個人信息保護民事公益訴訟的司法認定
——基于234 件案例樣本的分析

鐘 彬，張玉潔

（廣州大學，廣東 廣州 510006）

一、引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及與信息傳播技術的發(fā)展，人們在享受“信息爆炸”帶來的諸多便利時，個人信息的保護也成為亟須解決的難題。以《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“民法典”）為代表的個人信息私法保護，因個人信息侵權的對象廣泛性、手段隱匿性及訴訟成本效益的不對稱性，導致私法保護的效果不佳。而以行政執(zhí)法和刑事制裁為代表的個人信息公法保護，因行政執(zhí)法的滯后性、執(zhí)法資源的有限性及刑法的謙抑性，使得公法保護也難以發(fā)揮其威懾作用。鑒于此，個人信息保護民事公益訴訟應勢而生?！吨腥A人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱“個人信息保護法”）第七十條規(guī)定，“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門規(guī)定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”，從立法層面賦予了個人信息保護民事公益訴訟的正當性，希望通過發(fā)揮公益訴訟的優(yōu)勢來彌補個人信息私法保護和公法保護的不足。

但是，立法上的美好愿景未必能在司法實踐中得到完整反映。在其創(chuàng)設后的短短幾年間，各類相關的司法實踐案例清晰地表明，個人信息保護民事公益訴訟在蓬勃發(fā)展的同時還存在不少司法適用困難。例如，“眾多個人的權益”中“眾多”的標準是什么？“人民檢察院”“法律規(guī)定的消費者組織”“由國家網(wǎng)信部門規(guī)定的組織”這三者的起訴順位如何排序？個人信息保護民事公益訴訟與個人信息保護私益訴訟的訴訟請求有何不同？針對上述疑問，學界多從理論角度闡述立法和司法適用問題，較少從具體司法案件入手展開研究，而對實證研究的忽視可能會局限分析問題的視角。因此，本文將從學界相關理論研究出發(fā)，結合實證研究的分析方法，對當下個人信息保護民事公益訴訟案件進行梳理，分析和發(fā)掘司法認定過程中所遇到的難題，并給出相應的司法認定進路，為個人信息保護民事公益訴訟的立法和司法適用提供借鑒。

二、個人信息保護民事公益訴訟的理論闡述

自個人信息保護民事公益訴訟制度產(chǎn)生以來，圍繞該制度進行研究逐漸成為新的學術熱點之一，相關理論成果呈現(xiàn)著迅速上升的趨勢。筆者在“中國知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫中按照精確度遞減的方式，分別以“個人信息保護民事公益訴訟”“個人信息保護公益訴訟”“個人信息公益訴訟”作為關鍵詞進行檢索，在選用CSSCI 來源期刊、北大核心來源期刊、引用次數(shù)較高的期刊并綜合個人判斷的基礎上，排除重復數(shù)據(jù)后分別獲得了11、27、31 個檢索結果。從檢索結果的抽樣數(shù)據(jù)上看，學界對于個人信息保護民事公益訴訟的研究主要集中在以下幾個方面。

一是“起訴標準”的界定。個人信息保護法第七十條規(guī)定的起訴條件包括“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息”以及“侵犯眾多個人的權益”。就前者而言，該法就事前、事中、事后三大環(huán)節(jié)對違法處理個人信息的行為做了詳細的說明。對于“起訴標準”的界定主要在后者，即如何理解“眾多個人的權益”的含義。從當前的研究成果看，學界對于“眾多個人的權益”的理解主要包括兩種：其一，根據(jù)被侵犯人的數(shù)量，即采取量化標準的形式確定“眾多個人的權益”[1]60；其二，不能將被侵犯人數(shù)的眾多性或復數(shù)性等同于“眾多個人的權益”，而要結合社會公共利益的損害程度來綜合判定。同時，對個人信息保護民事公益訴訟的提起要保持謙抑性，當私益訴訟能夠解決時不宜提起公益訴訟[2]。

二是“起訴順位”的判定。個人信息保護法第七十條規(guī)定了三大起訴主體，分別是人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織。三大起訴主體在提起個人信息保護民事公益訴訟時是否存在先后之分，何者為先，何者為后，學者們的觀點各不相同。有學者認為，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱“民事訴訟法”）第十五條、第五十八條第二款和《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條第一款等有關法律規(guī)定，檢察機關只有在相關組織不存在或不起訴時才能夠補充起訴。換言之，人民檢察院的起訴順位應當居于法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織之后，不得隨意變動[3]。另有學者從檢察機關順位提升的實質妥當性出發(fā)，認為檢察機關的起訴順位在個人信息保護民事公益訴訟中，突破了民事訴訟法第五十八條的限制，居于法律規(guī)定的消費者組織和國家網(wǎng)信部門確定的組織之前[4]22-23。還有學者從信托理論的角度認為，檢察機關和社會組織對于個人信息保護的公共利益而言均屬于“代位訴訟”。故檢察機關、消費者組織和國家網(wǎng)信部門確定的組織，三者在起訴順位上并無先后之分，遵循先訴者優(yōu)先的原則即可[5]。

三是“訴訟請求”的認識。對于原告在個人信息保護民事公益訴訟中所能提起的訴訟請求內(nèi)容，學界的觀點不一。有學者認為，原告享有的訴訟請求，即個人信息處理者應當承擔的法律責任包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復名譽、賠禮道歉。同時，原告在個人信息保護民事公益訴訟中享有損害賠償請求權和懲罰性賠償請求權[6]。張新寶教授則認為，原告享有的訴訟請求應當包括損害賠償請求權以及要求被告強制履行法律規(guī)定的其他義務，如要求被告登報賠禮道歉、注銷涉案軟件、關閉網(wǎng)站等。但是，基于懲罰性賠償?shù)膰绤栃院陀邢扌裕趥€人信息保護民事公益訴訟中適用懲罰性賠償無法可依，原告的損害賠償請求權也不能作為主要手段適用[1]68-70。

從上述三個方面的理論闡述可以看出，立法者的良好初衷未必能在司法適用中完全體現(xiàn)。因此，為進一步發(fā)揮個人信息保護民事公益訴訟在司法實踐中的作用，本文將運用實證研究方法，找出個人信息保護民事公益訴訟背后的司法認定難點，并給出相應的司法認定進路，幫助指導司法實踐。

三、個人信息保護民事公益訴訟的司法認定難點

筆者以中國裁判文書網(wǎng)和“北大法寶”數(shù)據(jù)庫為搜索源，以“個人信息保護民事公益訴訟”作為關鍵詞進行檢索，并將檢索結果中進入二審程序的案件、進入其他審理程序審理的案件和重復案件剔除后，共獲得234 件案例樣本。這些案例樣本來自25 個省、自治區(qū)、直轄市。其中，提供案例樣本較多的是上海市、遼寧省、江蘇省、湖南省、安徽省和廣東省，所提供的案例樣本數(shù)量均超過15件。值得注意的是，以上海市、江蘇省為代表的東部沿海地區(qū)，提起個人信息保護民事公益訴訟的數(shù)量（128 件）明顯多于中西部地區(qū)，約占全部案例樣本的54.7%。而江西省、湖南省、安徽省作為中部省份，提起個人信息保護民事公益訴訟的數(shù)量（48 件）明顯偏高，約占中西部地區(qū)案例樣本的45.28%。雖然選取的案例樣本數(shù)量有所不足，但基本反映了我國個人信息保護民事公益訴訟的案件審理情況。因此，本文從個人信息保護民事公益訴訟理論闡述的要點，即“起訴標準”、“起訴順位”和“訴訟請求”出發(fā)，結合對234 件案例樣本的實證分析，發(fā)現(xiàn)了目前我國個人信息保護民事公益訴訟的司法認定難點。

（一）訴訟的獨立性不足

自2018 年全國首例個人信息保護民事公益訴訟誕生以來，已經(jīng)走過了5 個年頭。但在司法實踐中，個人信息保護民事公益訴訟依然面臨著訴訟獨立性不足的難題。如表1 所示，從2018 年到2021 年，個人信息保護民事公益訴訟的案件數(shù)量呈現(xiàn)迅速上升的趨勢。2022 年的案件數(shù)量雖然只有36 件，但由于裁判文書公開的滯后性和遲延性，有大量案件尚未及時公開，預計相關案件數(shù)量仍將繼續(xù)增加。而當個人信息保護民事公益訴訟呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之際，刑事附帶民事公益訴訟的占比卻居高不下。在全部234 件案例樣本中，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的案件數(shù)為217件，占比92.74%。純民事公益訴訟僅占17 件，且有9 件來自2021 年，可能是由于2021 年個人信息保護法的頒布正式從立法層面賦予了個人信息保護民事公益訴訟的法律正當性，使其無須再借助民事訴訟法第五十八條中“等”外領域的擴大解釋進行司法適用。但即便如此，刑事附帶民事公益訴訟仍然是個人信息保護民事公益訴訟的主要類型。在檢察機關資源和人員的有限性下，刑事附帶民事公益訴訟不斷蠶食和擠壓純民事公益訴訟的適用范圍，使得當下絕大多數(shù)個人信息保護民事公益訴訟依附于刑事案件而缺乏自身獨立性，個人信息保護民事公益訴訟出現(xiàn)嚴重的“刑事化”趨勢[7]。

表1 個人信息保護民事公益訴訟的類型占比

（二）起訴標準存在爭議

在個人信息保護民事公益訴訟的理論闡述中，學界對于起訴標準的爭議焦點主要在對“眾多個人的權益”中“眾多”的理解上。較多學者支持從社會公共利益的損害程度出發(fā)來理解“眾多”的含義，也有一些學者認為需對“眾多”進行量化以方便司法裁判。而在司法實踐中，對“眾多”的理解是否不同？筆者選取了成某、陶某等侵犯公民個人信息案的一審與二審判決進行比較。在成某、陶某等侵犯公民個人信息案中，成某某、陶某某等人侵犯他人的個人信息13895 條，獲利人民幣39664.8元①畢節(jié)市中級人民法院（2021）黔05 刑終265 號刑事附帶民事判決書。。表2 直觀地反映了不同審級法院對于該案是否達到侵犯“眾多個人的權益”這一標準的不同態(tài)度。一審法院認為，即使侵犯的個人信息達到一萬條以上，但侵犯的主體仍是特定的，只有當不特定多數(shù)主體受到實質性侵害時才能提起個人信息保護民事公益訴訟。故本案中的社會公共利益并未遭受損害，應當依法駁回原告檢察機關的訴訟請求。而二審法院認為，成某某、陶某某等人是通過吸引不特定多數(shù)人提供個人信息來轉賣獲利的，行為指向的是不特定多數(shù)主體，使其受到威脅。同時，行為對特定多數(shù)主體造成實質性侵害，使眾多個人的信息權益和社會公共利益遭到損害。故原告提起公益訴訟存在正當依據(jù)，應當依法撤銷一審法院附帶公益訴訟部分判決。由此可以看出，在司法實踐中，對起訴標準的理解仍然存在爭議。雖然雙方均從社會公共利益損害的角度出發(fā)來理解“眾多”的含義，但對于公共利益損害的評價尺度存在明顯差異，這也導致了相同案件在司法裁判中的不統(tǒng)一。

表2 成某某、陶某某等侵犯公民個人信息案中不同審級裁判的比較

（三）起訴主體的順位與界限模糊

在理論研究中，對于個人信息保護民事公益訴訟的起訴主體而言，起訴順位是學者們關注的重點之一。按照部分學者的觀點，檢察機關在個人信息保護民事公益訴訟的起訴順位應當居于末端。因此，檢察機關在提起公益訴訟前應發(fā)布訴前公告，當法律規(guī)定的消費者組織和國家網(wǎng)信部門確定的組織不起訴時才能提起訴訟。但經(jīng)過實證研究后發(fā)現(xiàn)，檢察機關發(fā)布訴前公告的情況并不理想。如表3 所示，檢察機關提起公益訴訟前發(fā)布訴前公告的案例為150 件，約占案例樣本總數(shù)的64.1%，仍有三成以上案例未發(fā)布訴前公告。在最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）聯(lián)合發(fā)布的《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》（以下簡稱為“批復”）中明確規(guī)定：“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前公告程序。”但在訴訟中，只有139 件刑事附帶民事公益訴訟履行訴前公告程序，約占全部刑事附帶民事公益訴訟的64.06%?？梢钥闯觯阂环矫妫鞯貦z察機關對于起訴順位尚未形成統(tǒng)一的認知，部分地區(qū)檢察機關認為其起訴順位應當優(yōu)先于社會組織，故無須發(fā)布訴前公告；另一方面，“兩高”發(fā)布的批復被不少檢察機關所忽視，說明訴前公告程序在司法實踐中并未得到很好的履行，本質上是由于模糊的起訴順位引發(fā)了檢察機關對訴前公告程序的錯誤理解。

表3 檢察機關發(fā)布訴前公告的情況

同時，起訴主體的界限也存在模糊不清的情況。在234 件個人信息保護民事公益訴訟中，由檢察機關提起訴訟的案件為228 件，由法律規(guī)定的消費者組織提起訴訟的案件為6 件，國家網(wǎng)信部門確定的組織還未提起過相關訴訟?？梢园l(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)案件都是由檢察機關起訴的，法律規(guī)定的消費者組織和國家網(wǎng)信部門確定的組織參與程度明顯不足。雖然訴訟的“刑事化”趨勢是檢察機關在起訴主體中占比畸重的重要原因，但社會組織界定不清也使得其他起訴主體難以充分發(fā)揮作用。個人信息保護法第七十條只是簡單地對起訴主體做出羅列，但并未明確界定起訴主體的范圍，基于此產(chǎn)生了以下問題：第一，“法律規(guī)定的消費者組織”中的“法律”指代的是哪項條款？第二，“國家網(wǎng)信部門確定的組織”中“網(wǎng)信部門”的層級、“組織”的標準等究竟是什么？通過觀察由法律規(guī)定的消費者組織提起訴訟的全部6 件案件，發(fā)現(xiàn)起訴主體均為省級消費者協(xié)會或委員會。而根據(jù)消費者權益保護法第四十七條的規(guī)定，只有“中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會”才能提起消費者保護公益訴訟。說明在司法實踐中，將消費者權益保護法第四十七條作為“法律規(guī)定的消費者組織”這一轉介條款的對象已經(jīng)成為共識。然而，立法上的過于簡略導致“國家網(wǎng)信部門確定的組織”的范圍和標準始終難以厘定，也使其法律適用無所適從，無法達到立法的預期效果。法律規(guī)定的消費者組織出于類型的限定和半官方的性質，在起訴主體中發(fā)揮次要作用，而要真正發(fā)揮社會組織在個人信息保護民事公益訴訟的作用，則需要明晰“國家網(wǎng)信部門確定的組織”的界限，使其充分參與到公益訴訟當中。

（四）訴訟請求存在瑕疵

1.賠禮道歉的訴訟請求無明確標準

關于個人信息保護民事公益訴訟的訴訟請求，學術界的爭議焦點主要集中在損害賠償和懲罰性賠償?shù)倪m用問題上。然而，通過實證研究發(fā)現(xiàn)，賠禮道歉的訴訟請求同樣存在瑕疵。在全部234 件案例樣本中，原告提起賠禮道歉訴訟請求的案件數(shù)為218 件，占比約為93.16%?？梢哉f，賠禮道歉已經(jīng)成為個人信息保護民事公益訴訟的主要救濟手段，但在司法認定過程中卻并未形成明確且統(tǒng)一的標準。如表4 所示，賠禮道歉訴訟請求的履行方式包括三種，分別是當庭賠禮道歉（3件）、庭審直播賠禮道歉（7 件）、在新聞媒體上公開賠禮道歉（208 件）。即使在新聞媒體上公開賠禮道歉已成為絕對的主流，也不乏其他類型的履行方式出現(xiàn)。而當采取在新聞媒體上公開賠禮道歉的履行方式時，各地對于新聞媒體的層級要求也不盡相同。如表5 所示，要求在國家級媒體上公開賠禮道歉的案件數(shù)為85 件，約占在新聞媒體上公開道歉案件數(shù)的40.87%；要求在省級以上媒體公開賠禮道歉的案件數(shù)為62 件，占比約為29.81%。雖然各地對于新聞媒體的層級要求主要集中在國家級媒體和省級以上媒體等高級別媒體，但市級以上媒體、縣級以上媒體也占據(jù)了一定的比例。同時，司法實踐對于賠禮道歉履行期限同樣要求各異。在所有由原告提起賠禮道歉訴訟請求的案件中，履行期限為30 天的案件數(shù)為71 件，履行期限為15 天的案件數(shù)為51 件，未約定履行期限的案件數(shù)為81 件，且還有少量履行期限為5天、15 天、60 天、3 天的情況出現(xiàn)?？梢钥闯?，賠禮道歉的實現(xiàn)方式和履行期限都呈現(xiàn)出雜亂無章的狀態(tài)，導致賠禮道歉的訴訟請求在司法認定中缺乏明確的標準，對訴訟的評價尺度和司法裁判的公正性造成沖擊。

表4 賠禮道歉訴訟請求的履行方式

表5 在新聞媒體上公開賠禮道歉中的層級要求

2.損害賠償與懲罰性賠償訴訟請求的正當性存疑

損害賠償與懲罰性賠償訴訟請求是個人信息保護民事公益訴訟理論研究關注的重點之一。不少學者雖然肯定損害賠償訴訟請求的現(xiàn)實意義，但認為賠償主體的不特定性使其應受限制適用，不得成為主要的救濟途徑。本質上是對損害賠償?shù)倪m用持保留態(tài)度，并未充分肯定其正當性。而在司法實踐中，損害賠償訴訟請求并未被邊緣化。由原告提起損害賠償訴訟請求的案件數(shù)為136 件，占比約為58.12%，損害賠償作為一項重要的訴訟請求而存在。對于懲罰性賠償，學術界對其正當性的爭議則更加激烈，持反對觀點的學者認為懲罰性賠償缺乏法律基礎，僅適用于私益訴訟領域。但司法實踐也并未對懲罰性賠償?shù)倪m用持排斥態(tài)度，甚至在一定層面上進行推廣。在“河北省保定市人民檢察院訴李某侵害消費者個人信息和權益民事公益訴訟案”中，河北省保定市人民檢察院在邀請專家論證和問卷調查后，請求法院判令侵權人李某支付三倍的懲罰性賠償金，法院最后也支持了檢察機關的全部訴訟請求[8]。此案也被最高人民檢察院列為檢察機關個人信息保護公益訴訟典型案例，說明實務部門對于懲罰性賠償在個人信息保護民事公益訴訟領域的適用前景表示認可和推崇。而目前司法實踐廣泛適用損害賠償，同時也存在懲罰性賠償?shù)默F(xiàn)象，加深了理論基礎與司法實踐之間的沖突，使得二者的正當性問題未得到消解，成為訴訟請求的一大瑕疵所在。

四、個人信息保護民事公益訴訟的司法認定進路

（一）擺脫訴訟的“刑事化”趨勢

1.推動訴訟的管轄權下移

個人信息保護民事公益訴訟的“刑事化”趨勢，與公益訴訟的管轄制度存在密切聯(lián)系。根據(jù)“兩高”發(fā)布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱為“公益訴訟解釋”）第五條的規(guī)定，僅有地級市人民檢察院才能提起民事公益訴訟，縣級人民檢察院一般不具有民事公益訴訟的起訴資格。而公益訴訟解釋第二十條又規(guī)定：“人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄?！蓖ㄟ^刑事附帶民事公益訴訟賦予了縣級人民檢察院起訴資格，該條款也被稱為“附隨刑事案件管轄”規(guī)則[9]。長期以來，個人信息保護民事公益訴訟的管轄權只在地級市司法機關。但縣級人民檢察院作為基層司法機關，往往最早開展公益訴訟的案件線索搜集和案件情況調查工作，隨后再將案件材料移交給地級市人民檢察院起訴。刑事附帶民事公益訴訟的出現(xiàn)打破了縣級人民檢察院在公益訴訟管轄權的桎梏，通過此種方式使其無須將辦案成果移交給其他機關，也被各地基層人民檢察院廣泛適用。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，在純民事公益訴訟中，除由杭州互聯(lián)網(wǎng)法院專門管轄的5 件案例外，其余12件案例均由中級人民法院管轄；而在刑事附帶民事公益訴訟中，全部217 件案例均由縣級人民檢察院起訴，基層人民法院管轄。這體現(xiàn)了縣級人民檢察院對于公益訴訟的辦案需求和無法取得管轄權之間的矛盾，而通過刑事附帶民事公益訴訟的形式能極大地調和矛盾，但同時加重了訴訟的“刑事化”趨勢。因此，要擺脫個人信息保護民事公益訴訟的“刑事化”趨勢，應當將純民事公益訴訟的管轄權下移到基層。管轄權下移后，基層人民檢察院便能直接提起純民事公益訴訟來滿足辦案需求，無須通過刑事附帶民事公益訴訟進行“間接管轄”，純民事公益訴訟被刑事附帶民事公益訴訟擠占的現(xiàn)象也能得到疏解。雖然未來個人信息保護民事公益訴訟會朝著專門管轄的方向發(fā)展，實現(xiàn)專門法院民事、刑事、行政“三合一”管轄[10]，但在專門法院尚未建成體系之前，推動訴訟的管轄權下移才能夠解決當下的“燃眉之急”。

2.加強檢察機關的調查核實權

檢察機關的調查核實權主要規(guī)定在公益訴訟解釋的第六條中，即“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據(jù)材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合”。但公益訴訟解釋并未規(guī)定拒不配合調查取證的法律后果，使得檢察機關的調查核實權缺乏強制力。對于取證、搜證相對困難的民事公益訴訟案件，檢察機關往往通過刑事附帶民事公益訴訟，借助刑事取證的強制性來解決這一問題，從而加重訴訟的“刑事化”趨勢。因此，要提高個人信息保護民事公益訴訟的獨立性，需加強檢察機關的調查核實權。首先，可以參照民事訴訟法第一百一十四條的規(guī)定，對于拒不配合調查取證的訴訟參與人根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款或者拘留的處罰，增強檢察機關調查核實權的強制力。其次，可以將檢察機關的調查取證與獎勵舉報制度相結合，在提高調查核實權強制力的同時，吸引更多案外人員參與其中，擴大線索的來源渠道。最后，可以通過新型專業(yè)技術和專業(yè)輔助人員等非強制性手段輔助取證，創(chuàng)新檢察機關的調查核實方式[11]。

（二）對“眾多”的含義應做綜合考量

要解決個人信息保護民事公益訴訟起訴標準的爭議問題，關鍵在于對“眾多”含義的正確理解。筆者認為，對“眾多”的含義應做綜合考量，具體從以下幾個方面進行把握。其一，社會公共利益是否受到侵害是理解“眾多”含義的主要標準。公益訴訟本質上是為了維護社會公共利益，故社會公共利益應成為起訴標準判斷的重要依據(jù)。而要判斷社會公共利益是否受到侵害，應當從受害者分布的廣泛性、對社會的危害程度、受害者人數(shù)的不特定性等因素來考慮。受害者人數(shù)的不特定性具體應為侵權行為指向的人數(shù)不特定，無須不特定多數(shù)人受到實質性侵害，否則起訴標準就存在過于嚴苛之嫌，難以實現(xiàn)公益訴訟的預期效果。其二，“眾多”的標準可以進行適當量化，通過設立最低人數(shù)限制以防止濫訴。基于司法資源的有限性，可以參照民事訴訟法對“眾多”的解釋，侵權行為造成的受害者人數(shù)不得低于10 人才能提起個人信息保護公益訴訟，借助“抽象”和“具體”相結合的形式綜合理解“眾多”的含義。其三，可以參考最高人民檢察院下發(fā)的個人信息保護民事公益訴訟的辦案重點輔助理解“眾多”的含義。在最高人民檢察院下發(fā)的《關于貫徹執(zhí)行個人信息保護法推進個人信息保護公益訴訟檢察工作的通知》中[12]，明確指出要重點關注5 類信息：敏感個人信息、特殊群體個人信息、重點領域個人信息、大規(guī)模個人信息、特定對象個人信息。因此，上述5 類信息可以成為是否提起個人信息保護民事公益訴訟重要的輔助參考標準。

（三）明確起訴主體的順位和界限

1.基于“特別法與一般法”的視角確定起訴主體順位

起訴主體的順位模糊是個人信息保護民事公益訴訟在司法認定過程中面臨的困境之一，故須明確起訴主體的順位。從前文的分析上看，正確處理民事訴訟法第五十八條與個人信息保護法第七十條之間的關系是確定起訴順位的決定性因素。立法法第一百零三條的規(guī)定，“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”。若能基于立法法第一百零三條從“特別法與一般法”的視角處理兩個法條之間的關系，起訴主體順位困境便能迎刃而解，問題的關鍵在于判斷民事訴訟法與個人信息保護法的制定主體是否屬于“同一機關”。從法律概念上看，民事訴訟法的制定主體為全國人民代表大會，個人信息保護法的制定主體為全國人民代表大會常務委員會，二者具有不同的立法權限和效力等級，故并不屬于“同一機關”[13]。但從法律適用的角度上看，全國人民代表大會雖是制定和修改基本法律的機關，但全國人民代表大會常務委員會也能修改基本法律，二者對于基本法律所持的理念是相通的，故將二者視為“同一機關”有其正當性。在公益訴訟領域中，優(yōu)先適用全國人民代表大會常務委員會制定的非基本法律也有先例。例如，未成年人保護法作為非基本法律，僅確定了檢察機關作為未成年人權益保護公益訴訟的起訴主體，民事訴訟法第五十八條規(guī)定的“法律規(guī)定的機關和有關組織”并未被納入其中[4]22，而這并不妨礙司法實踐在未成年人權益保護公益訴訟的起訴主體問題上適用未成年人保護法的特殊規(guī)定。因此，在確定個人信息保護民事公益訴訟的起訴順位時，應當從“特別法與一般法”的視角出發(fā)。以個人信息保護法第七十條的規(guī)定為準，即檢察機關應居于起訴主體第一順位，優(yōu)先于法律規(guī)定的消費者組織和國家網(wǎng)信部門確定的組織。另外，即便檢察機關處于起訴主體順位之首，仍需履行訴前公告程序，便于社會組織發(fā)揮監(jiān)督作用。

2.基于立法目的和主體多元 化的視角確定起訴主體界限

就個人信息保護民事公益訴訟的三大起訴主體而言，檢察機關作為國家機關，其界限范圍是明確清晰的?！胺梢?guī)定的消費者組織”在司法認定中也已經(jīng)形成共識，即為省級以上消費者協(xié)會或委員會。因此，要明確起訴主體的界限，關鍵在于明確“國家網(wǎng)信部門確定的組織”的范圍，應當基于立法目的和主體多元化的視角加以確定，發(fā)揮社會組織在訴訟中的作用。

一方面，需明確“國家網(wǎng)信部門”的含義。從立法目的的角度看，“國家網(wǎng)信部門”應指代的是國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室（以下簡稱“網(wǎng)信辦”），并不包括省級或地級市網(wǎng)信辦。一方面，將確定社會組織的權限下放給省級或地級市網(wǎng)信辦，會使社會組織的范圍過于龐雜和混亂，在不利于監(jiān)督管理的同時也會使提起訴訟的質量下降；另一方面，在個人信息領域存在跨地區(qū)侵權的現(xiàn)象十分普遍，而在應對跨省或跨市的公益訴訟案件時，各地網(wǎng)信辦對社會組織確定的標準不同可能會引發(fā)新一輪的起訴主體爭議。因此，由國家網(wǎng)信辦主導社會組織的確定有其必要性，也符合個人信息保護法第七十條的立法原意。

另一方面，需明確“組織”的標準。對于“組織”標準的確立應當秉持主體多元化的原則，充分發(fā)揮社會組織在個人信息保護民事公益訴訟中的作用，具體包括以下幾點。其一，可以參照環(huán)境公益訴訟對起訴主體之一的環(huán)保組織要求。環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定了能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會組織條件：“（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！币虼?，“國家網(wǎng)信部門確定的組織”也應同時滿足經(jīng)登記、專業(yè)性和無違法記錄的要求。其二，社會組織應當具備公益屬性，強調其非營利性?！皣揖W(wǎng)信部門確定的組織”本身就是作為公益訴訟的起訴主體而存在，倘若存在營利性質，便與公益訴訟的目的相悖。其三，社會組織的類型限制不宜過于嚴格。能夠提起公益訴訟的社會組織類型可以豐富多樣，包括社團、基金會、學術機構等，但需要具備一定的訴訟能力和經(jīng)驗。

（四）完善原告的訴訟請求

1.統(tǒng)一賠禮道歉訴訟請求的標準

在司法實踐中，賠禮道歉的履行方式和履行期限尚未形成共識。因此，完善原告的訴訟請求，首先需統(tǒng)一賠禮道歉訴訟請求的標準。賠禮道歉的現(xiàn)實意義，主要在于維護受侵害人的尊嚴、對受侵害人進行精神撫慰、對違法行為進行威懾和教育[14]。在廣東省消費者委員會訴江門市蓬江區(qū)五邑家園裝飾設計中心一案中，法院認為江門市蓬江區(qū)五邑家園裝飾設計中心的行為對消費者造成了精神困擾和負擔，導致消費者安全感降低，以此為由支持了消費者組織的賠禮道歉訴訟請求①江門市中級人民法院（2021）粵07 民初38 號民事判決書。。故在確立賠禮道歉的訴訟請求標準時，應從賠禮道歉現(xiàn)實意義的角度來考量，具體標準如下。其一，逐步推廣庭審直播賠禮道歉，當庭道歉若未涉及私密信息也應通過庭審直播方式公開。庭審直播的對象足以覆蓋不特定多數(shù)群體，對打擊侵權行為，彌補受侵害人的精神損害等方面都能起到很好的效果。其二，鑒于在新聞媒體上公開賠禮道歉已是當下司法實踐的主流，故不宜完全取締，但至少應將新聞媒體的層級限制在省級以上。原告要求侵權人在新聞媒體上公開賠禮道歉時應根據(jù)受害者范圍的廣泛程度、案件覆蓋的區(qū)域范圍、影響力等因素在國家級媒體和省級以上媒體之間進行考量。其三，當賠禮道歉的訴訟請求采用在新聞媒體上公開的方式時，需注意履行期限的統(tǒng)一，賠禮道歉的履行期限以司法實踐中采用比例最高的30 天為宜。若履行期限屆滿被告仍未賠禮道歉，法院應依法強制執(zhí)行。

2.明確損害賠償和懲罰性賠償訴訟請求的公益屬性

盡管損害賠償和懲罰性賠償訴訟請求在實務中已經(jīng)得到適用，但二者的正當性問題仍未得到解決，明確二者的屬性，應當從賠償款的使用方式著手。在法院支持損害賠償和懲罰性賠償?shù)膫€人信息保護民事公益訴訟中，侵權人所支付的賠償款包括上繳國庫②雞西市城子河區(qū)人民法院（2022）黑0306 刑初35 號刑事附帶民事判決書。、存入原告提供的專項賬戶③滄州市獻縣人民法院（2022）冀0929 民初1770 號民事判決書。、存入法院提供的指定賬戶④江門市新會區(qū)人民法院（2022）粵0705 刑初187 號刑事附帶民事判決書。等，賠償款的流向和使用并未形成統(tǒng)一的標準。筆者認為，賠償款用于上繳國庫、直接交由受害人、存入法院提供的指定賬戶等形式混淆了私益訴訟與公益訴訟賠償款的區(qū)別。私益訴訟中的賠償款更多強調對受害人的救濟和對侵權人的威懾作用，而公益訴訟中的賠償款應突出對社會公共利益的保護，強調其公益性。因此，侵權人所支付的損害賠償和懲罰性賠償應當存入由原告專門開設的公益訴訟賬戶，對賠償金進行專門管理，賬戶金額主要用于有關個人信息保護公益事業(yè)，以此來明晰賠償款的公益屬性。

五、結語

通過對234 件案例樣本進行實證分析，可以看出司法機關對個人信息保護民事公益訴訟已經(jīng)形成了一定的共識。近日，最高人民法院發(fā)布第35 批指導性案例，其中兩例為個人信息保護刑事附帶民事公益訴訟，說明最高人民法院也正在積極通過發(fā)布指導性案例的方式明確訴訟的司法認定標準。但不可否認的是，個人信息保護民事公益訴訟在司法認定過程中存在不少問題，影響了裁判結果的統(tǒng)一性。本文從訴訟獨立性、起訴標準、起訴主體、訴訟請求四個角度給出司法認定進路，旨在基于現(xiàn)行的法律框架提煉出一套可行的司法認定標準。而要使個人信息保護民事公益訴訟更加健康持久的發(fā)展，還需公益訴訟法和相關司法解釋的出臺，從立法上形成更具指導意義的司法認定標準。