財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的非線性影響
——基于財(cái)政透明度的調(diào)節(jié)效應(yīng)

詹紹菓, 李 昕

(1. 清華大學(xué) 公共管理學(xué)院, 北京 100084; 2. 廈門大學(xué) 臺灣研究院, 福建 廈門 361005)

一、 問題的提出

我國地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已受到國內(nèi)外的高度重視。我國地方政府債務(wù)主要由各級地方政府和事業(yè)單位債務(wù)、地方國有企業(yè)和融資平臺公司債務(wù)以及其他隱性債務(wù)等組成,中華人民共和國財(cái)政部預(yù)算司公布的數(shù)據(jù)顯示,2020年地方政府債務(wù)余額為25.66萬億元,已是2010年的兩倍,相比2019年同比增長20.41%,保持較高增速水平。雖然在黨的十九大報(bào)告中提出防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)(特別是地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長帶來的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn))是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作中的一項(xiàng)重要任務(wù),但是在新冠疫情以及世界大國之間因?yàn)檎尾┺亩鴮?dǎo)致經(jīng)濟(jì)摩擦的負(fù)面沖擊下,宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性水平持續(xù)增強(qiáng),地方政府為保持經(jīng)濟(jì)增長不得不持續(xù)進(jìn)行逆周期調(diào)控,擴(kuò)張性財(cái)政政策又將進(jìn)一步提高地方政府債務(wù)規(guī)模。過度擴(kuò)張帶來的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)還會進(jìn)一步影響政府信用和財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量,為宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行埋下隱患。

目前,已有部分研究將地方債務(wù)問題放置于財(cái)政分權(quán)制度框架下展開。1994年分稅制改革后,中央與地方之間存在財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的分配格局。諸多學(xué)者認(rèn)為“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”的政府間財(cái)政關(guān)系導(dǎo)致地方政府在履行其公共服務(wù)職能時(shí)激化了財(cái)政收支矛盾,財(cái)政收支嚴(yán)重錯(cuò)配迫使地方政府通過債務(wù)融資尋求預(yù)算外的財(cái)政收入以彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口[1]。隨后2002年的所得稅改革與2008年的“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃都進(jìn)一步加劇了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡。中國地方政府能夠在很大程度上控制地方金融資源,寬松的金融環(huán)境會顯著提高政府債務(wù)水平[2];在財(cái)政分權(quán)與金融隱性分權(quán)的共同作用下,地方債務(wù)增長更為迅猛[3]。然而,財(cái)政分權(quán)會刺激地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上升的觀點(diǎn)也受到了部分學(xué)者的質(zhì)疑。例如,黃春元等[4]發(fā)現(xiàn)僅僅從財(cái)政缺口的視角并不能很好地解釋地方債務(wù)的增長,財(cái)力困難未必是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的主要原因;在國際層面,Oates[5]用美國州一級的數(shù)據(jù)和國際數(shù)據(jù)探究了Leviathan假說,也沒有發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與政府支出規(guī)模之間存在顯著關(guān)系。

現(xiàn)有文獻(xiàn)從多個(gè)角度研究了財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模增長的影響,但是研究結(jié)論存在差異,其原因有兩個(gè)層面:在理論層面,我國地方政府債務(wù)規(guī)模指標(biāo)在數(shù)據(jù)獲得性方面存在局限性,選取指標(biāo)的差異影響了結(jié)論的可靠性。現(xiàn)有文獻(xiàn)針對財(cái)政分權(quán)效應(yīng)的研究還忽略了其非線性特征,權(quán)力改革往往是一個(gè)緩慢演化的過程,對于財(cái)政收支權(quán)力下放的影響不能局限于單一視角,僅理解為單一刺激或者抑制作用。國內(nèi)研究[6-8]已證實(shí)我國財(cái)政政策效應(yīng)存在一定的時(shí)變特征,故而財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響需要從非線性復(fù)雜關(guān)系進(jìn)一步探究其潛在效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)層面,財(cái)政制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及發(fā)展階段存在的差異性也會導(dǎo)致研究結(jié)論不一致,現(xiàn)有研究缺乏相關(guān)方面的探討。徐紅等[9]的研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政透明度越高的地區(qū),政府越有動(dòng)機(jī)利用城投債渠道進(jìn)行預(yù)算外融資,但是這種現(xiàn)象只有在財(cái)政分權(quán)水平高的地區(qū)才顯著,意味著城投債規(guī)模增大就可能來源于財(cái)政分權(quán)水平的提升,而非財(cái)政透明度因素,該研究并未對此進(jìn)行詳細(xì)解釋。在2014年新《預(yù)算法》實(shí)施后,我國形成了更加透明化的財(cái)政制度環(huán)境,對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響會起到重要作用,甚至是財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響出現(xiàn)非線性特征的重要原因,現(xiàn)有研究對此方面的關(guān)注不足。

基于此,本文以我國財(cái)政分權(quán)為制度背景, 結(jié)合財(cái)政制度環(huán)境因素, 深度探討財(cái)政分權(quán)、財(cái)政透明度與地方政府債務(wù)規(guī)模之間的內(nèi)在聯(lián)系及其作用機(jī)制, 同時(shí)還考慮了在不同地區(qū)和不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平下, 財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響是否具有異質(zhì)性表現(xiàn), 以期豐富防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理論依據(jù); 在計(jì)量策略上, 通過改變回歸樣本、替換核心解釋變量指標(biāo)以及工具變量回歸等以緩解模型內(nèi)生性問題, 增加結(jié)論穩(wěn)健性。

二、 理論分析與研究假設(shè)

1. 財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的非線性影響

在財(cái)政分權(quán)改革不斷深化的背景下,地方政府債務(wù)規(guī)模有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。面對財(cái)政收支失衡,政策制定者只能通過預(yù)算外收入來彌補(bǔ)財(cái)政赤字,造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平上升,而財(cái)政分權(quán)水平的不斷提高會賦予地方政府在財(cái)政支出上擁有更大的“自由裁量”空間,從而加深預(yù)算軟約束問題,導(dǎo)致過度支出偏好效應(yīng)更加明顯。在現(xiàn)實(shí)層面,地方政府也表現(xiàn)出一致的特征。分稅制改革后,地方政府通過發(fā)行債券和土地財(cái)政等方式帶來預(yù)算外收入的大幅增加,同時(shí)在GDP錦標(biāo)賽的刺激下,政策制定者有過度支出的動(dòng)機(jī),最終造成地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷增長。政府官員擁有更多的財(cái)政資源支配權(quán)還會加劇腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,導(dǎo)致超過公共服務(wù)所需要的理論成本,財(cái)政支出效率下降導(dǎo)致財(cái)政收支缺口擴(kuò)大,從而出現(xiàn)資源配置扭曲?，F(xiàn)有研究表明[10],地方政府相對于中央政府而言更加容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象,聯(lián)邦制國家擁有更高的腐敗率。因此,財(cái)政分權(quán)水平的提高會刺激地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上升。

財(cái)政分權(quán)是否會一直刺激地方政府債務(wù)規(guī)模不斷上升,答案是否定的。財(cái)政分權(quán)本身是一把“雙刃劍”,當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平達(dá)到一定程度之后,對地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)將逐漸顯現(xiàn)。首先,財(cái)政分權(quán)可以有效破解央地之間因信息不對稱造成的資源浪費(fèi)困境。地方政府擁有地緣信息優(yōu)勢,更加了解居民偏好,而且“用腳投票”理論說明居民的自由遷移會倒逼地方政府為吸引選民而提供契合居民偏好的公共品[11]。相比于中央政府為不同地區(qū)提供標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品和服務(wù)而言,地方政府可以降低公共服務(wù)成本,提高財(cái)政支出效率。其次,地方政府對共享稅的控制還可以增進(jìn)地方財(cái)政穩(wěn)定性,減小財(cái)政收支缺口。財(cái)政分權(quán)賦予了地方官員更高的自主經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策權(quán)和行政決策權(quán),通過運(yùn)用補(bǔ)貼、減稅等公共政策手段幫助企業(yè)提高生產(chǎn)效率,從而在微觀上形成可持續(xù)的地方經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制[12]。最后,中國式財(cái)政分權(quán)體制還有助于強(qiáng)化政府間競爭以有效約束地方政府行為[13],加快市場機(jī)制建設(shè),加強(qiáng)信息披露從而弱化信息不對稱和道德風(fēng)險(xiǎn)的影響。因此,財(cái)政分權(quán)可以通過提高財(cái)政支出效率和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率以及完善市場機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)更加均衡的財(cái)政收支水平,對地方政府債務(wù)規(guī)模的增長會產(chǎn)生抑制效應(yīng)。

因此,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在復(fù)雜的非線性關(guān)系,而實(shí)際作用過程是發(fā)揮刺激作用還是抑制作用則取決于財(cái)政分權(quán)程度的不同。當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平較低時(shí),預(yù)算軟約束帶來的財(cái)政資源也相對有限,但是在GDP競爭的大環(huán)境背景下,地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長壓力始終未減弱,導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)表現(xiàn)更為強(qiáng)烈;當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平較高時(shí),財(cái)政分權(quán)才能通過提高財(cái)政支出效率以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率[14-15],最終抑制地方政府債務(wù)規(guī)模的增長。因此,只有當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平達(dá)到一定程度時(shí),其收益才會逐漸大于成本,對地方政府債務(wù)規(guī)模的增長出現(xiàn)抑制效應(yīng)。據(jù)此,提出假設(shè)H1:當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平較低時(shí),財(cái)政分權(quán)會刺激地方政府債務(wù)的增長;但是當(dāng)分權(quán)水平超過一定的臨界值時(shí),財(cái)權(quán)分權(quán)會抑制地方政府債務(wù)的增長,兩者關(guān)系呈倒U型曲線。

2. 財(cái)政透明度影響下的財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模

我國現(xiàn)有研究大多認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響以刺激效應(yīng)為主[16-17], 為何抑制效應(yīng)未被重視, 一方面與我國的財(cái)政分權(quán)水平還有待進(jìn)一步提升有關(guān), 另一方面還忽略了財(cái)政制度環(huán)境因素的影響。 財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生刺激效應(yīng), 主要因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ、預(yù)算軟約束以及政府腐敗等方面因素, 可歸結(jié)為財(cái)政制度環(huán)境不完善導(dǎo)致的財(cái)政透明度不足, 因而財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的刺激效應(yīng)擠出了抑制效應(yīng)。 在財(cái)政透明度相對較高的國家, 已有研究發(fā)現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模具有抑制效應(yīng): Freitag等[18]利用瑞士數(shù)據(jù)進(jìn)行的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn), 在逆經(jīng)濟(jì)周期時(shí)期, 分權(quán)化程度越高的州赤字越小; Baskaran[13]利用OECD國家數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn), 財(cái)政支出分權(quán)可以顯著降低公共債務(wù), 當(dāng)?shù)胤秸傊С霰让刻岣?個(gè)百分點(diǎn), 債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例就會降低0.23個(gè)百分點(diǎn)左右。 因此, 財(cái)政透明度會導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在不一致性。

財(cái)政制度環(huán)境的不斷完善將促使政府預(yù)算更加公開透明,從而改善公共支出委托代理關(guān)系中的信息不對稱問題,進(jìn)一步矯正信息不對稱造成的逆向選擇問題和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。在高透明度的財(cái)政制度環(huán)境中,債務(wù)舉借審批更為嚴(yán)格,債務(wù)監(jiān)管和償還約束等更加規(guī)范和制度化[16],從而強(qiáng)化各級政府及其附屬部門在財(cái)政運(yùn)行上的內(nèi)部制衡,防控政府偏離委托,緩解因財(cái)政分權(quán)過程中造成的資源利用無效率,改善預(yù)算軟約束現(xiàn)狀。在高透明度的財(cái)政環(huán)境中,由于受到的財(cái)政監(jiān)督更強(qiáng),可以有效抑制地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的過度投資[19],弱化因財(cái)政分權(quán)帶來的過度投資支出問題,還能夠強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督,提高腐敗交易成本,直接壓縮政府官員尋租空間,從而抑制官員腐敗,營造更加透明的政治環(huán)境[20]。同時(shí),在金融市場,財(cái)政透明度的提升對地方政府債務(wù)規(guī)模也有一定的抑制作用。政府通過調(diào)節(jié)財(cái)政透明度可以提高政府信用評級以干預(yù)金融市場的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)水平,降低政府債券的信用價(jià)差,低利率可以有效降低政府的債務(wù)償還能力,抑制債務(wù)規(guī)模的增長[21]。反之,較低的財(cái)政透明度環(huán)境會增加金融市場違約風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)一步推高市場利率,一方面融資成本的上升會直接推升政府債務(wù)規(guī)模,另一方面社會投資水平會下降,政府在“穩(wěn)增長”壓力下將不得不采用擴(kuò)張性的財(cái)政政策,帶來財(cái)政赤字水平的上升。

因此,低透明度的財(cái)政制度環(huán)境缺乏財(cái)政制度約束,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的刺激效應(yīng)會被放大,在較長時(shí)間內(nèi)會擠出抑制效應(yīng);高透明度的財(cái)政制度環(huán)境有助于強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模抑制效應(yīng)的作用機(jī)制過程,促進(jìn)兩者的作用關(guān)系從刺激效應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐种菩?yīng),具體可反映在兩者倒U型關(guān)系中極值點(diǎn)的變化,即出現(xiàn)拐點(diǎn)效應(yīng)時(shí)間的變化,越高的財(cái)政透明度環(huán)境,越早出現(xiàn)拐點(diǎn)效應(yīng)。據(jù)此,提出假設(shè)H2:在財(cái)政透明度水平較高的地區(qū),財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)會更容易擠出刺激效應(yīng),更早出現(xiàn)兩者倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)效應(yīng)。

三、 研究設(shè)計(jì)

1. 模型設(shè)定

為驗(yàn)證上述假設(shè),本文借鑒劉亮亮等[22]的做法,建立以下非線性回歸模型:

2. 變量選取與說明

(1) 被解釋變量

地方政府債務(wù)(Debt1)。由于我國地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)缺失,無法直接衡量地方政府債務(wù)規(guī)模水平,借鑒Huang等[23]的做法,利用Wind數(shù)據(jù)庫2009—2017年城投債數(shù)據(jù),以確定地方融資平臺名單,并通過財(cái)務(wù)報(bào)表,計(jì)算其債務(wù)水平,作為地方政府債務(wù)水平的估計(jì)指標(biāo)Debt1。同時(shí),借鑒張憶東等[24]的做法,以地方政府現(xiàn)金流收支差額作為衡量財(cái)政資金缺口的指標(biāo)Debt2,是地方政府債務(wù)水平的穩(wěn)健性檢驗(yàn)指標(biāo)。

(2) 主要解釋變量

① 財(cái)政分權(quán)(FD)。采用財(cái)政支出指標(biāo)作為財(cái)政分權(quán)水平的度量,主要是由于相較于財(cái)政收入,財(cái)政支出更能反映因事權(quán)分割造成的財(cái)政缺口,而且,地方政府更好控制財(cái)政支出水平,更有助于反映債務(wù)的實(shí)際水平。借鑒以往相關(guān)研究[25],采用省級人均財(cái)政支出占中央本級人均財(cái)政支出的比值來衡量財(cái)政分權(quán)程度。②財(cái)政分權(quán)平方項(xiàng)(FD2)。采用財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的平方項(xiàng)衡量財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)影響的非線性影響。當(dāng)其估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù),財(cái)政分權(quán)指標(biāo)FD系數(shù)顯著為正時(shí),財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)倒U型關(guān)系。③財(cái)政透明度(FT)。采用上海財(cái)經(jīng)大學(xué)《中國省級財(cái)政透明度評估》報(bào)告中的財(cái)政透明度指數(shù)來設(shè)定財(cái)政透明度水平虛擬變量,并將其作為調(diào)節(jié)變量來檢驗(yàn)不同財(cái)政透明度水平下財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響的差異。借鑒徐紅等[9]的分組做法,按“財(cái)政透明度”指標(biāo)的中位數(shù)對各年度樣本進(jìn)行分組,當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政透明度數(shù)值高于當(dāng)年全國財(cái)政透明度水平中位數(shù)時(shí),表示該地區(qū)當(dāng)年財(cái)政透明度水平較高,取值為1;當(dāng)?shù)陀谥形粩?shù)水平時(shí),表示該地區(qū)當(dāng)年財(cái)政透明度水平較低,取值為0。

(3) 控制變量

為了減輕由于遺漏變量帶來的內(nèi)生性問題,根據(jù)現(xiàn)有做法[26],控制預(yù)算軟約束、經(jīng)濟(jì)增長水平、市場化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對外開放程度以及通貨膨脹率等因素對地方政府債務(wù)的影響。①預(yù)算軟約束(SBC)。借鑒汪沖[27]的做法,采用一般預(yù)算支出與收入決算的差額并取對數(shù)化處理,衡量預(yù)算軟約束水平。預(yù)算軟約束越大,政府過度支出的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng),因此預(yù)期其系數(shù)為正值。②經(jīng)濟(jì)增長水平(g)。采用經(jīng)濟(jì)增長率衡量經(jīng)濟(jì)增長水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,地方政府的稅收財(cái)源越充足,越有助于降低地方政府財(cái)政支出壓力,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。③市場化水平(Market)。采用王小魯?shù)戎骶幍摹吨袊质》菔袌龌笖?shù)報(bào)告》中各省市場化指數(shù)作為各省份市場化水平指標(biāo)。市場化水平越高,投資環(huán)境越好,有助于提高地方投資水平,從而提高地方政府稅收水平,縮小財(cái)政收支缺口,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。④產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IS)。采用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第三產(chǎn)業(yè)占比越高,說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更偏向于高科技產(chǎn)業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè),有助于提高地方政府的稅收水平;同時(shí),第三產(chǎn)業(yè)占比較高的地區(qū)一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,地方政府自有財(cái)源相對充足,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。⑤對外開放程度(Open)。采用進(jìn)出口貿(mào)易總額占GDP的比重衡量對外開放程度。對外開放水平越高,有助于吸引內(nèi)外資投資,提高地方政府稅收水平,縮小財(cái)政收支缺口,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。⑥通貨膨脹率(CPI)。采用消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)CPI衡量通貨膨脹率。依據(jù)“費(fèi)雪效應(yīng)”,短期內(nèi)實(shí)際利率的變動(dòng)受通脹預(yù)期的影響,當(dāng)通貨膨脹率較高時(shí)對應(yīng)較低的實(shí)際利率,從而降低了融資成本,進(jìn)而降低政府債務(wù)還本付息水平,因此預(yù)期其系數(shù)為負(fù)值。

3. 數(shù)據(jù)來源

為探究財(cái)權(quán)分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模的關(guān)系,基于數(shù)據(jù)的可得性和準(zhǔn)確性,構(gòu)建了涵蓋我國30個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的2009—2017 年面板數(shù)據(jù),其中西藏自治區(qū)由于數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重,為保證數(shù)據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)性,本文予以剔除。處理后的數(shù)據(jù)共計(jì)270個(gè)省份年觀測值。數(shù)據(jù)主要來源于《中國財(cái)政年鑒》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、國家統(tǒng)計(jì)局及Wind數(shù)據(jù)庫等。

四、 實(shí)證結(jié)果分析

1. 基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

表1報(bào)告了基礎(chǔ)模型(1)中財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響的基準(zhǔn)估計(jì)結(jié)果。考慮到不同因素對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響,本文采用逐步回歸法進(jìn)行分析,同時(shí)為控制遺漏變量問題,模型采用個(gè)體與時(shí)間雙固定效應(yīng)模型。從列(1)～(7)的回歸結(jié)果可知,財(cái)政分權(quán)指標(biāo)FD及其平方項(xiàng)FD2的估計(jì)系數(shù)均在1%的水平上呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系,其中財(cái)政分權(quán)指標(biāo)FD系數(shù)顯著為正,平方項(xiàng)FD2系數(shù)顯著為負(fù),說明財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈現(xiàn)倒U型關(guān)系,與預(yù)期相符。在考慮其他控制變量之后,通過財(cái)政分權(quán)指標(biāo)可計(jì)算得出二者的拐點(diǎn)(極大值點(diǎn))出現(xiàn)在10.18處,也就是省級人均財(cái)政支出占中央本級人均財(cái)政支出之比為10.18%時(shí),財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)的影響值達(dá)到最大。當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平處于較低的階段(低于10.18%),由于預(yù)算軟約束、官員腐敗行為等各方面因素的負(fù)面刺激,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響的刺激效應(yīng)大于抑制效應(yīng),刺激政府過度支出從而導(dǎo)致負(fù)債水平上升;隨著財(cái)政分權(quán)水平的不斷上升(高于10.18%),對地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)更加明顯,包括提高財(cái)政支出效率、約束地方政府財(cái)政收支行為等,地方政府債務(wù)規(guī)模會隨著財(cái)政分權(quán)水平的提高而降低,此時(shí)抑制效應(yīng)大于刺激效應(yīng)。因此,實(shí)證結(jié)果支持研究假設(shè)H1:財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈倒U型曲線。

表1 財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)的影響

2. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

由于遺漏變量、測量誤差、被解釋變量與解釋變量的反向因果關(guān)系等問題的存在,導(dǎo)致回歸結(jié)果可能表現(xiàn)出一定的不穩(wěn)健性。為解決上述問題,本文進(jìn)一步通過改變回歸樣本、替換核心解釋變量指標(biāo)以及工具變量回歸等三個(gè)方面進(jìn)行穩(wěn)健性分析,回歸結(jié)果如表2所示。

表2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

表2列(1)刪除了直轄市等樣本數(shù)據(jù)以考慮樣本個(gè)體規(guī)模差異;列(2)以財(cái)政收入分權(quán)作為財(cái)政分權(quán)的替換指標(biāo),其中收入分權(quán)采用省級人均財(cái)政收入占中央本級人均財(cái)政收入相對比例來衡量;列(3)參照張憶東等(1)張憶東等核算地方政府債務(wù)規(guī)模的具體公式如下:地方政府債務(wù)=市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資-預(yù)算內(nèi)資金投入-土地出讓收入中的投資資金-投資項(xiàng)目盈利現(xiàn)金流入。的做法,以地方政府現(xiàn)金流收支差額來衡量財(cái)政資金缺口的指標(biāo)作為地方政府債務(wù)水平的替換指標(biāo);列(4)選取財(cái)政分權(quán)指標(biāo)及其平方項(xiàng)的滯后一期作為財(cái)政分權(quán)變量的工具變量(IV)進(jìn)行兩階段最小二乘法估計(jì)(2SLS),以解決雙向因果的內(nèi)生性問題。表2列(1)～(4)的回歸結(jié)果均表明財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模的非線性關(guān)系結(jié)論是高度穩(wěn)健的,兩者呈現(xiàn)倒U型關(guān)系。

3. 進(jìn)一步檢驗(yàn)

根據(jù)前文理論分析,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響存在非線性效應(yīng),但是這種非線性影響會隨財(cái)政透明度水平的變化存在差異性。為進(jìn)一步考察這種差異性,本文利用財(cái)政透明度(FT)虛擬變量將樣本分成高透明度組和低透明度組,分別利用財(cái)政分權(quán)變量與財(cái)政透明度虛擬變量的交乘效應(yīng)以及樣本分組對照,根據(jù)模型(2)進(jìn)行回歸檢驗(yàn),回歸結(jié)果如表3所示。

表3 不同財(cái)政透明度下財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響

表3中列(1)～(3)的回歸結(jié)果均進(jìn)一步檢驗(yàn)了基準(zhǔn)回歸檢驗(yàn)中財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模的倒U型關(guān)系,并且發(fā)現(xiàn)在不同財(cái)政透明度水平下,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響有顯著差異。通過列(1)財(cái)政分權(quán)變量與財(cái)政透明度虛擬變量的交乘效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果中發(fā)現(xiàn),當(dāng)財(cái)政透明度水平較高時(shí)(即FT=1),財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模的倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)值為9.37;當(dāng)財(cái)政透明度水平較低時(shí)(即FT=0),拐點(diǎn)值為10.79?？梢娫谪?cái)政透明度因素影響下,財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)值有顯著差異。在財(cái)政透明度水平較高的地區(qū),其拐點(diǎn)值更小,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)更容易擠出刺激效應(yīng)。該結(jié)論在高低財(cái)政透明度兩組樣本中的拐點(diǎn)值對比中同樣得到支持,其中在高透明度樣本中,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響的拐點(diǎn)值為8.73,而低透明度樣本的拐點(diǎn)值為12.86,兩者的差異性更為明顯。

以上回歸結(jié)果分析足可見財(cái)政透明度對財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模倒U型關(guān)系的拐點(diǎn)值產(chǎn)生了較大影響,證實(shí)了研究假設(shè)H2。這意味著在一個(gè)透明度更高的財(cái)政制度環(huán)境下,更有利于強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模抑制效應(yīng)的作用機(jī)制過程,從而擠出刺激效應(yīng)。

4. 異質(zhì)性分析

(1) 區(qū)域性差異

由于我國幅員遼闊,資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在較大差異,東部地區(qū)和中西部地區(qū)的財(cái)政分權(quán)水平也存在明顯差異,東部的財(cái)政分權(quán)水平以及財(cái)政透明度水平都顯著高于中西部地區(qū),區(qū)域特征很可能導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響機(jī)制產(chǎn)生差異,不應(yīng)將各省份地方政府作為一個(gè)同質(zhì)化的整體來分析,需考慮其區(qū)域異質(zhì)性影響?，F(xiàn)有研究不夠重視區(qū)域差異在其中發(fā)揮的作用,尚未深入論證財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響是否存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性,也鮮有研究分析上述區(qū)域異質(zhì)性的內(nèi)在機(jī)制。本文將考慮東部地區(qū)與中西部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響的差異,回歸結(jié)果如表4所示。

表4 東中西部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響

從表4回歸結(jié)果看,雖然東部地區(qū)和中西部地區(qū)的財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模都依舊呈倒U型關(guān)系,但兩者在拐點(diǎn)值效應(yīng)上存在較為明顯的差異性。東部地區(qū)的拐點(diǎn)值為8.5,中西部地區(qū)的拐點(diǎn)值為11.05,意味著相對于中西部地區(qū),東部地區(qū)更早出現(xiàn)拐點(diǎn)效應(yīng),東部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)更容易擠出刺激效應(yīng)。出現(xiàn)這種差異性的原因可能在于東部地區(qū)政府職能更加偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè),市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),同樣的財(cái)政分權(quán)水平對實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長的提升作用更大[28],政府更強(qiáng)的稅收能力可以有效縮小財(cái)政收支缺口,緩解地方政府債務(wù)增長;東部地區(qū)人均受教育程度高,人民群眾對地方政府財(cái)政活動(dòng)的關(guān)注度高,對財(cái)政信息的理解能力較強(qiáng)[29],較高的監(jiān)督意愿和監(jiān)督能力會逆向促進(jìn)地方政府建立相對完善的財(cái)政制度,提高自身財(cái)政透明度,從而對地方政府債務(wù)規(guī)模的增長起到一定的抑制作用。中西部地區(qū)省份面積較大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政制度環(huán)境差異較大。雖然國家對其經(jīng)濟(jì)增長有較多的政策扶持,但是受制于地區(qū)資源稟賦以及轉(zhuǎn)移支付分配不均,只有部分省份經(jīng)濟(jì)增長速度較快。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致政府稅收能力不同,進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)水平有較大差異。同時(shí),中西部地區(qū)政府職能更多以提供公共服務(wù)供給為主,大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對政府支出形成較大壓力,財(cái)政赤字必然帶來債務(wù)水平的不斷上漲,最終導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的刺激效應(yīng)表現(xiàn)得更為顯著。因此,東部地區(qū)比中西部地區(qū)更早出現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的拐點(diǎn)效應(yīng)。

(2) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平差異

國外學(xué)者在考察財(cái)政反應(yīng)機(jī)制時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過50% 時(shí),財(cái)政政策對政府負(fù)債的反饋效應(yīng)由顯著轉(zhuǎn)為較微弱[30-31]。同時(shí),公眾決策具有明顯的“門檻效應(yīng)”,只有當(dāng)外部沖擊超過一定的門檻值時(shí)才會引發(fā)公眾注意,當(dāng)外部沖擊低于門檻值時(shí),公眾通常對此采取理性忽視態(tài)度[32]。因此,當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)規(guī)模不同時(shí),財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響會存在不一致的表現(xiàn),甚至有可能從顯著的相關(guān)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉秋@著。我國各省份地方政府債務(wù)規(guī)模差異較大,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級不同,因而有必要針對不同債務(wù)規(guī)模下財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響進(jìn)一步展開探討。

本文將采用面板分位數(shù)回歸模型考察不同債務(wù)規(guī)模下,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)的不同反應(yīng)機(jī)制。其中面板分位數(shù)回歸模型有助于觀察財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響的尾部特征以及邊際效果,本文選取10%、30%、50%、70%以及90%的五個(gè)代表性分位數(shù)水平,分別代表地方政府債務(wù)規(guī)模的低程度組、中低程度組、中等程度組、中高程度組與高程度組,具體模型回歸結(jié)果如表5所示。

表5 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平差異的影響

從不同分位數(shù)回歸結(jié)果來看,財(cái)政分權(quán)在各個(gè)分位數(shù)水平上對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈現(xiàn)不一致的特征。隨著分位數(shù)水平的上升,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響系數(shù)雖然變化不大,但其顯著性水平有明顯差異,表現(xiàn)為先上升后下降的過程,并且從地方政府債務(wù)規(guī)模50%分位數(shù)水平開始,顯著性水平逐步下降,在90%分位數(shù)水平轉(zhuǎn)變?yōu)榉秋@著關(guān)系,意味著財(cái)政分權(quán)對地方負(fù)債規(guī)模影響的尾部特征不明顯,在高債務(wù)水平,兩者之間的關(guān)聯(lián)性會逐漸消失,這與Abiad等[30]以及Mendoza等[31]的研究結(jié)果一致?？赡茉蛟谟诋?dāng)政府債務(wù)水平接近限額水平時(shí),財(cái)政收支權(quán)力的約束越強(qiáng),新增債務(wù)限額分配越少,舉債空間自然越小。因此,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的邊際影響會隨債務(wù)規(guī)模水平的上升而不斷減少。同時(shí),在30%、50%和70%的分位數(shù)回歸模型中,財(cái)政分權(quán)水平與地方政府債務(wù)規(guī)模之間依然呈現(xiàn)倒U型關(guān)系,這與基礎(chǔ)回歸模型的結(jié)論一致,證明了結(jié)論的穩(wěn)健性。

五、 結(jié)論與建議

本文以我國財(cái)政分權(quán)改革為制度背景,結(jié)合財(cái)政制度環(huán)境因素,對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響展開分析,研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響呈現(xiàn)顯著的倒U型關(guān)系,財(cái)政分權(quán)水平較低時(shí)會刺激地方政府債務(wù)規(guī)模的上升,到達(dá)拐點(diǎn)值后,財(cái)政分權(quán)反而會有助于改善地方政府債務(wù)水平;進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政透明度是財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)規(guī)模倒U型關(guān)系中拐點(diǎn)效應(yīng)的重要影響因素,在透明度更高的財(cái)政制度環(huán)境下,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模影響的拐點(diǎn)值更小,有利于強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模抑制效應(yīng)的作用機(jī)制過程,從而擠出刺激效應(yīng);同時(shí),在不同地區(qū)和不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平影響下,財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響具有異質(zhì)性表現(xiàn)。

基于本文分析,財(cái)政分權(quán)雖然在短期內(nèi)因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ、預(yù)算軟約束以及政府腐敗等方面因素影響會導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模上升,但是在長期來看,通過不斷完善財(cái)政制度環(huán)境,提升地區(qū)財(cái)政透明度,可以發(fā)揮財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的抑制效應(yīng)。財(cái)政分權(quán)和地方政府債務(wù)規(guī)模之間的倒U型非線性關(guān)系也符合我國未來財(cái)政改革方向。隨著省直管縣、強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣以及撤縣設(shè)區(qū)等一系列改革措施的不斷推進(jìn),地方政府對財(cái)政收支水平的自由量裁權(quán)將不斷提升,更高的財(cái)政支出效率將進(jìn)一步釋放地方經(jīng)濟(jì)活力以縮小財(cái)政收支缺口。

結(jié)合目前我國財(cái)政分權(quán)以及地方政府財(cái)政透明度水平來看,未來我國的宏觀調(diào)控政策還需要注意以下三個(gè)方面的問題:第一,從財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)影響的拐點(diǎn)值來看,我國大部分省份財(cái)政分權(quán)水平都在臨界值左側(cè),即財(cái)政分權(quán)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響依舊處在刺激效應(yīng)階段,未來可進(jìn)一步深化財(cái)政分權(quán)改革,協(xié)調(diào)好財(cái)政分權(quán)的拐點(diǎn)效應(yīng),賦予地方政府更高的財(cái)政收支權(quán)力以提高財(cái)政支出效率,實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)規(guī)模的刺激效應(yīng)轉(zhuǎn)化到抑制效應(yīng);第二,雖然近幾年我國地方政府的財(cái)政透明度水平不斷提升,但是與世界發(fā)達(dá)國家相比,各項(xiàng)指標(biāo)仍處于相對較低水平,需要更加規(guī)范和細(xì)化的規(guī)章制度以完善財(cái)政制度環(huán)境,例如可以要求地方政府增加財(cái)政信息的披露頻率以供民眾監(jiān)督,形成對地方政府債務(wù)規(guī)模增長的約束機(jī)制;第三,我國經(jīng)濟(jì)增長過程中政府投資占據(jù)重要位置,經(jīng)濟(jì)增長必然產(chǎn)生大量地方政府債務(wù),一味縮減地方政府債務(wù)水平并非最優(yōu)選擇,不同地區(qū)的地方政府可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府債務(wù)規(guī)模,設(shè)定財(cái)政可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),使得債務(wù)存量與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的比率保持在合理區(qū)間,從而防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。