排污許可制度變遷的歷程、邏輯與展望

范逢春 曾芳芳

摘要：排污許可制度是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，科學(xué)理解排污許可制度的歷史變遷及演化邏輯是生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)重要命題。以歷史制度主義視角進(jìn)行分析，我國(guó)排污許可制度從以“污染防治”為目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境管控向以“改善環(huán)境質(zhì)量”為目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型，先后經(jīng)歷了探索初創(chuàng)期、緩慢發(fā)展期、改革完善期三個(gè)重大歷史階段。我國(guó)排污許可制度與國(guó)家宏觀制度情境緊密相連，并在路徑依賴(lài)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的交互作用下呈現(xiàn)出“斷裂—均衡”的變遷形式，行動(dòng)主體互動(dòng)和價(jià)值偏好構(gòu)建則是其變遷的動(dòng)力所在。對(duì)標(biāo)提質(zhì)增效新要求，排污許可制度改革要回應(yīng)制度效能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的迫切需求，推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)修訂以夯實(shí)法律基礎(chǔ)，強(qiáng)化制度銜接以打造核心地位，構(gòu)建監(jiān)督體系以完善應(yīng)用根本，從而助力生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：排污許可制度；制度變遷；歷史制度主義

中圖分類(lèi)號(hào)：D035? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章標(biāo)號(hào)：1009-3605（2023）02-0087-12

一、引言

生態(tài)文明是人類(lèi)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是反映人與自然和諧程度的新型文明形態(tài)，體現(xiàn)了人類(lèi)文明發(fā)展理念的重大進(jìn)步[1]。排污許可制度在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，“十四五”規(guī)劃提出“實(shí)現(xiàn)所有固定污染源排污許可證核發(fā)”的目標(biāo)，黨的二十大報(bào)告更是明確指出“全面實(shí)行排污許可制，健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”。排污許可制度作為推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度，觀往知來(lái)，有必要對(duì)排污許可制度的變遷進(jìn)行系統(tǒng)分析，把握其內(nèi)在邏輯。

在我國(guó)，排污許可制度最早由地方政府和環(huán)保部門(mén)推行，逐步發(fā)展為在全國(guó)全面實(shí)施，具有鮮明的中國(guó)特色。筆者在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)（CNKI）以“排污許可”為關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)，截至2022年10月31日，核心期刊僅有42篇。筆者通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)排污許可制度的研究主要從宏觀和微觀兩個(gè)層面展開(kāi)：從宏觀制度設(shè)計(jì)來(lái)看，排污許可制度與其他制度的有機(jī)銜接是學(xué)界研究的熱點(diǎn)，如“三線一單”制度[2]、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度[3]、環(huán)境保護(hù)稅收制度[4]等，亦有學(xué)者從法律層面探討制度優(yōu)化問(wèn)題[5]；從微觀制度應(yīng)用來(lái)看，我國(guó)的排污許可制度主要存在以下問(wèn)題：核發(fā)范圍不明確[6]、污染源監(jiān)測(cè)體系不完善[7]以及證后監(jiān)管不健全[8]，學(xué)者針對(duì)不同的問(wèn)題分別提出了相關(guān)政策建議。除此之外，亦有學(xué)者對(duì)排污許可制度的發(fā)展歷程進(jìn)行了研究，將其劃分為產(chǎn)生、發(fā)展與形成三個(gè)階段[9]?？v觀以往研究，關(guān)于排污許可制度的研究成果豐碩，但是鮮有對(duì)這一制度的變遷機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)性考察的研究。

作為國(guó)家生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，排污許可制度是一種介于宏觀生態(tài)規(guī)劃與微觀生態(tài)行為之間的歷史性中觀制度。作為富有解釋力的制度變遷理論，傾向于從中觀角度看待研究問(wèn)題的歷史制度主義為排污許可制度變遷研究提供了研究視角。歷史制度主義通過(guò)對(duì)制度的關(guān)注，實(shí)現(xiàn)了理性選擇制度主義的“行動(dòng)者”和社會(huì)學(xué)制度主義的“深層結(jié)構(gòu)”的有機(jī)聯(lián)結(jié)，建構(gòu)起“宏觀情境—中觀制度—微觀結(jié)構(gòu)”的全方位分析基礎(chǔ)[10]。在宏觀情境維度，歷史制度主義認(rèn)為制度是內(nèi)嵌于宏觀情境的社會(huì)性產(chǎn)物，在與宏觀制度的耦合中生成以及演變；在中觀制度維度，歷史制度主義從路徑依賴(lài)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)兩個(gè)角度把握制度變遷的歷史進(jìn)程和變遷規(guī)律；在微觀結(jié)構(gòu)維度，歷史制度主義關(guān)注制度變遷中的能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者之間的互動(dòng)對(duì)制度的塑造作用。研究排污許可制度變遷，其核心是如何變遷以及為何變遷兩個(gè)問(wèn)題，這需要從歷史和制度的角度進(jìn)行系統(tǒng)分析。筆者以歷史制度主義為分析視角，梳理排污許可制度的變遷歷程與演進(jìn)邏輯，剖析其變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和動(dòng)力機(jī)制，以期通過(guò)總結(jié)歷史，把握排污許可制度變遷的獨(dú)特性及其發(fā)展趨向，對(duì)排污許可制度的未來(lái)發(fā)展提供借鑒。

二、排污許可制度的變遷歷程

排污許可制度，全稱(chēng)控制污染物排放許可制度，是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護(hù)部門(mén)通過(guò)對(duì)企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實(shí)施排污許可制。全面實(shí)行排污許可制度，特別是綜合性、一證式排污許可制度有助于明晰政府與企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任，推動(dòng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的建立[11]。本文在回顧梳理了一系列與排污許可有關(guān)政策文本的基礎(chǔ)上，結(jié)合歷史制度主義中的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”概念，將排污許可制度的變遷歷程劃分為探索初創(chuàng)期（1972～1989年）、緩慢發(fā)展期（1990～2012年）和改革完善期（2013年至今）三個(gè)階段（見(jiàn)表1）。

（一）從地方法規(guī)到國(guó)家規(guī)范：探索初創(chuàng)期（1972～1989年）

20世紀(jì)七八十年代，在環(huán)境污染蔓延、環(huán)境保護(hù)意識(shí)萌芽時(shí)期，我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度初步建立，排污許可制度在這一時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生，從地方性法規(guī)逐步發(fā)展為國(guó)家規(guī)范，制度效力級(jí)別不斷提高。1982年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《征收排污費(fèi)暫行辦法》，明確提出了以排污申報(bào)登記表作為排污收費(fèi)的憑證，這也是排污申報(bào)這一要求首次出現(xiàn)在政府文件中。1985年，《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》正式頒布，明確規(guī)定排放廢水須獲得排放許可。這是中國(guó)首部明確實(shí)施排污許可證制的地方性條例。1988年，原國(guó)家環(huán)保局頒布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，文件中分章對(duì)“排污申報(bào)登記制度”和“污染物排放許可制度”進(jìn)行了說(shuō)明。這是首個(gè)從國(guó)家層面出臺(tái)的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定。

我國(guó)早期的排污許可制度是將國(guó)外制度引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的嘗試，基本仿照國(guó)外的制度設(shè)計(jì)，缺乏鮮明的本土特色。在探索初創(chuàng)階段，排污許可制度具有以下特點(diǎn)：一是排污許可制度最早作為排污收費(fèi)的依據(jù)，主要表現(xiàn)為排污登記；二是我國(guó)排污許可制度最初應(yīng)用于水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，尚未在大氣、土壤等領(lǐng)域全面展開(kāi)；三是我國(guó)排污許可制度正式產(chǎn)生于地方性法規(guī)，后來(lái)逐步上升為國(guó)家規(guī)范，制度效力級(jí)別不斷提高。這一時(shí)期國(guó)家將發(fā)展重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，排污許可制度的實(shí)施缺乏理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)積累，其推行主要依賴(lài)于地方政府的探索，在現(xiàn)實(shí)中基本處于停滯狀態(tài)。

（二）從單一治理到綜合治理：緩慢發(fā)展期（1990～2012年）

20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)的前十多年，環(huán)保形勢(shì)更加嚴(yán)峻，中國(guó)的環(huán)保事業(yè)向環(huán)境綜合治理方面發(fā)展，排污許可制度也在這一階段有了進(jìn)一步探索與發(fā)展。1995年，國(guó)務(wù)院頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》，第9款明確指出“國(guó)家在淮河流域?qū)嵤┧廴疚锱欧趴偭抗芾碇贫取保@標(biāo)志著排污許可制度上升為國(guó)家行政法規(guī)?！吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》（1996年）和《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（2000年）皆對(duì)排污許可的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及監(jiān)督管理作出了相應(yīng)規(guī)定。自此，排污許可制度在水污染防治和大氣污染防治領(lǐng)域得以原則性地確立。2004年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局確定了在唐山市等六座城市實(shí)施排污許可證試點(diǎn)項(xiàng)目，但在實(shí)踐中各地環(huán)保部門(mén)并不積極，通知中提到的對(duì)許可證試點(diǎn)項(xiàng)目的驗(yàn)收工作也未見(jiàn)下文。2008年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局草擬了《排污許可證管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿），面向各省市環(huán)境保護(hù)局（廳）征詢意見(jiàn)，但該條例在其后十三年間未公布。

在緩慢發(fā)展階段，排污許可制度具有以下特征：一是法律地位得以確立，排污許可制度成為行政法規(guī)與國(guó)家法律層面的相關(guān)規(guī)定；二是許可種類(lèi)更為全面，排污許可的應(yīng)用領(lǐng)域由水污染防治領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到大氣及其他領(lǐng)域；三是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷累積，但試點(diǎn)效果甚微，尚未探索出一套完整高效的排污許可制度；四是發(fā)展過(guò)程曲折，《排污許可管理?xiàng)l例》在征求意見(jiàn)后十余年未見(jiàn)下文。

（三）從條塊分割到聯(lián)動(dòng)聚合：改革完善期（2013年至今）

面對(duì)環(huán)境污染蔓延的高發(fā)態(tài)勢(shì)，人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的向往日益迫切，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，排污許可制度在這一時(shí)期迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。這一時(shí)期，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2015年）、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（2016年）、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2017）都對(duì)排污許可制度作出進(jìn)一步規(guī)范，構(gòu)建了排污許可制度的基本法律框架。另外，《排污許可管理辦法（試行）》（2017年）為排污許可制度的執(zhí)行提供了具體指導(dǎo)，由生態(tài)環(huán)境部建立的各類(lèi)環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為相關(guān)制度實(shí)施提供了技術(shù)支撐?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》（2021年）對(duì)排污許可的對(duì)象范圍、申請(qǐng)手續(xù)、監(jiān)督審查方式等方面內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，這意味著國(guó)家通過(guò)立法方式全方位推進(jìn)排污許可制度體系建設(shè)。在國(guó)家法律和中央政策的指引下，我國(guó)的排污許可制度步入全新時(shí)期，各地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際制定了更為具體的辦法，排污許可制度在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推行。

在改革完善階段，排污許可制度具有如下特征：一是建立了基本的制度體系框架，中央政府和國(guó)務(wù)院辦公廳等頒布的一系列文件明確了排污許可制度的法律地位，制度體系進(jìn)一步完善；二是擴(kuò)大了許可實(shí)施區(qū)域，排污許可制度的試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一開(kāi)展，由各地政府按照國(guó)家時(shí)間要求安排具體實(shí)施工作；三是優(yōu)化了管理流程，污染物排放管理向源頭嚴(yán)防、過(guò)程監(jiān)管、責(zé)任追究的全流程方向轉(zhuǎn)變。

三、排污許可制度的演進(jìn)邏輯

排污許可制度的演進(jìn)本質(zhì)上是在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，由以“污染防治”為基調(diào)的生態(tài)環(huán)境管控向以“提質(zhì)增效”為基調(diào)的生態(tài)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型。排污許可制度在歷史制度主義視域下衍生出了宏觀情境、中觀制度、微觀結(jié)構(gòu)三種截然不同卻又相互重疊的變遷路徑，并在這三條路徑的共同作用下制度生成、持續(xù)、不斷演化?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)排污許可制度與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境緊密相連，并在制度本身路徑依賴(lài)的阻力作用和微觀行動(dòng)者利益訴求的動(dòng)力作用下，呈現(xiàn)出特定的演進(jìn)邏輯，其制度體系不斷趨于完善（見(jiàn)圖1）。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)排污許可實(shí)踐進(jìn)程中宏觀情境的掃描、中觀制度的分析以及微觀結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)發(fā)現(xiàn)，排污許可制度的演變總體上是一種較為溫和的適應(yīng)性再生變遷模式。

（一）制度背景：排污許可制度變遷的宏觀情境分析

歷史制度主義主張，不能孤立地分析事件和行為的起因，而應(yīng)放在其發(fā)展的歷史脈絡(luò)中去理解，制度往往就是這樣的脈絡(luò)[12]。行動(dòng)者的政治傾向、政策偏向受各國(guó)宏觀制度情境的影響，而不是一成不變的。唯有把排污許可制度放在一個(gè)更長(zhǎng)時(shí)期的歷史脈絡(luò)中，放在一個(gè)更加宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化情境中來(lái)理解，才可以更加清晰地理順其歷史演變的因果鏈條與基本邏輯。

20世紀(jì)七八十年代，以排污申報(bào)和排污登記為形式的排污許可證管理制度逐漸成為中國(guó)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)制度選擇，其制度背景因素在于：20世紀(jì)70年代末，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策，環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在一致的邏輯性，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的是環(huán)境污染蔓延和生態(tài)環(huán)境惡化，環(huán)境治理的重要性顯現(xiàn)[13]。創(chuàng)新政府機(jī)構(gòu)職能以適應(yīng)環(huán)境形勢(shì)變化成為我國(guó)新的治理實(shí)踐和重要議題：環(huán)保局最初作為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，1988年成為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，更名為國(guó)家環(huán)保局。環(huán)保部門(mén)行政等級(jí)的提升為各類(lèi)環(huán)境立法和管理體制的建立奠定了政治權(quán)力保障基礎(chǔ)。從世界范圍看，1972年召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，中國(guó)代表團(tuán)在會(huì)上提出了保護(hù)環(huán)境的積極主張，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒?？偟膩?lái)看，盡管?chē)?guó)家環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整完善，但這一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)明顯壓倒了環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。排污許可制度尚未得到國(guó)家層面的重視，其具體實(shí)施大多依靠地方環(huán)保部門(mén)和當(dāng)?shù)卣趯?shí)際中陷入停滯不前的僵局。

20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)的前十幾年，排污許可制度處于不斷探索和發(fā)展階段，其宏觀制度背景在于：經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的代價(jià)是自然資源的浪費(fèi)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，環(huán)境保護(hù)面臨著前所未有的壓力。在此形勢(shì)下環(huán)保部門(mén)的行政地位得到提高：1998年國(guó)家環(huán)保局更名為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，成為正部級(jí)單位，在行政層級(jí)上取得質(zhì)的飛躍；2008年，國(guó)家開(kāi)始推行大部制改革，組建國(guó)家環(huán)境保護(hù)部，使其擁有了與國(guó)務(wù)院其他部委相同的權(quán)力。從國(guó)際上看，環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重帶來(lái)了全球環(huán)保運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，各類(lèi)國(guó)際環(huán)保組織不斷涌現(xiàn)，綠色環(huán)保成為世紀(jì)話題。這一時(shí)期，環(huán)境問(wèn)題成為中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的明顯短板，我國(guó)開(kāi)始探索適合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境治理模式。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的生活水平提升進(jìn)一步強(qiáng)化了各方對(duì)GDP的盲目追求，對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的輕視阻礙了排污許可制度的發(fā)展。

黨的十八大以來(lái)，排污許可制度得到進(jìn)一步完善，其制度演化的宏觀制度背景是： “十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展理念，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量把關(guān)；“十四五”規(guī)劃提出構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。這些新要求、新理念，成為推動(dòng)我國(guó)排污許可制度發(fā)展的重要思想基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系不斷優(yōu)化。環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)生歷史性改變：2018年國(guó)家環(huán)境保護(hù)部改名為生態(tài)環(huán)境部，新成立的生態(tài)環(huán)境部權(quán)力更加集中，管理領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，具有統(tǒng)一的污染治理與環(huán)境監(jiān)管職權(quán)。在如何解決全球環(huán)境問(wèn)題上，世界對(duì)中國(guó)的期望越來(lái)越高，以美國(guó)、日本為首的發(fā)達(dá)國(guó)家不斷對(duì)我國(guó)施壓，將全球環(huán)境污染治理的責(zé)任推到中國(guó)身上。因此，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)中找到平衡點(diǎn)，既保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，又樹(shù)立我國(guó)的生態(tài)大國(guó)形象，成為推動(dòng)我國(guó)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要?jiǎng)恿?。排污許可制度作為環(huán)境污染防治的重要一環(huán)，也在這一時(shí)期迎來(lái)了重大發(fā)展（見(jiàn)表2）。

（二）斷裂均衡：排污許可制度變遷的中觀制度分析

在歷史制度主義視域下，制度變遷過(guò)程總體上被分成制度存續(xù)的“正常時(shí)期”（Normal Periods）和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期”（Critical Junctures）。在正常時(shí)期，制度變遷遵循路徑依賴(lài)規(guī)律，制度與環(huán)境及其制度內(nèi)部都保持著某種平衡；但是在制度的斷裂時(shí)期，主要制度的變遷將會(huì)成為可能[14]。在我國(guó)排污許可制度變遷的過(guò)程中，路徑依賴(lài)特性和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)將其塑成“斷裂—均衡”的變遷形式，回答了制度如何變遷的問(wèn)題。在宏觀社會(huì)情境不斷演變的過(guò)程中，路徑依賴(lài)致使我國(guó)的排污許可制度穩(wěn)步前行，并在特殊的歷史節(jié)點(diǎn)，由于多重動(dòng)力的共同推動(dòng)，抓住變遷的機(jī)遇，從而實(shí)現(xiàn)制度突破。

1.制度均衡：路徑依賴(lài)致使制度存續(xù)

歷史制度主義強(qiáng)調(diào)制度路徑的報(bào)酬遞增，路徑依賴(lài)就是制度的一種自我強(qiáng)化，表現(xiàn)為即使存在更有效的制度選擇可能，但是一旦選擇一條路徑，它就會(huì)進(jìn)入鎖定狀態(tài)，因?yàn)樗邢嚓P(guān)參與者都會(huì)調(diào)整他們的策略以適應(yīng)當(dāng)前的模式[15]。從我國(guó)排污許可制度的歷史實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)主義基本制度決定了我國(guó)排污許可制度始終秉持著“以人為本”的價(jià)值旨?xì)w，堅(jiān)持以“生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合”為改革核心。在“收益遞增”帶來(lái)的正反饋機(jī)制作用下，排污許可制度的演化總是沿著相對(duì)固定的路徑呈現(xiàn)出漸進(jìn)式變遷趨勢(shì)，并逐步進(jìn)入一種連續(xù)性的“鎖定狀態(tài)”中，即表現(xiàn)出較為強(qiáng)勁的路徑依賴(lài)特性。

首先，經(jīng)濟(jì)依賴(lài)強(qiáng)化路徑鎖定。在20世紀(jì)七八十年代，我國(guó)物資相對(duì)匱乏、技術(shù)水平落后，當(dāng)時(shí)的首要任務(wù)是快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)從而提升物質(zhì)水平，以資源消耗為支撐的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是我國(guó)的必然選擇。但是這種以環(huán)境污染為代價(jià)的發(fā)展方式是不可持續(xù)的，尋求科學(xué)發(fā)展道路被提上議程。盡管20世紀(jì)90年代我國(guó)從戰(zhàn)略層面提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，但是囿于技術(shù)水平與思想觀念在短期難以提高和轉(zhuǎn)變，我國(guó)并未擺脫粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在強(qiáng)烈的路徑依賴(lài)。這種強(qiáng)依賴(lài)性在很長(zhǎng)一段時(shí)間造成國(guó)家和地方對(duì)污染排放管理的忽視，由此排污許可制度進(jìn)入自我強(qiáng)化的鎖定狀態(tài)。

其次，成本沉淀約束路徑創(chuàng)新。一方面，路徑創(chuàng)新所需的成本遠(yuǎn)高于路徑依賴(lài)下的調(diào)試，在適應(yīng)性預(yù)期的作用下制度設(shè)計(jì)者往往傾向于制度的穩(wěn)定存續(xù)，增加了既有制度的黏性；另一方面，排污許可直接關(guān)涉企業(yè)利益，安裝排污系統(tǒng)很可能給企業(yè)帶來(lái)沉淀成本甚至破產(chǎn)，因此企業(yè)更傾向于保持制度穩(wěn)定，以致影響了制度變革的進(jìn)程。在以上因素的綜合作用之下，排污許可制度創(chuàng)新的成本變得很高，不可避免受到路徑依賴(lài)的反向作用，在長(zhǎng)達(dá)二十年間處于一個(gè)緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

再次，協(xié)同效應(yīng)規(guī)制路徑變遷。在人類(lèi)集體行動(dòng)中沒(méi)有一項(xiàng)制度是獨(dú)自發(fā)揮作用的，而是要與其他一系列正式制度以及非正式制度相互補(bǔ)充和協(xié)調(diào)，共同規(guī)制著人們的思維習(xí)慣和行為方式等[16]。排污許可制度是生態(tài)環(huán)境治理體系的一環(huán)，與環(huán)評(píng)制度、總量控制制度、環(huán)境稅收制度等緊密相關(guān)。這一系列制度與政策共同建構(gòu)成一個(gè)高密度網(wǎng)絡(luò)，排污許可制度的變革可能產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果，制度的協(xié)同效應(yīng)強(qiáng)化了既有制度的存續(xù)，規(guī)制著制度變遷的路徑。

最后，思維定勢(shì)形成路徑依賴(lài)。從政府角度來(lái)看，地方政府對(duì)排污許可的探索實(shí)踐影響制度的變遷進(jìn)程。受傳統(tǒng)政績(jī)觀的影響，績(jī)效考核的主要指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，某些政府官員在晉升激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下致力于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效，甚至對(duì)產(chǎn)值高的工廠企業(yè)給予優(yōu)惠政策，排污許可制度在現(xiàn)實(shí)中處于停滯狀態(tài)。從公眾角度來(lái)看，受傳統(tǒng)體制的影響，公眾在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域處于被動(dòng)狀態(tài)，即使生活受到了污染物排放的影響，公眾也并未真正參與到制度變革當(dāng)中去，而是將其視為政府的治理責(zé)任，這也影響著排污許可制度的進(jìn)一步完善。

2.制度斷裂：關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)推動(dòng)制度變遷

歷史制度主義分析往往聚焦于不同于“正?！睔v史發(fā)展情況的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，這些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)打破了制度的持續(xù)性，甚至改變制度發(fā)展軌跡，導(dǎo)致制度的斷裂。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)，制度設(shè)計(jì)者面臨的可行選項(xiàng)范圍更廣，做出的選擇可能對(duì)后續(xù)結(jié)果產(chǎn)生重大影響的時(shí)間點(diǎn)[17]?？v觀我國(guó)排污許可制度的變遷歷程，可發(fā)現(xiàn)三個(gè)歷史斷裂的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。我國(guó)排污許可制度在這三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的作用下，得以牢牢把握現(xiàn)實(shí)需求和時(shí)代要求，縮短了制度供給與制度需求之間的時(shí)間差，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)排污許可制度從地方法規(guī)到國(guó)家規(guī)范，再到固定污染源管理核心制度的重大轉(zhuǎn)型，從現(xiàn)實(shí)角度促進(jìn)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐的改良與發(fā)展。

第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是20世紀(jì)80年代初黃浦江污染事件，為我國(guó)污染防治敲響了警鐘。20世紀(jì)80年代初，黃浦江“黑臭”天數(shù)越來(lái)越多，不明原因的腸道傳染病在上海幾次流行，這引起了當(dāng)?shù)卣腿舜蟮年P(guān)注，排污許可管理自此起步。1985年4月，《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)排污許可制度正式產(chǎn)生，由此進(jìn)入探索初創(chuàng)階段。第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1994年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出。1994年，我國(guó)政府高瞻遠(yuǎn)矚，率先制訂了可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃《中國(guó)21世紀(jì)議程》，確立了中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境保護(hù)工作日益受到重視。1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布《淮河流域水污染防治暫行條例》，首次將排污許可制度上升為法律制度，自此，我國(guó)的排污許可制度進(jìn)入了完善發(fā)展階段，法律地位不斷提高，適用范圍逐步擴(kuò)大。第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2012年黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。2012年黨的十八大召開(kāi)，黨中央從國(guó)家戰(zhàn)略層面思考和布局美麗中國(guó)建設(shè)這一重要議題，確定了生態(tài)文明建設(shè)在總體布局中的重要地位，并將生態(tài)文明理念和生態(tài)文明建設(shè)寫(xiě)入憲法。在此之后，排污許可制度迎來(lái)了歷史性全局性變化，進(jìn)入全新的改革完善階段。

（三）動(dòng)力機(jī)制：排污許可制度變遷的微觀結(jié)構(gòu)分析

歷史制度主義認(rèn)為，政治結(jié)果受政治變量之間的排列方式與結(jié)構(gòu)關(guān)系的影響，利益、觀念和制度三者間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系一直是歷史制度主義關(guān)注的核心。作為一種國(guó)家行政許可行為，排污許可制度的設(shè)立、持續(xù)與演進(jìn)授予政治制度共同嵌于因果鏈條之中的利益因素、觀念意識(shí)形態(tài)等政治變量的深刻制約。

1.行動(dòng)主體互動(dòng)：利益博弈致使制度調(diào)適

行動(dòng)者天然具有理性思考能力，他們對(duì)權(quán)力資源、利益配置都有相當(dāng)復(fù)雜的考量，會(huì)通過(guò)策略來(lái)尋求確立自身的有利地位。行動(dòng)者之間的利益博弈和行為選擇催生了制度變革，是制度變遷的動(dòng)力來(lái)源。排污許可涉及中央政府、地方政府、企業(yè)以及公眾等利益主體，背后蘊(yùn)含著深層次的權(quán)力和利益關(guān)系，我國(guó)排污許可制度的變遷歷程是各利益相關(guān)者利益訴求博弈與價(jià)值分配制衡的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

具體而言，20世紀(jì)70年代，排污許可制度呈現(xiàn)出“自下而上”的誘致性變遷。在治理實(shí)踐中，污染事件頻發(fā)引發(fā)了公眾對(duì)政府規(guī)制排污行為的迫切需求，繼而推動(dòng)了地方政府開(kāi)始探索排污許可制度。這一制度創(chuàng)新亦進(jìn)入中央的視野，但彼時(shí)我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時(shí)期，排污許可制度僅在部門(mén)文件中有所提及，尚未進(jìn)入議程設(shè)置。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，排污許可制度呈現(xiàn)出“自上而下”的強(qiáng)制性變遷特征。中央政府基于對(duì)全國(guó)整體環(huán)境形勢(shì)的把握，提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，排污許可制度也相繼在水污染防治、大氣污染防治等文件中得以確立，這在一定程度上為地方政府政策制定指引了方向。然而，地方政府擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，不得不考慮嚴(yán)格落實(shí)排污許可制度可能會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，排污設(shè)備的高昂成本亦讓許多企業(yè)望而卻步。因此，地方政府和企業(yè)形成了“共謀關(guān)系”，排污許可制度在現(xiàn)實(shí)中長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。十八大以來(lái)，排污許可制度實(shí)現(xiàn)了“自上而下”的強(qiáng)制性變遷和“自下而上”誘致性變遷的良性互動(dòng)。黨和國(guó)家將生態(tài)文明建設(shè)置于戰(zhàn)略發(fā)展地位，排污許可制度也在這一階段迎來(lái)大范圍試點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步亦為排污許可制度提供了良好的執(zhí)行條件，企業(yè)由被動(dòng)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)申請(qǐng)，自我約束意識(shí)提高。生態(tài)文明建設(shè)深入人心，公眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的訴求也走向了制度設(shè)定的中心。由此，排污許可制度進(jìn)入全新的改革完善階段。

2.價(jià)值偏好建構(gòu)：觀念匯聚促進(jìn)制度改革

先進(jìn)的觀念能夠在思想層面塑造認(rèn)知、傳達(dá)政策理念，起到溝通和協(xié)調(diào)的連接作用。先進(jìn)的觀念形成后，會(huì)成為主體具有一致性的行動(dòng)指南，自覺(jué)在規(guī)則下開(kāi)展活動(dòng)[18]。在制度變遷中，先進(jìn)的觀念能夠通過(guò)必要性的說(shuō)明為行動(dòng)提供強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力，凝聚成決策系統(tǒng)無(wú)法忽視的重要力量，并將民眾提出的議題納入決策分析系統(tǒng)中。這種由先進(jìn)的觀念合力創(chuàng)造的凝聚力量通過(guò)一定形式的表達(dá)，顯著影響制度安排的走向。

從我國(guó)的排污許可制度來(lái)看，黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度及其生態(tài)文明理念影響著制度的變遷，社會(huì)公眾的思想觀念以意見(jiàn)和建議的形式也對(duì)制度變遷的軌跡產(chǎn)生一定影響。一方面，黨和國(guó)家的生態(tài)文明理念對(duì)于排污許可制度的設(shè)定具有導(dǎo)向作用，賦予了排污許可制度新的目標(biāo)指向。具體來(lái)看，20世紀(jì)70～90年代，改革開(kāi)放促進(jìn)了生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，黨和國(guó)家的生態(tài)文明理念更多體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展理念。當(dāng)時(shí)雖然將環(huán)境保護(hù)列為基本國(guó)策，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓倒了環(huán)境保護(hù)，排污許可制度并未得到國(guó)家層面的足夠重視。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，緊跟國(guó)際潮流，黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)日益重視。“保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”“科學(xué)發(fā)展觀”等相繼提出，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要，排污許可制度由此實(shí)現(xiàn)變遷發(fā)展。十八大以來(lái)，黨和國(guó)家的生態(tài)理念發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性改變，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心的理念體系逐漸形成，建設(shè)美麗中國(guó)成為一種國(guó)家價(jià)值追求，排污許可制度迎來(lái)全新的改革完善階段。另一方面，社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議也是政策制定者的重要參考依據(jù)，是排污許可制度變遷的重要思想源泉。社會(huì)公眾的需求主要通過(guò)代表提案和學(xué)者建議得以表達(dá)，人大代表和政協(xié)委員廣泛征集民意，提出的議案和建議能夠深刻反映人民的需求和期待，社會(huì)公眾在排放污染物方面的訴求能夠推動(dòng)我國(guó)排污許可制度的完善；專(zhuān)家學(xué)者通過(guò)政府咨詢或者公開(kāi)建言的方式表達(dá)意見(jiàn)、傳達(dá)觀點(diǎn)，成為開(kāi)啟排污許可制度變遷的重要思想源流。隨著時(shí)代的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境治理框架內(nèi)各種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系情況的變化，使各個(gè)階段都呈現(xiàn)獨(dú)特的時(shí)代特征，推動(dòng)著價(jià)值取向和生態(tài)觀念的不斷變化和發(fā)展，從而帶動(dòng)排污許可制度的更新和演變。

四、排污許可制度的未來(lái)展望

我國(guó)排污許可制度與國(guó)家宏觀制度情境緊密相連，并在路徑依賴(lài)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的交互作用下呈現(xiàn)出“斷裂—均衡”的變遷形式，行動(dòng)主體互動(dòng)和價(jià)值偏好構(gòu)建則是其變遷的動(dòng)力所在。回溯過(guò)去，排污許可制度走過(guò)了一條從無(wú)到有、從地方到中央、從局部到整體的發(fā)展道路，回應(yīng)了生態(tài)實(shí)踐對(duì)制度供給的迫切需求。展望未來(lái)，應(yīng)客觀審視排污許可制度改革路徑上可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與所要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)，通過(guò)推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)修訂以夯實(shí)法律基礎(chǔ)、強(qiáng)化制度銜接以打造核心地位以及構(gòu)建監(jiān)管體系以完善應(yīng)用根本等措施，助力環(huán)保治理現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)修訂以夯實(shí)法律基礎(chǔ)

法律法規(guī)因其強(qiáng)制性和權(quán)威性對(duì)制度實(shí)施具有顯著的推動(dòng)和保障作用，排污許可制度的發(fā)展完善必須不斷夯實(shí)法律基礎(chǔ)。目前，水、大氣、土壤和固體廢物污染防治領(lǐng)域都已出臺(tái)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法律，如水污染防治法、大氣污染防治法皆明確規(guī)定了在本領(lǐng)域?qū)嵤┡盼墼S可制度。但是仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，排污許可制度的法律體系仍然存在薄弱與不足之處，各專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法的規(guī)定不夠全面詳細(xì)，與最新出臺(tái)的《排污許可管理?xiàng)l例》存在銜接漏洞，主要體現(xiàn)在以下方面：一是許可應(yīng)用領(lǐng)域覆蓋不全面，尚未明確將環(huán)境噪聲污染和海洋污染納入排污許可制度的管理范圍。二是許可責(zé)任追究規(guī)定不細(xì)致。例如，《土壤污染防治法》對(duì)于違反排污許可相關(guān)規(guī)定的行為未作出明確的處罰規(guī)定。三是許可制度體系步伐不一致?！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》提出了主動(dòng)報(bào)告、自行檢測(cè)等新要求，但各專(zhuān)項(xiàng)法律尚未跟上最新步伐?；谝陨喜蛔?，本文提出以下建議：一是實(shí)現(xiàn)管理范圍的全面覆蓋，盡快修訂噪聲以及海洋污染防治領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)法律，逐步探索將噪聲污染、海洋污染等相關(guān)要素納入排污許可的管理范圍。二是完善管理實(shí)踐的相關(guān)規(guī)定。例如，在土壤污染防治法中明確關(guān)于排污許可不規(guī)范行為的處罰規(guī)定，增強(qiáng)制度實(shí)施的強(qiáng)制性與權(quán)威性。三是推動(dòng)法律體系的步調(diào)一致。各專(zhuān)項(xiàng)法律要吸納《排污許可管理?xiàng)l例》提出的新要求，增加主動(dòng)報(bào)告、自行檢測(cè)等方面的內(nèi)容。

（二）強(qiáng)化制度銜接以打造核心地位

固定污染源環(huán)境管控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括排污許可制度在內(nèi)的一系列制度猶如這項(xiàng)工程的不同零件，在各自的位置上共同支撐著環(huán)境管控工程的總體運(yùn)行。由于不同制度之間天然存在異質(zhì)性，因此建立聯(lián)動(dòng)高效的制度銜接鏈條并非易事。由于缺乏許可證的統(tǒng)領(lǐng)，各項(xiàng)制度只是在污染防治的某一個(gè)階段或某一方面發(fā)揮作用，其主要功能的發(fā)揮具有極大的局限性，難以有效實(shí)施[19]。在制度融合方面需要在以下方面努力：一是強(qiáng)化與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的融合。統(tǒng)一排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理項(xiàng)目的類(lèi)別和級(jí)別，修訂相關(guān)管理名錄，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度備案登記的深度融合與統(tǒng)一。二是加強(qiáng)與總量控制制度的銜接。厘清排污許可與總量控制的內(nèi)在聯(lián)系，將污染物排放削減目標(biāo)分解至排污許可的具體落實(shí)，將排污許可年度報(bào)告中的實(shí)際排污總量作為總量控制的基本依據(jù)。三是探索與其他環(huán)境管理制度的對(duì)接。開(kāi)展相關(guān)試點(diǎn)工作，將企事業(yè)單位年度實(shí)際排污總量等相關(guān)數(shù)據(jù)作為環(huán)境指標(biāo)統(tǒng)計(jì)與環(huán)境稅收的重要來(lái)源，有效防止數(shù)據(jù)孤島與數(shù)據(jù)跑路現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的一次收集，統(tǒng)一使用。

（三）構(gòu)建監(jiān)管體系以完善應(yīng)用根本

制度的設(shè)計(jì)質(zhì)量依賴(lài)于制定者的智慧，制度的效能發(fā)揮則離不開(kāi)后續(xù)監(jiān)管。排污許可證既是排污單位的守法文書(shū)，也是生態(tài)環(huán)境部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)，依證監(jiān)管是排污許可制實(shí)施的關(guān)鍵[20]。但是囿于排污許可制度實(shí)踐的復(fù)雜性與多樣性，在監(jiān)管方面不可避免地存在監(jiān)管人員能力不足、監(jiān)管執(zhí)法效能不強(qiáng)、監(jiān)管數(shù)據(jù)信息不全等問(wèn)題，為此提出以下建議：一是優(yōu)化監(jiān)管工作的方式。整合執(zhí)法系統(tǒng)與移動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為執(zhí)法的基本依據(jù)，提高監(jiān)管執(zhí)法的精準(zhǔn)性與科學(xué)性。規(guī)范監(jiān)管方式和明確監(jiān)管內(nèi)容，重點(diǎn)監(jiān)管是否主動(dòng)申請(qǐng)排污許可、是否持有排污許可證書(shū)、是否按照許可證要求排放污染物，從而有效履行排污許可的監(jiān)管責(zé)任。二是強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法的效能。增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的公開(kāi)性和透明度，打通公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的渠道，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的輿論作用；對(duì)違反排污許可相關(guān)規(guī)定的典型行為進(jìn)行通報(bào)和曝光，對(duì)按證排污企業(yè)予以表彰和宣傳，發(fā)揮媒體對(duì)社會(huì)氛圍的營(yíng)造作用。三是建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)。以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為抓手，實(shí)現(xiàn)水、大氣、土壤等污染防治領(lǐng)域信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，力求打破信息壁壘與數(shù)字孤島，構(gòu)建污染源管理的信息化監(jiān)管體系。

五、結(jié)語(yǔ)

污染防治是關(guān)乎生態(tài)環(huán)境治理的大事，梳理、闡釋和分析排污許可制度的變遷歷程，有助于分析排污許可制度改革的發(fā)展態(tài)勢(shì)；探尋基于新形勢(shì)新要求的制度變革之道，有助于把握提升環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)走向，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化。運(yùn)用歷史制度主義的分析方法研究排污許可制度的變遷歷程，可以發(fā)現(xiàn)其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的互動(dòng)與碰撞中不斷發(fā)展的。伴隨宏觀情境的變化，排污許可制度在路徑依賴(lài)與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的共同作用下漸進(jìn)調(diào)適，在利益博弈與觀念匯聚的推動(dòng)下演化變遷。黨和國(guó)家始終堅(jiān)守人民立場(chǎng)，在保證制度穩(wěn)定存續(xù)的前提下，精準(zhǔn)把握每個(gè)關(guān)鍵的歷史節(jié)點(diǎn)，不斷調(diào)整、發(fā)展、完善排污許可制度，將其置于固定污染源管控制度的核心。新形勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入新階段，應(yīng)客觀審視排污許可制度改革路上可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，發(fā)揮排污許可在污染防治中的重要作用，實(shí)現(xiàn)排污許可制度同各項(xiàng)環(huán)境管理制度的有效銜接，推動(dòng)頂層制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐工作平穩(wěn)過(guò)渡和轉(zhuǎn)型。

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責(zé)任編輯：周 覓

收稿日期：2022-12-01

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“基于多源大數(shù)據(jù)的縣域政治生態(tài)監(jiān)測(cè)體系與集成治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BZZ073）

作者簡(jiǎn)介：范逢春，男，安徽懷寧人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：地方政府治理；曾芳芳，女，四川達(dá)州人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：地方政府治理。