中國土地征收司法治理中的證據(jù)邏輯

余貴忠,劉 華,楊繼文

(1.貴州大學(xué) 法學(xué)院,貴州 貴陽 550025;2.華東政法大學(xué) 刑事法學(xué)院,上海 201620)

一 問題的提出

學(xué)界往往從憲法、民事權(quán)利、行政立法等規(guī)范論的角度研究土地征收問題,一般均涉及農(nóng)地“三權(quán)分置”的立法解釋[1],土地征收中的保障功能與財產(chǎn)功能之爭[2],國家的土地用途管理[3],公平市場原則與價值的適用[4],規(guī)劃的價值與控制[5]?；诓煌慕忉尫椒ê鸵?guī)范立場,學(xué)者們往往以土地法治的法律調(diào)整范圍和工具來限定土地征收問題的框架和實質(zhì),導(dǎo)致土地征收和具體事實問題的審查認定并未達成基本的理論共識,從司法治理和證據(jù)運行論的角度研究土地征收問題的論述更是鳳毛麟角。那么,在訴諸理論回應(yīng)難以達成共識的情況下,遇到土地征收行政訴訟案件時,司法機關(guān)究竟如何通過司法治理和證據(jù)邏輯達成規(guī)范目的?這種法律規(guī)范的不同立場和解釋爭議是否可以通過司法功能主義發(fā)揮技術(shù)化方式予以紓解?這些是本文所要回答的問題。

司法功能主義之所以要進入基層社會治理的論域,既與宏觀層面上公共事務(wù)的治道變革的趨勢相關(guān),也與當代中國基層社會矛盾沖突、訴訟案件不斷攀升的現(xiàn)實社會情境相互關(guān)聯(lián)。[6]司法功能主義具有兩個方面的顯著特點,一方面是辨是別非、釋法補漏、維權(quán)護益、控權(quán)審規(guī)和定罪量刑等法理功能;另一方面是定紛止爭、緩解社會矛盾、促進社會經(jīng)濟、引領(lǐng)社會風(fēng)氣等社會功能。[7]因此,本文的理論命題是如何發(fā)揮土地征收司法治理的社會功能和法理功能,通過證據(jù)邏輯形塑基層土地治理。它的目的在于通過司法保障“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”,對土地征收進行有效而合理地“司法治理”;證據(jù)邏輯的基本結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為土地征收的過程理性解釋、規(guī)則治理的調(diào)適以及內(nèi)卷化問題的證據(jù)治理;證據(jù)邏輯的核心內(nèi)容、土地征收中的正當程序邏輯和司法治理中的證據(jù)自治邏輯,最終通過對證據(jù)邏輯的技術(shù)治理,實現(xiàn)機制整合與規(guī)則完善。

二 研究方案

(一)研究樣本與實證方法

第一,研究對象的明確。選擇A法院作為個案研究對象,主要原因在于A法院在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省會城市。該院也以司法改革試點為契機,專門審理涉及土地征收等環(huán)境資源案件,在土地征收類行政訴訟案件處理過程中積累了先進經(jīng)驗并進行了有益探索。

第二,本文除了個案意義上的深度描述之外,還采用了訪談、問卷等研究方法,對土地征收類案件中的當事人、律師、法官以及法官助理等進行了深入調(diào)研,制作了詳盡的訪談筆記,有利于彌補個案研究的不足與缺陷。

第三,本文的研究內(nèi)容主要涉及土地征收類行政訴訟案件,包括土地法相關(guān)理論、行政程序運作、訴訟證據(jù)審查判斷、行政相對人權(quán)益保護、土地利用規(guī)劃、環(huán)境生態(tài)修復(fù)等多種要素,而這些正是行政訴訟中通過司法審判保護土地綠色發(fā)展和保障當事人權(quán)益的關(guān)鍵所在。

(二)實證對象:土地征收案件的實踐情況

本研究的主題和對象集中在A法院審理的土地征收行政訴訟案件中。在這些案件中,所呈現(xiàn)的是地方政府在具體行政行為實施過程中的行政程序運行、事實認定和法律適用之三重證據(jù)邏輯的核心內(nèi)容。根據(jù)土地征收的不同案由和具體案件情節(jié),將上述案件劃分為:土地補償、土地公告、土地賠償、土地強制和土地(具體)征收違法五個類型,見表1。

表1 行政征收案件的類型

具體來看,第一類是補償類,即請求依法判決確認被告不依法支付原告征收土地的土地補償安置費、人員安置費、青苗補償費和不為原告依法辦理被征地農(nóng)民社會保險費的行為違法。第二類是公告行為,即請求依法判決確認被告不依法公布征收土地公告,征地拆遷安置補償方案的行為違法。第三類是行政賠償類,主要包括兩個方面,一是請求依法判決確認被告暴力強制征收原告承包耕地和本集體經(jīng)濟組織集體土地(其中大部分為基本農(nóng)田)、宅基地的行為違法;二是判決被告對其違法暴力征占原告的耕地、宅基地立即復(fù)耕、恢復(fù)原狀并賠償損失。第四類是暴力強制行為,即請求依法判決確認被告暴力強制征收原告承包耕地和本集體經(jīng)濟組織集體土地(其中大部分為基本農(nóng)田)、宅基地的行為違法。第五類是征收行為,即請求依法判決確認被告征收原告承包耕地和本集體經(jīng)濟組織集體土地(其中大部分為基本農(nóng)田)、宅基地的行為違法(未批先占或少批多占)。

三 司法治理中證據(jù)邏輯的闡釋

(一)司法場域的集中治理

在涉及土地征收權(quán)益保護的行政訴訟案件中,通過司法過程實現(xiàn)對行政案件碎片化資源和信息的司法審查,既是對行政相對人合法權(quán)益的司法保護,也是對行政行為合法性審查,包括對行政執(zhí)法的調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)和裁量權(quán)進行司法監(jiān)督。[8]司法場域的集中治理功能,主要體現(xiàn)為法院根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定對相關(guān)案件進行集中受理。例如,alpha案例庫統(tǒng)計顯示,2014年到2017年期間,法院認為文本段落中包含“征收”和“違法建設(shè)”(包括一審、二審及再審)的案件共計603件。2014年征收中違法建設(shè)的案件為55件,2015年為155件,2016年為193件,2017年為200件,案件數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢。[9]法院的集中治理、公正的程序是促進現(xiàn)代化社會變革的基本杠桿之一。對恣意的限制、理性選擇的保證、“作繭自縛”的效應(yīng)和反思性整合構(gòu)成了現(xiàn)代法律程序的基本特性。[10]

在社會功能方面,土地征收案件中可以通過多元化主體參與和多種資源配置的司法治理來代替政府的管制型衡量措施,從而滿足權(quán)利保護的場域需求和制度供給,加大程序正義的資源調(diào)配力度,對政治措施失靈及其決策因素進行補救,最終在每一個案件中考量每一個法令及其制度實施措施的正當性。[11]89土地征收司法場域的集中機制,主要目的在于實現(xiàn)司法的最大化功能和法的安定性最大化,在“法官可替代”的觀念下使得每一位法官在每個程序中都會得出與其他任何一個法官一樣的結(jié)論。[12]105

在訴訟話語方面,法院等司法部門通過促使“權(quán)利”監(jiān)督“權(quán)力”,保障權(quán)利的程序?qū)崿F(xiàn),實現(xiàn)基層社會治理結(jié)構(gòu)的利益再分配,也是基層公眾個人主義和平等主義價值觀不斷擴張的結(jié)果。[13]140在土地征收案件中,當?shù)卣绻麍笳埡硕ń雇恋剞D(zhuǎn)移、分割、設(shè)定負擔(dān)以及建筑改良物的新建、增建、改建或者重建及采取土石或變更地形,應(yīng)該擬具開發(fā)或者更新計劃書,連同區(qū)域內(nèi)的土地地圖,報請上級政府核準。這些行為的性質(zhì)屬于行政處分,因此需要盡早通知土地權(quán)利人以促使其向法院提起行政救濟。[14]38

綜上,在法院功能充分發(fā)揮的司法場域中,對土地征收案件的裁判是一種基于事實調(diào)查與法律適用的二元層面構(gòu)造邏輯。在第一層面,法官在司法場域中完成對土地征收事實進行證據(jù)調(diào)查的任務(wù)。法官需要對證據(jù)材料和事實情形進行純粹認識和自由心證,在案件事實調(diào)查和建構(gòu)中避免主觀假象而全無偏見地“求真”。在第二層面,針對土地征收中的行政法律適用問題,從回溯過去的事實狀態(tài),(假如所有“外在影響都被遮蔽”)以完全去政治化的方式、懷著“追求正義的意向”對某個(或多個)先存且固定的法律規(guī)范和構(gòu)成要件進行解釋,來查明法律適用的意義和射程。

(二)證據(jù)邏輯的實質(zhì)內(nèi)涵

1.證據(jù)邏輯對土地征收的過程理性解釋

如前所述,從司法功能主義的視角來看,法院參與非司法化社會治理可能導(dǎo)致不恰當?shù)男畔⑴杜c信息占有的不充分,其危害將最終反射性地影響司法審判。[15]

一方面,在社會多元主體與多元價值觀的碰撞背景下,基層社會治理具備了不確定性與危機感。[16]程序自治理論引入土地征收糾紛司法處理的生產(chǎn)話語后,用程序性的證據(jù)方法指導(dǎo)土地征收行政糾紛處理的各個環(huán)節(jié),使得碎片化的基層治理生產(chǎn)過程轉(zhuǎn)化為理性的程序運行框架。如果法院能借助程序理論,以理性的方式助推社會重疊共識的形成,那么將會對消減社會多元價值沖突對峙無序狀態(tài)、對支持當前中國農(nóng)村土地改革產(chǎn)生積極的推動作用。

另一方面,“過程理性”[17]理論需要將土地征收行為由“實質(zhì)理性”轉(zhuǎn)變到“過程理性”。這源于土地征收過程中影響政府行為的因素并非完全是客觀的,個體的主觀“認知”在行為選擇過程中起到巨大作用,并且“認知”的個體差異性,也決定了土地征收行為選擇的不同。因此,土地征收過程中的程序自治,需要明確過程理性的重要價值,克服司法功能主義的局限性,避免信息不對稱產(chǎn)生的權(quán)益損害危險。

第一,當事人的適格性審查最為突出,(1)參見A人民法院行政裁定書,編號:(2016)XX11行初155號?！凹幢桓媸欠窆餐瑢嵤┝藦娭菩袨?需要由原告進行舉證并證明被告均實施強制。如果非適格被告,法院需要予以釋明,原告變更,然后根據(jù)變更情況確定級別管轄?！?2)參見訪談記錄F20180407-HZ05。如原告拒絕變更,則需要考慮兩種裁判方式:一是直接以錯列被告為由裁駁;二是對錯列的被告裁駁,如果為正確的被告則繼續(xù)審理,如為其他機關(guān)則移送區(qū)縣等相應(yīng)基層法院。

第二,原告訴訟主張的適當性審查。在有的案件中,行政賠償成立的前提是被訴行政行為已被依法確認為違法或者被撤銷。由于原告訴被告人民政府土地行政執(zhí)行違法一案,已被依法裁定駁回起訴,因此,原告一并提起的要求賠償經(jīng)濟損失并對土地恢復(fù)原狀的附帶行政賠償請求亦無事實和法律依據(jù)。(3)參見A人民法院行政裁定書,編號:(2016)XX11行初97號。

第三,土地強制執(zhí)行主體的合法性審查。我國《土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定:“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定,阻撓國家建設(shè)征收土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地;拒不交出土地的,申請人民法院強制執(zhí)行。”即縣級人民政府無權(quán)對集體土地直接實施強制執(zhí)行行為。(4)參見A人民法院行政判決書,編號:(2016)XX11行初201號。

在土地征收行政訴訟案件的審理過程中,需要明確土地征收的具體程序運行和過程理性規(guī)范要求,如圖1所示。而在司法實踐中,這種具體行政行為在程序運行方面的問題還表現(xiàn)在:一是征地拆遷的正常程序被轉(zhuǎn)換程序所替代。規(guī)范要求的由國務(wù)院、省級政府轉(zhuǎn)批的征收程序,由市、縣政府組織實施被架空。(5)參見A人民法院行政裁定書,編號:(2016)XX11行初165號。二是征地公告程序中的兩公告一登記,由國土部門安置方案補償安置,申請法院強制執(zhí)行,法院裁定,交由政府實施。在有的樣本案件中,被征收土地所在地的市、縣人民政府履行征收土地公告法定職責(zé)的前提條件是收到征收土地方案批準文件。而行政訴訟的原告請求確認被告沒有依法進行征收土地公告的行為違法,但在案證據(jù)不能證明被告收到了涉及原告使用土地的征收土地方案批準文件,故其起訴缺乏相應(yīng)的事實根據(jù)而被駁回起訴。(6)參見A人民法院行政裁定書,編號:(2016)XX11行初169號。在過程理性的需求下,現(xiàn)實的公告工期限制困境轉(zhuǎn)換為政府承諾的“損失填平原則”,不利于保護被征收土地者的合法權(quán)益。

圖1 農(nóng)村土地征收的過程與程序

2.證據(jù)邏輯對規(guī)則治理的調(diào)適

在土地征收樣本案例中,存在行政機關(guān)在具體行政行為程序中法律適用方面的問題,主要體現(xiàn)為對法律法規(guī)、司法解釋、指導(dǎo)規(guī)范等規(guī)則不盡合理地分析和不恰當?shù)剡x擇適用。非法修改規(guī)劃及違反規(guī)劃用地缺乏法律制裁是導(dǎo)致一些政府部門的土地違法行為“常規(guī)化” 的根本原因。例如,在土地征收補償類型案件中,由于《環(huán)境保護法》與《水污染防治法》中的補償沒有明確規(guī)定,導(dǎo)致當?shù)匦姓C關(guān)做出主體方面的行政許可后的補償責(zé)任難以確定,只能從法理上或者公平原則適用上給予適當補償。目前,土地利用規(guī)劃修改的法律依據(jù)只是在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中的概括性規(guī)定,還沒有相關(guān)的具體配套法律法規(guī),難以對違法修改規(guī)劃及違反規(guī)劃用地做出處罰。[18]

我國農(nóng)地用途管制法律法規(guī)數(shù)量眾多,管制措施也較為具體明確,但管制效果卻差強人意。其原因在于管制主體重眼前局部利益、輕長遠整體利益,管制目標上重數(shù)量、輕質(zhì)量,管制手段上重計劃控制、輕市場激勵,管制依據(jù)上重長官意志、輕規(guī)劃效力。在樣本案件中,被告縣級政府對原告農(nóng)戶所使用的耕地進行了強制清表,屬于超越職權(quán)的違法行為。并且,被告的強制清表行為已經(jīng)實施完畢,不具有可撤銷內(nèi)容。法院只能判決確認被告縣人民政府對原告的耕地實施強制清表的行為違法。(7)參見A人民法院行政判決書,編號:(2016)XX11行初141號。

因此,司法對土地征收規(guī)則治理的調(diào)適之道,法官需要借助正當?shù)乃痉ǔ绦蚝妥C據(jù)機制在法律事實和審判規(guī)范的建構(gòu)過程中補充民意,使立法的普遍正義和個人訴求的特殊正義實現(xiàn)有機結(jié)合;當不同規(guī)則對同一事實進行了不同的規(guī)定時,規(guī)則之間的沖突就不可避免地產(chǎn)生了,法官必然遭遇法律調(diào)整與習(xí)慣調(diào)整的沖突與融合問題。

3.內(nèi)卷化問題的證據(jù)治理

在基層政府土地征收過程中,內(nèi)卷化問題明顯,它限制了基層治理主體的主動性,造成基層治理中的形式主義。[19]國家代理人監(jiān)控不足、基層政府壓力與自利表達以及村莊社會規(guī)則功能發(fā)揮缺失,共同構(gòu)成鄉(xiāng)村土地問題治理領(lǐng)域中內(nèi)卷化問題得以延續(xù)的基本原因。[20]為了保證證據(jù)資源的合理有效使用,法院通過證據(jù)與事實關(guān)系的審查規(guī)范,防止基層政府土地征收過程中的權(quán)力和資源濫用。而證據(jù)在不同社會治理模式中扮演著不同的角色。在法治社會中,證據(jù)在提供行動正當性依據(jù)、實體法實施以及案件事實認定這三個層面上發(fā)揮著重要作用[21],通過證據(jù)材料進行事實認定形成了內(nèi)卷化問題證據(jù)治理的基本司法邏輯。

土地利用的前提是土地計劃書的確定。在土地征收案件中,涉及土地糾紛的利害關(guān)系人確定,以及耕地紅線范圍的事實認定等是司法審查和裁判的重點難點問題之一:在強拆和征收的具體案件審判過程中,突出體現(xiàn)為對行政行為相對人和紅線范圍的鑒定爭議。在本次研究的調(diào)研訪談對象中,有的法官明確表示:“在有的案件中,地方政府的超范圍征地太嚴重了?！?8)參見訪談記錄F20180407-HZ03。例如,針對地方政府土地征收的未批先征案件中,法院需要認定和釋明的事實主要包括:一是未批先征是否含少批多征之意(9)參見A人民法院行政判決書,編號:(2016)XX11行初231號。;二是訴狀中判決確認被告征收“本集體經(jīng)濟組織集體土地”之訴原告無主體資格,詢問原告訴請是否包含該內(nèi)容;三是被告取得征地批文時間,實施征地時間,原告被征收土地是否在征地批文范圍內(nèi),是否因紅線外未公告,以及需要采用測繪鑒定來進行認定等。

第一,因原告涉案土地的位置、范圍和面積的確認工作,需要原、被告雙方對案件基礎(chǔ)事實進行自行確認,法院需要依據(jù)職權(quán)進行調(diào)查核實和主動釋明。A人民法院最初通知被告縣人民政府組織原、被告雙方就涉案的土地情況自行確認后交至法院作為定案依據(jù)?！霸诒桓嬲鞯剡^程中,該批案有一人因征地引發(fā)的糾紛被處以了刑事處罰、多人被行政拘留,導(dǎo)致了原告對政府的對立情緒非常嚴重,原告拒不配合被告組織的事實確認工作,更有激化矛盾的傾向。”(10)參見訪談記錄F20180407-HZ06。針對這一問題,法院需要組織原、被告雙方進行事實調(diào)查與確認的工作,居中指揮雙方開展土地指認和確認工作,及時釋明法律問題,緩解原、被告之間的矛盾。

第二,原告的土地地塊多而分散、航拍照片上土地地界并不非常清晰,原告文化程度較低,部分村民無法完成其自有土地的指認工作,導(dǎo)致指認過程非常緩慢。而且,在強制附帶賠償類案件中,地上附著物、構(gòu)筑物相關(guān)事實已經(jīng)無法核實。因為原告涉案土地已被清表且未對地上附著物、構(gòu)筑物調(diào)查登記,導(dǎo)致該類案件基礎(chǔ)事實無法查清,法院必要時要充分發(fā)揮審判職能,主動依職權(quán)進行事實鑒定。

第三,指認的地塊邊界測算出的土地面積遠大于被告掌握的原告使用土地的總面積,導(dǎo)致被告也不敢在事實確認書和地塊位置范圍示意圖上簽字確認,法院必要時應(yīng)當積極主動邀請專家輔助人參與事實認定,并在雙方當事人的對抗中依職權(quán)進行釋明。在有的案件中,被訪談的村組干部稱:“土地下戶時,村組為少繳納征購農(nóng)業(yè)稅,土地下戶的面積遠低于農(nóng)戶實際面積;多年的耕種過程中不斷開墾等因素導(dǎo)致了這一結(jié)果。”(11)參見訪談記錄F20180409-QZ01。進而,被告和村組代表擔(dān)心認可了原告指認的面積,會導(dǎo)致以下結(jié)果:一是會引發(fā)新一輪民事糾紛。被法院裁判文書確定了實際面積的原告,將持生效法律文書向法院起訴村組的分配方案侵害了其合法權(quán)益(據(jù)了解,已經(jīng)有實際訴訟正在進行)。二是未參與本次訴訟的村民可能啟動訴訟程序。

第四,在部分原告存在新舊宅基地替換的情形中,宅基地上房屋已經(jīng)出售給他人,但是承包人認為其只出售了宅基地上的房屋,但其仍然所有該地塊。而在農(nóng)業(yè)部門提供的航拍圖上,承包人等原告所主張的河灘地,沒有辦法得到證明和認定,導(dǎo)致審判中事實認定工作艱難緩慢。在有的案件中,被告當庭提交了批文,需要就原告土地紅線內(nèi)的外面積進行重新核實,但原告不認可該批文,拒不配合事實調(diào)查確認工作,導(dǎo)致案件審理無法繼續(xù)進行,這時法院需要在程序理性的要求下,就航拍圖和土地范圍等問題向有關(guān)部門進行依法取證活動。

第五,征地批復(fù)勘測定界圖涉密,無法調(diào)取并用于法庭調(diào)查和鑒定。在無法進一步查清案件事實的情況下,審理法院要求被告調(diào)取該批案件涉案的所有征地批復(fù)的勘測定界圖,然后由被告聘請專業(yè)測繪機構(gòu)依據(jù)原告確認的土地地塊位置、邊界示意圖和各征地批復(fù)勘測定界圖,測算出原告涉案土地中各個征地批復(fù)范圍內(nèi)的面積。被告到國土資源廳調(diào)取證據(jù)時,省廳不同意復(fù)印勘測定界圖給被告。被告隨即向A法院申請調(diào)取證據(jù),法院在省國土資源廳調(diào)取該證據(jù)時,被告知征地批復(fù)的勘測定界圖系國家秘密,在簽署保密協(xié)議后方能查閱,但不能復(fù)印。因涉及國家秘密,需要審判法庭不公開調(diào)取該勘測定界圖,在專業(yè)陪審員的知識支持下形成并制作測繪報告,在合議庭合議過程中達到土地問題事實認定的目的。

四 證據(jù)邏輯的整合與規(guī)則完善

無論是從動態(tài)的法律決定,還是從靜態(tài)的法律規(guī)范看,法律程序和證據(jù)邏輯都存在于所有建立了“法律制度”的社會之中。一個社會只要建立了最起碼的法律制度,那么不論它是否制定了某一方面的實體法或者其實體法是否完備,它都必須制定或者確認一套用來保障法律決定正常形成的制度、規(guī)范或者慣例。[22]89因此,為保障征收土地和司法保障的綠色發(fā)展需要構(gòu)建以證據(jù)邏輯為核心的司法治理模式,一方面應(yīng)當強調(diào)土地征收過程中的正當程序法理和自治運作;另一方面應(yīng)當在證據(jù)運行程序中構(gòu)建保障當事人以及利害關(guān)系人權(quán)益的具體技術(shù)制度。

(一)土地征收中的正當程序邏輯

土地征收中的程序自治功能構(gòu)建,一方面,主要體現(xiàn)為基于權(quán)利保障的主體參與機制完善。土地征收是一種國家基于公共利益而使用的公權(quán)力,必須依據(jù)正當?shù)姆沙绦蚝头椒?否則可能侵犯被征收土地者的權(quán)益和社會的穩(wěn)定秩序;為實現(xiàn)程序正義和實質(zhì)正義的有機結(jié)合,應(yīng)當讓盡可能廣泛的利害關(guān)系人,盡可能早期參與,盡可能充分表明意見,盡可能確保土地空間“適當且合理的利用”,盡可能建立健全“公正、慎重的程序”,盡可能確保對被征收者“正當?shù)难a償”。[23]例如,涉及重大農(nóng)業(yè)土地或者特定農(nóng)業(yè)區(qū)的征收行政行為時,需要征收者舉行聽證程序,應(yīng)當賦予當?shù)鼐用耜愂鲆庖姾吞岢鲎C據(jù)的權(quán)利。另一方面,體現(xiàn)為基于程序規(guī)范的運作公開協(xié)商機制完善。具體來看,當?shù)卣跊Q定征收土地時,應(yīng)當保障被征收土地權(quán)利人的參與權(quán)利;如果有征收處分的利害關(guān)系人,同時應(yīng)當保障其參與決定征收的審議程序;并及時有效履行征收的公告和通知程序,以及保障當事人和利害關(guān)系人提出異議的權(quán)利和途徑。[24]115土地征收的程序運作的法理,需要明確其法定程序和每個階段的審查要點,做到程序的公正和公開。具體來看,第一,需要當?shù)卣u估興辦事業(yè)的公益性和必要性;第二,發(fā)布公告和舉行聽證;第三,經(jīng)過主管機關(guān)和政府的許可;第四,擬定土地征收的計劃書,并需要具體而詳細地附上土地紅線范圍、土地清單以及使用計劃書等;第五,審核政府及其機構(gòu)的正式公告和通知;第六,發(fā)給補償費等。

(二)司法治理中的證據(jù)自治邏輯

以前的行政訴訟案件以行政處罰和行政許可案件為主,當?shù)卣畬Νh(huán)境保護的忽視,以及行政權(quán)力的運行程序難以對土地征收等環(huán)境問題進行查處,法院作為司法的最終裁決機關(guān)難以主動干預(yù)和主動保護。更為重要的是,國家更多是通過行政問責(zé)的模式進行政治處理,而不是通過行政訴訟的司法手段予以調(diào)整,使其未來的制度走向具有不確定性。[25]

當前,最突出、最核心的矛盾無疑是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾,司法治理及其證據(jù)自治必須要在這兩種利益中作出獨立判斷與協(xié)調(diào)平衡。司法治理中的證據(jù)自治的實現(xiàn),首先要明確土地征收的程序?qū)彶楹统绦蜃灾芜\作邏輯;其次法院在面對這些土地征收行政訴訟案件時,需要構(gòu)建和完善獨立的司法應(yīng)對進路和證據(jù)審查機制,進而保障當事人的權(quán)益與促進綠色發(fā)展的和諧統(tǒng)一;再次法院作為我國的司法裁判機關(guān),需要通過對土地問題環(huán)境資源的司法審判,尤其是需要在證據(jù)自治的要求下,對涉及生態(tài)環(huán)境資源的行政案件進行能動審理和證據(jù)審查,來促使和監(jiān)督當?shù)匦姓C關(guān)依法履行行政職責(zé),提高當?shù)毓妼λ痉ūＵ暇G色發(fā)展的良好感受;[26]132最后需要切實加強生態(tài)文明建設(shè)的司法治理模式研究,通過司法的程序運行參與國家治理,促使法律制度更加公正、高效、精準和人性化。[27]45

(三)上述雙重程序邏輯的技術(shù)整合與規(guī)則完善

土地征收的司法治理過程,需要通過證據(jù)自治來達成治理資源的有效整合,通過司法功能主義的社會控制實現(xiàn)基層社會治理的目標。

1.構(gòu)建土地保護的全社會程序約束機制

土地保護需要努力構(gòu)建土地環(huán)境司法保護銜接程序互動機制。土地保護是一項系統(tǒng)工程,不能單純依賴司法機關(guān)在最后一道防線把關(guān),唯有形成全社會的合力才能達到保護生態(tài)環(huán)境的最終目的。因此,增強法院系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法部門及其他司法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合和程序約束就顯得極為必要,再通過法院積極探索訴前調(diào)解聯(lián)動、專家陪審等機制,努力推動司法機構(gòu)與執(zhí)法部門的有效聯(lián)動,以“組合拳”形式加大對土地征收違法活動的司法懲治力度。

2.構(gòu)建環(huán)境行政審判隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化機制

土地保護的環(huán)境行政訴訟具有自然科學(xué)和土地科學(xué)方面的專業(yè)性,涉及一系列自然科學(xué)知識,包括前述如何判斷土地的測量機理以準確確定范圍面積,如何對土地補償?shù)膿p害進行評估并量化,如何根據(jù)受損的情形確定土地保護的修復(fù)方案等,這些都對審判人員的自然科學(xué)專業(yè)能力提出了很高要求。因此,如何在司法審判中進行土地保護,需要構(gòu)建和完善具有土地專業(yè)知識和科學(xué)儲備的專業(yè)化審判隊伍和具有土地專業(yè)知識的人民陪審員。

3.構(gòu)建涉土案件的專家輔助人證據(jù)制度

環(huán)境司法保障土地綠色發(fā)展的具體運行,需要推進專家參與土地征收案件的審判,進而實現(xiàn)公眾有效參與環(huán)境訴訟和環(huán)境司法的改革目的。[28]182具體來看,選任生態(tài)環(huán)境保護專家擔(dān)任人民陪審員、特邀調(diào)解員、專家證人[29],推行專家輔助制度積極介入前述的土地事實狀態(tài)判讀與認定,建立覆蓋環(huán)保、林業(yè)、海洋漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、耕地等領(lǐng)域的生態(tài)審判咨詢專家?guī)?為土地征收等生態(tài)環(huán)境審判工作提供司法決策參考和專業(yè)技術(shù)支持。

4.完善涉土案件的第三方鑒定證據(jù)機制

耕地是我國最寶貴的資源之一。為守護耕地紅線,《刑法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)均對耕地保護作出了明確規(guī)定。自然資源部(原國土資源部)、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺意見,規(guī)定“移送涉嫌國土資源犯罪案件,需要對耕地破壞程度進行鑒定的,由市(地)級或者省級國土資源行政主管部門出具鑒定結(jié)論”?！胺煞ㄒ?guī)只規(guī)定了出具鑒定結(jié)論的單位,但沒有給出鑒定的規(guī)范流程和行業(yè)標準,實際操作難度很大?！?12)參見訪談記錄F20180407-HZ01。因此,法院應(yīng)當采用兩種具體操作方法予以應(yīng)對,一種是督促由國土部門自己組織專家進行鑒定;另一種是由農(nóng)委、環(huán)保等部門成立專門鑒定機構(gòu)進行鑒定,必要時由法院依據(jù)職權(quán)來進行鑒定。

5.關(guān)于紅線范圍事實認定的應(yīng)對機制和證據(jù)標準

在具體行政行為的實體內(nèi)容方面普遍存在超范圍征收問題上,公告上面的內(nèi)容是不清楚的,存在少批多增等違法現(xiàn)象。公告一般不會有征地紅線,因此法院在進行事實認定時,必須要看圖紙,審查原告土地是否在紅線范圍內(nèi),以此紅線作為定案的依據(jù)。第一,必須在國土資源廳調(diào)取征地的批文,查看一定比例尺的地圖;必要時,可以參照縣政府的土地調(diào)查、航拍圖等。第二,地方政府報上去的文件和坐標與現(xiàn)在不一致的、土地狀況現(xiàn)在已經(jīng)改變了的,且沒有辦法鑒定,則只能現(xiàn)在由當事人指認。如果當事人否認的話,涉及國家秘密的案件,不公開進行質(zhì)證,比對時可以由鑒定機構(gòu)來進行。第三,需要切實保證數(shù)據(jù)下沉,客觀及時地了解征地數(shù)據(jù)的真實情況,必要時通過數(shù)字、面積、圖片等技術(shù)或者鑒定來體現(xiàn)。第四,城市建設(shè)用地征地情況明細表,只是具體到鎮(zhèn)、村、組的面積和農(nóng)用地的類型,如耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地等,并沒有具體到每一位被征收公民。因此,針對當事人不清楚的情況,法官要充分行使釋明權(quán),保證訴訟當事人能夠全面了解案情、證據(jù)情況以保障自己的權(quán)益。

五 結(jié) 論

司法如何形塑基層治理,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)容之一。在司法功能主義的背景下,本文立足于“社科法學(xué)”的實證研究科學(xué)范式,對中國土地征收司法治理的證據(jù)邏輯從以下三個方面進行了研究探討,結(jié)論如下:

一是厘清了土地征收案件中的征收程序運作、法律適用和事實認定問題。行政訴訟程序的實證分析,主要體現(xiàn)為當事人的適格性、訴訟主張的妥當性、土地強制執(zhí)行主體的合法性以及事實認定的準確性等基本問題。

二是解析了司法治理的核心要件和功能結(jié)構(gòu),體現(xiàn)為司法場域集中治理的證據(jù)邏輯,通過土地征收的過程理性解釋、規(guī)則治理的調(diào)適以及內(nèi)卷化問題的證據(jù)治理來達成,在“法院功能”的司法場域中,實現(xiàn)土地征收從碎片化治理到集中化治理,實現(xiàn)從國家、集體到個人的基層社會治理主體互動和治理資源、信息與文本的集中融合。集中治理的司法功能主義定位,在基層鮮明地體現(xiàn)為法院以及院長的治理能力、治理責(zé)任和治理資本的相互關(guān)系結(jié)構(gòu),在土地征收案件中表征為過程理性解釋、規(guī)則治理本位和證據(jù)治理功能。

三是構(gòu)建了以證據(jù)邏輯為核心的司法功能主義進路,即在明確土地征收和司法治理兩種程序自治類型的基礎(chǔ)上,構(gòu)建土地保護的全社會程序約束機制,完善環(huán)境行政審判隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化機制,改革涉土行政案件的專家輔助人證據(jù)制度,完善涉土行政案件的第三方鑒定證據(jù)機制,以及構(gòu)建關(guān)于紅線范圍事實認定的措施和證據(jù)標準,以實現(xiàn)司法治理促進當?shù)鼐G色發(fā)展。