城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理:行動(dòng)理由、運(yùn)作基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

徐 建 宇

(1. 復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院, 上海 200433;2. 溫州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 浙江 溫州 325035)

“研究中國社會(huì)的任何方面,如果不從中國共產(chǎn)黨努力改造社會(huì)這一背景出發(fā),那簡直毫無意義?！盵1]因而,在中國場景中,基于國家與基層社會(huì)相互依賴性不斷強(qiáng)化的社會(huì)現(xiàn)實(shí),城市基層黨組織(主要是街道社區(qū)黨組織)以何種思維對(duì)國家與社區(qū)進(jìn)行有效聯(lián)結(jié),以怎樣的方式來創(chuàng)新城市社區(qū)治理的組織實(shí)踐對(duì)于重構(gòu)社區(qū)范疇內(nèi)黨政社關(guān)系,解決權(quán)威體制與基層有效治理之間的矛盾有著重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、 問題的提出

“基層政權(quán)承擔(dān)著基層社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本任務(wù), 國家與社會(huì)的一體化或強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力是達(dá)成目標(biāo)的必要的條件, 基層行政權(quán)力于是擴(kuò)大到基層經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的所有公共領(lǐng)域之中?！盵2]因而,城市社區(qū)被賦予行政性與自治性的雙重屬性, 作為基層群眾自治組織的居委會(huì)呈現(xiàn)出科層化運(yùn)作的行為特征。 隨著新技術(shù)介入到社區(qū)家庭、新資源介入到社區(qū)管理以及新精英介入到社區(qū)行動(dòng)鏈, 再加上權(quán)利意識(shí)的增長和利益主體認(rèn)知的覺醒等因素的作用, 這些帶來了城市社區(qū)生活的要素化, 催生生活自主性成為社區(qū)一項(xiàng)重要的價(jià)值主張。 因此,城市社區(qū)治理總會(huì)受到科層化的權(quán)力運(yùn)作與社區(qū)生活自主性的雙重?cái)D壓。 其中科層化的公權(quán)力傾向于以制度性權(quán)力來對(duì)作為要素的生活自主性進(jìn)行一種理性安排, 以使其進(jìn)入某種秩序狀態(tài)。 然而,反映個(gè)體自由意志的生活具有的不確定性和能動(dòng)性會(huì)對(duì)公權(quán)力的此等運(yùn)作生出抵制, 如克羅齊耶所說,“除非我們能夠說服我們中的大多數(shù)接受我們的領(lǐng)導(dǎo), 否則我們就不能成功地為社會(huì)制定一項(xiàng)計(jì)劃, 因?yàn)樯鐣?huì)、各種人類關(guān)系以及社會(huì)系統(tǒng)都太復(fù)雜了”[3]。 這使得公權(quán)力邏輯與生活邏輯間因缺乏某種統(tǒng)籌性力量的調(diào)適而不可避免地產(chǎn)生一種張力。

沿著這一思路, 科層化權(quán)力運(yùn)作與要素化生活自主間的張力有著兩方面的意涵: 一是科層化權(quán)力運(yùn)作與要素化生活自主間的張力帶來城市社區(qū)治理作為組織現(xiàn)象與制度現(xiàn)象的分離。 一般情況下, 政府為便于組織任務(wù)的完成, 傾向于將科層制作為權(quán)力表達(dá)方式植入社區(qū), 使得居委會(huì)的自治權(quán)力呈現(xiàn)出科層化權(quán)力運(yùn)作的趨向, 這表現(xiàn)為“組織邊界雖在但功能邊界被刻意模糊”的組織現(xiàn)象。 其結(jié)果是盡管此權(quán)力運(yùn)作確實(shí)在決策、激勵(lì)和信息等方面有助于治理任務(wù)的完成, 但科層化權(quán)力運(yùn)作的反功能使得這一組織現(xiàn)象難以契合要素化生活帶來的自主性增長, 無法促成居民自治制度預(yù)設(shè)的制度現(xiàn)象。 二是科層化權(quán)力運(yùn)作內(nèi)含的管理性與要素化生活自主承載的民主治道之間存在不相契。 現(xiàn)實(shí)往往存在這一現(xiàn)象: 科層化權(quán)力運(yùn)作下集中管理的合法性來自社區(qū)居民等治理主體的同意表達(dá), 但社區(qū)民主總是需要同意可能會(huì)犧牲管理效率。 科層化權(quán)力運(yùn)作中往往會(huì)出現(xiàn)政府及社區(qū)居委會(huì)刻意地忽視或壓制來自社區(qū)生活自主性的民主訴求以換取行政任務(wù)的有效完成, 使得同意的民主與管理的效能間因缺少某種平衡力量而出現(xiàn)合法性與有效性的矛盾或沖突。

可以說,科層化的公權(quán)力與源于要素化生活自主的自治權(quán)利在組織與制度、管理與民主以及行政與政治方面存在的張力難以由其中任何一方來加以消解。面向中國城市社區(qū)治理實(shí)際,只能在政府公權(quán)力與居民自治權(quán)利之外更加關(guān)注基層黨組織的力量,其可在社區(qū)治理場景、治理架構(gòu)和治理范疇統(tǒng)合社區(qū)身具的政治性、行政性與自治性。

本文嘗試將城市基層黨組織作為一個(gè)整體,提出城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理這一實(shí)踐性概念,旨在進(jìn)一步準(zhǔn)確解釋當(dāng)前基層黨組織在城市社區(qū)治理中的角色、行為和邏輯,并構(gòu)建以行動(dòng)理由、運(yùn)作基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制為基本內(nèi)容的分析框架。目的是闡明城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理是當(dāng)前城市社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)從科層治理到行動(dòng)治理、從制度主義到制度—行動(dòng)主義轉(zhuǎn)變的新路徑,是新時(shí)代創(chuàng)新基層黨建的新方向。

二、 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的基本要義

“政黨是把一端架在社會(huì),另一端架在國家上,并把社會(huì)中思考和討論的水倒入政治機(jī)構(gòu)的水車并使之轉(zhuǎn)動(dòng)的導(dǎo)管和水閘?！盵4]在中國場景中,中國共產(chǎn)黨作為“整體性的政黨”[5]強(qiáng)勢聯(lián)結(jié)著國家與社會(huì)。一方面,中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨能以意識(shí)形態(tài)、組織形態(tài)和制度形態(tài)而在社區(qū)治理中構(gòu)建起黨政并行的治理結(jié)構(gòu)來直接影響公共行政和社會(huì)管理,表征為“政黨中的國家”這一政治狀態(tài)。另一方面,基層黨組織能以層級(jí)組織整合和各類工作統(tǒng)籌為主要手段,構(gòu)建起典型治理和領(lǐng)導(dǎo)小組治理等內(nèi)蘊(yùn)黨社關(guān)系結(jié)構(gòu)的治理機(jī)制,此中展露著中國共產(chǎn)黨是身處于社會(huì)中的執(zhí)政黨。從這個(gè)意義上來講,基層黨組織是國家與社區(qū)進(jìn)行直接、緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)性組織設(shè)置和中介,其能以自身政治位置、組織特性和行為邏輯來整體性地統(tǒng)合政府與群眾,以此構(gòu)建起政治權(quán)威與功能服務(wù)相聯(lián)結(jié)的機(jī)制。

在城市社區(qū)治理中,國家與社會(huì)的關(guān)系可表現(xiàn)為黨與政府、黨與社區(qū)的關(guān)系。其中黨與政府構(gòu)成國家權(quán)力的一體兩面,“在當(dāng)代中國的治理實(shí)踐中,執(zhí)政黨和政府體系并非獨(dú)自運(yùn)行、各成一系,而是在執(zhí)政黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下形成了統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)”[6]。這一黨政結(jié)構(gòu)成為基層黨組織構(gòu)建服務(wù)性權(quán)能治理的現(xiàn)實(shí)支撐。一方面,城市基層黨組織更注重在基層黨政結(jié)構(gòu)中以街道黨委—社區(qū)黨組織的連帶性運(yùn)作來超越職務(wù)與權(quán)位的限制以操作化政治權(quán)威。另一方面,城市基層黨組織需要以基層政黨能力來履行服務(wù)的政黨職能,以進(jìn)一步保證自身的合法性,“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”[7]。在這里,城市基層黨組織以服務(wù)為目標(biāo)所具有的政黨能力主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理的能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力、組織動(dòng)員的能力、創(chuàng)建制度的能力、感召群眾的能力、自我學(xué)習(xí)和更新的能力及依規(guī)貫徹的能力等。

“執(zhí)政黨在獲取和鞏固自身執(zhí)政地位的過程中, 都要依據(jù)客觀政治環(huán)境和社會(huì)生活的變動(dòng)而對(duì)自身的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)在功能、運(yùn)作模式等進(jìn)行轉(zhuǎn)換和調(diào)適, 以期不斷地聚合和優(yōu)化執(zhí)政資源, 并通過提高執(zhí)政的治理績效和管理水平來增進(jìn)執(zhí)政的有效性與合法性?！盵8]結(jié)合基層黨組織的組織特質(zhì)和功能結(jié)構(gòu), 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理可表述為基層黨組織從歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)場景出發(fā), 基于自身的組織定位、政治使命和組織責(zé)任而將自身視作城市社區(qū)治理的核心行動(dòng)者和行動(dòng)機(jī)制。 其更為強(qiáng)調(diào)基層黨組織以自身的政治權(quán)威來統(tǒng)合諸項(xiàng)政黨能力以引領(lǐng)性地履行為民服務(wù)的政黨職能, 是一種領(lǐng)導(dǎo)性的統(tǒng)合式治理。 其中服務(wù)性是基層黨組織以政治權(quán)威統(tǒng)合政黨能力的目標(biāo)屬性和可行性約束, 政治權(quán)威是基層黨組織運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和前提條件, 政黨能力是基層黨組織以政治權(quán)威操作化服務(wù)性的手段和保障。 城市基層黨組織通過先進(jìn)性建設(shè)、制度變革和組織設(shè)置調(diào)整等各類方式來深化自身的服務(wù)屬性, 以服務(wù)性為工作起點(diǎn)來建構(gòu)和強(qiáng)化基層黨組織的政治權(quán)威, 進(jìn)而以自身的政治權(quán)威來理順黨組織內(nèi)部、黨組織間及黨與其他組織的關(guān)系, 并以創(chuàng)新某種組織形態(tài)、組織手段和組織力量來提升政黨能力。

具體來講,城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的基本要義包括三層內(nèi)涵:一是服務(wù)性權(quán)能治理表征為解釋與技術(shù)的復(fù)合。一方面,基層黨組織將服務(wù)作為對(duì)組織本質(zhì)的追問,并依自身角色和任務(wù)的變動(dòng)而將服務(wù)視作時(shí)刻履行的政黨職能嵌入于社區(qū)治理的全過程。基層黨組織將服務(wù)化作服務(wù)性來引領(lǐng)社區(qū)治理也成為其向群眾解釋組織意志和意圖的基本活動(dòng)和路徑,是其運(yùn)作政治權(quán)威來統(tǒng)合政黨能力的理由。同時(shí),基層黨組織的服務(wù)在轉(zhuǎn)化為服務(wù)性此一組織屬性過程中成為強(qiáng)化組織政治權(quán)威及在實(shí)踐中提升政黨能力的能量來源。另一方面,城市基層黨組織將政黨能力視為政治權(quán)威與服務(wù)進(jìn)行互動(dòng)互構(gòu)的內(nèi)在潛能。其中基層黨組織賦予政治權(quán)威以服務(wù)性的主要目的是將為民服務(wù)作為促成政治權(quán)威與社區(qū)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)結(jié)的中介技術(shù)。另外,基層黨組織圍繞服務(wù)性而以自身政治權(quán)威來運(yùn)作政黨能力旨在透過組織發(fā)展、價(jià)值整合和資源聚合來建立將政黨能力轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理能力的技術(shù)化生產(chǎn)機(jī)制,以此創(chuàng)設(shè)一種“政治權(quán)威生發(fā)服務(wù),服務(wù)促進(jìn)政治權(quán)威”的狀態(tài)。二是服務(wù)性權(quán)能治理存有規(guī)范與經(jīng)驗(yàn)的雙重價(jià)值取向。一方面,基層黨組織的政治權(quán)威和政黨能力主要來自一系列正式規(guī)范,這是其開展組織行動(dòng)的前提條件和行動(dòng)支撐。此意味著基層黨組織以服務(wù)性強(qiáng)調(diào)政治權(quán)威對(duì)政黨能力的統(tǒng)合需在規(guī)范性框架內(nèi),其目的是要基層黨組織與其他治理主體建立起規(guī)范性的聯(lián)結(jié)紐帶,使得其他治理主體能從中獲取對(duì)基層黨組織可預(yù)見的理性期待。另一方面,城市基層黨組織通過向社區(qū)輸入政治權(quán)威來顯化政黨能力,使群眾對(duì)黨組織的存在表達(dá)一種價(jià)值性的認(rèn)可和接納,從而在經(jīng)驗(yàn)層面將基層黨組織為民服務(wù)所生發(fā)的有效性轉(zhuǎn)換為夯實(shí)組織合法性的要素。三是服務(wù)性權(quán)能治理是形態(tài)與功能的互契。基層黨組織將為民服務(wù)作為政治權(quán)威統(tǒng)合政黨能力來生成不同具體組織形態(tài)的行動(dòng)依據(jù),并通過組織設(shè)置和權(quán)責(zé)配置顯化政黨能力,以對(duì)政治權(quán)威進(jìn)行操作化。另外,基層黨組織注重在政治權(quán)威統(tǒng)合政黨能力以生發(fā)某種具體組織形態(tài)的過程中,注意與為民服務(wù)的政黨職能所內(nèi)蘊(yùn)的功能要求保持內(nèi)外一致,并建構(gòu)一種指向主導(dǎo)性與基礎(chǔ)性辯證統(tǒng)一的、與其組織形態(tài)相聯(lián)結(jié)的政黨能力。

三、 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的行動(dòng)理由

一方面, 城市基層黨組織基于黨的歷史傳統(tǒng), 而將自覺服務(wù)群眾作為構(gòu)建彼此聯(lián)結(jié)的功能性手段, 并以政治權(quán)威對(duì)政黨能力進(jìn)行統(tǒng)合的現(xiàn)實(shí)要求來構(gòu)造與社區(qū)制度結(jié)構(gòu)相匹配的服務(wù)性權(quán)威觀, 從而強(qiáng)化國家對(duì)社會(huì)自上而下的治理。 另一方面, 當(dāng)構(gòu)建社區(qū)治理共同體成為城市社區(qū)治理的基本目標(biāo)時(shí), 基層黨組織通過服務(wù)性權(quán)能治理將創(chuàng)新社區(qū)治理變革的重點(diǎn)聚焦于黨群關(guān)系范疇內(nèi), 通過服務(wù)來對(duì)政治權(quán)威和政黨能力進(jìn)行適應(yīng)性整合, 從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理從公共性向共同性的轉(zhuǎn)變, 以此優(yōu)化個(gè)體與共同體的關(guān)系。 這兩方面共同構(gòu)成城市基層黨組織在歷史和現(xiàn)實(shí)維度實(shí)現(xiàn)合法性和有效性雙重累積的行動(dòng)理由。

1. 歷史規(guī)定性的路徑依賴與現(xiàn)實(shí)情境的路徑生成:服務(wù)性權(quán)威觀的證成

服務(wù)是基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的實(shí)踐理性,由此衍生的服務(wù)性權(quán)威觀在歷史規(guī)定性的路徑依賴和現(xiàn)實(shí)語境的路徑生成兩個(gè)維度的證成成為其行動(dòng)理由。

從歷史規(guī)定性的路徑依賴上講,“政黨主導(dǎo)是中國現(xiàn)代化發(fā)展的基本政治邏輯”[9]?；鶎狱h組織的服務(wù)性權(quán)能治理有著獨(dú)屬于自身歷史規(guī)定性的行動(dòng)敘事。黨在新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期及改革開放后的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期逐步形成以人民為中心的工作觀念。這些歷史經(jīng)驗(yàn)要求基層黨組織的每一個(gè)行動(dòng)要建基于為民服務(wù)的歷史規(guī)定性要求,由此形成以服務(wù)來建構(gòu)黨組織政治權(quán)威的觀念,延伸為服務(wù)群眾的歷史規(guī)定性驅(qū)動(dòng)著基層黨組織自覺地將服務(wù)當(dāng)作自我強(qiáng)化政治權(quán)威來獲取人民政治支持的路徑依賴。

從現(xiàn)實(shí)情境的路徑生成上講,20世紀(jì)90年代以來社區(qū)制逐漸取代街居制和單位制,城市社區(qū)自治活力得到進(jìn)一步釋放。然而,由于居民素質(zhì)、參與意愿等因素限制,城市社區(qū)仍難以完全踐行自主治理,又因其被要求承擔(dān)基層行政事務(wù)而出現(xiàn)過度行政化的趨向。這一現(xiàn)實(shí)情境使得城市社區(qū)陷于行政與自治的張力中。城市社區(qū)往往倚賴基層黨組織在社區(qū)治理中協(xié)調(diào)行政性與社會(huì)性間的現(xiàn)實(shí)情境張力。城市基層黨組織能基于服務(wù)性而以組織形態(tài)和制度形態(tài)的調(diào)整來構(gòu)造政治權(quán)威,以此統(tǒng)合組織動(dòng)員等政黨能力來為社區(qū)治理提供制度供給、行動(dòng)支持和社會(huì)認(rèn)同。

面向城市社區(qū),歷史規(guī)定性的路徑依賴與現(xiàn)實(shí)情境的路徑生成作為基層黨組織開展服務(wù)性權(quán)能治理的行動(dòng)理由,演繹為對(duì)權(quán)威指令與服務(wù)自主二者的相互結(jié)合進(jìn)行統(tǒng)籌的觀念。一方面,全心全意為人民服務(wù)的宗旨作為源自歷史經(jīng)驗(yàn)的工作觀,被視作規(guī)范性的道德理由并構(gòu)成城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的價(jià)值意向性行動(dòng)理由。這一行動(dòng)理由在黨章等規(guī)范的作用下化身為能不斷約束、引導(dǎo)城市基層黨組織成為承載為民服務(wù)與塑造政治權(quán)威相結(jié)合的工具,“一個(gè)規(guī)范性實(shí)踐理由是這樣一種事實(shí),某種行動(dòng)在它實(shí)施時(shí)具有一些屬性,能給出實(shí)施的一個(gè)要點(diǎn)或目的,這些屬性使擁有它們的人們有可能執(zhí)行這些行動(dòng),并且由于這個(gè)事實(shí)而使這些行動(dòng)是可理解的”[10]。當(dāng)然,城市基層黨組織基于此的權(quán)威證成并不意味著其所有指令都能產(chǎn)生好的結(jié)果。這就需要更多時(shí)候?qū)⒎?wù)作為一種證成性結(jié)果來進(jìn)行解讀,使服務(wù)真正成為這些權(quán)威性指令的內(nèi)核。另一方面,盡管基于歷史規(guī)定性的路徑依賴所生成的行動(dòng)理由,能說明城市基層黨組織可憑政治權(quán)威統(tǒng)合政黨能力來領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理,但這一權(quán)威仍需要基層黨組織找到服務(wù)這一證成條件來證明現(xiàn)實(shí)權(quán)威的正當(dāng)性。從這個(gè)意義上來講,只有社區(qū)群眾在主觀認(rèn)知上贊同基層黨組織所持服務(wù)性權(quán)威在現(xiàn)實(shí)情境中是一種正當(dāng)目標(biāo)時(shí),基層黨組織的政治權(quán)威才具備一種實(shí)踐意義上的正當(dāng)性,并化身為合乎社區(qū)群眾意愿、能將價(jià)值與利益進(jìn)行聯(lián)結(jié)的行動(dòng)理由。

2. 從公共性到共同性中尋求社區(qū)治理變革:基于結(jié)構(gòu)—行為的理解

建構(gòu)社區(qū)治理共同體是現(xiàn)代城市社區(qū)應(yīng)對(duì)變化和風(fēng)險(xiǎn)的重要方式, 其中如何實(shí)現(xiàn)國家體制性因素與社會(huì)非體制性因素的互補(bǔ)互嵌成為創(chuàng)新性構(gòu)建社區(qū)治理共同體的主要努力方向。 行使政府管理職能時(shí), 社區(qū)更在意指向行政、非人格化的權(quán)力公共性, 而行使社會(huì)自治功能時(shí), 社區(qū)則指向更注重人格化合作、團(tuán)結(jié)和共享的共同性。 基層黨組織作為國家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)中介, 在中國場景中有著能統(tǒng)籌國家與基層社會(huì)的政治優(yōu)勢和政治能量。 這就要求城市基層黨組織致力于以服務(wù)性驅(qū)動(dòng)多元治理主體關(guān)系的屬性從社會(huì)化轉(zhuǎn)為共同體化, 繼而以自身政治權(quán)威將政府行政行為蘊(yùn)含的公共性要素進(jìn)行創(chuàng)設(shè)或組合而融入社區(qū)共同性之中。

沿著這一思路,城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理作為變革性觀念實(shí)踐生發(fā)著結(jié)構(gòu)—行為的行動(dòng)理由進(jìn)路,表現(xiàn)為基層黨組織結(jié)構(gòu)決定組織行為,繼而影響社區(qū)治理績效。一方面,從組織結(jié)構(gòu)上講,城市基層黨組織依據(jù)黨的非科層化網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢編織著黨與社會(huì)的關(guān)系,其中黨組織結(jié)構(gòu)與群眾日常生活的內(nèi)生性聯(lián)系要求其將面向所有人作為公共性理由的政治權(quán)威,轉(zhuǎn)化為能夠?yàn)槊總€(gè)人所共享的作為共同性理由的服務(wù)性權(quán)威。由此,城市基層黨組織在社區(qū)公共領(lǐng)域范疇內(nèi)以集體與個(gè)人關(guān)系為內(nèi)核的共同性來消解國家與社會(huì)內(nèi)存的私人性與公共性的矛盾,成為其創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)來理順黨社關(guān)系的行動(dòng)理由。另一方面,從行動(dòng)結(jié)構(gòu)上講,基層政府在社會(huì)治理中傾向于建構(gòu)一種以規(guī)范化的命令—服從為旨趣的行動(dòng)結(jié)構(gòu)。然而,“以權(quán)力制約權(quán)力的方式去營造公共性并不能達(dá)到理想的狀態(tài),至多也只能達(dá)到一種最低限度的公共性”[11]。相對(duì)于基層政府,城市基層黨組織在社區(qū)治理中更為強(qiáng)調(diào)通過共享利益和權(quán)力分享來創(chuàng)建黨社協(xié)同的行動(dòng)結(jié)構(gòu),以將基層政府指向公共行政結(jié)構(gòu)的公共理性行為拓展為社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的共同性行為。為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變,城市基層黨組織立基于自身政治權(quán)威而利用組織結(jié)構(gòu)設(shè)置來施行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等政黨能力,使得行政—自治范疇內(nèi)的公共性行動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為黨社關(guān)系范疇內(nèi)的共同性行動(dòng)結(jié)構(gòu),由此成為基層黨組織以服務(wù)性權(quán)能治理創(chuàng)新社區(qū)自治共治的行動(dòng)理由。

四、 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的運(yùn)作基礎(chǔ)

“社區(qū)治理出現(xiàn)了從突出政治性到強(qiáng)調(diào)服務(wù)性再到如今強(qiáng)調(diào)以政治性引領(lǐng)服務(wù)性的轉(zhuǎn)變。”[12]這意味著城市基層黨組織可憑服務(wù)性權(quán)能治理來實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變,其中服務(wù)性權(quán)能治理的運(yùn)作基礎(chǔ)主要源自需求導(dǎo)向、政治優(yōu)勢和功能滿足的要求。進(jìn)一步來說,城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理何以可能主要源于這一治理思維有著現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作基礎(chǔ)。

1. 根基與構(gòu)造的疊合:權(quán)威與秩序的實(shí)踐表達(dá)

城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理蘊(yùn)含著黨政一體與黨社一體的雙重邏輯。城市基層黨組織以功能性服務(wù)來拓展治理主體范圍并容納外部市場等其他程序和機(jī)制,從中具化力量根基和組織構(gòu)造的疊合,以此擴(kuò)展政治權(quán)威來強(qiáng)化對(duì)社區(qū)治理秩序的構(gòu)建。

從根基與構(gòu)造生發(fā)制度化疊合上講,一方面,行政力量和自治力量作為根基可被黨的組織構(gòu)造所利用,這是服務(wù)性權(quán)能治理能按照觀念邏輯加以構(gòu)建的認(rèn)知基礎(chǔ)。城市基層黨組織通過操作化官僚科層制規(guī)則和接受群眾對(duì)其工作的監(jiān)督而嵌入到國家與社區(qū)的一系列制度中,尤其以黨的意識(shí)形態(tài)作為觀念性力量來制度化地整合行政力量和自治力量,并在與兩種力量的互動(dòng)中通過領(lǐng)導(dǎo)和激勵(lì)而構(gòu)造起“立服務(wù)于社區(qū)團(tuán)結(jié),立政治權(quán)威于個(gè)人自由之上”的社區(qū)治理秩序。在此基礎(chǔ)上,基層黨組織—黨小組—黨員的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置與屬地管理意義上的政區(qū)和社群意義上的社區(qū)發(fā)生疊合,在社會(huì)整合與系統(tǒng)整合層面為基層黨組織以觀念塑造制度共識(shí)來運(yùn)作服務(wù)性權(quán)能治理提供技術(shù)、規(guī)則和環(huán)境支持。另一方面,城市基層黨組織將作為根基的兩種力量與自身的組織設(shè)置進(jìn)行活動(dòng)化結(jié)合,并按照某種行動(dòng)邏輯進(jìn)行再組織,進(jìn)而成為服務(wù)性權(quán)能治理的運(yùn)作基礎(chǔ)。城市基層黨組織依托黨的政治權(quán)威,透過正式組織力量而在社區(qū)層面制度化地建構(gòu)諸如黨群服務(wù)中心等平臺(tái)以及協(xié)商、合作等機(jī)制和程序,以此吸納和賦權(quán)社會(huì)、市場等多種主體的行動(dòng)邏輯,為服務(wù)性權(quán)能治理提供制度化疊合的能量。服務(wù)性權(quán)能治理將行政與自治力量的制度化疊合操作化為基層黨組織在縱向黨政結(jié)構(gòu)與橫向黨社結(jié)構(gòu)中以政治權(quán)威統(tǒng)合政黨能力的價(jià)值取向和行動(dòng)依據(jù),并為基層黨組織以服務(wù)引領(lǐng)兩種力量參與社區(qū)治理秩序建構(gòu)提供工作方法。

從根基與構(gòu)造生發(fā)技術(shù)疊合上講,基層黨組織在對(duì)兩種力量與組織構(gòu)造的統(tǒng)籌上存在著指向政治過程與社會(huì)過程疊合的技術(shù)性特質(zhì),呈現(xiàn)為基層黨組織自上而下表達(dá)同意與其領(lǐng)導(dǎo)居民等塑造自下而上的政治代表的技術(shù)性疊合。一方面,城市基層黨組織的力量與行政力量的技術(shù)性疊合是一種政治過程,展現(xiàn)為基于黨的組織體系進(jìn)行自上而下的制度化權(quán)力生產(chǎn)的技術(shù)活動(dòng)。城市基層黨組織在黨政統(tǒng)合層面以政治權(quán)威為基礎(chǔ),生產(chǎn)一種圍繞行政同意的權(quán)力,為其指向治理績效的服務(wù)信念提供一套權(quán)責(zé)安排的制度矩陣、穩(wěn)定的執(zhí)行關(guān)系結(jié)構(gòu)、保護(hù)組織和權(quán)力關(guān)系的政治規(guī)則以及作為規(guī)范內(nèi)在化的某種混合結(jié)果的遵從性。另一方面,有價(jià)值的社區(qū)治理秩序倚賴城市基層黨組織以政治引領(lǐng)自治來構(gòu)建代表自治力量的問題解決機(jī)制。這其中基層黨組織代表群眾創(chuàng)建自治秩序的實(shí)踐表達(dá)與基層黨組織指向服務(wù)的行動(dòng)主義發(fā)生技術(shù)性疊合。兼具居民和黨員雙重身份的社區(qū)黨員以個(gè)體性權(quán)力打破黨組織與群眾的邊界分殊,促進(jìn)自治力量與黨的組織力量在黨群組織構(gòu)造中的疊合,社區(qū)黨員被視為引導(dǎo)群眾自下而上代表的技術(shù)化裝置?；诖?社區(qū)黨員透過社區(qū)黨組織實(shí)踐政黨能力來為群眾提供各類服務(wù),將基層黨組織以代表性為旨趣的服務(wù)性轉(zhuǎn)化為政治權(quán)威,以此為服務(wù)性權(quán)能治理構(gòu)建社區(qū)治理秩序提供現(xiàn)實(shí)路徑和價(jià)值偏好。同時(shí),街道黨組織對(duì)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)疊合著黨組織對(duì)社區(qū)自治力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)黨和群眾對(duì)行政權(quán)力的共享及對(duì)個(gè)人民主權(quán)利表達(dá)的尊重。街道黨組織和社區(qū)黨組織因黨建引領(lǐng)社區(qū)治理而達(dá)成某種疊合性共識(shí),這就產(chǎn)生了一個(gè)有利于基層黨組織引導(dǎo)群眾通過參與生產(chǎn)各種同意來為服務(wù)性權(quán)能治理提供環(huán)境和條件的社會(huì)過程。

2. 更加一體化的邊界管理:跨界治理的自主能力

城市基層黨組織以創(chuàng)新服務(wù)為主旨,不斷延伸和擴(kuò)張自身組織邊界,并在行動(dòng)范疇內(nèi)催生更強(qiáng)的一體化邊界管理來邁向一種跨越邊界的整體性統(tǒng)籌,更注重組織與環(huán)境之間的互動(dòng)和均衡,主張?jiān)谏鐓^(qū)治理中打破黨政社之間的組織邊界,構(gòu)建起基層黨組織與各類組織和行為體之間共在共生的關(guān)系。

一方面,從街道黨組織跨界治理上講,城市街道黨組織強(qiáng)調(diào)以創(chuàng)新性設(shè)置黨建辦、黨群辦等組織機(jī)構(gòu)來進(jìn)一步明確街道黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部組織邊界,并以這些機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)來跨越黨政組織邊界,建構(gòu)更為緊密的黨政組織關(guān)系,為踐行服務(wù)性權(quán)能治理提供權(quán)威來源和能力切入口。另外,街道黨組織在社區(qū)治理中通過統(tǒng)籌上級(jí)黨政部門支持社區(qū)的政策來要求社區(qū)黨組織作為邊界管理者一體化地整合資金、資源和項(xiàng)目等?；鶎狱h組織邊界管理強(qiáng)調(diào)街道黨組織為社區(qū)黨組織提供工作支持和資源保障,并確保社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)重要事項(xiàng)、資金使用等有著一定話語權(quán),從而在街道黨組織壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨組織的責(zé)任中催生服務(wù)性與政治權(quán)威的相互連帶,促成基層黨組織作為整體與外部社會(huì)組織、市場主體等行動(dòng)者建立指向服務(wù)與信息、技術(shù)、平臺(tái)、組織互嵌的復(fù)合一體化邊界關(guān)系,為街道黨組織跨越黨社邊界開展服務(wù)性權(quán)能治理提供能力支撐。另一方面,從社區(qū)黨組織跨界治理上講,城市社區(qū)基于政治、行政和社會(huì)多重屬性來塑造跨界治理機(jī)制以對(duì)社區(qū)環(huán)境變化作出反應(yīng)的現(xiàn)實(shí)性需要,成為社區(qū)黨組織踐行服務(wù)性權(quán)能治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社區(qū)黨組織通過健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民自治機(jī)制、做實(shí)社區(qū)網(wǎng)格化黨建等一系列跨界自主治理行為來強(qiáng)化服務(wù)與政治權(quán)威的互嵌,并將自我與他者組織邊界的分殊演繹為功能邊界的差異,以此構(gòu)創(chuàng)更加一體化的邊界管理狀態(tài),從而為服務(wù)性權(quán)能治理構(gòu)建一體化合作網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系等提供可控的行動(dòng)空間和建立聯(lián)合行動(dòng)的能力。

五、 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制:政治對(duì)治理的吸納

事實(shí)上,缺少政治性的治理雖可能會(huì)提升治理效率,但也往往會(huì)帶給公共利益以傷害,使得城市社區(qū)治理陷入困境,只有政治與治理結(jié)合,治理對(duì)于社區(qū)才有更好的作用,而政治也會(huì)有更好的表現(xiàn)。從這個(gè)意義上來講,服務(wù)性權(quán)能治理的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制是城市基層黨組織從政治性中專門地具化出政治取向來對(duì)社區(qū)治理實(shí)踐進(jìn)行吸納。這種吸納是城市基層黨組織對(duì)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)性吸納而非否定治理的替代性吸納?；鶎狱h組織通過設(shè)計(jì)一種契合制度環(huán)境的運(yùn)作機(jī)制來顯化和擴(kuò)展自身的政治權(quán)威,既化作政治性嵌入一系列為民服務(wù)中,又通過政黨能力以一種適應(yīng)性的方式展開行動(dòng)。

1. 賦能—回應(yīng):基于政治調(diào)節(jié)吸納治理的理解

在城市社區(qū)治理中,基層黨組織以服務(wù)性權(quán)能治理來進(jìn)行賦能是激活社區(qū)治理內(nèi)生力的重要方式,其實(shí)質(zhì)是黨面向社區(qū)的回應(yīng)性政治。城市基層黨組織以黨全面領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理為中軸來發(fā)掘黨執(zhí)政為民的政治經(jīng)驗(yàn)和民本治理傳統(tǒng),以服務(wù)性權(quán)能治理來建構(gòu)“社區(qū)需求和問題—基層黨組織回應(yīng)”的基本邏輯,并以賦能為手段將黨組織的回應(yīng)性轉(zhuǎn)化為回應(yīng)力,以寓服務(wù)于社區(qū)治理秩序的再生產(chǎn)中。城市基層黨組織在社區(qū)治理中根據(jù)自身政治責(zé)任和政治能動(dòng)性而以“回應(yīng)—賦能”來順應(yīng)黨、國家和社會(huì)三者依賴性日趨增強(qiáng)的趨勢,從而在基層政治制度系統(tǒng)中生成一種作為政治調(diào)節(jié)能力的服務(wù)性權(quán)能治理,“政治制度中的這些調(diào)節(jié)機(jī)制,不僅保護(hù)著政治系統(tǒng)免于崩潰的危險(xiǎn),而且還決定著政治系統(tǒng)對(duì)社會(huì)問題的反應(yīng)能力和傾向”[13]。

具體來講, 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理意在制度范疇內(nèi)以回應(yīng)—賦能進(jìn)行政治調(diào)節(jié)來吸納治理, 以建構(gòu)基層黨組織—社區(qū)的制度化行動(dòng)結(jié)構(gòu)。 其基本原理為基層黨組織作為賦能者以組織為中心來顯化政治權(quán)威, 在基層黨政制度結(jié)構(gòu)和黨社制度范疇內(nèi)輸入指向領(lǐng)導(dǎo)、 組織和協(xié)調(diào)的政黨能力, 以此創(chuàng)設(shè)賦能的情境和舞臺(tái), 輸出發(fā)現(xiàn)和改變滿足社區(qū)治理需求、 資源整合、 動(dòng)力供應(yīng)或行動(dòng)結(jié)構(gòu)的服務(wù)方式。 城市基層黨組織在引領(lǐng)多元行動(dòng)者參與一系列社區(qū)治理活動(dòng)中, 將精力集中于提取和拓展參與者的智慧和能量, 在催生黨組織與政府、 群眾形成共在共生關(guān)系的同時(shí)化作一種回應(yīng)力, 有效回應(yīng)社區(qū)治理需求和問題。

城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的賦能—回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制如圖1所示,賦能—回應(yīng)會(huì)生成一種以政治權(quán)威為合法性依據(jù),以政黨能力輸入—服務(wù)輸出為主要形式的參與式治理。城市基層黨組織作為賦能者在將黨政結(jié)構(gòu)和黨社關(guān)系納入同一行動(dòng)范疇的基礎(chǔ)上,具有人才/資源吸鐵石、環(huán)境制造者、機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)者、爭議解決者、行動(dòng)孵化者五項(xiàng)特質(zhì)。城市基層黨組織輸入指向政治權(quán)威的政黨能力來調(diào)節(jié)街道黨委與社區(qū)黨組織、基層黨組織與其他組織、黨員干部與黨員群眾、黨員與群眾等不同組織行為主體之間的制度化聯(lián)結(jié)。在這一過程中,城市基層黨組織以組織領(lǐng)導(dǎo)、參與內(nèi)部合作和專項(xiàng)會(huì)議等措施進(jìn)行機(jī)制賦能,以配備社區(qū)黨員專職干部、參與建立閉環(huán)工作等措施進(jìn)行組織賦能,以教練式幫扶、參與并輔導(dǎo)重要事項(xiàng)展開和決策等措施進(jìn)行實(shí)踐賦能以及以項(xiàng)目共享、專家咨詢和技能培訓(xùn)等措施進(jìn)行專業(yè)賦能。在此基礎(chǔ)上,基層黨組織建立制度自主性下以雙向參與組織活動(dòng)為主要行動(dòng)旨趣的回應(yīng)性框架,輸出諸如政策工具等服務(wù)于社區(qū)和個(gè)人,實(shí)現(xiàn)政治權(quán)威輸入與服務(wù)輸出的互嵌互構(gòu)。需要說明的是,賦能—回應(yīng)的參與式治理更注重基層黨組織的內(nèi)部權(quán)力調(diào)節(jié),基層黨組織在組織內(nèi)部透過以議題設(shè)置為基本內(nèi)容的決策、以治理工具選擇為基本內(nèi)容的執(zhí)行以及保持決策和執(zhí)行相一致的整合三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)來構(gòu)造以賦能為主題的內(nèi)部調(diào)節(jié)權(quán),約束其內(nèi)具的政治權(quán)威,引導(dǎo)其服務(wù)行動(dòng),從而更加自主地回應(yīng)城市社區(qū)的各種需求和問題。

圖1 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的賦能—回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制

2. 協(xié)商—引導(dǎo):基于政治民主吸納治理的思考

城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理旨在尋得民主與治理形成某種均衡,強(qiáng)調(diào)以黨的政治權(quán)威來具化政黨能力,實(shí)踐一種協(xié)商民主來尋求與社區(qū)治理的服務(wù)要求在基本內(nèi)涵、程序規(guī)則、價(jià)值目標(biāo)及機(jī)制條件等方面的融合,以實(shí)現(xiàn)民主對(duì)治理的吸納。城市基層黨組織通過政治權(quán)威來引導(dǎo)或動(dòng)員多元主體民主參與社區(qū)公共事務(wù),并在運(yùn)用政黨能力的過程中通過引導(dǎo)主體賦權(quán)與利益選擇、程序與機(jī)制及價(jià)值與技術(shù)發(fā)生融合來建立吸納某種服務(wù)性協(xié)商治理的路徑。

總的來講,協(xié)商—引導(dǎo)機(jī)制是為促進(jìn)民主與治理融合而進(jìn)行的基層黨建創(chuàng)新。其內(nèi)蘊(yùn)著治理的民主邏輯,如德雷澤克所說,“民主的本質(zhì)是協(xié)商,而不是投票”[14]。當(dāng)我們將協(xié)商視為民主的特定形式時(shí),城市基層黨組織引導(dǎo)各類治理主體堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),既強(qiáng)調(diào)以協(xié)商民主來創(chuàng)新黨的政治權(quán)威實(shí)現(xiàn)形式,又主張通過政黨能力生活化運(yùn)作將為民服務(wù)的意圖嵌入黨的政治權(quán)威中。同時(shí),城市基層黨組織在引導(dǎo)各類組織和行為主體參與社區(qū)治理的過程中構(gòu)建起政治權(quán)威與服務(wù)互構(gòu)互嵌的協(xié)商治理,以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人民當(dāng)家作主和社區(qū)有效治理的統(tǒng)合?；谶@一實(shí)踐邏輯,服務(wù)性權(quán)能治理秉承政治現(xiàn)實(shí)主義將協(xié)商民主的要素置于公共治理實(shí)踐過程中,形成民主吸納治理的協(xié)商—引導(dǎo)機(jī)制(見圖2)。

圖2 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的協(xié)商—引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制

具體而言,基于個(gè)人政治權(quán)利,城市基層黨組織以自身政治權(quán)威進(jìn)一步在具體社區(qū)場景中塑造黨領(lǐng)群治的政治環(huán)境,為自身的服務(wù)和政治權(quán)威在協(xié)商與引導(dǎo)間生發(fā)轉(zhuǎn)換提供條件。一方面,為將政治權(quán)威支撐的社區(qū)政治環(huán)境轉(zhuǎn)化為功能性服務(wù)的社會(huì)環(huán)境,城市基層黨組織會(huì)以公共利益為取向而主動(dòng)創(chuàng)設(shè)民主懇談會(huì)、黨群會(huì)議等各類協(xié)商平臺(tái)來演繹政黨能力,以將自身的組織邊界拓展為功能邊界,以此跨越不同組織和行為主體的邊界界限。另一方面,城市基層黨組織以對(duì)話、溝通等形式引導(dǎo)居委會(huì)和居民等多元主體轉(zhuǎn)換為共同場景內(nèi)的某類成員并為之提供政治服務(wù)、社會(huì)服務(wù)和治理服務(wù),形成一種指向調(diào)適性的主客體互動(dòng)。另外,城市基層黨組織透過以協(xié)商為基本內(nèi)容的正式制度安排來演化政黨能力,將政治權(quán)威操作化為功能性服務(wù),促動(dòng)多元組織和行為主體形成以諸如伙伴、合作等關(guān)系為基本內(nèi)容的內(nèi)外一體生態(tài)網(wǎng)絡(luò),繼而引導(dǎo)作為公權(quán)力部分的基層黨組織權(quán)力轉(zhuǎn)化為以協(xié)商權(quán)威為主的社會(huì)權(quán)力。需要說明的是,協(xié)商—引導(dǎo)的具體機(jī)制還隱含著基層黨組織以基層黨建生活化運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)民主吸納治理的思維,即基層黨組織將民主建設(shè)等政黨能力活動(dòng)操作化為社區(qū)生活治理的內(nèi)容,通過促成黨建服務(wù)與本土民主經(jīng)驗(yàn)發(fā)生結(jié)合來引導(dǎo)多元主體以協(xié)商追尋普遍滿意(非普遍同意),從而實(shí)現(xiàn)民主對(duì)治理的吸納。

3. 領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)調(diào):基于政治統(tǒng)籌吸納治理的考量

面向執(zhí)政黨—人民的代表制主體結(jié)構(gòu)和政治邏輯,城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理內(nèi)含著黨組織及其中的黨員要以黨章黨規(guī)和政治責(zé)任來具化政治權(quán)威,并以此統(tǒng)合政黨能力,在社區(qū)治理中扮演引領(lǐng)、發(fā)動(dòng)和動(dòng)員等領(lǐng)導(dǎo)角色。城市基層黨組織將以領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)為內(nèi)核的政治權(quán)威演化為以領(lǐng)導(dǎo)為民服務(wù)來進(jìn)行社會(huì)整合的政治權(quán)威,“共產(chǎn)黨作為政治調(diào)控和指揮的機(jī)構(gòu)重新塑造國家的同時(shí),也成為了社會(huì)整合的基本手段”[15]。進(jìn)一步來說,城市基層黨組織服務(wù)群眾能力的高低,某種程度上取決于其利用政治權(quán)威來統(tǒng)合政黨能力從而在為民服務(wù)上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱。另外,城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制在強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí)亦有賴于自身如何協(xié)調(diào)多元主體共同參與公共事務(wù)。一方面,城市基層黨組織以自身政治權(quán)威來領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于協(xié)調(diào)的工作任務(wù)實(shí)踐,包括確定為民服務(wù)方向、規(guī)定為民服務(wù)過程和調(diào)整資源配置等。另一方面,城市基層黨組織以自身政治權(quán)威具化指向協(xié)調(diào)的政黨能力來提供更好的領(lǐng)導(dǎo)性為民服務(wù),包括有效授權(quán)不同主體、有效處理各種沖突和有效激勵(lì)不同主體等。服務(wù)性權(quán)能治理倚賴領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的互嵌互構(gòu)來形成一個(gè)整體意義上內(nèi)具黨的政治權(quán)威統(tǒng)籌多元主體服務(wù)性的行動(dòng)機(jī)制,這一機(jī)制在嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和過程中帶來政治領(lǐng)導(dǎo)對(duì)治理協(xié)調(diào)的吸納。

城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)機(jī)制如圖3所示,城市基層黨組織以領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)調(diào)機(jī)制來促成服務(wù)性權(quán)能治理的內(nèi)核是其協(xié)調(diào)政治權(quán)威與為民服務(wù)間關(guān)系,并領(lǐng)導(dǎo)對(duì)權(quán)力政治、權(quán)利政治和生活政治進(jìn)行聯(lián)結(jié)的責(zé)任政治?；诖?城市基層黨組織在區(qū)分責(zé)任主體的基礎(chǔ)上,將為群眾服務(wù)的責(zé)任視為服務(wù)性權(quán)能治理的中軸,以對(duì)他者的服務(wù)來實(shí)現(xiàn)自我的權(quán)威為基本內(nèi)容,以黨組織內(nèi)部層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及黨組織整體上對(duì)其他主體的領(lǐng)導(dǎo)來形塑以責(zé)任為社會(huì)聯(lián)結(jié),面向能力意義、角色意義、創(chuàng)造意義及因果意義的行動(dòng)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu),構(gòu)建起基層黨組織以責(zé)任本位作為歸因的服務(wù)性權(quán)能治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制。第一,確立街道黨組織、社區(qū)黨組織、網(wǎng)格黨支部及樓棟等黨小組為服務(wù)性權(quán)能治理的主體責(zé)任者,并通過黨的層級(jí)化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制來設(shè)立街道黨建辦等平臺(tái)及創(chuàng)設(shè)基層黨建工作檢查督辦機(jī)制、基層黨建工作落實(shí)考核評(píng)價(jià)機(jī)制等,進(jìn)而從中形塑民主集中制領(lǐng)導(dǎo)、全過程協(xié)調(diào)等價(jià)值。在此基礎(chǔ)上,這些黨的基層組織通過黨的民主生活會(huì)等形式將政黨能力轉(zhuǎn)換為服務(wù)責(zé)任認(rèn)知、服務(wù)責(zé)任共享理念及服務(wù)主體責(zé)任意識(shí),從中生成觀念塑造組織的合法性機(jī)制。第二,城市基層黨組織以基層黨建工作責(zé)任制來理順黨的組織(間)權(quán)威和黨員(間)干部的個(gè)體權(quán)威之間衍生的服務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)間的組合關(guān)系。據(jù)此分類分層地界定基層黨組織和黨員干部的職責(zé)范圍,并在將街道社區(qū)黨建工作與各項(xiàng)中心任務(wù)相結(jié)合、黨建工作各項(xiàng)指標(biāo)與各類資源整合相結(jié)合的基礎(chǔ)上確定為民服務(wù)的責(zé)任目標(biāo)和任務(wù)清單,以常態(tài)化的黨組織上下級(jí)統(tǒng)籌指揮機(jī)制和建立如專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等非常態(tài)化的臨時(shí)機(jī)構(gòu)來生成過程監(jiān)督、目標(biāo)管理、制度約束及行為激勵(lì)等領(lǐng)導(dǎo)性協(xié)調(diào)行動(dòng),以此統(tǒng)籌責(zé)任主體、責(zé)任目標(biāo)和責(zé)任管控間的關(guān)系和形式。需要說明的是,城市基層黨組織以領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)調(diào)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)服務(wù)性權(quán)能治理旨在將領(lǐng)導(dǎo)的決策與協(xié)調(diào)的執(zhí)行進(jìn)行有機(jī)融合,以形成一種高效互動(dòng),使基層黨組織的政治權(quán)威在對(duì)治理的領(lǐng)導(dǎo)中得以具化為履行服務(wù)的責(zé)任。

圖3 城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)機(jī)制

六、 結(jié) 語

服務(wù)性權(quán)能治理是城市基層黨組織持續(xù)創(chuàng)新黨、政府與社區(qū)間積極關(guān)系,以服務(wù)來尋求有效性累積,以此增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理合法性的現(xiàn)實(shí)性努力。從這個(gè)意義上來講,城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的作用可發(fā)生在三個(gè)方面:在規(guī)則、利益和策略實(shí)踐方面,它是透過政黨能力來驅(qū)動(dòng)服務(wù)與權(quán)威生發(fā)多層次聯(lián)結(jié)和多元組合以踐行黨組織責(zé)任、滿足群眾需求及解決科層制與社區(qū)生活間張力的有效工具;在價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)方面,它成為增進(jìn)群眾認(rèn)同黨執(zhí)政地位,并塑造黨是群眾黨的重要路徑;在行為依據(jù)方面,城市基層黨組織遵循黨執(zhí)政為民的歷史傳統(tǒng)和黨致力于創(chuàng)新基層治理的內(nèi)在要求,將黨為民服務(wù)與黨構(gòu)造自身政治權(quán)威的結(jié)合作為開展服務(wù)性權(quán)能治理的行動(dòng)理由。同時(shí),行政力量和自治力量共構(gòu)的根基與基層黨組織自身組織構(gòu)造的疊合是城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理運(yùn)作的社會(huì)基礎(chǔ),基層黨組織憑政治權(quán)威來統(tǒng)合政黨能力以塑造服務(wù)性治理秩序的組織實(shí)踐則成為其運(yùn)作的能力基礎(chǔ)。另外,服務(wù)性權(quán)能治理是城市基層黨組織以普遍性的政治權(quán)威來對(duì)特殊性的治理實(shí)踐進(jìn)行吸納的經(jīng)驗(yàn)性表達(dá),并具化為賦能—回應(yīng)、協(xié)商—引導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)調(diào)三種具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這其中所展現(xiàn)的是服務(wù)性權(quán)能治理實(shí)現(xiàn)機(jī)制是城市基層黨組織自主實(shí)現(xiàn)合法性與有效性兩種主題統(tǒng)一和轉(zhuǎn)換的重要方式。

當(dāng)然,關(guān)于城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理的研究仍有許多基本問題值得思考:城市基層黨組織服務(wù)性權(quán)能治理作為社區(qū)治理方式,是否可視為回答中國社區(qū)治理特殊性的一種答案?城市社區(qū)黨組織服務(wù)性權(quán)能治理如何在建構(gòu)統(tǒng)一性的治理實(shí)踐中反思可能出現(xiàn)的同質(zhì)化治理樣態(tài)?這些都需要后續(xù)研究作深入分析和探討。