基層糧食安全治理中的政策“權(quán)變性執(zhí)行”
——基于C鎮(zhèn)的案例分析

肖湘雄 李亞玲 滕俊磊

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、研究思路與進(jìn)路

糧安天下，農(nóng)穩(wěn)社稷。我黨高度重視糧食安全問(wèn)題，尤其是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，提出確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的新糧食安全觀，帶領(lǐng)全國(guó)人民走出了一條中國(guó)特色糧食安全之路。黨的十九大報(bào)告指出，確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中[1]；黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住18億畝耕地紅線[2]，為糧食安全治理指明了發(fā)展方向。導(dǎo)入特定的話語(yǔ)與理念進(jìn)入黨中央的政策文件有著深遠(yuǎn)的考量，是一種非常重要的政治安排[3]。黨的各類政策文件對(duì)糧食安全的高度關(guān)注，觸發(fā)了各級(jí)官員看齊緊跟的政治意識(shí)，從而積極推動(dòng)相關(guān)政策的執(zhí)行與落實(shí)，確保了中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。

基層治理是國(guó)家治理的基石，我國(guó)大國(guó)小農(nóng)的國(guó)情農(nóng)情，決定了糧食安全治理必須要基于對(duì)本地實(shí)際情況的清晰認(rèn)知，尤其是在一線的政策執(zhí)行中，基層行政人員在一定程度上塑造著糧食安全治理政策落地的最終形態(tài)，同時(shí)深刻地影響了民眾對(duì)于糧食安全治理政策的實(shí)際感知。在具體實(shí)踐中，基層行政人員如何強(qiáng)化國(guó)家與社會(huì)的緊密互動(dòng)，又是如何推動(dòng)國(guó)家糧食安全治理政策目標(biāo)與組織發(fā)展目標(biāo)的耦合，以此確保國(guó)家糧食安全治理政策的有效執(zhí)行？對(duì)這一問(wèn)題的回答具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。基于此，課題組將C鎮(zhèn)作為個(gè)案進(jìn)行考察，通過(guò)借鑒管理學(xué)中的權(quán)變管理理論，結(jié)合學(xué)術(shù)界已有的對(duì)政策執(zhí)行的解釋，提出“權(quán)變性執(zhí)行”的理論命題，并解釋該邏輯的成因，探討其局限，以期為理解基層執(zhí)行糧食安全治理政策的行動(dòng)邏輯提供一個(gè)新的解釋視角。

二、權(quán)變性執(zhí)行：概念的提出

(一)理論對(duì)話：政策執(zhí)行研究的演進(jìn)

政策目標(biāo)是從中央到地方政策細(xì)化或再規(guī)劃的過(guò)程，并且需要通過(guò)政策執(zhí)行將其與政策效果相連接，但將公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的政策目標(biāo)存在一定層級(jí)距離，這也為政策目標(biāo)在傳遞過(guò)程中產(chǎn)生信息扭曲與偏差提供了可能的空間[4]。執(zhí)行力是國(guó)家意志的重要體現(xiàn)，是政府生存發(fā)展的必要前提和根本要求[5]。因此如何確保政策執(zhí)行的有效性也成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。從現(xiàn)有研究來(lái)看，可以分為“自上而下”的研究路徑和“自下而上”的研究路徑。就“自上而下”的研究路徑來(lái)看，主要關(guān)注的是整個(gè)政策過(guò)程鏈條中位于末端的執(zhí)行者，聚焦分析權(quán)力等元素對(duì)執(zhí)行效果的影響[6]。如政治勢(shì)能理論認(rèn)為，由執(zhí)政黨和國(guó)家所釋放出的政治信號(hào)和能量能夠調(diào)動(dòng)執(zhí)行者注意力和重視程度，從而推動(dòng)資源集中和政策有效執(zhí)行，政治勢(shì)能越強(qiáng)，政策變現(xiàn)能力也就越大[7]。在具體運(yùn)作中，上級(jí)通過(guò)層層整體性發(fā)包代替專業(yè)化分工，并通過(guò)非人格化考核等方式最小化總部協(xié)調(diào)功能。政治錦標(biāo)賽則解釋了各部門基于晉升競(jìng)爭(zhēng)而存在相互封閉、扯皮的非合作現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是上級(jí)基于特定的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政治資源的分配，從而調(diào)動(dòng)下級(jí)積極性，這也為基層的選擇性執(zhí)行提供了制度邏輯基礎(chǔ)[8]。

然而，“自上而下”的研究視角忽視了政策具體執(zhí)行中基層所具有的主觀能動(dòng)性對(duì)政策落地形態(tài)的形塑作用，政策執(zhí)行主體被動(dòng)、消極或低效執(zhí)行政策，會(huì)影響到公共政策的有效執(zhí)行，產(chǎn)生了政策執(zhí)行中的“中梗阻”現(xiàn)象[9]。“上有政策，下有對(duì)策”也導(dǎo)致政策執(zhí)行的局部化、擴(kuò)大化或停滯化[10]。因此，許多學(xué)者關(guān)注到政策執(zhí)行“自下而上”的研究路徑，并運(yùn)用“變通”這一頗具社會(huì)學(xué)氣息的概念對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行了分析，如基層政府在持續(xù)雙向互動(dòng)的過(guò)程中，與直接上級(jí)相互配合，通過(guò)各種策略應(yīng)對(duì)更上級(jí)政府的政策法令和監(jiān)督檢查，產(chǎn)生了基層政府間的“共謀行為”[11]。尤其是執(zhí)行一些模糊性政策時(shí)，由于激勵(lì)機(jī)制的缺失，許多地方政府會(huì)用轉(zhuǎn)發(fā)文件、召開座談會(huì)、宣傳政策精神等形式性活動(dòng)替代實(shí)質(zhì)性活動(dòng)的策略，即象征性執(zhí)行[12]。

以上分析路徑幫助我們從不同角度理解基層政府政策執(zhí)行中行為選擇的邏輯機(jī)理，但在解釋基層糧食安全治理政策執(zhí)行的具體行為時(shí)仍有一定的不足。一方面，糧食安全作為一個(gè)社會(huì)性問(wèn)題，不僅關(guān)系到基層政府績(jī)效考核，也涉及農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益，現(xiàn)有理論缺乏對(duì)糧食安全治理政策執(zhí)行主體通過(guò)何種行為選擇推動(dòng)行政目標(biāo)與地方性知識(shí)相結(jié)合的解釋。另一方面，糧食安全治理作為一個(gè)系統(tǒng)性體系，關(guān)系到產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后等各個(gè)環(huán)節(jié)，現(xiàn)有研究中“自下而上”的分析路徑，在幫助我們更好理解基層政策執(zhí)行行為方面具有很大的啟發(fā)性，但對(duì)基層政策執(zhí)行行為的研究過(guò)于關(guān)注基層在政策執(zhí)行中的主觀能動(dòng)性，弱化了制度性因素的影響，不能較好地解釋外部壓力和內(nèi)部動(dòng)力之間產(chǎn)生的張力，以及該張力如何影響并形塑基層糧食安全治理政策執(zhí)行行為，因此需要進(jìn)一步明確基層行政人員如何將上級(jí)政策與地方實(shí)際加以平衡，從而推動(dòng)政策的有效執(zhí)行[13]。

(二)權(quán)變性執(zhí)行：理解糧食安全治理政策執(zhí)行的新視角

權(quán)變理論始于20世紀(jì)70年代末，是美國(guó)面對(duì)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩與政治危機(jī)，為增強(qiáng)組織的應(yīng)變與調(diào)節(jié)能力而產(chǎn)生的一種新的管理思想，即組織是一個(gè)包含眾多子系統(tǒng)的開放系統(tǒng)，最佳的組織方式取決于組織所聯(lián)系的任務(wù)環(huán)境，組織需要通過(guò)決策創(chuàng)設(shè)對(duì)環(huán)境進(jìn)行權(quán)宜應(yīng)變[14]。權(quán)變理論具有較強(qiáng)的普適性，一經(jīng)產(chǎn)生就成為西方管理理論的主流，深刻影響著西方管理理論的發(fā)展。

權(quán)變理論認(rèn)為組織的穩(wěn)定取決于組織與環(huán)境之間的適應(yīng)性，并嘗試構(gòu)建“環(huán)境—適應(yīng)”的權(quán)變模型進(jìn)行解釋。在此模型中，組織內(nèi)部有著相互沖突的多重目標(biāo)，如何對(duì)不同目標(biāo)進(jìn)行排序取舍，取決于組織所面臨的不斷變動(dòng)的、復(fù)雜的外部環(huán)境，即不存在最好的組織形式，只存在能較好適應(yīng)組織外部環(huán)境的組織形式。這一理論模型清晰地解釋了組織與環(huán)境之間的相互建構(gòu)，但同時(shí)也忽略了組織在適應(yīng)環(huán)境的變化過(guò)程中存在的中介因素，比如執(zhí)行者是如何基于自身的認(rèn)知來(lái)理解環(huán)境傳遞的信號(hào)，又應(yīng)該如何在變化的環(huán)境中對(duì)所需要的部分進(jìn)行截取和解讀？本文在吸收相關(guān)理論思想的基礎(chǔ)上，試圖結(jié)合我國(guó)糧食安全治理中政策執(zhí)行的實(shí)際，提出一種更具解釋力的“權(quán)變性執(zhí)行”理論，以期解釋政策執(zhí)行者如何基于對(duì)環(huán)境的感知采取相應(yīng)的行為選擇從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

與選擇性執(zhí)行相比，權(quán)變性執(zhí)行同樣強(qiáng)調(diào)一定的變通與取舍，但兩者在性質(zhì)、方式等方面又有著顯著的不同。首先，在性質(zhì)方面，“選擇性執(zhí)行”是政策執(zhí)行者對(duì)政策精神實(shí)質(zhì)的誤解或有意曲解，導(dǎo)致政策執(zhí)行中失去政策原有的公平性與真實(shí)性[15]。因此選擇性執(zhí)行是一種消極的政策執(zhí)行方式。權(quán)變性執(zhí)行則是一種更為積極主動(dòng)的執(zhí)行方式，是政策執(zhí)行者通過(guò)采取符合自身實(shí)際情況的方式來(lái)完成相關(guān)政策，體現(xiàn)了為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而積極主動(dòng)適應(yīng)外部環(huán)境的特征。其次，在結(jié)果表征上，選擇性執(zhí)行是政策執(zhí)行人員對(duì)政策原則和目標(biāo)的偏離，同時(shí)人為地增加對(duì)政策的歪曲和篡改，造成政策執(zhí)行不到位或無(wú)法順利執(zhí)行。而權(quán)變性執(zhí)行是政策執(zhí)行人員充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，憑借經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)等采取相應(yīng)的方式策略，使組織更具靈活性，與社會(huì)形成良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)政策的創(chuàng)造性執(zhí)行。

三、糧食安全治理中政策權(quán)變性執(zhí)行的實(shí)證考察

X縣位于長(zhǎng)江中游平原與江南丘陵交錯(cuò)地帶，屬于亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，農(nóng)作物以水稻、玉米、油菜、豆類等為主。該縣通過(guò)強(qiáng)化模式創(chuàng)新、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)等一系列措施確保糧食安全，被納入2022年度落實(shí)糧食安全責(zé)任制真抓實(shí)干督查激勵(lì)單位名單，耕地拋荒治理、“田長(zhǎng)制”等經(jīng)驗(yàn)獲國(guó)、省權(quán)威媒體宣傳推介，在扛穩(wěn)扛牢糧食安全責(zé)任方面取得顯著成效。C鎮(zhèn)位于X縣西南，耕地面積4323.5公頃，是X縣的一個(gè)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)高度重視糧食安全工作，成立全市首個(gè)“糧食安全”委員工作室，獲評(píng)省級(jí)示范性委員工作室，并連續(xù)三年榮獲“全市糧食生產(chǎn)先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。在糧食安全政策執(zhí)行中，基層行政人員面臨政策適用性不足、權(quán)責(zé)模糊、多任務(wù)執(zhí)行壓力等情境，要想完成政策的目標(biāo)，就必須采用靈活的方式來(lái)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題。

(一)政策適用性不足下的權(quán)變性執(zhí)行策略

政策適用性不足是指受基層情況、科層結(jié)構(gòu)與政策制定水平的影響，導(dǎo)致政策規(guī)定缺乏與基層實(shí)際情況的吻合度，造成政策可操作性較弱，從而增加政策執(zhí)行難度的情況[16]。一般來(lái)看，級(jí)別較高的部門所制定的政策具有更高的籠統(tǒng)性和指導(dǎo)性特征，如果基層無(wú)法對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況的復(fù)雜性進(jìn)行全面把握，會(huì)造成政策執(zhí)行的“空轉(zhuǎn)”，然而，過(guò)于細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)約束，又束縛了基層主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，從而制約政策執(zhí)行效能。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員感嘆道：

以前政策發(fā)布還比較籠統(tǒng)，具體落實(shí)政策時(shí)有一定的主觀空間，我們干起工作來(lái)也能根據(jù)這里的實(shí)際情況來(lái)把它做好，但隨著政策越來(lái)越細(xì)化，考核也不斷標(biāo)準(zhǔn)化，我們能夠“因地制宜”的空間很小，靈活度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這反倒影響了我們的工作開展，有時(shí)候工作效率反而更低了。(訪談?dòng)涗?0230517XWG)

簡(jiǎn)而言之，在政策具有一定彈性空間的情況下，許多基層工作人員可以通過(guò)靈活應(yīng)對(duì)的策略，將不同的政策加以組合，并根據(jù)地方實(shí)際情況對(duì)政策中與環(huán)境不相適應(yīng)的部分加以調(diào)適，在不改變政策原則要求及最終目標(biāo)的前提下，積極完成上級(jí)交辦的任務(wù)。但過(guò)于細(xì)化的政策或過(guò)于僵化的考核，以及不可行的、超越性的政策目標(biāo)，將降低政策執(zhí)行人員的靈活性和積極性，尤其是資源約束的前提下，擠壓了糧食安全治理政策轉(zhuǎn)化為本地政策的空間，因此基層往往傾向于政策保留一定的彈性和空間，以確保能夠根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新探索，從而促進(jìn)糧食安全治理政策的高效執(zhí)行。

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，家庭一直是最基本的經(jīng)營(yíng)單位，對(duì)于C鎮(zhèn)的很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，生存和發(fā)展也主要是依靠土地。然而，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，缺乏對(duì)青壯年勞動(dòng)力的吸引力，許多以前作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的青壯年勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工，部分村莊土地甚至出現(xiàn)撂荒等現(xiàn)象。為了提升農(nóng)民種糧積極性，國(guó)家出臺(tái)了一系列補(bǔ)貼政策，包括廢除農(nóng)業(yè)稅、進(jìn)行糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)綜合補(bǔ)貼等，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中也面臨著一系列問(wèn)題：

國(guó)家出臺(tái)這些政策之后，確實(shí)吸引了一部分外出務(wù)工的中老年群體回家繼續(xù)干老本行，但是我們?cè)诰唧w落實(shí)這個(gè)補(bǔ)貼政策的時(shí)候，這個(gè)政策所規(guī)定補(bǔ)貼依據(jù)也不好統(tǒng)一，像這個(gè)村里很多農(nóng)戶，種植品種很多，面積也不好統(tǒng)計(jì)，農(nóng)戶在申報(bào)時(shí)，會(huì)權(quán)衡哪類可以獲得最大補(bǔ)貼，而且土地也存在優(yōu)劣等級(jí)，各個(gè)村處理起來(lái)有點(diǎn)難度，所以只能根據(jù)實(shí)際情況來(lái)，就是后來(lái)又有了新的綜合性補(bǔ)貼方式，規(guī)定以農(nóng)戶上一年度實(shí)際種植作物和實(shí)際土地面積為補(bǔ)貼依據(jù)，非計(jì)稅面積以外土地不享受補(bǔ)貼，這個(gè)問(wèn)題才算是解決了。(訪談?dòng)涗?0230519HYG)

基層干部作為政策的實(shí)施者，是關(guān)系政策落地和群眾滿意的關(guān)鍵要素，在具體的政策落實(shí)中，尤其是面對(duì)上級(jí)不斷提升的工作要求以及更加細(xì)化的考核標(biāo)準(zhǔn)，基層政府結(jié)合本地實(shí)際情況，將難以實(shí)施的問(wèn)題或?qū)嵤┢饋?lái)成本較高的政策進(jìn)行靈活變通，通過(guò)權(quán)變性執(zhí)行將上級(jí)具有原則性和底線性的政策與基層的特殊化、多樣性相結(jié)合，確保政策的順利實(shí)行，從而緩解政策執(zhí)行中的難題。

(二)權(quán)責(zé)模糊情境下的權(quán)變性執(zhí)行策略

在糧食安全政策下達(dá)后，基層政府會(huì)盡力落實(shí)相關(guān)政策，但涉及具體責(zé)任主體時(shí)，很可能因?yàn)樨?zé)任邊界模糊或互相推諉造成政策執(zhí)行的效率低下，在這種情況下，權(quán)變性執(zhí)行策略可以確保政策的有效執(zhí)行。

之前有一項(xiàng)關(guān)于糧食安全的法律工作，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看到與法相關(guān)的都認(rèn)為是司法所的，但實(shí)際上，這并不是我們的責(zé)任，好在司法局的領(lǐng)導(dǎo)找到了一份文件，說(shuō)這件事不是我們的責(zé)任，而且上面支持我們，說(shuō)以后再有類似的情況，可以讓他們?nèi)フ宜痉ň?，要不是局里支持，我們也只能硬著頭皮這么做了。(訪談?dòng)涗?0230519LMD)

根據(jù)訪談可以看出，面對(duì)組織交辦的與所屬職能相關(guān)但不在職權(quán)范圍內(nèi)的工作會(huì)采取權(quán)變性執(zhí)行策略，即對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦的屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作，會(huì)認(rèn)真執(zhí)行，但對(duì)不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作安排，首先是努力協(xié)調(diào)，解釋的同時(shí)呼吁上級(jí)介入，以期改變?cè)撜叩膱?zhí)行部門。面對(duì)任務(wù)與組織類型不匹配且難以向上級(jí)反映，或向上級(jí)反映未果，就采取權(quán)變工作內(nèi)容屬性的策略，根據(jù)任務(wù)的具體要求，靈活判斷該政策是否屬于本組織所能及的，將任務(wù)與相應(yīng)職能部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，與之相互配合，以確保政策的落實(shí)。

(三)多任務(wù)執(zhí)行壓力情境下權(quán)變性執(zhí)行策略

“上面千條線、下面一根針”，生動(dòng)表述了基層政府所面臨的普遍困境。所有公共政策經(jīng)過(guò)層層分解與傳達(dá)，最終都要依靠基層來(lái)落實(shí)。在層級(jí)節(jié)制的科層制體系中，基層政府具有較低的討價(jià)還價(jià)能力，尤其是后稅費(fèi)時(shí)代，基層可以掌握的資源更加匱乏，因此在實(shí)際運(yùn)行中必然要解決資源不足與多任務(wù)共存的矛盾。在此背景下，面對(duì)多任務(wù)執(zhí)行壓力，通過(guò)對(duì)工作任務(wù)排序以實(shí)現(xiàn)注意力的優(yōu)化分配成為基層政府的現(xiàn)實(shí)選擇。

像我們這里，自然災(zāi)害發(fā)生的概率是很小的，但是一旦發(fā)生那就會(huì)造成很大麻煩，像去年七月份一直高溫不下雨，在水庫(kù)尾灌區(qū)那個(gè)A村是灌溉死角，農(nóng)田都干旱開裂，最寬的縫隙都寬十幾厘米，深二十多厘米。像我們這就這幾個(gè)工作人員，有時(shí)候他們自己家還有問(wèn)題，但發(fā)生了這些事，為村民解決這些問(wèn)題也是我們的責(zé)任，當(dāng)時(shí)我們就搞了十幾臺(tái)水泵，和當(dāng)?shù)卮逦黄鸢l(fā)動(dòng)村民，哪有水去哪，日夜不停抽水灌溉，后來(lái)總算是緩解了。去年旱情確實(shí)嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)我們這個(gè)鎮(zhèn)投入了各種抽水機(jī)三百多臺(tái)，動(dòng)員了五百多名干部和群眾奮戰(zhàn)在抗旱一線，才總算保住了作物產(chǎn)量。(訪談?dòng)涗?0230517SFM)

基層行政人員因時(shí)間精力有限，且可以調(diào)動(dòng)的資源不足，面對(duì)多任務(wù)執(zhí)行壓力時(shí)，會(huì)根據(jù)具體情況需要而選擇合適的方式，從而達(dá)到治理目標(biāo)，如在抗旱中成立不同的任務(wù)小組，并根據(jù)任務(wù)的重要程度進(jìn)行合理搭配后分配給每個(gè)任務(wù)小組，每個(gè)小組成員都有明確的工作任務(wù)，從而緩解多任務(wù)執(zhí)行時(shí)的困境和沖突。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)親自指揮下，村里也打破原有灌溉范圍限制，從鄰近的水庫(kù)庫(kù)尾取水，并緊急開挖引水渠，用大型潛水泵往農(nóng)田輸水。為更好地應(yīng)對(duì)旱澇災(zāi)害，當(dāng)年九月中旬，該鎮(zhèn)組織動(dòng)員各村整修骨干山塘，充分發(fā)揮黨員、入黨積極分子對(duì)廣大村民的帶動(dòng)作用，有效緩解了農(nóng)田用水緊張問(wèn)題。

四、糧食安全治理政策權(quán)變性執(zhí)行的邏輯

(一)任務(wù)情境與鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的調(diào)適

在糧食安全政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行人員面臨不同的治理情境，會(huì)在鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)下采取權(quán)變性執(zhí)行策略。首先，在政策適用性不足的情況下，政策執(zhí)行人員采用盡力完成和靈活應(yīng)對(duì)的權(quán)變性執(zhí)行策略，提高了執(zhí)行過(guò)程中的柔韌性和選擇性。糧食安全治理作為一個(gè)系統(tǒng)性的問(wèn)題，關(guān)系到諸多主體和環(huán)節(jié)，尤其是與眾多農(nóng)戶溝通協(xié)調(diào)中，必然面臨利益的矛盾與沖突，這也要求政策執(zhí)行人員有針對(duì)性地采用不同的方式方法，通過(guò)主體間利益的耦合與協(xié)調(diào)確保政策目標(biāo)的達(dá)成。其次，在面臨政策執(zhí)行效率不高或可調(diào)動(dòng)資源不足的情況下，會(huì)采取努力協(xié)調(diào)和權(quán)變工作內(nèi)容屬性的權(quán)變性執(zhí)行策略，來(lái)緩解由于政策目標(biāo)或權(quán)責(zé)邊界模糊造成的主體責(zé)任落實(shí)困境。此外，在多任務(wù)情境下，基層行政人員會(huì)采取權(quán)變性執(zhí)行策略，視情況積極動(dòng)員村委會(huì)、村民等多元主體共同參與到相關(guān)任務(wù)中，從而彰顯政策執(zhí)行中的多元參與。如上文所述，糧食產(chǎn)量不僅直接關(guān)系到農(nóng)戶的收入，也影響到本地糧食安全治理目標(biāo)的達(dá)成，因此如何應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害被作為頭等大事，基層雖然資源有限，卻能夠憑借強(qiáng)大的動(dòng)員能力和號(hào)召能力，基于工作的實(shí)際需要制定切實(shí)可行的預(yù)案以及完善的管理體制、工作機(jī)制，動(dòng)員干部群眾共同參與抗旱工作，確保了當(dāng)年的糧食產(chǎn)量。

(二)注意力分配與權(quán)責(zé)邊界的平衡

注意力分配的研究源于西蒙的有限理性假設(shè)。西蒙認(rèn)為，人們?cè)噲D按照理性去行動(dòng)，但囿于信息搜集能力的限制，以及真實(shí)決策結(jié)果的難以預(yù)知性，使得人們只能在有限理性范圍內(nèi)行為[17]。在有限理性假設(shè)中，行為主體在決策中受到有限的理性能力限制，無(wú)法接收并處理所有決策相關(guān)信息，只能自覺(jué)意識(shí)到某些要素，并基于所能理解的要素采取相應(yīng)的行動(dòng)，這就涉及注意力分配問(wèn)題。如果決策者集中注意力于某些信息，這些因素將更加顯著地影響最終的決策[18]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較強(qiáng)的脆弱性特征，且受農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的影響較為明顯，因此在糧食安全治理的政策執(zhí)行過(guò)程中，并非始終處于常規(guī)治理狀態(tài)，面對(duì)如連續(xù)干旱或洪澇的極端天氣，如何最大程度避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響，成為一定時(shí)期基層政府的工作重心，影響著基層行政人員的行為方式，即在執(zhí)行政策過(guò)程中需要打破橫向組織結(jié)構(gòu)的邊界，并積極動(dòng)員社會(huì)力量的參與，以彌補(bǔ)組織資源不足的困境，如案例中該鎮(zhèn)采取多種形式抗旱，并動(dòng)員了五百多名干部與群眾積極參與，充分體現(xiàn)了糧食安全治理中的“制度彈性”。

五、結(jié)論與進(jìn)一步討論

對(duì)于上述文中所討論的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)基層政府對(duì)于糧食安全治理中政策適用性不足、權(quán)責(zé)模糊、多任務(wù)執(zhí)行壓力等情況，采取靈活方式努力協(xié)調(diào)多元主體關(guān)系和權(quán)變工作內(nèi)容屬性等柔性策略來(lái)應(yīng)對(duì)，在一定程度上緩解了糧食安全治理中的政策困境。盡管本研究只局限于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但其所采取的權(quán)變性執(zhí)行策略在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐中仍有一定的借鑒意義。同時(shí)權(quán)變性執(zhí)行是基于復(fù)雜社會(huì)環(huán)境所產(chǎn)生的，是一種不穩(wěn)定的政策執(zhí)行方式，因此我們更應(yīng)該持續(xù)關(guān)注在這一過(guò)程中，有哪些重要因素會(huì)影響權(quán)變性執(zhí)行的穩(wěn)定性、準(zhǔn)確性和可持續(xù)性，并進(jìn)一步探討糧食安全治理政策權(quán)變性執(zhí)行如何走向權(quán)變性治理。

(一)權(quán)變性執(zhí)行的可持續(xù)性

在糧食安全治理中，基層行政人員所使用的權(quán)變性執(zhí)行策略，在一定程度上反映了基層在現(xiàn)實(shí)約束背景下，與外部環(huán)境變化產(chǎn)生的新的需要之間進(jìn)行互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，表征為對(duì)政策進(jìn)行靈活性執(zhí)行以達(dá)到政策目標(biāo)的過(guò)程。換言之，基層不僅受到組織外部環(huán)境的制約，也受到內(nèi)部資源的約束，即組織所擁有的資源以及組織發(fā)展的目標(biāo)影響著行政人員的行政行為，而外部環(huán)境的變化將會(huì)影響其執(zhí)行政策的方式方法，行政人員對(duì)外部環(huán)境和組織資源及組織發(fā)展目標(biāo)的平衡能力則影響著政策執(zhí)行的最終結(jié)果，因此增加行政人員的權(quán)變治理能力，也成為權(quán)變性執(zhí)行能夠穩(wěn)定和可持續(xù)的關(guān)鍵所在。

(二)權(quán)變性執(zhí)行與治理靈活性的關(guān)系

權(quán)變性執(zhí)行和政策執(zhí)行過(guò)程的靈活性有緊密的關(guān)聯(lián)。在糧食安全治理政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行人員的權(quán)變性特征體現(xiàn)了治理時(shí)的靈活度。事實(shí)上，我國(guó)糧食安全治理之所以能取得如此顯著的成就，重要原因之一就是基層執(zhí)行中的靈活性。在國(guó)家制定相關(guān)糧食安全政策后，地方政府會(huì)根據(jù)地方實(shí)際情況傳遞出相應(yīng)的政策信號(hào)，而基層政府作為具體的執(zhí)行者，則會(huì)在不違背上級(jí)政策精神的前提下靈活應(yīng)對(duì)糧食安全治理中出現(xiàn)的難題，充分表征了基層權(quán)變性執(zhí)行增加了基層治理的靈活性，權(quán)變性執(zhí)行也成為增加基層治理靈活性以使政策更加適應(yīng)實(shí)際發(fā)展需要的重要手段。因此，如何更好地總結(jié)地方糧食安全治理中政策權(quán)變性執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)充分發(fā)揮基層治理的靈活性以更好地提升政策執(zhí)行能力，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全所需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。