓村民運(yùn)用法治思維和法治方式有效參與到反腐敗治理之中。應(yīng)定期組織開展下鄉(xiāng)普法活動(dòng)，普及反腐法律法規(guī)，厚植反腐文化土壤，凝聚村民法治反腐的強(qiáng)大輿論共識(shí)、文化基礎(chǔ)。要不斷推進(jìn)村級(jí)公共法律服務(wù)工作，為村民提供免費(fèi)公共法律服務(wù)，暢通法治反腐建設(shè)的“最后一公里”。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的選配、考核管理

第一，要切實(shí)加強(qiáng)基層干部配備人選的考察，以德為先，確?；鶎痈刹空螆?jiān)定、品德過硬、業(yè)務(wù)扎實(shí)。第二，要加強(qiáng)對(duì)社情民意的全面收集，堅(jiān)決防止“帶病選拔”。第三，要嚴(yán)格對(duì)在職干部進(jìn)行考核管理。基層干部在任期間若有人民群眾舉報(bào)其涉嫌違法犯罪、違紀(jì)貪腐等行為，紀(jì)檢監(jiān)察部門查清后應(yīng)及時(shí)依法依紀(jì)處理。對(duì)有嚴(yán)重問題的，應(yīng)按照有關(guān)程序予以撤職、罷免。

（三）建立基層干部權(quán)力清單，健全民主管理與權(quán)力制約機(jī)制

有效防治基層腐敗犯罪，既在于基層干部本人，也在于外部的有效監(jiān)督制約機(jī)制。有些農(nóng)村基層，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人包攬村級(jí)事務(wù)，權(quán)力過于集中，留下腐敗空間。要建立健全農(nóng)村基層權(quán)力清單和監(jiān)督“明白紙”、公開欄、e點(diǎn)通等，遵循從群眾中來(lái)、到群眾中去的工作方法，將人民群眾的監(jiān)督始終貫穿于農(nóng)村權(quán)力運(yùn)行全過程。要依靠村民形成有效防治基層腐敗的基層辦法。要公開村內(nèi)重大決策、重大事項(xiàng)信息，保障村公權(quán)力在村民視野中運(yùn)行、在公開透明的民主管理中實(shí)施，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，壓縮權(quán)力設(shè)租尋租空間。

（四）建立健全監(jiān)察系統(tǒng)，完善權(quán)力監(jiān)督

紀(jì)委監(jiān)委是黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)，是黨和國(guó)家自我監(jiān)察監(jiān)督的核心力量。治理農(nóng)村基層腐敗犯罪，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以紀(jì)檢監(jiān)察力量為主要依托的自上而下的機(jī)制。要以規(guī)范和約束村級(jí)公權(quán)力為重點(diǎn)，加強(qiáng)村級(jí)紀(jì)檢力量建設(shè)和監(jiān)察人才建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)察工作機(jī)制，做實(shí)做活巡察工作，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)、監(jiān)察的組織反腐效能。

農(nóng)村反腐永遠(yuǎn)在路上，只能加強(qiáng)不能懈怠。農(nóng)村基層干部要堅(jiān)持秉公用權(quán)、依法用權(quán)、民主用權(quán)、陽(yáng)光用權(quán)，帶頭執(zhí)行民主集中制和規(guī)章制度，做依法辦事的表率、民主決策的表率、公道正派的表率、熱情服務(wù)的表率。成績(jī)面前不邀功、不自大，挫折面前不氣餒、不喪志，既要反對(duì)唯我獨(dú)尊、貪污賄賂、以權(quán)謀私、陰陽(yáng)兩面，又要保持初心、清白做人、嚴(yán)守法紀(jì)，牢記為人民服務(wù)的宗旨，恪守底線、紅線，時(shí)刻警鐘長(zhǎng)鳴，切實(shí)筑牢反腐的思想防線。要加強(qiáng)村務(wù)信息公開，接受群眾監(jiān)督，通過村公開欄、信息公開平臺(tái)、監(jiān)督信箱、監(jiān)督熱線、電子信箱等多種途徑公開重大事項(xiàng)信息、重大決策信息，增強(qiáng)反腐各端口效能，提高反腐效率。

（五）強(qiáng)化各反腐要素間的協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)

完善農(nóng)村基層腐敗治理要素間的協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)，旨在強(qiáng)化多主體協(xié)同，增強(qiáng)多要素聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)反腐合力。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、工程基建、財(cái)務(wù)資金、投資合作等涉及多方面，廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多樣，思想建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督機(jī)制、廉政文化等各治理要素一旦各自為政，就會(huì)弱化腐敗治理效能。應(yīng)當(dāng)防止各部門各唱各的調(diào)、各吹各的號(hào)，建立行之有效的各要素協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，努力發(fā)揮聯(lián)動(dòng)下的廉政倍增效應(yīng)。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]

基金項(xiàng)目：宿遷學(xué)院科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“地方立法的區(qū)域治理功能研究”（校2022XRC011）

作者簡(jiǎn)介：穆伯祥（1972—），男，山東單縣人，教授，博士，研究方向：刑法、監(jiān)察法、地方立法。