四項制度推進鄉(xiāng)村善治的臨清經(jīng)驗及啟示

郭長龍　金鑫　黑子丹　龐榮昌　郭倩

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求。黨的二十大報告指出：全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。

山東省臨清市為深入貫徹落實《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，從2021年開始建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民議事會、村務(wù)監(jiān)督小組（監(jiān)督委員會）、村級財務(wù)開支聯(lián)簽、完善村規(guī)民約等四項制度（以下簡稱四項制度），推進民事民議、民事民辦、民事民管，提升監(jiān)督效能，扎扎實實推進鄉(xiāng)村振興，取得顯著成效，人民群眾的參與度和獲得感有了很大提高。

臨清市實施四項制度以來，村民議事會制度推動大家的事情大家商量著辦，群眾的主人翁意識大大增強，參與村內(nèi)事務(wù)的積極性空前高漲；村級財務(wù)開支聯(lián)簽制度使村內(nèi)財務(wù)公開透明，干部做事清清白白，群眾心里明明白白，風清氣正，心氣舒暢，干部群眾關(guān)系變得更加和諧；村務(wù)監(jiān)督小組制度使村內(nèi)事務(wù)辦理有章可循，監(jiān)督有效，避免了不作為和亂作為；村規(guī)民約制度使鄉(xiāng)村風氣大為改善，天價彩禮、薄養(yǎng)厚葬、紅白喜事大操大辦、鋪張浪費等陋習得到有效遏制，文明新風逐步取代了舊的陳規(guī)陋習，新氣象、新風尚在臨清大地蔚然成風。

臨清市以四項制度推進鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的經(jīng)驗和做法，無疑為廣大農(nóng)村實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了一個有益的參考和借鑒。

一、夯實基礎(chǔ)，四項制度構(gòu)建起鄉(xiāng)村善治的“四梁八柱”

臨清市作為山東省首批開展鄉(xiāng)村振興黨建聯(lián)合體建設(shè)的地區(qū)，在農(nóng)村基層實行村民議事會、村務(wù)監(jiān)督、村級財務(wù)開支聯(lián)簽、完善村規(guī)民約四項制度，壓實農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，不斷健全自治、法治、德治相結(jié)合的基層社會治理體系，構(gòu)建起了鄉(xiāng)村治理的“四梁八柱”，為新時代探索鄉(xiāng)村善治開辟了新路徑。

（一）創(chuàng)新民主議事，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民議事會制度

組建辦法。自然村內(nèi)村民代表與黨員、干部、法律顧問等組成村民議事會，實行“兩議兩公開”，即黨支部提議、村民議事會決議，決議事項、決議結(jié)果在線上、線下公開。從各自然村村民議事會成員中推選出行政村議事會成員，其中黨員與村民代表保持適當比例（原則上1∶1）。行政村內(nèi)實行“三議兩公開”，即黨委提議、“兩委”班子商議、村民議事會決議。

議事內(nèi)容。議事會討論決定村內(nèi)重大事務(wù)，包括集體經(jīng)濟發(fā)展、集體財產(chǎn)處置；公益事業(yè)興辦；土地承包經(jīng)營方案；宅基地使用方案；動態(tài)監(jiān)測戶、低保戶的識別、退出；村內(nèi)較復(fù)雜的爭議、糾紛；其他涉及全體村民利益的相關(guān)事項。

議事程序。村民議事會由黨組織召集，討論事項由黨組織提議。參加會議人數(shù)達到應(yīng)到會人數(shù)的三分之二以上。議事決定由全體參會人員的過半數(shù)通過。

（二）強化基層監(jiān)督，構(gòu)建內(nèi)外雙向村務(wù)監(jiān)督制度

組建村務(wù)監(jiān)督小組。自然村監(jiān)督小組由3人或5人組成，由自然村村民議事會選舉產(chǎn)生，設(shè)組長1名。參照監(jiān)督委員會確定職責。

規(guī)范監(jiān)督委員會運行模式。將基層紀檢監(jiān)察組織與村務(wù)監(jiān)督委員會進行有機銜接，在全市92個行政村、15個城市社區(qū)共成立107個“清廉驛站”，監(jiān)督委員會主任為站長，各監(jiān)督小組組長為聯(lián)絡(luò)員。出臺《“清廉驛站”工作細則》，通過列席黨組織有關(guān)會議，開展“三務(wù)”監(jiān)督、做好信訪接待等，監(jiān)督檢查村民議事會制度、村級財務(wù)開支聯(lián)簽制度、村規(guī)民約執(zhí)行情況，對日常走訪發(fā)現(xiàn)的問題梳理分析，剖析干部履職不到位等問題，及時反饋整改。

確保監(jiān)督職責落地。制定出臺明確的工作制度，編制印發(fā)標準化工作文書，包括監(jiān)督檢查問題臺賬，警示教育工作開展臺賬，接訪、走訪收集問題臺賬及意見建議臺賬等，指導(dǎo)“清廉驛站”工作人員高效工作。

（三）完善民主理財，調(diào)整村級財務(wù)制度

出臺村級財務(wù)開支聯(lián)簽制度，一方面明確票據(jù)入賬前履行會審聯(lián)簽程序，規(guī)定單據(jù)由經(jīng)手人簽名，監(jiān)督機構(gòu)蓋章簽字，自然村由黨支部書記和1名村民議事會成員簽字，行政村由村委會主任和至少1名委員簽名。另一方面，明確審批監(jiān)督程序，給出參考權(quán)限和額度：分為開支2000元以下、2000～5000元和5000元以上3個檔次，開支5000元以上的需經(jīng)村民議事會決定，自然村由網(wǎng)格支部書記和村民議事會成員簽字，行政村由村委會主任及1名以上委員簽字。具體審批額度和權(quán)限交由鎮(zhèn)（街道辦）結(jié)合實際自行確定。

（四）構(gòu)建鄉(xiāng)村文明生態(tài)，修訂村規(guī)民約

針對村規(guī)民約制定缺乏民主參與、內(nèi)容空泛虛化的現(xiàn)象，將村規(guī)民約與村務(wù)公開、人居環(huán)境、集體利益相結(jié)合，提倡結(jié)合鄉(xiāng)土人情，制作具有本土特色的“小微權(quán)利清單”。村規(guī)民約以凝聚社會主義核心價值觀、弘揚公共道德、維護公共秩序為出發(fā)點和落腳點，與移風易俗、倡導(dǎo)新時代文明實踐活動充分結(jié)合。比如金郝莊在全鎮(zhèn)開展“垃圾不落地”行動，將垃圾分類、節(jié)約資源的理念融入百姓生活；康莊鎮(zhèn)康盛莊村、金郝莊鎮(zhèn)劉芳莊村把“不用棺材，不立碑建墓”“不二次裝棺”明確寫進了紅白理事會章程。

二、春風化雨，扎實推進，四項制度推進鄉(xiāng)村善治成效顯著

2021年9月實施以來，在各級黨組織的堅強領(lǐng)導(dǎo)和強力推動下，各部門密切配合，四項制度迅速落地生根，得到廣大群眾的認可，在臨清市廣大鄉(xiāng)村推廣開來，取得了實實在在的成效。

（一）充分發(fā)揮了基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用

村民議事和村務(wù)監(jiān)督置于黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，鞏固了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，團結(jié)了廣大群眾。堅持與發(fā)展“四議兩公開”，將黨員大會與村民代表大會的職能合并為村民議事會，提升民事民議、民事民辦、民事民管的治理效能，特別是對于基層組織力量相對薄弱的軟弱渙散村，以平穩(wěn)的方式較大程度地凝聚了黨群共識。如康莊鎮(zhèn)官莊村曾因矛盾突出被認定為軟弱渙散村，實行四項制度后，黨支部指導(dǎo)召開村民議事會商議部署重點工作，村務(wù)監(jiān)督小組配合支部做好系列工作，村級運轉(zhuǎn)逐漸有序，村級經(jīng)濟發(fā)展步入正軌。如今的官莊村正在全力創(chuàng)建省級美麗村莊，實現(xiàn)了由“亂”到“治”的巨大轉(zhuǎn)變。

在鄉(xiāng)村治理中，臨清市開展的“黨員夜會”以及臨清市委黨校依托“黨員夜會”開辦的黨員夜校發(fā)揮了重要作用。

2021年，臨清市委組織部開展的“黨員夜會”，不僅凝聚了黨心民心、增強了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，提升了鄉(xiāng)村治理能力，還對鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民致富以及文明鄉(xiāng)風的形成起到了很大的促進作用。

2022年1月開始，臨清市委黨校依托“黨員夜會”開辦黨員夜校，把黨的政策、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗啟示、鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗等作為專題課程，用百姓喜聞樂見的形式、通俗易懂的語言講給老百姓。結(jié)合百姓身邊事、關(guān)心的事，如紅白喜事、訂婚彩禮、鄉(xiāng)村環(huán)境等問題，和群眾交流座談，商量解決方案，提出意見建議，啟發(fā)引導(dǎo)農(nóng)民抵制陳規(guī)陋習，倡樹文明鄉(xiāng)風，為提升鄉(xiāng)村治理、倡樹文明鄉(xiāng)風加薪添柴、吶喊助力。

（二）大大激發(fā)了鄉(xiāng)村治理中群眾自治的內(nèi)生動力

在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，積極為農(nóng)民群眾提供表達利益訴求的多元化渠道，培養(yǎng)農(nóng)民群眾的話語表達意識，引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的制定與推行。同時，在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中更多地融入了人情味，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、村民代表在治理中的引領(lǐng)作用，激發(fā)了農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村振興過程中的歸屬感。此外，還注重與鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)的對接，讓新時代的村規(guī)民約內(nèi)化為新的鄉(xiāng)村文化，使村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其獨特功能。

從調(diào)查問卷反饋的情況看，96%的村民對四項制度知情了解，98.5%的黨員、村民代表知曉，參與了村內(nèi)大到村莊規(guī)劃、項目建設(shè)，小到紅白事煙酒價格標準等所有大小事項的討論。

（三）形成了基層內(nèi)部外部監(jiān)督合力，加強了對村干部的有效監(jiān)督

事實證明，四項制度實施以來，尤其是通過“黨員夜會”和黨員夜校的開展，黨員干部思想上有了新認識，行動上有了新作為。秉持公心、恪盡職守、為黨分憂、為民辦事成為黨員干部的行動自覺；嚴格遵守“八項規(guī)定”，婚喪嫁娶不大操大辦成為黨員干部自覺遵守的底線和不敢觸碰的“高壓線”。黨員干部的模范帶頭也起到了春風化雨、滴水穿石的作用，村民的思想意識、村中的風氣也隨之發(fā)生了很大變化。

問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，紅白喜事不再大操大辦，阻力來自哪幾個方面的問題調(diào)查中，97%的村民選擇了“太簡單沒面子，怕被人看不起”；而“這點錢不算什么，村干部、富裕家庭沒有帶頭執(zhí)行，都這樣辦、只好隨大流”，則極少選擇。由此可以得出結(jié)論：村干部、富裕家庭并不是陳規(guī)陋習的推手或婚喪嫁娶從簡的阻力，隨大流、怕沒面子這些慣性思維才是移風易俗的阻力。

四項制度保障了群眾的參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，杜絕了村干部“一言堂”“一支筆”，推動了各項村務(wù)在陽光下運行。同時，由于基層紀檢監(jiān)察與村務(wù)監(jiān)督委員會的有機結(jié)合，“清廉驛站”為農(nóng)民群眾曬出了“明白賬”，為基層干部亮出了“紅黃牌”，給了群眾一個“明白”，還了干部一個“清白”，營造了風清氣正、百姓信服的良好社會環(huán)境，密切了黨群干群關(guān)系。

（四）有力促進了鄉(xiāng)村治理中矛盾的源頭預(yù)防和化解

黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，通過自治、法治、德治的相互交融，對鄉(xiāng)村事務(wù)進行規(guī)范和引導(dǎo)，為基層治理提供了發(fā)展的方向和思路。

充分發(fā)揮基層黨組織直接做群眾工作的作用和黨員干部在基層服務(wù)中的先鋒模范作用，理順群眾情緒，化解矛盾糾紛，實現(xiàn)了黨建工作和鄉(xiāng)村治理的有機融合。

強化法治的保障作用，通過法律顧問、人民調(diào)解員的參與，不斷拓寬第三方參與糾紛化解渠道。

強化德治的引領(lǐng)作用，弘揚孝義等傳統(tǒng)文化，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、道德榜樣、村規(guī)民約、家訓(xùn)家風的教化作用，規(guī)范鄉(xiāng)村秩序，約束村民行為。

三、四項制度推進鄉(xiāng)村善治的經(jīng)驗啟示

鄉(xiāng)村基層治理看似簡單，實則是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。四項制度就是貫徹落實自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系的四梁八柱和具體抓手。臨清市通過實施四項制度，主動作為，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方，充分發(fā)揮群眾和各級各部門的能動性、積極性，多方聯(lián)動，協(xié)調(diào)配合，走出了一條鄉(xiāng)村善治的康莊大道。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，組建一套風清氣正的班子是基層治理的核心

臨清市通過換屆選舉，把政治素質(zhì)高、辦事能力強的人員充實到村級領(lǐng)導(dǎo)班子中，為村級組織輸入了新鮮血液，注入了戰(zhàn)斗活力。

班子有力，才能行事果斷，能干事，會干事；班子帶頭，才能做給群眾看，領(lǐng)著群眾干，起到示范引領(lǐng)作用，風行于上，俗成于下。

黨員干部對文明鄉(xiāng)風起著巨大的引領(lǐng)示范作用，因此，對黨員干部的監(jiān)督一刻也不能放松。市紀委通過受理群眾舉報、現(xiàn)場檢查、明察暗訪、輿論監(jiān)督等方法，加強對規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)辦理婚喪嫁娶事宜，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，確保對苗頭問題露頭就打，絕不手軟。

（二）村規(guī)民約是基層治理的突破點

村規(guī)民約是農(nóng)村精神文明建設(shè)的平臺與載體，除開展新時代文明實踐活動外，臨清市還充分發(fā)揮村規(guī)民約、家教家風的作用，將推進移風易俗等重點領(lǐng)域問題整治與鄉(xiāng)村振興同步推進，既提高了群眾整體素質(zhì)，又減輕了鄉(xiāng)村振興進程中農(nóng)民群眾的負擔。

以農(nóng)村紅白喜事為例，四項制度實施后，各村成立了紅白理事會，制定了村規(guī)民約。各家的紅白喜事都事先有紅白理事會成員參與其中，對宴席、煙酒及其他花費標準進行限制。以煙店鎮(zhèn)楊煙店村為例，該村是煙店鎮(zhèn)乃至臨清市較富裕的村之一，該村紅白理事會規(guī)定：白事招待一律“一碗端”，不得上煙上酒；紅事宴席每桌花費不得超過350元，不得上高檔煙酒。這些措施有效遏制了大操大辦、鋪張浪費之風。

在課題組發(fā)放的1225份問卷中，四項制度實施后白事開支一般家庭要花多少錢一項，18份問卷回答花費20000元以上，占比1.4%；1158份回答5000至10000元，占比94.5%，其余是5000元以下，占比接近5%。由此可見，白事的花費普遍在5000元至10000元，厚葬之風和鋪張浪費得到了有效遏制，厚養(yǎng)薄葬的良好風氣正在形成。

在1225份問卷隨禮一項中，無論紅事還是白事，有870份問卷回答禮金為100元，占比71%；215份問卷回答禮金為200元，占比18%；其余都是50元或50元以下，占比11%。

以上兩個數(shù)據(jù)說明，村規(guī)民約和紅白理事會有效遏制了紅白事的鋪張浪費和大操大辦，減輕了村民負擔，對鄉(xiāng)村有效有序治理和文明鄉(xiāng)風的形成起到了相當大的作用，成為基層治理有效的突破點。

（三）發(fā)揮群眾主人翁意識、實行村民自治是基層治理的內(nèi)生動力

村民自治是承載農(nóng)民權(quán)利的重要載體，也是干群矛盾的“緩沖帶”。堅持農(nóng)民主體地位，就會激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性。

四項制度通過規(guī)范鄉(xiāng)村民主制度，實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，確?！懊窨芍巍?；通過健全村級議事協(xié)商制度，構(gòu)建民事民議、民事民辦、民事民管的基層協(xié)商格局，確?！懊衲苤巍保煌ㄟ^增強村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力和水平，形成共建、共治、共享的社會治理共同體，確?！懊裨钢巍?。同時，妥善處理了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的關(guān)系，既發(fā)揮了黨組織和政府的“主心骨”作用，也激發(fā)了農(nóng)民群眾的主人翁意識，形成了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的全方位齊抓共管的鄉(xiāng)村治理生態(tài)。

（四）各級各部門聯(lián)動，是助推基層治理的強大外力

臨清市文明辦出臺了《臨清市移風易俗倡議書》，制定了《婚事新辦規(guī)范》《喪事儉辦規(guī)范》，明確要求抵制高價彩禮、倡樹文明新風、提倡厚養(yǎng)薄葬。各級各部門紛紛響應(yīng)，制定了相應(yīng)落實措施。臨清市民政局發(fā)布倡議，提倡厚養(yǎng)薄葬、喪事簡辦。臨清市人民法院不定期發(fā)布《以案說法》，其中設(shè)有“倡樹文明新風專題”，篩選出因為彩禮等原因引發(fā)的婚姻家庭矛盾，通過活生生的案例，警示青年男女樹立正確的婚姻觀、價值觀，自覺抵制高價彩禮，樹立用自己的雙手創(chuàng)造幸福生活的觀念。

廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體和微信、短視頻等新型媒體共同發(fā)力，廣泛宣傳，制作發(fā)布抵制大操大辦、天價彩禮等陳規(guī)陋習的倡議書、小視頻、小故事等，宣傳身邊涌現(xiàn)的踐行文明新風的先進典型，大力營造形成文明生活新風尚的輿論氛圍，引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變落后觀念，自覺抵制不良習俗。

（五）基層監(jiān)督是推動基層治理提質(zhì)增效的有力保障

農(nóng)村集體“三資”管理不透明、村級小額工程建設(shè)失控失管，這些具體又現(xiàn)實的問題，曾經(jīng)在一定程度上影響了基層穩(wěn)定，影響了群眾的“幸福指數(shù)”。臨清市的四項制度以主動公開為基礎(chǔ)，以事前、事中、事后的監(jiān)督為切入點，通過全過程的人民民主，在很大程度上破解了困擾農(nóng)村基層治理的老大難問題，激發(fā)了群眾的積極性和參與性。

四項制度讓群眾從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”“監(jiān)督者”，使監(jiān)督的觸角延伸到田間地頭、街頭巷陌。紀檢監(jiān)察部門緊盯責任落實，緊盯群眾反映的違規(guī)違紀違法問題，督促基層干部和公職人員把該負的責任扛起來。

臨清市的四項制度是各個行政村的必選動作而不是自選動作，各個村必須按照要求實施四項制度。2021年四項制度實施以來，臨清市所有行政村包括自然村都實行了四項制度，并對各個行政村四項制度的實施情況督導(dǎo)檢查，納入考核。

從實踐看，四項制度這一機制愈來愈顯示出勃勃生機，得到廣大農(nóng)村黨員和群眾的普遍認可。干部帶頭，群眾跟進，人心順了，風氣正了，鄉(xiāng)村發(fā)展駛上了快車道，鄉(xiāng)村善治的道路越走越寬廣，文明鄉(xiāng)風也如習習春風撲面而來，一幅鄉(xiāng)村振興的美麗畫卷正在臨清大地徐徐展開。

※說明：

1.在臨清市12個鎮(zhèn)發(fā)放、收回有效調(diào)查問卷1225份。

2.調(diào)查問卷分基本情況、村民議事制度、村級財務(wù)開支聯(lián)簽制度、村規(guī)民約四個部分共28個問題。

3.調(diào)查對象為各鎮(zhèn)黨員干部、村民代表及隨機調(diào)查的村民。

4.本次調(diào)查問卷通過黨員夜校教師送教時發(fā)放到12個鎮(zhèn)的84個村，實地走訪了8個鎮(zhèn)的24個村。

[責任編輯：王 麗]

作者簡介：郭長龍（1969—），男，山東臨清人，講師，研究方向：黨史、文化。