信賴保護原則在行政處罰領(lǐng)域的適用及其展開

李曉萍

（上海財經(jīng)大學(xué)，上海 200433；福建警察學(xué)院，福建 福州 350007）

一、研究緣起

在信賴保護原則的行政法適用情境問題上，一般以授益行政行為的撤銷與廢止領(lǐng)域為典型。現(xiàn)有研究成果鮮少關(guān)注信賴保護原則在負(fù)擔(dān)行政行為領(lǐng)域的適用情況。究其原因，在于負(fù)擔(dān)行政行為的“撤銷或廢止”往往對行政相對人而言是一種有利行為，并不會造成其權(quán)益減損，故而也不存在需要保護信賴?yán)娴那樾蝃1]71-79。筆者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，司法實踐中信賴保護原則在行政處罰領(lǐng)域有一定的應(yīng)用。在“聚法案例”數(shù)據(jù)庫以“案由”為“行政處罰”，“全部內(nèi)容”含“信賴?yán)妗雹倬鄯ò咐琱ttps：//www.jufaanli.com/，訪問日期：2023 年2 月16 日。由于實務(wù)中存在“信賴保護原則”和“信賴?yán)姹Ｗo原則”混用的情況，因此筆者選取最大公約數(shù)“信賴?yán)妗睘闄z索條件。為條件進行檢索，共得到裁判文書396 份；以“案由”為“行政處罰”，“原告訴稱”含“信賴?yán)妗睘闂l件檢索，得到裁判文書237 份；以“案由”為“行政處罰”，“本院認(rèn)為”含“信賴?yán)妗睘闂l件進行檢索，得到裁判文書204 份。以上數(shù)據(jù)表明，信賴保護原則在行政處罰領(lǐng)域具有事實適用上的關(guān)聯(lián)，且該原則對行政相對人的訴訟主張和法院的裁判說理具有一定的影響力。

司法實踐顯示，信賴保護原則在行政處罰領(lǐng)域的適用呈現(xiàn)出獨特的邏輯場景。即該原則的適用主要不在于權(quán)衡行政處罰的“撤銷或廢止”與被處罰人基于處罰產(chǎn)生的“信賴?yán)妗敝g的關(guān)系，而在于處理被處罰人基于“處罰前行政行為”產(chǎn)生的“信賴?yán)妗迸c行政處罰主觀過錯認(rèn)定、從輕減輕情節(jié)認(rèn)定等方面的關(guān)系。法院裁判觀點表明，信賴保護原則在行政處罰相關(guān)要件判斷中發(fā)揮著重要作用，有時甚至直接影響行政處罰決定的合法性判斷。本文以信賴保護原則在行政處罰案件中適用的司法實踐為研究起點，分析信賴保護原則適用于行政處罰案件的法理邏輯，最后試圖總結(jié)出信賴保護原則在行政處罰案件中適用的一般性規(guī)則，以期對信賴保護原則及行政處罰法相關(guān)法律規(guī)范的正確適用有所貢獻(xiàn)。

二、信賴保護原則適用于行政處罰案件的司法實踐

（一）信賴保護原則適用于行政處罰案件的主要情形

信賴保護原則適用于行政處罰案件主要有以下三種情形。一是直接用信賴保護原則判斷行政處罰的合法性。在巴東縣興業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司與巴東縣水利局、巴東縣人民政府水利行政管理（水利）再審審查與審判監(jiān)督行政案（以下簡稱“興業(yè)公司案”）中，法院裁定“基于行政法上的信賴?yán)姹Ｗo原則，巴東縣水利局在實施處罰前，即應(yīng)依程序?qū)Π蜄|縣興業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司所提補救措施的合法適當(dāng)性予以審查和回復(fù)，其在未予審查回應(yīng)且不能證明‘補救措施期限’已同時屆滿的情形下，徑行在責(zé)令補辦審查批準(zhǔn)手續(xù)的期限內(nèi)提前六天直接作出行政處罰決定……不符合……對當(dāng)事人的信賴?yán)姹Ｗo原則”①湖北省高級人民法院（2020）鄂行申45 號行政裁定書。。在原告南召縣鑫鴻基房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱“鑫鴻基公司”）不服被告南召縣城市綜合執(zhí)法局行政處罰糾紛一案中，法院認(rèn)為鑫鴻基公司辦有《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，但未按照該證規(guī)定的建設(shè)規(guī)模進行建設(shè)，該行為的發(fā)生是由于縣政府占用鑫鴻基公司土地，而鑫鴻基公司申請調(diào)整容積率未獲批，且未獲批的原因也不是鑫鴻基公司怠于申請造成的，故南召縣城市綜合執(zhí)法局的處罰違反了行政法的信賴?yán)姹Ｗo原則②南陽市中級人民法院（2020）豫1321 行初34 號行政判決書。，從而判決撤銷被告作出的行政處罰決定書。

二是將信賴保護原則相關(guān)事實納入行政處罰“案件事實認(rèn)定是否正確”的考量范圍。比如在儋州海汽場站開發(fā)建設(shè)有限公司（以下簡稱“儋州海汽場站公司”）與儋州市人民政府土地行政處罰二審判決中，法院認(rèn)為儋州海汽場站公司對政府部門作出的上述一系列行為（指此前頒發(fā)土地使用證、發(fā)出《規(guī)劃條件設(shè)計通知書》等行為）已產(chǎn)生信賴?yán)妫鄳?yīng)當(dāng)給予儋州海汽場站公司合理的開發(fā)期限。而儋州市人民政府未查明上述事實，以約定動工時間為2009 年4 月30 日前，儋州海汽場站公司未按約定時間動工開發(fā)滿兩年為由，認(rèn)定是儋州海汽場站公司的原因造成土地閑置并作出123 號決定，顯屬認(rèn)定事實不清③海南省高級人民法院（2019）瓊行終243 號行政判決書。。在上訴人國家稅務(wù)總局淄博市稅務(wù)局第一稽查局與被上訴人淄博萬達(dá)包裝印刷物資有限公司撤銷稅務(wù)行政處罰決定一案中，二審法院認(rèn)為“被上訴人基于對稅務(wù)機關(guān)完稅憑證的信賴而形成的信賴?yán)姹Ｗo原則，上訴人作為五部門聯(lián)合執(zhí)法之一，未曾調(diào)查核實，未予充分考慮上述行為產(chǎn)生的法律后果，作出被訴行政行為，屬明顯不當(dāng)……本案的被訴行政行為，存在證據(jù)不足、認(rèn)定事實不清的情形”①淄博市中級人民法院（2018）魯03 行終159 號行政判決書。，從而作出維持一審判決的決定。

三是將信賴保護原則用來判斷行政相對人主觀過錯的大小及有無。如在本溪滿族自治縣明達(dá)粘土加工廠訴本溪滿族自治縣人民政府、本溪市人民政府環(huán)保行政處罰及行政復(fù)議一案（以下簡稱“加工廠案”）中，法院認(rèn)為李某某（該工廠廠長）系農(nóng)村村民，其于1985 年在本村集體土地上繼受取得原屬于村集體的立窯，并依法辦理了營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記，在國家環(huán)保政策調(diào)整后，又依據(jù)規(guī)定辦理了《建設(shè)項目環(huán)境影響登記表》，一直合法經(jīng)營并按規(guī)定繳納稅款，對政府存在信賴?yán)妗鞠獫M族自治縣明達(dá)粘土加工廠對此不存在明顯過錯，從而判決“確認(rèn)關(guān)閉決定和復(fù)議決定違法”②遼寧省高級人民法院（2020）遼行終981 號行政判決書。。在防城港中盼房地產(chǎn)有限公司（以下簡稱“中盼公司）訴防城港市防城區(qū)林業(yè)局林業(yè)行政處罰一案（以下簡稱“中盼案”）中，法院開誠布公地寫明“基于信賴保護原則，中盼公司按照該條約定對包括涉案林地的建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)，即使事后發(fā)現(xiàn)土地性質(zhì)與合同約定不符并出現(xiàn)違法情形，違法情形也不是因中盼公司過錯造成的”③防城港市中級人民法院（2019）桂06 行終57 號行政判決書。，從而判決撤銷防城港市防城區(qū)林業(yè)局的行政處罰決定。在莒縣奈倫橡膠有限公司與莒縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局（現(xiàn)稱為“莒縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”）行政處罰二審案中，法院認(rèn)為“按照信賴保護原則，上訴人基于對被上訴人不當(dāng)審批行為的信賴而進行建設(shè)行為，應(yīng)當(dāng)減輕其主觀過錯責(zé)任”④日照市中級人民法院（2015）日行終74 號行政判決書。，從而判決莒縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局的處罰決定明顯不當(dāng)，予以撤銷。

（二）信賴保護原則適用于行政處罰案件的裁判觀點分歧

以上為司法實踐中信賴保護原則在不同角度影響行政處罰決定的例證，具體到信賴保護原則是否適用、如何適用于行政處罰案件的細(xì)節(jié)問題上，司法實踐尚存在諸多分歧，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是在信賴保護原則是否適用于行政處罰案件的問題上，有的法院持否定態(tài)度。如在陽某某與南陽市公安局交通管理支隊公安行政管理二審案中，法院認(rèn)為信賴?yán)嬉话阒感姓鄬θ藢π姓C關(guān)所作出的授益性行政行為形成值得保護的信賴時，行政機關(guān)不得隨意變更、撤銷或廢止該行為。該案中行政機關(guān)行政處罰行為的目的是對陽某某的違法行為進行處罰，明顯不屬于授益性行政行為⑤南陽市中級人民法院（2019）豫13 行終299 號行政判決書。。在湛江市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、廣東富漫電器有限公司質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政管理二審行政案中，法院更是旗幟鮮明地指出信賴?yán)姹Ｗo原則是《中華人民共和國行政許可法》確立的原則，它要求行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可……但在信賴?yán)姹Ｗo原則適用上，我國目前僅僅對授益行政行為規(guī)定了明確適用，而對具體行政行為、抽象行政行為和負(fù)擔(dān)行政行為都未做規(guī)定⑥湛江市中級人民法院（2019）粵08 行終74 號行政判決書。。因此，二審法院認(rèn)為，一審法院認(rèn)定湛江市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的處罰行為違反信賴保護原則的判罰屬于適用法律原則不當(dāng)，予以撤銷。

二是在信賴保護原則如何適用于行政處罰案件的問題上，法院的裁判觀點也并不統(tǒng)一。首先，在信賴保護原則適用于行政處罰的要件層次方面，法院存在不同做法。有的法院將其作為行政處罰“有責(zé)性”構(gòu)成要件加以考量，如前述“加工廠案”“中盼案”中，法院將該原則用于判斷相對人的“主觀過錯”；有的法院則將該原則用于判斷行政處罰的“違法阻卻事由”，如在王某某與北京市公安局朝陽分局治安管理行政處罰一案中，法院判決王某某主張的信賴保護利益需在公安機關(guān)依法向王某某頒發(fā)養(yǎng)犬登記證后方能產(chǎn)生……王某某是否履行養(yǎng)犬登記證的申領(lǐng)程序并不能夠成為阻卻涉案違法行為認(rèn)定的正當(dāng)事由①北京市朝陽區(qū)人民法院（2020）京0105 行初8 號行政判決書。。其次，法院在信賴保護原則適用于行政處罰案件的具體審查要件方面存在分歧。由于沒有統(tǒng)一權(quán)威的立法規(guī)范或指導(dǎo)案例，司法實踐中往往由法院就“信賴基礎(chǔ)”“信賴表現(xiàn)”等相應(yīng)要素進行個案判斷。以“信賴基礎(chǔ)”要件為例，學(xué)理上一般將信賴基礎(chǔ)限定為“授益行政行為”，有學(xué)者進一步認(rèn)為信賴基礎(chǔ)應(yīng)限定為“違法授益行為”[2]128-141。然而，在本領(lǐng)域的司法實踐中，諸多法院判決認(rèn)為適用信賴保護原則的基礎(chǔ)是行政相對人應(yīng)有“合法利益”的存在②參見新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第八師中級人民法院（2019）兵08 行終12 號行政判決書、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第八師中級人民法院（2019）兵08 行終13 號行政判決書、南陽市中級人民法院（2019）豫13 行終299 號行政判決書。。最后，值得進一步討論的是，如若當(dāng)事人的涉案利益為“違法利益”，則行政機關(guān)的“明示或默許”在信賴?yán)娴恼J(rèn)定中又發(fā)揮何種影響。如在蔡某某等城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理二審行政案（以下簡稱“蔡某某案”）中，法院認(rèn)為本案“未有行政機關(guān)明示或默許其進行建設(shè)，故所謂的信賴?yán)姹Ｗo原則無從談起”③廈門市中級人民法院（2020）閩02 行終66 號行政判決書。。法院的判斷邏輯似乎是，違法利益如“有行政機關(guān)明示或默許”，那么尚存在構(gòu)成信賴?yán)媸鼙Ｗo的討論空間。以上論及的種種問題都有待理論上的進一步厘清。

三、信賴保護原則適用于行政處罰領(lǐng)域的法理邏輯

（一）信賴保護原則作為行政法基本原則本身的適用性

信賴保護原則是行政法基本原則之一，這是目前國內(nèi)行政法學(xué)界在行政法基本原則這一“元范疇”問題上達(dá)成的共識。而作為行政法領(lǐng)域核心價值宣示的行政法基本原則，具有指導(dǎo)行政規(guī)范創(chuàng)設(shè)、掌控行政權(quán)運作框架、充當(dāng)司法審查最后“防線”等作用[3]。在我國行政法典和行政程序法典的編纂過程中，學(xué)者認(rèn)為信賴保護原則屬于“被執(zhí)法、司法實踐較普遍適用”的“較重要的行政法基本原則”，應(yīng)將其納入統(tǒng)一立法建構(gòu)中加以法定化[4]。雖然，目前基于《中華人民共和國行政許可法》相關(guān)規(guī)定，信賴保護原則在我國實證法體系中已然實現(xiàn)“部分法律化”，但這并沒有改變它作為“一般法律原則”的地位，其仍然能在法律化不足的領(lǐng)域發(fā)揮作用，防止行政行為恣意變更，保護相對人的信賴?yán)鎇5]114-121。在行政法基本原則的法律效力問題上，行政法基本原則“在對行政事態(tài)和社會關(guān)系進行規(guī)制時與行政法規(guī)范具有同等意義的價值”，且在行政法規(guī)制過程中具有效力隱含性、高位性、具體性的特點[6]。綜上，基于行政法基本原則的功能和效力理論，作為行政法一般性基本原則的信賴保護原則，固然是行政處罰領(lǐng)域的行為準(zhǔn)則，亦具有司法上的可適用性。當(dāng)行政處罰行為抵觸信賴保護原則時，應(yīng)服從信賴保護原則的效力。這也為前述法院直接用信賴保護原則判斷行政處罰合法性提供了正當(dāng)性支撐。

同時，將信賴保護原則適用于行政處罰領(lǐng)域，亦不抵觸信賴保護原則適用領(lǐng)域的有關(guān)理論。理由如下。

其一，信賴保護原則的適用范圍本身并非一成不變。信賴保護原則肇始于德國，最先適用于授益行政行為的撤銷或廢止領(lǐng)域，后經(jīng)德國憲法法院不斷引用，逐漸發(fā)展成為拘束立法、行政、司法的憲法原則[7]。該原則從一開始就具有適用范圍上的拓展和更新能力。目前信賴保護原則在公法范圍內(nèi)主要適用于法律的不溯及既往、授益行政行為的撤銷與廢止，以及含行政計劃、許諾、公法合同等行為在內(nèi)的三個領(lǐng)域。其中，第三個領(lǐng)域由于其概念基本可被具體行政行為覆蓋，即便涉及信賴保護問題，其適用規(guī)則原則上與授益行政行為的撤銷及廢止的適用情形相同。因此，該領(lǐng)域有無必要成為信賴保護原則適用的獨立領(lǐng)域尚存爭議[8]。據(jù)此，筆者認(rèn)為，關(guān)于信賴保護原則適用領(lǐng)域的劃定，應(yīng)秉持經(jīng)驗主義而非建構(gòu)主義立場?，F(xiàn)有關(guān)于信賴保護原則適用領(lǐng)域的歸納，不應(yīng)該成為機械僵化的金科玉律，亦不能成為阻礙信賴保護原則適用于負(fù)擔(dān)行政行為的理由。信賴保護原則能否適用于行政處罰，需回歸信賴保護原則的理論淵源和其實質(zhì)內(nèi)涵加以判斷。

其二，行政處罰案件中存在信賴保護原則的適用空間。實踐中，行政處罰的案件事實經(jīng)常跟其他前行政行為相交織。如前述案例所示，相對人往往基于對行政機關(guān)此前的行政許可、行政承諾、行政命令、同意或默許等行為產(chǎn)生信賴，進而從事或未從事一定活動，并因此客觀上陷入違反行政管理秩序的境地。此后的行政處罰將相對人的活動認(rèn)定為違法，無疑與此前行政行為所確定的法律狀態(tài)產(chǎn)生了偏離或沖突，使相對人面臨被處罰的不利益。此時，相對人基于對前行政行為的信賴，認(rèn)為自己的活動處于合法狀態(tài)而產(chǎn)生的利益受到了不利影響，給予行政處罰的實際效果與授益行政行為的撤銷或廢止無異。不同之處在于，信賴保護原則在行政處罰中的適用，“信賴值得保護”表現(xiàn)為該信賴?yán)婵梢宰鑵s或減輕相對人應(yīng)受行政處罰的反向不利益，而在一般授益行政行為的撤銷或廢止中，則表現(xiàn)為對相對人所獲的正向利益提供存續(xù)保護或財產(chǎn)保護。

（二）信賴保護原則與行政處罰法相關(guān)原理的契合性

第一，信賴保護原則與行政處罰責(zé)任主義之間具有兼容性。行政處罰責(zé)任主義指“只有行為人在實施違反行政管理秩序的行為時具有責(zé)任能力和責(zé)任條件，行政機關(guān)才能予以處罰”[9]。2021年修訂的現(xiàn)行《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條被視為是行政處罰責(zé)任主義原則的立法明確。該條款的新增不僅符合處罰法定和過罰相當(dāng)原則，也符合人權(quán)保障以及國際立法趨勢[10]。雖然目前學(xué)界在主觀過錯的歸責(zé)原則、具體適用方式等問題上還存在分歧，但無疑都認(rèn)可主觀過錯是行政處罰責(zé)任認(rèn)定中的必要考量要素。信賴保護原則切實影響相對人主觀過錯的認(rèn)定，理由如下：一方面，信賴保護原則的理論淵源為誠實信用原則、法安定性原則及人民基本權(quán)利保障原則，這意味著對人民基于國家公權(quán)力行使結(jié)果產(chǎn)生的信賴?yán)嫣峁┍Ｗo[11]37。另一方面，“行政機關(guān)才是公共事務(wù)的專家”，公民往往相信行政機關(guān)作出的行政行為具有合法性，且基于國家機器的威權(quán)性，行政行為一經(jīng)作出即被推定有效[1]71-79。故而，相對人基于行政行為產(chǎn)生信賴進而從事某些活動，其對行為的違法性無法預(yù)見或無法全然預(yù)見，也就不能認(rèn)定其違反或全然違反了注意義務(wù)。據(jù)此，信賴保護的相關(guān)事實可以阻卻或減輕相對人的主觀過錯認(rèn)定。這也是前文案例中，法院運用信賴保護原則判斷行政相對人有無主觀過錯及主觀過錯大小的邏輯根據(jù)所在。

第二，信賴保護原則與罰過相當(dāng)原則之間存在自洽性。行政處罰的實施應(yīng)遵循罰過相當(dāng)原則，該原則是行政合理性原則在行政處罰領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，應(yīng)與合理性原則中的實體公正原則相對應(yīng)[12]。罰過相當(dāng)原則的法條表述為現(xiàn)行《中華人民共和國行政處罰法》第五條第二款：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！绷P過相當(dāng)原則對規(guī)范行政處罰領(lǐng)域的裁量權(quán)行使具有重大意義，貫徹該原則需全面考量應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要素和量罰要素，前者如行為人主觀過錯、違法阻卻事由、法定責(zé)任年齡、精神狀態(tài)等；后者如行為人的人身危險性和行為的社會危害性[13]。如前所述，信賴保護原則首先對相對人的主觀過錯認(rèn)定存在影響，進而影響行為的有責(zé)性認(rèn)定。其次，行為人的過錯程度為量罰要素范圍[14]，信賴保護原則的相關(guān)事實亦會影響處罰的量罰。再次，在行政處罰的違法性阻卻事由方面，有學(xué)者認(rèn)為行政許可屬于“超法規(guī)違法性阻卻事由”之一，原因在于行政許可本身的正當(dāng)性基礎(chǔ)是合法的國家權(quán)力，伴隨著行為人對公權(quán)力行為的信賴，因此行為人依行政許可所做的行為不能被評價為違法行為[15]。這是典型的以信賴保護原則為基礎(chǔ)的論證思路。因此，司法實踐中將信賴保護原則相關(guān)事實納入行政處罰“案件事實認(rèn)定是否正確”的考量范圍，契合了行政處罰罰過相當(dāng)原則的要求。

四、信賴保護原則適用于行政處罰案件的技術(shù)路徑

（一）信賴保護原則適用于行政處罰案件的具體路徑

在肯定行政法基本原則在行政和司法實踐中具有適用效力的情況下，具體如何適用該原則是一個理論兼技術(shù)問題。

1.信賴保護原則的司法適用規(guī)則

在行政許可領(lǐng)域，信賴保護原則屬于已經(jīng)“法律化”的基本原則?！吨腥A人民共和國行政許可法》第八條及第六十九條被視為我國信賴保護原則的立法規(guī)范表述，其條文明確規(guī)定對公民基于行政許可獲得的權(quán)益提供“存續(xù)保護”及“財產(chǎn)保護”，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)了信賴保護原則適用的“三要件”或“四要件”審查體系[2]128-141。因此，信賴保護原則在行政許可領(lǐng)域的適用只需直接援引法條即可。但在行政許可以外的其他領(lǐng)域，該原則屬于“開放式原則”。鑒于司法權(quán)的法律執(zhí)行性、法院本身的憲法地位及立法對司法裁量權(quán)的約束等考量因素，作為開放式原則時，信賴保護原則的適用主要體現(xiàn)在法律推理方面，為法院援引法律正義提供說理和論證基礎(chǔ)，應(yīng)該說，將信賴保護原則作為一般法律原則來適用，是一個法律適用的技術(shù)問題，準(zhǔn)確地說就是“類推”的問題[5]114-121。因此，信賴保護原則在行政處罰案件中的適用首先需做案件的類推。即對行政許可法中關(guān)于信賴?yán)姹Ｗo的構(gòu)成要件加以分析，視案件的具體適用情形是否相似而決定是否加以類推適用。如前所述，行政處罰的做出使相對人對前行政行為的信賴?yán)媸艿搅瞬焕绊懀o予行政處罰的實際效果與授益行政行為的撤銷或廢止無異，信賴保護原則在此類行政處罰案件中可以類推適用。且在處罰案件中，信賴保護原則的適用將使相對人免受或少受應(yīng)受行政處罰的不利益，對相對人而言是有利行為，此種適用并不違反限制類推的基本精神。

綜上，從行政法基本原則的司法適用規(guī)則角度評價本文第二部分列舉的相關(guān)司法實踐：直接用信賴保護原則判斷行政處罰合法性的做法，雖然在維護行為人的信賴?yán)娣矫嬷档每隙?，但未在行政處罰法的框架內(nèi)加以說理，在適用方式上值得商榷；將信賴保護原則相關(guān)事實納入行政處罰“案件事實認(rèn)定是否正確”范圍考量的做法，雖然是在行政處罰法的框架內(nèi)加以適用，但未與處罰相關(guān)要件相結(jié)合，在論證方式上略顯粗放；將信賴保護原則用來判斷行政相對人主觀過錯的做法，則是將信賴保護原則嵌入行政處罰成立要件中加以說理和論證，在技術(shù)上較為科學(xué)嚴(yán)密。結(jié)合行政處罰成立要件的構(gòu)造，信賴保護原則在行政處罰的構(gòu)成要件該當(dāng)性、違法阻卻事由、主觀過錯的有責(zé)性三個階層①在行政處罰成立要件的構(gòu)造問題上，存在參照犯罪論體系的“要件論”或“階層論”兩種學(xué)說。筆者認(rèn)為相較于“要件論”，“階層論”犯罪構(gòu)成體系的構(gòu)成要素“更為充分、位階性更強、對人權(quán)保障和司法實踐的促進性更顯著，應(yīng)為應(yīng)受行政處罰行為之判定所參照”，因此本文采取了“階層論”的分析框架。參見李晴：《犯罪論體系對應(yīng)受行政處罰行為的可參照性》，《法學(xué)》2022 年第4 期。上均有適用的空間。具體如何適用，應(yīng)視案件不同情況而定。

2.信賴保護原則在行政處罰案件中的適用路徑

信賴保護原則在行政處罰案件中的適用路徑主要有兩種情形。一種是行政處罰的關(guān)聯(lián)“前行政行為”為行政許可的情形。行政許可根據(jù)不同情況，在處罰成立要件中可能構(gòu)成阻卻違法事由或阻卻構(gòu)成要件該當(dāng)性事由。詳言之，如果法律作了一般性的抑制禁止規(guī)定，而保留許可解除該禁止，此時行政許可為阻卻違法事由；如果法律為預(yù)防性禁止而保留許可，則獲得許可的行為屬于“未實現(xiàn)處罰要件”，構(gòu)成排除構(gòu)成要件的該當(dāng)性[16]。前者如《中華人民共和國體育法》第一百一十六條②《中國人民共和國體育法》第一百一十六條：未經(jīng)許可經(jīng)營高危險性體育項目的，由縣級以上地方人民政府體育行政部門會同有關(guān)部門責(zé)令限期關(guān)閉；逾期未關(guān)閉的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。，法律原則上禁止“經(jīng)營高危險性體育項目”，如果取得許可，則可阻卻違法；后者如《中華人民共和國公司法》第二百一十條③《中華人民共和國公司法》第二百一十條：未依法登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司，而冒用有限責(zé)任公司或者股份有限公司名義的，或者未依法登記為有限責(zé)任公司或者股份有限公司的分公司，而冒用有限責(zé)任公司或者股份有限公司的分公司名義的，由公司登記機關(guān)責(zé)令改正或者予以取締，可以并處十萬元以下的罰款。，處罰以未依法登記為要件，如已依法登記則不滿足處罰要件。故此，鑒于法律本身已對行政許可的要件阻卻功能作出規(guī)定，此時基于法條優(yōu)先適用原則，以及行政許可的“解禁”功能，只需直接援引法條即可實現(xiàn)信賴保護，無須重復(fù)地做信賴保護原則方面的論證。

另一種是行政處罰關(guān)聯(lián)“前行政行為”為行政機關(guān)同意或默許、行政承諾、行政命令等其他行政行為的情形。由于此類行政行為在學(xué)理上尚未將其類型化為“超法規(guī)違法性阻卻事由”，更非“法定違法性阻卻事由”，因此在違法性階層無適用空間。這種情況下，可視案情和階層論推導(dǎo)步驟，將相對人的信賴?yán)婕{入構(gòu)成要件該當(dāng)性階層和主觀過錯有責(zé)性階層加以考量。納入構(gòu)成要件該當(dāng)性說理的情形，如前述“興業(yè)公司案”，在該案中，法院對信賴?yán)娴谋Ｗo表現(xiàn)為判定“處罰的期限條件尚未完全成就”④湖北省高級人民法院（2020）鄂行申45 號行政裁定書。；納入主觀過錯方面說理的情形，前文案例已做了諸多列舉，在此不再贅述?？偟膩碚f，信賴保護原則可視案件具體情況嵌入行政處罰成立要件相應(yīng)部分加以適用，進而影響行政處罰的成立和后續(xù)量罰。

（二）信賴保護原則適用于行政處罰案件的要件審查

如前所述，鑒于行政處罰的做出使相對人基于前行政行為產(chǎn)生的信賴?yán)媸艿搅瞬焕绊?，給予行政處罰的實際效果與授益行政行為的撤銷或廢止無異，信賴保護原則在行政處罰案件中可以類推適用。從司法實踐觀察，信賴保護原則于行政處罰案件的適用，整體秉持作為通說的“三要件”審查模式①學(xué)界有學(xué)者提出“四要件說”，認(rèn)為存在“利益權(quán)衡”要件。筆者認(rèn)為，由于信賴保護原則在處罰領(lǐng)域的適用，表現(xiàn)為信賴?yán)嬖谔幜P成立要件中的阻卻或減輕作用，并不論及處罰前行政行為的撤銷或廢止，因此不存在法益權(quán)衡問題，作為通說的“三要件”說更契合處罰領(lǐng)域的適用實踐。：須有信賴基礎(chǔ)，須有信賴表現(xiàn)，須信賴值得保護[11]37。當(dāng)然，基于行政處罰的特殊場景，信賴保護原則的具體要件內(nèi)涵與傳統(tǒng)“三要件”略有區(qū)別，以下就司法實踐中的判斷標(biāo)準(zhǔn)和裁判觀點進行分析，以期總結(jié)出信賴保護原則在行政處罰案件中適用的一般性規(guī)則。

1.信賴基礎(chǔ)

存在信賴基礎(chǔ)，即存在令相對人產(chǎn)生信賴的行政行為。如在江陰澄星國際貿(mào)易有限公司與中華人民共和國張家港海關(guān)不予行政處罰二審行政案中，法院認(rèn)為“信賴?yán)姹Ｗo原則成立的基礎(chǔ)是相應(yīng)的行政處分已經(jīng)產(chǎn)生信賴?yán)妗捎谥安淮嬖谙鄳?yīng)的行政處分行為，故本案缺乏適用信賴?yán)姹Ｗo原則的基礎(chǔ)和前提條件”②江蘇省高級人民法院（2014）蘇行終0071 號行政判決書。?？梢?，處罰案件中的信賴基礎(chǔ)首先亦要求行政行為的存在。實踐中，行政主體以積極作為方式做出的行政行為往往較容易識別。值得探討的是，作為信賴基礎(chǔ)的行政行為存在是否包括行政機關(guān)對違法行為“明示或默示容忍”的消極不作為情形。

在前文所述的“蔡某某案”中，原告主張其“不了解相關(guān)土地管理法律法規(guī)，地方土地主管部門也未及時查處，行政機關(guān)以‘默認(rèn)’的方式作出了授意性行政行為，被告海滄城管局（全稱為“廈門市海滄區(qū)城市管理局”）不得隨意以違建等理由，肆意變更默認(rèn)的授益性行政行為，損害公民信賴?yán)妗雹蹚B門市集美區(qū)人民法院（2019）閩0211 行初175 號行政判決書。。雖然二審法院最終否認(rèn)了該案中信賴基礎(chǔ)的存在，但其否認(rèn)理由主要基于證據(jù)方面，即“從在案證據(jù)看，未有行政機關(guān)明示或默許其進行建設(shè)”④廈門市中級人民法院（2020）閩02 行終66 號行政判決書。，而對于“明示或默許”可以構(gòu)成信賴基礎(chǔ)這點，法院并未予以否認(rèn)。在此問題上，我國臺灣地區(qū)法院有判例持肯定觀點，認(rèn)為“主管機關(guān)長久的容忍”可作為行為人的信賴基礎(chǔ)[17]。最高人民法院在再審申請人浙江杰豹機械股份有限公司訴溫嶺市大溪鎮(zhèn)人民政府、溫嶺市人民政府行政賠償一案（以下簡稱“杰豹公司案”）中也明確表示“行政相對人對有關(guān)行政機關(guān)作出的承諾、確認(rèn)和默許”均可以形成行政法上的信賴?yán)姊葑罡呷嗣穹ㄔ海?018）最高法行賠申343 號行政賠償裁定書。。

可見，行政處罰案件中的信賴基礎(chǔ)并不限于行政許可、行政承諾等積極作為型“授益行政行為”，亦包括行政機關(guān)對違法狀態(tài)的“明示或默示容忍”。從這個角度來說，筆者贊同在信賴保護原則語境中，行政行為（含不作為狀態(tài)）是不是“授益”或“負(fù)擔(dān)”行為，并不取決于具體行政行為的行為模式和種類，而取決于它對相對人權(quán)益是“增加”還是“減少”[2]128-141。需要說明的是，行政機關(guān)對違法行為的“默示容忍”有別于對違法行為的“長期不處罰”，前者蘊含行政機關(guān)知曉違法行為且對違法行為予以容忍的意思表示，后者則沒有，因此后者不能成為信賴基礎(chǔ)。在長期不處罰的情形中，對相對人的利益提供保護主要是出于法安定性原則的考量，并且已經(jīng)通過處罰時效制度加以法定化，要實現(xiàn)對相對人的法益保護只需直接援引時效條款即可，并無通過信賴保護原則做論證和說理的必要。如在上訴人濟南市公安局市中區(qū)分局與被上訴人宛寶國處罰二審行政案中，上訴人時隔十二年對被上訴人做出行政處罰。對于被上訴人提出的信賴?yán)媸軗p的主張，法院并未予以回應(yīng)和評價，而是通過認(rèn)定“行政處罰決定嚴(yán)重超過法定期限且無法定理由，屬于程序嚴(yán)重違法”，判決撤銷處罰決定①濟南市中級人民法院（2019）魯01 行終794 號行政判決書。。

2.信賴表現(xiàn)

相對人需將其主觀信賴以可證實的行為方式表現(xiàn)在外，才能將信賴?yán)婵陀^化為值得保護的利益。在行政處罰案件中，相對人基于前行政行為的信賴，主觀上相信自己處于合法狀態(tài)，外在表現(xiàn)為以積極作為或消極不作為方式導(dǎo)致自身處于違反行政管理秩序的狀態(tài)。積極作為方式，如相對人基于對前行政行為的信賴從事違法經(jīng)營、違法建設(shè)等活動；消極不作為方式，如基于對前行政行為的信賴，未依法履行相應(yīng)的納稅申報或整改義務(wù)等。行政處罰領(lǐng)域的司法實踐中，法院對信賴表現(xiàn)的判斷，亦會考慮相對人的行為表現(xiàn)與信賴基礎(chǔ)之間有無因果關(guān)系、信賴表現(xiàn)是否具備合理性等因素。如在廈門市志逸四海進出口有限公司訴廈門市思明區(qū)國家稅務(wù)局（現(xiàn)稱為“國家稅務(wù)總局廈門市思明區(qū)稅務(wù)局”）稅務(wù)行政處罰一案中，二審法院認(rèn)為“納稅實務(wù)中，納稅申報并不需要以發(fā)票領(lǐng)購的申請與核準(zhǔn)為前提，上訴人對此可采用其他方式主動申報。本案涉及的是上訴人未依法申報納稅，與其信賴具有一般納稅人資格產(chǎn)生的相關(guān)利益問題無關(guān)”②廈門市中級人民法院（2010）廈行終41 號行政判決書。，法院從行為表現(xiàn)與信賴基礎(chǔ)不具有因果關(guān)系的角度，否定了信賴保護原則在該案中的適用。

除行為表現(xiàn)與信賴基礎(chǔ)之間需具有因果關(guān)系外，受保護的信賴表現(xiàn)還需在合理范圍內(nèi)。如在再審申請人東方天涯驛站旅游開發(fā)有限公司訴被申請人東方市自然資源和規(guī)劃局、東方市人民政府土地行政處罰及行政復(fù)議一案中，法院認(rèn)為“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)誠信施政，遵循信賴保護原則，保護公民、法人或者其他組織對行政行為正當(dāng)合理的信賴?yán)妗?016 年1 月15 日原東方市國土局向東方天涯驛站旅游開發(fā)有限公司送達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》……東方天涯驛站旅游開發(fā)有限公司2016 年1 月15 日前的建設(shè)行為，是在東方市政府部門的支持和要求下進行的，相應(yīng)的投入是基于對政府行為的合理信賴而產(chǎn)生”③最高人民法院（2019）最高法行申9071 號行政裁定書。。法院在該案中充分考慮了信賴表現(xiàn)的“合理性”這一因素，將申請人收到《責(zé)令停止違法行為通知書》前后的違法建設(shè)行為是否構(gòu)成信賴表現(xiàn)做了性質(zhì)上的合理區(qū)分，并裁定政府對公司此前的合理實際投入給予適當(dāng)補償。

3.信賴值得保護

信賴值得保護是指相對人的信賴不存在瑕疵，強調(diào)相對人在信賴過程中的無過錯。在傳統(tǒng)授益行政行為的撤銷或廢止中，相對人的信賴表現(xiàn)往往與行政管理秩序并無抵觸，不具有法律上的可非難性。而在行政處罰領(lǐng)域，相對人的信賴表現(xiàn)往往違反了行政管理秩序，是應(yīng)受行政處罰法苛責(zé)的行為，此種信賴?yán)娴耐庠诒憩F(xiàn)為“違法利益”。在行政處罰領(lǐng)域的諸多判決中，法院都明確表示信賴保護原則適用的前提是“合法利益”的存在，非法利益不屬于信賴?yán)娴谋Ｗo對象④參見漳州市中級人民法院（2019）閩06 行終68 號行政判決書、廈門市中級人民法院（2020）閩02 行終149 號行政判決書、廈門市集美區(qū)人民法院（2019）閩0211 行初175 號行政判決書。。筆者認(rèn)為這種裁判觀點是對信賴保護原則的極大誤解。信賴保護原則指對人民對國家公權(quán)力行使結(jié)果的合理信賴有所舉措，由此產(chǎn)生的信賴?yán)鎽?yīng)受保護。換言之，只要相對人無過錯地基于信賴基礎(chǔ)而有所舉措，由此形成的信賴?yán)婢蛻?yīng)受保護，至于該利益此前的合法與否并不在該原則的評價范圍之內(nèi)。認(rèn)為非法利益不屬于信賴?yán)娴谋Ｗo對象的觀點，犯了倒果為因的邏輯錯誤。正確的邏輯順序應(yīng)該是：判斷有無信賴?yán)?，有信賴?yán)鎰t該利益為應(yīng)受保護的“合法利益”，而非本末倒置地用利益合法與否來判斷信賴?yán)媸欠翊嬖?。如在前述“杰豹公司案”中，該公司基于“對有關(guān)行政機關(guān)作出的承諾、確認(rèn)和默許”而進行了違建行為，最高人民法院在裁定書中認(rèn)定，該公司“形成了行政法上的信賴?yán)妫撔刨嚴(yán)鎸儆凇吨腥A人民共和國國家賠償法》第二條第二款規(guī)定的‘合法權(quán)益’范疇，應(yīng)予保護”①最高人民法院（2018）最高法行賠申343 號行政賠償裁定書。。

因此，在信賴是否值得保護這一要件判斷上，應(yīng)回歸其基本要義，著力于判斷相對人在信賴過程中是否具有主觀過錯。如在高某訴連云港市人民政府、連云港市公安局交通警察支隊行政處罰及行政復(fù)議決定一案中，法院認(rèn)為，“行政法保護行政相對人的正當(dāng)信賴?yán)妗Ｕ?dāng)性一般理解為公民對國家行為或法律狀態(tài)深信不疑，且對信賴基礎(chǔ)的成立善意無過失。因此，行政相對人對法律狀態(tài)的改變有無過錯是判斷其信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo的主要依據(jù)……本案中，原告高某因公安機關(guān)的遲滯處罰，在未被處罰期間再次申請增駕C1車型，并最終促成公安機關(guān)違法向其頒證，能夠判定其在申領(lǐng)證件過程中具有明知或因重大過失而不知公安機關(guān)行政行為違法的主觀過錯”②連云港市中級人民法院（2017）蘇07 行初1 號行政判決書。，因此判決原告的利益不屬于信賴?yán)妗?/p>

五、結(jié)語

以往學(xué)界對信賴保護原則的研究，多著眼于正向意義，即授益行政行為的撤銷或廢止應(yīng)對相對人的信賴?yán)嫣峁┐胬m(xù)保護和財產(chǎn)保護。司法實踐表明，信賴保護原則在反向意義上，即在阻卻或減輕相對人應(yīng)受行政處罰的不利益方面亦發(fā)揮著重要作用。鑒于信賴保護原則作為行政法基本原則本身具有的普遍適用性，以及信賴保護原則與行政處罰責(zé)任主義、罰過相當(dāng)原則之間存在的契合性，信賴保護原則在行政處罰領(lǐng)域有正當(dāng)?shù)倪m用空間。在具體的適用路徑方面，根據(jù)行政法基本原則的適用規(guī)則，在行政處罰相關(guān)法律對信賴保護原則已做規(guī)范落實的情形下，如法律已明確規(guī)定行政許可作為處罰的免罰事由，此時直接適用法條即可實現(xiàn)對相對人的信賴?yán)姹Ｗo；在法律未做規(guī)范落實的情形下，信賴保護原則的適用則宜納入行政處罰成立要件，通過說理方式加以適用。在信賴保護原則適用于行政處罰案件的要件審查方面，“三要件”審查模式可以類推適用。結(jié)合司法實踐裁判觀點，筆者對信賴保護原則適用于行政處罰案件的技術(shù)路徑進行了一定的探討。囿于筆者研究能力和觀察樣本的權(quán)威性，在行政處罰責(zé)任認(rèn)定相關(guān)理論問題尚未系統(tǒng)厘清的現(xiàn)實背景下，信賴保護原則在行政處罰領(lǐng)域中適用的諸多實踐問題還有待學(xué)界的進一步關(guān)注。