中國公立大學教師流動政策的百年嬗變及啟示(1912-2022)

張 虹

(重慶師范大學 初等教育學院,重慶 400700)

一、問題提出

教師流動并非產(chǎn)生于今天,教師流動是一個歷史性范疇。當下大學教師流動所遭遇的制度障礙以及實現(xiàn)困境應與計劃經(jīng)濟體制下學校對政府的強依附性,以及單位制度的行政化特性不無關系。[1](P59-65)新中國成立后得以廣泛推行的單位體制,在很大程度上瓦解了我國近代大學教師流動賴以存在的文化自由基礎,并牢牢地將大學教師封鎖在單位制的保護下以獲取相對穩(wěn)定的單位生活。進入新世紀后,隨著事業(yè)單位全員聘用制的推行,大學教師與高校之間的關系逐漸被激活,大學教師自主流動回溫并成為常態(tài)。

目前關于大學教師流動政策方面的研究比較豐富。僅從史學的角度,縱向上以1949年和1978為時間節(jié)點,更多的是考察新中國成立70年來高校教師流動政策、大學教師流動歷史沿革、大學教師流動制度變遷,以及大學高層次人才引進政策;或改革開放40年來大學教師流動政策,大學教師流動話語變化。也有更早地梳理了近代大學教師群體流動與近代大學教育之間的關系的研究。但是,尚未發(fā)現(xiàn)把大學教師流動放在百年嬗變的歷史語境中進行考察。有觀點認為我國真正意義上對教師流動問題的關注始于改革開放。[2]那么,在此之前呢?或者從近代意義上的第一所公立大學——國立北京大學(1912)肇始①,大學教師的流動情況如何?即大學教師流動在我國近代歷史上是如何產(chǎn)生和發(fā)展的?或者說中國是否具備大學教師流動自由的文化基因與歷史積淀?把大學教師流動放在近代時序空間中進行考察,通過追溯百年大學教師流動的形成以及教師流動自由的歷史淵源,分析百年大學教師流動政策的演變邏輯及其動因,對于今后我國公立大學教師流動政策的規(guī)范治理,促進高等教育學術生態(tài)良性發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、中國公立大學教師流動政策的百年嬗變歷程(1912-2022年)

中國現(xiàn)代性意義上的大學源自于近代大學的興起,把高校教師流動放在中國近代以來社會政治經(jīng)濟變革的宏觀背景下進行考察,結合具有標志性的重大教育政策文件,總結和反思百年大學教師流動政策的演進規(guī)律及其制度邏輯,對中國近代以來的大學教師流動政策進行全景式掃描,嘗試探尋近代以來中國大學的現(xiàn)代化轉型之路。

(一)大學教師完全自由流動期(1912-1948年)

清朝后期,近代社會處于一個急劇動蕩的社會轉型期。從洋務運動新式學堂的興起,到中國近代第一所國立大學——國立北京大學的創(chuàng)建(1912),標志著我國現(xiàn)代意義上大學制度的初步確立。[3]由此,近代大學在“外壓內(nèi)生”的雙重催化下走出了一條具有中國特色政府驅動的現(xiàn)代大學發(fā)展之路。[4]自近代大學出現(xiàn)以來,20世紀首批自由職業(yè)者——高校教師出現(xiàn),他們享有著充分自由遷徙和自由擇業(yè)的權利,這種局面一直延續(xù)到新中國成立之初。[5]可以說,民國大學在中國教育史上雖歷經(jīng)動蕩亂世,但變革之探索異彩紛呈,在很大程度上取決于教育等法律體系的建立。在中國憲法史上,最早涉及公民工作自由權的是南京臨時政府于1912年頒布的《中華民國臨時約法》,其中,第6條列舉的人民享有的自由權中明確了“營業(yè)之自由”(第3款)。1913年北洋政府頒布的《天壇憲法草案》進一步規(guī)定公民有“職業(yè)之自由,非依法律不得限制”(第8條)。此后的憲法或是以“職業(yè)自由”,或是以“營業(yè)自由”“工作權”的方式先后確認了公民的工作自由權。[6]與此同時,政府頒布了一系列與大學相關的政策法規(guī),尤其以大學教師任職資格與聘任規(guī)定方面尤為典型。如1912年《大學令》作為中國第一部高等教育法令的頒布,開啟了近代以來大學自主聘任教師的立法源頭。[7]此后,逐漸形成了以《大學令》為核心,以《修正大學令》(1917)、《國立大學職員任用及薪俸規(guī)程令》(1917)、《國立大學校條例令》(1924)、《國民政府對于大學教授資格條例之規(guī)定》(1926)、《大學教授資格條例之規(guī)定》(1927)、《大學法》(1948)為配套的高等教育立法體系。這些法律法規(guī)不僅標志著近代中國公立大學教師聘任政策之形成,更確保了大學對教師聘任的自主權[8],在法律層面促進與保障了大學教師的自由流動。

盡管民國大學教師聘任權經(jīng)歷了從最初由校長主掌到改為聘任委員會再到由評議會決策的過程,但始終沒有改變大學是教師聘任的主體這一原則性規(guī)定,即大學始終擁有對教師聘任的自主權利,教師亦成為獨立的學術主體,不僅有要求學術自由的權力,也享有學術選擇的自由。正是政府賦予了高校相對靈活的用人自主權,使得這一時期的大學教師流動表現(xiàn)出自主性的一面,并體現(xiàn)出一定的市場選擇性與競爭性。另一方面,民國時期大學教師流動還飽受著戰(zhàn)亂、經(jīng)濟壓力以及社會格局的動蕩等外部因素的影響,增加了大學教師流動的不確定性或偶然性,同時也加劇了近代大學教師壓力流動的特點。這些多重因素的交錯影響,使得民國大學教師流動既有遵循高等教育自身發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在需要,又有來自教育以外其他社會因素的外力干擾,呈現(xiàn)出大學教師流動復雜性的一面?？梢哉f,自由流動和壓力流動的交替影響勾勒出這一時期民國大學教師流動的基本樣態(tài)。

(二)限制大學教師自由流動期(1949—1984年)

新中國成立初,在對民國大學實施全面接管和社會主義改造之后,事業(yè)單位人事制度系統(tǒng)的確立成為中國高校人事制度改革的一個最大特點。[9](P74)民國大學對西方教師聘任制的移植與發(fā)展在新中國成立后的第一個高等教育政策——《高等學校暫行規(guī)程》(1950年)中得以短暫的繼承,如第十九條規(guī)定:“校(院)長代表學校,領導全校(院)一切教學、研究及行政事宜……任免教師、職員、工警?！盵10]遺憾的是,近代以來教師流動的文化基因隨著新中國的建立并未得到有效的延續(xù)和發(fā)展,而且很快被統(tǒng)一管理的計劃經(jīng)濟體制所代替。這種計劃模式對高校與政府以及高校與教師之行政(管理)關系的確立產(chǎn)生了深遠影響。當政府的權力逐漸滲透到高校教師管理的各個領域后,隨之帶來的是教師與高校的關系以及教師身份的新的變化。

教育方面代表性的政策文件有:1950年,政務院頒布《關于高等學校領導關系的決定》,確立了中央政府教育部對全國教育的統(tǒng)一領導權;[11]1953年,政務院進一步指出:“中央高等教育部對全國高等學校(軍事學校除外)實施統(tǒng)一領導,包括高等學校的設立、院系專業(yè)設置……人事制度(包括人員任免、師資調(diào)配等)等?！盵12](P212)這一規(guī)定開始將高等教育納入國家計劃體系,由中央政府對高等教育的人、財、物實施統(tǒng)一的領導和管理。1956年,高等教育部頒布《高等學校任用教、職、工人的暫行規(guī)定》,首次明確了新中國高等學校教師的統(tǒng)一管理制度,重新確認了高校教師的法律身份——國家工作人員,從此教師有責任服從國家調(diào)動。[13]同年,《關于高等學校教師調(diào)動的暫行規(guī)定》再次強調(diào):“高等學校教師是國家工作人員,應該根據(jù)國家需要,服從國家調(diào)動”,教師“除非經(jīng)高等教育部統(tǒng)一,一般不作調(diào)動”。[12](P634)隨后,1961年“高教六十條”頒布,第31條進一步明確“教育部直屬高等學校教師的調(diào)動必須經(jīng)過教育部的批準”。自此,高校教師流動皆納入國家行政計劃管控范圍,意味著任何部門抽調(diào)教師需先征得高等教育部同意,不允許教師個人或單位私自允許人員流動,高校教師的自由流動受到最嚴格的限制。

(三)有限的大學教師自由流動期(1985—1999年)

改革開放到20世紀末,大學教師流動呈現(xiàn)出市場引導和政府主導下的“有限自由流動”。這一階段中國高等教育制度的變遷大體經(jīng)歷了撥亂反正、恢復和重建以及全面啟動教育體制改革等階段。教育政策與立法的推進更多地表現(xiàn)為改革的復雜性,既帶有“破舊”的改革勇氣,又體現(xiàn)出“立新”的某種謙抑。受市場經(jīng)濟“下海經(jīng)商熱”的影響,大大刺激了體制內(nèi)部分教師走出去的強烈意愿,形成了改革開放后教師流動的第一次大潮。當時科技人才等一批知識分子的“下?！焙汀翱兹笘|南飛”即是市場化浪潮下高校教師流動的典型特征。[14](P20-21)其推動因素有諸多政策法規(guī)的支持。如1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布,簡政放權、分級管理、落實學校辦學自主權等成為改革要旨;1986年國務院下發(fā)《關于實行專業(yè)技術職務聘任制度的規(guī)定》,提出事業(yè)單位實行專業(yè)技術職務聘任制,聘期一般不超過5年[15];同年3月,國務院出臺《高等教育管理職責暫行規(guī)定》,指出擴大高等學校管理權限,高?？梢云溉巍⑥o退教師和辭退職工[16]。

直到1993年《中華人民共和國教師法》頒布,以聘任合同確立學校與教師之間的法律關系,正式開啟了與市場經(jīng)濟體制改革相適應的用人競爭機制。政策法規(guī)的相繼頒布在確認高校辦學自主權的同時,意圖疏通學術職業(yè)系統(tǒng)“能進能出”和“能上能下”的問題。與此同時,在改革開放后的二十年,由于我國尚處于市場經(jīng)濟的建設期,各個部門與管理系統(tǒng)仍延續(xù)了上一時期高度集中的計劃管理體制,廣大企業(yè)職工以及事業(yè)單位工作人員都接受著計劃內(nèi)的終身就業(yè)與全能保障,并未實質性改變高校教師基于“單位人”的終身制。因此,此階段仍然存在教師流動難以及教師退出機制不健全的問題。

(四)規(guī)范大學教師自由流動期(2000-2022年)

新世紀之初,我國教師聘任制開始由專業(yè)技術職務聘任向崗位聘用制轉換。[17]代表性的政策文件有:2000年三部門聯(lián)合發(fā)布《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》,2002年國務院辦公廳轉發(fā)人事部《關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》,提出任用教師要按需設崗,公開招聘,開啟了高校教師崗位聘任制的改革探索。隨之而來的是國家相關立法和政策的推進,如2008年《中華人民共和國勞動合同法》賦予普通勞動者預告辭職權,2014年《事業(yè)單位人事管理條例》首次以法律的形式賦予了事業(yè)單位工作人員的預告辭職權,高校教師獲得了辭職的自由。為進一步破除和疏通人才流動的體制性、制度性障礙,2011年中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》和2015年《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》發(fā)布,這兩項政策意在推動全員納入社會保障體系,有利于擴大高校和教師的雙向選擇權。這一系列政策法規(guī)的出臺為弱化身份管理,強化學術市場在人力資源配置中的基礎性作用,并為高校教師流動創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境和制度保障。

進入新世紀以來,在國家人才項目的持續(xù)推動下,“高層次人才”戰(zhàn)略資源的主體地位得以突顯,高校為“達標”和“躋身”“雙一流”前列,從“非雙高校”流向“雙一流高?！?展開了對優(yōu)質人才的激烈競爭。因此,這一時期由市場主導的高層次人才職業(yè)內(nèi)流動成為大學教師流動的主要類型。[18]在這一期間,國家對高等教育重點建設項目的制度安排催生了學術錦標賽的內(nèi)卷效應,并衍生出“學術績效主義”和“學術量化”的資本化傾向,引發(fā)了學術圈人才規(guī)劃亂發(fā)“帽子”、人才評價只唯“帽子”、人才自身爭戴“帽子”以及地方和單位挖搶戴“帽子”人才的怪象亂象,最終導致人才項目異化為人才稱號。[19]為此,國家相繼出臺《關于進一步加強和規(guī)范高校人才引進工作的若干意見》(2014)、《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》(2016)、《關于堅持正確導向促進高校高層次人才合理有序流動的通知》(2017)、《關于加快直屬高校高層次人才發(fā)展的指導意見》(2017)、《人力資源市場暫行條例》(2018)、《關于進一步弘揚科學家精神加強作風和學風建設的意見》(2019)、《關于正確認識和規(guī)范使用高校人才稱號的若干意見》(2020)、《中央高校建設世界一流大學(學科)和特色發(fā)展引導專項資金管理辦法》(2022)等,嘗試從政策法規(guī)層面對學術職業(yè)市場人才的不當競爭與無序流動加以規(guī)范和引導。與此同時,高校教師流動受阻的現(xiàn)象依然存在。有的高校為防止人才流失設置了種種人為性障礙,這使得這一階段的大學教師流動呈現(xiàn)出自由流動、無序流動與流動難并存的復雜現(xiàn)象。

三、中國公立大學教師流動政策的嬗變邏輯

從中國大學教師流動政策的百年演進歷程來看,經(jīng)歷了“自由期-限制期-有限期-規(guī)范期”四個階段,透過百年歷史軌跡,可以發(fā)現(xiàn)中國大學教師流動政策演進的基本特征和演進邏輯。

(一)多重因素影響下的民國大學教師流動:以完全自由流動為主

民國至南京國民政府時期,政府頒布了一系列與大學教師任用相關的法規(guī)、條例,伴隨中國大學的近代化,近代中國大學教授群體隨之出現(xiàn)。民國時期大學教師流動在總體上呈現(xiàn)出基于壓力流和自主流交織的“完全自由流動”。自由流動對中國近代大學教育產(chǎn)生了積極影響,壓力流則迫使教學科研活動中斷,對近代大學教育產(chǎn)生消極影響。第一,民國高等教育改革奠定了中國近代高校人事制度的基礎,形成了近代公立大學各具特色的教師聘任制度。盡管由于政局動蕩、教育行政部門人事更替頻繁,以及高校人事管理無統(tǒng)一標準,民國大學的教師管理均表現(xiàn)為“大學自治”和“校長集權”的傾向。[20]這使得高校能夠在自主范圍內(nèi)靈活地推行教師聘任制,促使高校教師逐漸演變?yōu)樽杂陕殬I(yè)者。第二,教師自主流動得益于立法對近代大學教師流動權利的保障與推進。如近代憲法對公民工作自由權與公民自由擇業(yè)機制的確認,使得這一時期的大學教師能夠擁有“身份自由,擇業(yè)自由”?！洞髮W令》明確規(guī)定在大學設立評議會和教授會,既是教授治校與大學自治的首創(chuàng),亦是民國政府落實向大學分權的初次嘗試。后續(xù)《大學組織法》《大學法》等各類大學規(guī)程等法規(guī)政策的頒布,推動了學術自治和教授治校的現(xiàn)代大學核心制度,為大學教師自由流動提供了法律保障。同時,教育立法的顯著成果之一高校教師聘任制的實然落地,大學教師流動有了直接的制度依據(jù),教師與高校同時獲得了選擇權,大學教師的學術自由和流動自由得以實現(xiàn)。[21]第三,各種戰(zhàn)爭的爆發(fā)與權利更迭等外部社會環(huán)境的突變使得近代大學教師的聘任以及教師的流動更具有戰(zhàn)時性特征。政策的不穩(wěn)定使得民國大學教師在資格檢定、聘用規(guī)程和人才流動等方面都具有較大的隨意性。第四,除近代戰(zhàn)亂、政治更迭等外部因素影響外,中國近代知識分子群體的覺醒與民主自由精神之涵養(yǎng)、自由擇業(yè)機制與大學聘任制的推行、學術機構的建立與學術交流的激發(fā),[22](P348-349)這些因素的融合與激蕩共同形成了近代以來我國特有的大學教師流動文化。

綜上而言,近代以來我國公立大學真正意義上的教師流動始于高校教師聘任制的推進。民國《大學令》等政策法律的頒布沖破了傳統(tǒng)大學教員學官身份的制度屬性,開創(chuàng)了近代大學教師聘任制的應用,確立了大學獨立、學術自治和教授治校等現(xiàn)代大學制度的精神核心,賦予了近代大學教師教育雇員的自由職業(yè)者身份,有效地促進了俊杰云集與學術交流,形成了民國大學在中國高等教育發(fā)展史上的一個高峰。大學與政府關系的“動態(tài)平衡”(表現(xiàn)為政府、校長、教師與學生等四者關系的相對穩(wěn)定),促進了大學獨立和學術自由的現(xiàn)代大學制度的形成,確保民國大學能夠在自主范圍內(nèi)靈活地推行教師聘任制,并形成了近代公立大學各具特色的教師聘任制度。而這種平衡的直接原因得益于政府與大學的放權與分權,即政府主動分權給大學,校長主動分權給師生。[23](P188-192)可見,這一時期有關大學教師流動政策法規(guī)的價值選擇是賦予大學教師合法的流動權益,政府的放權賦予了民國大學較多的自治權,校長獲得聘用教師的自主權利,大學教師獲得了選擇大學的自由。

(二)市場有限參與下的大學教師分類流動:以有限自由流動為主

新中國成立后很長一段時間,在計劃經(jīng)濟體制主導下,服從國家的計劃調(diào)配或流動,是高校教師在內(nèi)的國家機關干部以及事業(yè)單位工作人員的一項義務。這種做法與建國以來高度集中的計劃經(jīng)濟體制和單位制度高度相適應。在全員“統(tǒng)包統(tǒng)分、行政調(diào)配”的主導下,教師對大學以及大學對國家的“雙重單項依附”、剛性的人事聘用制度、創(chuàng)新精神的抑制以及大學“集體的平庸”開始顯現(xiàn)。[24]大學作為學術性組織的應有功能難以發(fā)揮,大學教師從獨立的學術主體變?yōu)椤皢挝蝗恕?大學教師的流動自由嚴重受限。對此,學校人事制度成為一種實質上的終身制,而這種體制內(nèi)身份不斷弱化了高校和教師的選擇權利,將其變?yōu)橐环N長期處于預備狀態(tài)的“沉睡的權利”。[25]盡管1983年國務院出臺了《關于科技人員合理流動的若干規(guī)定》,科技人員流動開始松動,但更多的人才流動遵循于黨和國家事業(yè)發(fā)展的政治需要,政策背后透露出行政管控人才流動的國家邏輯,如強調(diào)教師對組織的絕對服從和服務意識,甚少關注高校教師的主觀意愿選擇。應該說,新中國成立后到改革開放前,高度中央集權的教育管理體制嚴重沖擊了大學自治的民國基礎,教師聘任制被“鎖定”在單位終身制的“外衣”之下,形成了計劃式的大學教師流動制度。這一階段的高校教師流動實際上處于被嚴格限制和管控的狀態(tài),教師與高校之間的關系被教師與政府之間的新關系所取代,導致高校作為獨立辦學主體的地位在全能型政府的管控下被嚴重遮蔽。

自改革開放到20世紀末,隨著政校關系的松綁以及聘任制改革的推進,政府加大了對大學的放權力度,高校教師任用的主體由政府重新回歸為高校,高校獨立法人地位得以確立,教師任用的形式由任命制轉變?yōu)槠溉魏贤?推動了大學教師從“被動流”到“主動流”的時代轉向,很大程度上加速了學術職業(yè)的“流動性”。與此同時,市場經(jīng)濟的發(fā)展使得教師資源的配置方式發(fā)生了改變,大學教師流動逐漸從計劃統(tǒng)一調(diào)配向市場化自主擇業(yè)轉變,從一定程度上保障了學術職業(yè)的流動性。然而,受政府長期的行政管控干預,這一時期高校與教師之間法律關系的行政性仍然占據(jù)主導地位,再加上事業(yè)單位和其他類別的社會組織實行的是不同序列的養(yǎng)老體制,致使系統(tǒng)內(nèi)的教師流動仍然較為有限。因此,這一階段的高校教師流動表現(xiàn)出兩大特點:一是受“經(jīng)商熱”“出國熱”的市場化沖擊,東部高校教師流動呈現(xiàn)出系統(tǒng)外單向流動的特點,且具有一定的自主性和市場選擇性;二是在市場的有限參與下,區(qū)域之間出現(xiàn)了教師流動的“孔雀東南飛”現(xiàn)象,人才隱形流失初步顯現(xiàn)?？偟膩碚f,改革開放后的二十年期間,大學教師流動因市場介入從被動走向了主動,教師擁有了一定的自主發(fā)展權利,但教師的辭職難現(xiàn)象仍較為普遍,因政府(或高校)以教師隊伍穩(wěn)定的高度維護抵消了有限的市場化沖擊,使得這一時期的大學教師流動在總體上呈現(xiàn)出政府強干預下的“有限流動時期”。

(三)市場和學術雙重導向下的教師流動:以自由流動為主,規(guī)制流動為輔

進入新世紀以來,隨著市場在人才資源配置中決定性作用的確立,大學教師在整體流動頻率偏低的情況下已顯增速趨勢,并呈現(xiàn)出市場驅動和學術導向的綜合特點。這一階段事業(yè)單位分類改革的持續(xù)推進,高校等公益二類單位的屬性定位加速了市場為主導的人力資源配置作用,傳統(tǒng)高校與教師之間的法律關系之平權性質得以凸顯。隨著教師權利意識的覺醒,教師預告辭職權的確立從制度上疏通了事業(yè)單位工作人員流出的通道,緩解了大學教師過去辭職難的問題,進一步拓寬了大學教師的職業(yè)自主性,極大地保障了大學教師的擇業(yè)自主權,這些新的變化因素決定了教師的流動行為表現(xiàn)出自由流動的一面。

但由于學術市場發(fā)育不完善,使得新世紀以來的教師流動一直內(nèi)隱在如何解決“教師流動難與無序流動、教師穩(wěn)定與教師流失”之間的矛盾之中?；诖?新時期的教師流動治理必須在規(guī)制與自由的張力之間尋求某種平衡。但現(xiàn)有的教育立法建設落后于教師流動的時代格局,沒能有效調(diào)節(jié)學術市場的無序流動和流動難現(xiàn)象,這些新問題都急需教育立法的不斷創(chuàng)新和積極回應,切實保障教師的合法權益,鼓勵學術型流動,規(guī)避功利型流動。

與此同時,取消事業(yè)單位編制試點以及機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的改革等相關配套政策的實施,對破除教師職務終身制,打破大學教師流動體制“內(nèi)外”壁壘奠定了重要的制度性資源。然而,在“雙一流”建設的推進中,學術市場高層次人才的不當競爭與無序流動已然顯現(xiàn),把大學教師這一群體的社會流動建立在契約自由的基礎上,并非倡導完全自主。相反,過度流動不僅不能倡導,還要進行必要規(guī)范。更何況不合理的流動行為還將引發(fā)聘用關系穩(wěn)定性與流動性的沖突,以及大學教師職業(yè)公共性與自主性的沖突?？偟膩碚f,這一時期的大學教師流動更多地呈現(xiàn)出自由流動、無序流動和流動難的復雜局面。當前,“雙一流”建設催生了學術市場的深度分割,人才流動呈現(xiàn)無序性和非學術性,這就需要在平衡學術職業(yè)流動性與穩(wěn)定性的前提下,不斷優(yōu)化聘用制改革的實效,而如何在規(guī)范當中保障大學教師的流動權利,尚需對大學教師流動的合理邊界進行綜合考量。

四、中國公立大學教師流動政策百年嬗變的當代啟示

從教師流動的視角透過其百年的演進脈絡,可以看出大學教師流動經(jīng)歷了民國自由流動的盛行期,新中國成立后封閉停滯的控制期,以及改革開放后“孔雀東南飛”的流失期,正進入自由流動與無序流動并存的規(guī)范化新時期。公立大學教師流動政策百年嬗變,其背后反映了近現(xiàn)代大學與政府之間權能關系的交替變化,對于治理當代大學教師流動亂象具有重要啟示。

(一)規(guī)范學術管理的資本化傾向,引導高校建立科學合理的人才評價體系

政府學術管理的資本化傾向表現(xiàn)為政府在高校人才管理上的學術人管理資本化與學術成果管理資本化。學術人管理的資本化傾向誘發(fā)了大學高層次人才市場競爭的商品化現(xiàn)象,致使高校陷入功利主義的泥潭,逐漸遠離學術本位的價值追求。學術成果管理資本化傾向使得人才頭銜、學術聲譽和身份符號等均被納入量化的評價指標體系,導致人才評價體系的量化原則以及各種數(shù)量科研和績效科研的出現(xiàn)?？梢哉f,政府對學術管理的資本化導向不變,尤其是對高校人才層次與辦學水平的評價標準不變,高校人才評價體系的現(xiàn)狀便難以取得實質性的改變。因此,要調(diào)整現(xiàn)有功利化傾向的人才評價機制,弱化人才考核的數(shù)量指標和“帽子”稱號,必須規(guī)范政府人才管理的資本化傾向,這就需要一方面明確政府與大學的權責關系,賦予高校充分的自主管理權,發(fā)揮學術內(nèi)行人“教授治學”參與大學管理的民主化建設;另一個方面,及時轉變政府的角色和功能,實現(xiàn)從“全能政府”到“有限政府”,再到“有為政府”的轉變,不斷加強我國學術勞動力的市場化建設。

(二)引入靈活多元的教師聘用管理體系,完善聘用合同的法制化和規(guī)范化

靈活多元的教師聘用制度體系是指探索相對穩(wěn)定的骨干層與出入有序的流動層相結合的聘用合同管理模式,如終身聘用、長期聘用以及短期聘用、兼職教師等形式?？山梃b西方的教師等級劃分標準,建立任期制與終身制相結合的開放式教師聘用方式,對不同資歷與學歷的教師劃階段聘任管理,完善教師的聘任類型和聘用合同內(nèi)容。針對事業(yè)單位的分類改革和事業(yè)單位用人的多樣性,制定《聘用合同條例》,對事業(yè)單位聘用關系進行特殊規(guī)范。[26]調(diào)節(jié)公益類事業(yè)單位中的聘任制人員人事爭議,如重點規(guī)范高層次人才聘用合同的訂立流程;將權義關系明確化和具體化,如爭議解決機制、違約責任制等規(guī)定應在合同中有所體現(xiàn),以增加聘用合同的操作性和適用性,規(guī)避人才的違規(guī)流動和無序競爭。另一方面,完善合同的內(nèi)容,合理設置高層次人才聘用合同薪酬管理體系,避免高校陷入打價格戰(zhàn)來競價挖人的恣意行為,不同區(qū)域可執(zhí)行不同薪酬體系,而同城同地區(qū)的高校對相同學科和相同類型的高層次人才形成大體相當?shù)男匠陿藴?抑制一部分人才的功利型流動。

(三)建立學術導向的現(xiàn)代大學教師激勵制度,引導教師流動回歸學術本源

隨著聘任制改革的深入推進,我國高校教師流動已經(jīng)開始由被動服從型向主動選擇型轉變,教師流動比率逐年增長,這將對現(xiàn)有高校人事制度帶來極大的挑戰(zhàn)?？陀^上要求作為教師流動客體的高校從消極控制型向積極吸引型轉變,對現(xiàn)有的人事制度進行改革,消除流動壁壘,形成競爭和激勵機制。[27]高校人事制度的改革既要體現(xiàn)學術職業(yè)人才流動的特征,又要保障教師流動始終圍繞學術發(fā)展的邏輯。因此,建立以學術導向的現(xiàn)代教師管理制度就成為必然選擇。[28]這就需要在高校在引才機制、晉升機制、任期機制與兼職機制方面合力打造集競爭與流動為主的教師激勵制度,引導大學教師自覺維護學術獨立和尊嚴,適當超越和突破功利層面等非學術性目標的限制,把追求學術自由當作教師專業(yè)成長的精神訴求,以提升教師自身的學術品位,引導大學教師向學術型流動轉化。當然,現(xiàn)代大學教師激勵制度的構建不是孤立的,需要政府、市場及社會等多種因素的協(xié)同推動與綜合保障。

(四)構建大學教師流動的行為規(guī)范體系,有效保障大學教師的流動機制

大學教師流動行為規(guī)范體系即結合學術職業(yè)流動規(guī)則與學術性要求,通過為學術職業(yè)人才提供基本的行為規(guī)范準則,對其流動中的學術道德失范和非學術型流動,如高校人才引進中的功利行為與教師的恣意流動進行有效的規(guī)范,引導高校教師超越一般的功利型流動,回歸學術型流動。建立大學教師流動的行為規(guī)范標準,實際上是通過劃定高校與教師主體利益的范圍,規(guī)范合理流動與失范流動之間的邊界,規(guī)范和限制主體追求自身利益最大化的行為,為大學教師合理有序流動提供確定性的指引。如針對學術市場的不當競爭和無序流動,應對高校引才管理中的功利化等行為進行明確規(guī)范,引導大學教師以學術為業(yè),堅守學術之道,堅定學術信念。事實上,現(xiàn)實中的教師流動承載著國家的人才政策期待,滲透著市場的資本追利,亦體現(xiàn)了教師的社會責任。由此,合理的教師流動規(guī)制應充分考慮教師的社會人、經(jīng)濟人、專業(yè)人等多重身份的集合,在行政規(guī)制、利益驅動和專業(yè)引導之間達到一種平衡。

五、小結

對公立大學教師的流動政策進行梳理,實際上是對近代以來公立大學與政府權能關系(內(nèi)部表現(xiàn)為大學與教師關系)的歷史演進的梳理。過度的政府干預會抑制學術創(chuàng)造活力,而完全依賴于市場的調(diào)節(jié)則會催生學術市場的過度流動與人才競爭亂象。從百年中國大學教師流動政策的演變歷程來看,民國大學教師的自由流動源自于高校與教師之間由清末的君臣依附關系演變?yōu)槠降鹊钠跫s關系,確立了近代大學教師雇員的自由職業(yè)者身份,教師流動突出表現(xiàn)出維護教師流動權利的一面。新中國成立后,計劃經(jīng)濟時期將教師納入統(tǒng)一的國家干部管理,迫使民國大學教師的自由職業(yè)身份產(chǎn)生斷裂,教師流動表現(xiàn)出有限流動的特征。直到改革開放后,市場經(jīng)濟的全面發(fā)展催生了高校獨立法人地位以及高校與教師聘任合同關系的重新確立,教師流動在突出保障教師權利的基礎上,逐漸強調(diào)規(guī)避功利型流動的義務?？傮w而言,現(xiàn)實中的教師流動不能完全放任市場調(diào)節(jié),也不能交由政府粗暴干預,如何協(xié)調(diào)大學教師集社會人、經(jīng)濟人、專業(yè)人的多重身份,需要有效平衡行政規(guī)制、利益驅動和專業(yè)引導之間的關系,在自由與規(guī)制當中不斷引導大學教師流動走向合理有序。

注 釋

① 目前學界關于中國現(xiàn)代大學的起源時間還存在一定爭議,鑒于由京師大學堂(1898)改名而來的國立北京大學(1912)是中國最早以“大學”身份和名稱建制的綜合性學校,可視為完整意義上的現(xiàn)代性大學的發(fā)端。見左崇良、潘懋元《民國大學制度的歷史考察》,《教育史研究》2017年第1期;周洪宇、劉訓華《論中國現(xiàn)代性大學的起源》,《高等教育研究》2015年第6期。