公路事業(yè)單位“資不抵債”的成因與對(duì)策

胡秀清

【摘 要】 文章從財(cái)務(wù)管理的主要活動(dòng)“籌資、投資、運(yùn)營”出發(fā)，分析了由全公費(fèi)改制為半自費(fèi)的H省公路管理局的“資不抵債”問題。研究發(fā)現(xiàn)：H省公路管理局“資不抵債”的成因是籌資方式不科學(xué)、投資渠道不通暢和運(yùn)營流程不健全；因此，應(yīng)選擇科學(xué)的籌資方式、開辟有效的投資渠道以及建立健全的運(yùn)營流程，從“籌資、投資、運(yùn)營”三方面共同解決“資不抵債”問題。研究對(duì)解決我國公路事業(yè)單位遇到的財(cái)務(wù)困境，提升公路行業(yè)的運(yùn)營成效，乃至貫徹落實(shí)黨的二十大提出的“建設(shè)交通強(qiáng)國”戰(zhàn)略決策，都具有重要的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】 公路管理； 事業(yè)單位； “資不抵債”； 財(cái)務(wù)管理

【中圖分類號(hào)】 F234.3? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）11-0107-07

一、引言

近年來，國家出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，對(duì)公路建設(shè)的招投標(biāo)、勘察、清理等業(yè)務(wù)進(jìn)行了全面規(guī)定。黨的二十大提出“加快建設(shè)交通強(qiáng)國”。2023年3月，交通運(yùn)輸部等五部門聯(lián)合印發(fā)《加快建設(shè)交通強(qiáng)國五年行動(dòng)計(jì)劃（2023—2027年）》，提出“構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸質(zhì)的有效提升和量的合理增長，奮力加快建設(shè)交通強(qiáng)國，努力當(dāng)好中國式現(xiàn)代化的開路先鋒，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的交通運(yùn)輸服務(wù)保障”。加強(qiáng)非經(jīng)營性公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)，不僅符合我國的政策法規(guī)，而且有助于貫徹黨的二十大“建設(shè)交通強(qiáng)國”的精神。

公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)由公路事業(yè)單位負(fù)責(zé)，養(yǎng)護(hù)成效的高低取決于公路事業(yè)單位的運(yùn)營管理。然而，近年來不少公路事業(yè)單位因?yàn)樽曰I經(jīng)費(fèi)不力，無法償還到期貸款，面臨“資不抵債”困境，嚴(yán)重影響了單位自身的運(yùn)營成效和所轄公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)。同時(shí)，現(xiàn)有公路管理研究主要聚焦公路項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)、運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)、時(shí)空分布和公路上市公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與價(jià)值評(píng)估，較少關(guān)注公路事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理問題[ 1-4 ]。因此，為豐富現(xiàn)有研究，落實(shí)黨的二十大提出的“建設(shè)交通強(qiáng)國”戰(zhàn)略，解決公路事業(yè)單位面臨的“資不抵債”困境，本文以由財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)改制為半自籌經(jīng)費(fèi)的H省公路管理局為例，從財(cái)務(wù)管理的主要活動(dòng)“籌資、投資、運(yùn)營”出發(fā)，分析H省公路管理局“資不抵債”的問題并提出相應(yīng)的建議，為解決公路事業(yè)單位的財(cái)務(wù)困境提供參考借鑒。

二、文獻(xiàn)綜述

本文首先使用CiteSpace對(duì)收錄于知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫的核心期刊發(fā)表的公路管理類文獻(xiàn)進(jìn)行年度發(fā)文量統(tǒng)計(jì)，如圖1所示。自1993年來，公路管理每年均有發(fā)文，這說明公路管理持續(xù)受到學(xué)者的關(guān)注，該領(lǐng)域的研究具有重要價(jià)值。其次，使用CiteSpace對(duì)收錄于知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫的核心期刊公路管理類文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)，如圖2所示。公路管理的高頻關(guān)鍵詞主要有“財(cái)務(wù)危機(jī)”“財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”“財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)”“公路項(xiàng)目”等，這說明財(cái)務(wù)管理是公路管理的研究重點(diǎn)。

在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步梳理了公路財(cái)務(wù)管理類文獻(xiàn)的發(fā)展脈絡(luò)。公路財(cái)務(wù)管理研究起源于20世紀(jì)90年代，最早為公路理論研究，即從理論層面綜述公路財(cái)務(wù)管理的相關(guān)概念和問題。周國光[ 2 ]闡述了公路項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)、收入管理、股權(quán)評(píng)價(jià)等概念；高振福[ 5 ]在此基礎(chǔ)上探討了高速公路施工企業(yè)的財(cái)務(wù)管理問題；李瓊[ 6 ]進(jìn)一步討論了這些問題的對(duì)策和解法。隨著可持續(xù)發(fā)展和財(cái)務(wù)共享等新概念的提出，研究者陸續(xù)將這些概念引入公路財(cái)務(wù)管理，探討公路財(cái)務(wù)管理的新問題。有學(xué)者探討了公路施工的網(wǎng)絡(luò)化財(cái)務(wù)管理，并在此基礎(chǔ)上討論了財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)問題；范旭濤[ 7 ]基于公共財(cái)政視角，分析總結(jié)了公共財(cái)政框架下的高速公路管理問題；王芳等[ 8 ]和黃晞[ 9 ]從收費(fèi)統(tǒng)計(jì)和應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)危機(jī)的角度出發(fā)，提出了財(cái)務(wù)視角下的公路費(fèi)率優(yōu)化方法。

近年來，隨著研究技術(shù)的發(fā)展以及公路領(lǐng)域數(shù)據(jù)可獲得性的增強(qiáng)，公路理論研究逐漸發(fā)展為公路項(xiàng)目研究和公路數(shù)據(jù)研究。一方面，部分學(xué)者以公路管理項(xiàng)目為對(duì)象，用案例分析法研究公路項(xiàng)目的內(nèi)部控制、預(yù)算管理和核算實(shí)踐。例如：王曉水[ 10 ]以公路項(xiàng)目核算為研究對(duì)象，提出針對(duì)公路項(xiàng)目的復(fù)式核算方法；高屾[ 11 ]以工程實(shí)例為對(duì)象，發(fā)現(xiàn)“營改增”可以顯著改善公路項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和經(jīng)營業(yè)績。另一方面，部分學(xué)者以公路管理數(shù)據(jù)為對(duì)象，用計(jì)量分析法研究公路財(cái)務(wù)的指標(biāo)體系、價(jià)值評(píng)估和空間格局。例如：劉杉和謝輝[ 12 ]使用粗糙理論，用粗糙模擬技術(shù)構(gòu)建高速公路的財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系；顏如意[ 1 ]選取一系列指標(biāo)，使用因子分析法構(gòu)建公路財(cái)務(wù)管理的綜合性評(píng)價(jià)框架；郝德強(qiáng)[ 13 ]基于期權(quán)模型，提出了基于復(fù)合實(shí)物期權(quán)的高速公路項(xiàng)目價(jià)值評(píng)估模型。此外，王姣娥等[ 3 ]和劉媛媛等[ 4 ]還將公路管理與地理學(xué)結(jié)合，研究我國收費(fèi)公路的空間格局和時(shí)空演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)我國收費(fèi)公路空間格局的不平衡以及與梯度經(jīng)濟(jì)格局的不協(xié)調(diào)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了公路管理與其他學(xué)科的交叉融合。

綜上，公路財(cái)務(wù)管理方面的核心研究主要聚焦于公路項(xiàng)目和公路上市公司，從理論、案例、數(shù)據(jù)等層面探討公路項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)、運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)、區(qū)域差異、時(shí)空分布和公路上市公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與價(jià)值評(píng)估，主要關(guān)注公路項(xiàng)目和上市公司的盈利性，較少關(guān)注公路事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理。因此，本文以H省公路管理局為例，全面系統(tǒng)地研究公路管理局面臨的“資不抵債”問題。

三、案例分析

（一）案例簡介

H省公路管理局前身為H省公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量監(jiān)督中心，是H省交通運(yùn)輸廳的下級(jí)行政事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)H省公路養(yǎng)護(hù)、管理、規(guī)劃并指導(dǎo)相關(guān)路政工作，具體情況如下：

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置

H省公路管理局為正處級(jí)單位，科室設(shè)置如下：

如圖3所示，H省公路管理局內(nèi)部設(shè)置辦公室、人事科（工會(huì)、團(tuán)委）、財(cái)務(wù)與審計(jì)科、資產(chǎn)管理科、公路養(yǎng)護(hù)科、工程規(guī)劃管理與質(zhì)量監(jiān)督科、路政法制科、安全生產(chǎn)監(jiān)督科共8個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)，有編制130余名。

2.資金來源

H省公路管理局的相關(guān)人事編制、業(yè)務(wù)指導(dǎo)隸屬H省，財(cái)務(wù)預(yù)算管理和執(zhí)行隸屬省一級(jí)管理，經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政資金和自籌經(jīng)費(fèi)結(jié)合。其中財(cái)政資金占比約為70%，自籌經(jīng)費(fèi)占比約為30%，自籌資金的來源多為銀團(tuán)貸款，利率比同期銀行利率高出3%左右。單位內(nèi)各職能部門均依據(jù)2012年頒布的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》執(zhí)行獨(dú)立核算。

3.資產(chǎn)構(gòu)成

H省公路管理局全省通車?yán)锍虨?0 163.295公里，其中國省干線65條（4 818.962公里），其余為農(nóng)村公路（35 344.333公里）。全省境內(nèi)又有公路橋梁337座，隧道13座，各類建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急、搶險(xiǎn)機(jī)械設(shè)備1 331臺(tái)（套）。在全省公路中，瀝青路2 899.94公里（占比約7.2%），水泥路36 823.63公里（占比約91.7%），簡易鋪裝路面65.577公里（占比約0.16%），其余為未鋪裝路面（占比不足0.1%）。

（二）問題提出

如上所述，H省公路管理局機(jī)構(gòu)設(shè)置完善，會(huì)計(jì)制度規(guī)范，所轄公路寬廣，在財(cái)務(wù)上本不應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重問題。然而，2006年，國家對(duì)H省公路管理局進(jìn)行改制，將其由資金完全依賴財(cái)政撥付的公費(fèi)單位改為帶有自籌經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的半自費(fèi)單位，單位開始用銀團(tuán)貸款進(jìn)行融資。2022年底，銀團(tuán)貸款到期，H省公路管理局無法償還所有貸款，面臨“資不抵債”困境，一度只能依賴上級(jí)補(bǔ)助還款。H省公路管理局面臨的“資不抵債”問題，是諸多公路事業(yè)單位可能共同面臨的問題，因此深入研究此問題具有重要意義。

（三）成因分析

前人研究表明，籌資方式的不恰當(dāng)、投資渠道的不通暢和運(yùn)營流程的不健全均會(huì)增加單位的運(yùn)行成本和償債壓力，導(dǎo)致“資不抵債”。運(yùn)營流程貫穿單位方方面面，與單位結(jié)合最為緊密，是造成“資不抵債”的最重要原因[ 14-15 ]。因此，本文在已有研究[ 16-17 ]基礎(chǔ)上，按照“籌資、投資、運(yùn)營”的邏輯，對(duì)H省公路管理局“資不抵債”進(jìn)行成因分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：不科學(xué)的籌資方式導(dǎo)致財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重，是單位“資不抵債”的前提；不通暢的投資渠道導(dǎo)致資金盤活失效，加劇單位的償債壓力；運(yùn)營流程不健全則導(dǎo)致單位出現(xiàn)大量的成本重疊，是H省公路管理局“資不抵債”的主要原因?；诖耍疚膶省公路管理局“資不抵債”的成因歸納提煉為籌資方式不科學(xué)、投資渠道不通暢和運(yùn)營流程不健全三大方面，具體如圖4所示。

1.籌資方式不科學(xué)

不科學(xué)的籌資方式導(dǎo)致財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重，是H省公路管理局“資不抵債”的成因。H省公路管理局自2006年改制以來，自有資金大部分依賴銀團(tuán)貸款。較之發(fā)行債券，銀團(tuán)貸款雖易于審批卻利率較高，會(huì)加重單位的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。長期使用銀團(tuán)貸款，導(dǎo)致H省公路管理局資金收支“赤字”嚴(yán)重。為順利還債，H省公路管理局提高了養(yǎng)路費(fèi)的收取比例，以期用養(yǎng)路費(fèi)作為還債來源。然而，自2009年“費(fèi)改稅”以來，養(yǎng)路費(fèi)已全面取消，單位僅能依靠自有資金和政府補(bǔ)助還債，至2022年仍有巨額貸款未償還。管理層在籌資時(shí)未通盤考量單位的財(cái)務(wù)狀況，導(dǎo)致H省公路管理局籌資決策失誤，埋下了“資不抵債”的隱患。

2.投資渠道不通暢

投資渠道不通暢導(dǎo)致資金盤活失效，加劇了H省公路管理局的償債壓力。H省公路管理局面臨較大的償債壓力，日常資金除了還債和維持運(yùn)營外，缺少諸如基金、工程、期權(quán)等有效投資渠道，投資效率低，無法有效盤活資金。這跟H省地處西南，資本市場欠發(fā)達(dá)，居民投資意愿不強(qiáng)有關(guān)，也從側(cè)面反映出H省公路管理局投資意識(shí)的薄弱和職工投資技能的缺乏。這些都會(huì)導(dǎo)致單位無法開辟有效的投資渠道，無法用投資獲取充足的現(xiàn)金流，最終導(dǎo)致“資不抵債”。

3.運(yùn)營流程不健全

除籌資方式不科學(xué)和投資渠道不通暢外，運(yùn)營流程不健全帶來成本重疊，是導(dǎo)致H省公路管理局“資不抵債”的主要原因。運(yùn)營包括職能設(shè)置、預(yù)算、采購、管理、核算、審計(jì)等具體業(yè)務(wù)，主要表現(xiàn)為職能設(shè)置不合理、預(yù)算審批漏洞大、采購管理成本高、會(huì)計(jì)核算錯(cuò)漏多、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制弱和信息溝通不及時(shí)。

（1）職能設(shè)置不合理，主要表現(xiàn)為權(quán)責(zé)劃分不清晰、績效考核不科學(xué)和風(fēng)控機(jī)制不完善。第一，權(quán)責(zé)劃分不清晰。H省公路管理局將核算與審計(jì)職能統(tǒng)一設(shè)置在財(cái)務(wù)審計(jì)科，工程規(guī)劃管理與質(zhì)量監(jiān)督職能統(tǒng)一設(shè)置在工程規(guī)劃管理與質(zhì)量監(jiān)督科，沒有分開設(shè)置核算、管理與監(jiān)督職能，違背了“不相容職務(wù)相分離”原則。這會(huì)加大舞弊風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)自我評(píng)價(jià)、侵占資產(chǎn)等后果。第二，績效考核不科學(xué)。H省公路管理局遵循所有員工“吃大鍋飯”的機(jī)制，導(dǎo)致員工產(chǎn)生消極思想，單位管理成本重疊，加大了財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。第三，風(fēng)控機(jī)制不完善。如圖5所示，H省公路管理局雖設(shè)立了“應(yīng)急管理”欄目，卻沒有設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，僅將風(fēng)險(xiǎn)管理作為安全質(zhì)量監(jiān)督科的一項(xiàng)子職能。同時(shí)，H省公路管理局既沒有招聘專門的風(fēng)險(xiǎn)管理人員，也未讓職工樹立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。因此，當(dāng)單位“資不抵債”時(shí)，管理層無法制定科學(xué)的籌資決策，職工無法協(xié)助單位找到合理的償還途徑，也缺乏具有專門職能的風(fēng)險(xiǎn)控制與管理部門，只能任由收支赤字不斷擴(kuò)大。權(quán)責(zé)劃分不清晰、績效考核不合理與風(fēng)控機(jī)制不完善導(dǎo)致成本重疊和管控失效，最終造成“資不抵債”。

（2）預(yù)算審批漏洞大，主要表現(xiàn)為預(yù)算撥付不嚴(yán)格、預(yù)算審批不規(guī)范和預(yù)算監(jiān)管不到位。第一，預(yù)算撥付不嚴(yán)格。單位缺乏科學(xué)的預(yù)算制定方法，沒有嚴(yán)格執(zhí)行事業(yè)單位預(yù)算制度，預(yù)算根據(jù)管理層的需要撥付，年初預(yù)算撥付大多未能落實(shí)到位。第二，預(yù)算審批不規(guī)范。單位越權(quán)和跨職責(zé)審批現(xiàn)象嚴(yán)重，報(bào)銷審批以人情為主，許多程序未按規(guī)定要求審批，“隨意報(bào)銷”多。第三，預(yù)算監(jiān)管不到位。單位預(yù)算、資產(chǎn)、采購、合同等控制普遍低效，決算審核和經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管弱，缺少必要的質(zhì)量監(jiān)督復(fù)核。預(yù)算審批的漏洞會(huì)引發(fā)舞弊，造成單位內(nèi)部成本虛增和資源浪費(fèi)，最終造成“資不抵債”。

（3）采購管理成本高，主要表現(xiàn)為采購施工成本高和管理模式較復(fù)雜。第一，采購施工成本高。近年來，公路大修頻率增加，平均造價(jià)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)、修理費(fèi)等持續(xù)走高，造成公路材料采購價(jià)格和建筑施工成本虛增，加重了單位的采購負(fù)擔(dān)，但公路通行費(fèi)卻沒有隨之上漲，導(dǎo)致單位收支進(jìn)一步失衡。第二，管理模式較復(fù)雜。現(xiàn)今我國收費(fèi)公路多采用“一路一公司”獨(dú)立管理的模式，H省公路管理局因?yàn)樗牭貐^(qū)地勢(shì)復(fù)雜，擁有干線較多，無法進(jìn)行統(tǒng)一管理，故按照地域人為地將高速公路網(wǎng)分割至不同站點(diǎn)，交由不同分局和主體進(jìn)行管理。這種落后于時(shí)代的管理模式引發(fā)成本重疊，增加不必要的成本支出，與較高的采購施工成本一同增加了單位的財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致“資不抵債”。

（4）會(huì)計(jì)核算錯(cuò)漏多，主要表現(xiàn)為會(huì)計(jì)系統(tǒng)不健全，核算范圍不正確和計(jì)量方法不科學(xué)。第一，會(huì)計(jì)系統(tǒng)不健全。H省公路管理局因技術(shù)落后，很多做賬流程仍然停留在手工階段，無法建立起統(tǒng)管全局的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，這降低了單位的運(yùn)營效率，增加了很多不必要的成本支出，也給管理層提供了舞弊空間。第二，核算范圍不正確。出于簡化核算的需求，H省公路管理局將所轄公路占用的土地資源、路基、路面、隧道照明和通風(fēng)系統(tǒng)、公路行道樹，一起確認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施，而不考慮公路行道樹作為生物資產(chǎn)和土地資源作為無形資產(chǎn)的特殊性，也未考慮隧道照明和通風(fēng)系統(tǒng)的所有權(quán)是否歸屬于管理局、是否應(yīng)作為管理局資產(chǎn)、資產(chǎn)的價(jià)值是否滿足固定資產(chǎn)的核算標(biāo)準(zhǔn)，違背了會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的“實(shí)質(zhì)重于形式”原則。第三，計(jì)量方法不科學(xué)。H省公路管理局將所有資產(chǎn)都以歷史成本計(jì)量，對(duì)管養(yǎng)的線路等資產(chǎn)未設(shè)置明細(xì)科目，也未按照要求計(jì)提折舊和減值，無法反映其凈值。會(huì)計(jì)系統(tǒng)的不健全、核算范圍的不正確和計(jì)量方法不科學(xué)，會(huì)拉低單位整體的運(yùn)營效率，給管理層提供了舞弊操縱成本的空間，引起企業(yè)成本虛增和不必要的資源浪費(fèi)，最終導(dǎo)致“資不抵債”。

（5）審計(jì)監(jiān)督機(jī)制弱，主要表現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)制不完善、信息披露不規(guī)范和資產(chǎn)保管欠監(jiān)督。第一，監(jiān)管機(jī)制不完善。H省公路管理局對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部以“自查”為主，往往在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)才主動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；內(nèi)部監(jiān)督范圍狹窄，缺乏對(duì)內(nèi)部控制、環(huán)節(jié)缺陷、舞弊情況等的監(jiān)督評(píng)價(jià)。同時(shí)，公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督效力弱，缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制。第二，信息披露不規(guī)范。目前H省公路管理局仍按照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，使用資金平衡表披露信息。與企業(yè)所用的資產(chǎn)負(fù)債表相比，資金平衡表可讀性不強(qiáng)，未能科學(xué)明晰地反映單位的財(cái)務(wù)狀況，導(dǎo)致信息披露不規(guī)范。第三，資產(chǎn)保管欠監(jiān)督。單位未構(gòu)建嚴(yán)格的資產(chǎn)保管制度，拖延資產(chǎn)盤點(diǎn)、侵占公共資產(chǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。監(jiān)管制度的不完善、信息披露的不規(guī)范和資產(chǎn)保管不科學(xué)監(jiān)督，均會(huì)增加管理層的舞弊空間，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和“資不抵債”。

（6）信息溝通不及時(shí)，主要表現(xiàn)為信息技術(shù)欠發(fā)達(dá)、部門之間溝通難和反饋機(jī)制不完善。第一，信息技術(shù)欠發(fā)達(dá)。H省公路管理局信息化程度較低，管理層和職工對(duì)信息化的認(rèn)知及掌握均不足，無法建立起統(tǒng)管全局的信息共享平臺(tái)，降低了信息獲取的效率。第二，部門之間溝通難。由于信息技術(shù)欠發(fā)達(dá)，部門之間信息溝通不暢，存在較多的“業(yè)務(wù)壁壘”和“數(shù)據(jù)煙囪”，員工大局意識(shí)薄弱，“推諉扯皮”現(xiàn)象嚴(yán)重，管理層無法從總體上有效統(tǒng)籌各部門形成合力。第三，反饋機(jī)制不完善。H省公路管理局缺乏有效的監(jiān)督反饋機(jī)制，各部門運(yùn)行情況無法反映至管理層，管理層也無法通過監(jiān)督反饋監(jiān)控單位的實(shí)時(shí)運(yùn)行，尤其是現(xiàn)金流的運(yùn)行。信息溝通的不及時(shí)會(huì)降低單位的運(yùn)行效率，在導(dǎo)致“資不抵債”的同時(shí)，妨礙單位的長期發(fā)展。

綜上，H省公路管理局的“資不抵債”并非單一原因形成，而是“籌資、投資、運(yùn)營”三方面共同作用的結(jié)果。因此，要解決H省公路管理局“資不抵債”的問題，就要從“籌資、投資、運(yùn)營”三方面共同采取措施。

四、對(duì)策建議

如前所述，H省公路管理局的“籌資、投資、運(yùn)營”均存在問題，表現(xiàn)為籌資決策失誤導(dǎo)致的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過重，投資渠道狹窄導(dǎo)致的資金盤活失效和運(yùn)營流程不當(dāng)導(dǎo)致的經(jīng)營成本重疊。因此，單位需要從“籌資、投資、運(yùn)營”三方面共同采取措施，全面地解決“資不抵債”的問題。

（一）制定科學(xué)的籌資決策，減輕財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)

要從根源上解決H省公路管理局“資不抵債”的問題，就需要制定科學(xué)的籌資決策，避免使用銀團(tuán)貸款等高利息方式籌資。管理層要根據(jù)單位的財(cái)務(wù)狀況和償債能力，選擇符合單位實(shí)際狀況的，例如發(fā)行政府債券、政府購買服務(wù)、政府采購工程等籌資方式，從根源上杜絕“資不抵債”。

籌資決策不科學(xué)也反映出H省公路管理局的體制架構(gòu)存在問題。H省公路管理局為改制而成，“家長制”思維烙印明顯。“家長制”思維是將決策權(quán)歸于一把手，讓一把手統(tǒng)管全局，這樣雖可以提高運(yùn)營效率，但易使單位運(yùn)行過度依賴個(gè)人素質(zhì)，容易導(dǎo)致決策失誤，采用銀團(tuán)貸款方式融資就是“家長制”下決策失誤的體現(xiàn)。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)職工之間更強(qiáng)調(diào)個(gè)性，追求“自我實(shí)現(xiàn)”，這一切都要求組織采用更靈活的架構(gòu)。在此背景下，H省公路管理局仍沿用陳舊的“家長制”，必然會(huì)因過分強(qiáng)調(diào)服從而無法發(fā)揮新進(jìn)職工的個(gè)性和專業(yè)技能，最終因決策失誤而“資不抵債”。

因此，除了采用科學(xué)的籌資方式外，H省公路管理局還應(yīng)當(dāng)改進(jìn)體制，使體制架構(gòu)滿足職工“自我實(shí)現(xiàn)”的需要。例如，可以使用矩陣制等新型組織架構(gòu)完善現(xiàn)有的體制架構(gòu)，運(yùn)用新體制發(fā)揮人才專長，幫助實(shí)現(xiàn)單位籌資的科學(xué)化；再運(yùn)用技能考核等招聘機(jī)制引入專業(yè)人才，利用團(tuán)隊(duì)建設(shè)提高人才的歸屬感；在改進(jìn)體制與留住人才的基礎(chǔ)上，利用人才專長幫助開辟有效的籌資渠道，從人才保障的根本層面化解籌資方式不科學(xué)的問題。

（二）開辟有效的投資渠道，擴(kuò)大資金來源

造成H省公路管理局“資不抵債”的另一原因是缺少有效的投資渠道。因此，H省公路管理局應(yīng)當(dāng)選取科學(xué)合理的投資方式，努力開辟投資渠道，增強(qiáng)“輸血”能力，盡力盤活單位資金，形成源源不斷的現(xiàn)金流，幫助單位進(jìn)行還款。而單位投資渠道狹窄的根源是管理層對(duì)投資活動(dòng)的不重視和職工缺乏專門的投資技能，這就需要單位從組織文化和人才制度兩方面采取措施。

本文進(jìn)一步調(diào)查投資問題，發(fā)現(xiàn)除了H省地處偏遠(yuǎn)、資本市場欠發(fā)達(dá)外，缺少強(qiáng)有力的組織文化支撐和完善的技能培訓(xùn)機(jī)制也是H省公路管理局投資渠道狹窄的重要原因。一方面，在組織文化上，H省公路管理局雖重視“廉政建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)督、清廉公路”等，卻并不重視組織文化建設(shè)。整個(gè)單位缺少強(qiáng)有力的文化支撐，職工缺乏認(rèn)知新概念、學(xué)習(xí)新技能、領(lǐng)悟新方法的動(dòng)力與熱情，尤其是開辟投資渠道，盤活現(xiàn)有資金，幫助實(shí)現(xiàn)單位長期可持續(xù)發(fā)展的熱情。同時(shí)，職工對(duì)投資的認(rèn)知仍停留在“購房買地”等傳統(tǒng)層面，缺乏學(xué)習(xí)新概念和新技術(shù)的動(dòng)力，對(duì)金融投資、價(jià)值投資等投資新概念和新技術(shù)認(rèn)知不足。另一方面，在技能培訓(xùn)上，單位雖將正式編制的人事招聘納入全市事業(yè)單位公開招聘考試體系，但職工培訓(xùn)多采用“以老帶新、口耳相傳”的模式，缺乏正規(guī)的、針對(duì)新概念和新技術(shù)，尤其是專業(yè)投融資技能的培訓(xùn)，也缺少招聘專門的金融、投資類人才。這就導(dǎo)致單位缺少專業(yè)人才和專有技術(shù)來開辟投資渠道，也是導(dǎo)致單位“資不抵債”的重要原因。

因此，除了開辟有效的投資渠道外，單位還需要加強(qiáng)組織文化建設(shè)和專業(yè)技能培訓(xùn)。一方面，H省公路管理局需要建設(shè)強(qiáng)有力的組織文化，提升整個(gè)單位學(xué)習(xí)新技術(shù)、新概念的熱情，尤其是投融資類新概念的熱情。單位可以定期開展投融資、金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)管理等新知識(shí)和新技術(shù)的培訓(xùn)，營造“學(xué)習(xí)型”的工作氛圍，激發(fā)員工學(xué)習(xí)新技術(shù)和提升自我的積極性，使員工積極運(yùn)用新技術(shù)幫助單位開辟投資渠道。另一方面，單位需要定期組織培訓(xùn)，提高員工對(duì)新技術(shù)、新知識(shí)的認(rèn)知，使員工學(xué)習(xí)掌握更多的投融資技能。此外，單位還可以通過團(tuán)隊(duì)建設(shè)等活動(dòng)提高員工的歸屬感，培養(yǎng)員工從長期、全局的角度幫助單位解決投融資問題。

（三）建立健全的運(yùn)營流程，控制運(yùn)營成本

運(yùn)營流程不健全導(dǎo)致的成本重疊是H省公路管理局“資不抵債”的主要原因。單位需要從職能設(shè)置、預(yù)算審批、采購管理、會(huì)計(jì)核算、審計(jì)監(jiān)督和信息溝通等具體運(yùn)營流程層面共同采取措施。

1.職能設(shè)置層面

（1）明晰權(quán)責(zé)劃分，將財(cái)務(wù)與審計(jì)、管理與監(jiān)督職能分開設(shè)置，避免因不相容職務(wù)不分離導(dǎo)致舞弊。（2）參照企業(yè)單位建立有效的績效考核制度，將員工績效與業(yè)績掛鉤，提升員工的奮斗動(dòng)力。（3）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，變事后應(yīng)對(duì)為事前預(yù)防，幫助員工樹立從總體上應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和處理風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高單位整體的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)管理部門從安全質(zhì)量監(jiān)督科獨(dú)立出來，實(shí)現(xiàn)部門權(quán)責(zé)的分離和專門化，完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與防范機(jī)制。

2.預(yù)算審批層面

（1）制定科學(xué)的預(yù)算方法，嚴(yán)格執(zhí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，避免隨意撥付。（2）健全預(yù)算審批制度，避免因“人情”和舞弊產(chǎn)生漏洞。（3）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管，尤其是對(duì)預(yù)算、資產(chǎn)、采購、合同等低效缺位預(yù)算的監(jiān)管，落實(shí)預(yù)算審查，避免單位因預(yù)算審批不科學(xué)造成“資不抵債”。

3.采購管理層面

（1）做好市場調(diào)查，精細(xì)化采購流程，盡量選用物美價(jià)廉的原材料，避免因采購舞弊造成資源浪費(fèi)。同時(shí)，控制施工成本，加強(qiáng)對(duì)公路工程的監(jiān)管。（2）簡化公路管理模式，采取統(tǒng)一收費(fèi)的現(xiàn)代化公路管理模式，避免因公路管理繁瑣重疊造成成本虛增。

4.會(huì)計(jì)核算層面

（1）建立覆蓋全局的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，提高會(huì)計(jì)核算的效率。（2）采用正確的計(jì)量方法，根據(jù)公路行道樹、路面、隧道照明和通風(fēng)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)進(jìn)行科學(xué)計(jì)量，避免資產(chǎn)價(jià)值計(jì)量失誤。（3）完善資產(chǎn)的折舊和減值等會(huì)計(jì)政策，使相關(guān)會(huì)計(jì)政策能反映資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，避免虛增開發(fā)成本。

5.審計(jì)監(jiān)督層面

（1）建立有效的內(nèi)外部監(jiān)督管理體系，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和其他專項(xiàng)審計(jì)，避免因監(jiān)督體系不完善造成單位運(yùn)行失效。（2）參照企業(yè)會(huì)計(jì)制度，改資金平衡表為資產(chǎn)負(fù)債表，規(guī)范信息披露。（3）完善資產(chǎn)保管制度，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，避免拖延資產(chǎn)盤點(diǎn)、侵占公共資產(chǎn)等行為。

6.信息溝通層面

（1）加強(qiáng)信息技術(shù)建設(shè)，構(gòu)建覆蓋全單位的信息共享平臺(tái)，以信息技術(shù)提升運(yùn)行效率。（2）通過信息共享平臺(tái)培養(yǎng)管理層掌控全局的意識(shí)，加強(qiáng)不同部門的溝通交流，促進(jìn)“業(yè)財(cái)融合”，避免各部門之間因溝通不暢形成“數(shù)據(jù)煙囪”。（3）運(yùn)用信息化技術(shù)提高整個(gè)單位的反饋運(yùn)營效率，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營流程，尤其是資金運(yùn)營的監(jiān)督反饋。

五、結(jié)語

H省公路管理局承擔(dān)著本省公路養(yǎng)護(hù)的重要職責(zé)，然而卻出現(xiàn)“資不抵債”，這也是公路事業(yè)單位面臨的共同問題。因此，本文從財(cái)務(wù)管理的主要活動(dòng)“籌資、投資、運(yùn)營”出發(fā)，分析H省公路管理局“資不抵債”的成因，發(fā)現(xiàn)其“資不抵債”的原因是籌資方式不科學(xué)、投資渠道不通暢和運(yùn)營流程不健全，具體表現(xiàn)為銀團(tuán)貸款負(fù)擔(dān)重、投資渠道效率低、職能設(shè)置不合理、預(yù)算審批漏洞大、采購管理成本高、會(huì)計(jì)核算錯(cuò)漏多、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制弱和信息溝通不及時(shí)。為此，單位應(yīng)當(dāng)從“籌資、投資、運(yùn)營”三方面共同采取措施，做到以下幾點(diǎn)：第一，選擇科學(xué)的籌資方式，減輕財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)；第二，開辟有效的投資渠道，擴(kuò)大資金來源；第三，建立健全的運(yùn)營流程，控制運(yùn)行成本。本文的研究在一定程度上有利于解決H省公路管理局“資不抵債”的問題，并且對(duì)解決公路事業(yè)單位的“資不抵債”問題，完善公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度乃至提升整個(gè)公路行業(yè)的運(yùn)營成效，都具有重要的借鑒意義。

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