市域社會治理法治化研究

薛瑞轉(zhuǎn)

摘要：黨的十八屆三中全會以來，“社會管理”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣卫怼?，學(xué)界對“社會治理現(xiàn)代化”的討論也越來越多，在全面依法治國的背景下，社會治理法治化也備受關(guān)注。2020年，中央政法委確定在全國范圍內(nèi)開展市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，對市域社會治理法治化的研究也在學(xué)界引起關(guān)注。本文通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)，旨在為今后市域社會治理法治化研究貢獻(xiàn)自己的綿薄之力。

關(guān)鍵詞：市域；社會治理；法治化

2018年7月，陳一新在《推進(jìn)新時代市域社會治理現(xiàn)代化》文章中指出，打造社會治理新模式，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，這是國家第一次提出“市域社會治理”。2019年，第一次全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議，對市域社會治理現(xiàn)代化的思路、目標(biāo)、要求進(jìn)行了明確，建設(shè)社會治理共同體，推動平安中國建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，需提高市域社會治理系統(tǒng)化、社會化、精細(xì)化、法治化、智能化水平。由此可見，市域社會治理是國家治理的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)平安中國建設(shè)的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作離不開法治，改革開放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治。市域社會治理是社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變后的新模式民事社會治理的創(chuàng)新。因此，實(shí)現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化，市域社會治理法治化是一個必然過程。

一、研究現(xiàn)狀

2019年以來，市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)進(jìn)行，學(xué)界對社會治理也倍加關(guān)注。通過在中國知網(wǎng)上以“社會治理” 為主題詞進(jìn)行搜索發(fā)現(xiàn)，2012—2017年，社會治理相關(guān)文獻(xiàn)384篇；2018年以后，篇數(shù)猶如雨后春筍般增長，達(dá)到了757篇；2019年有759篇；2020年有859篇；2021年有783篇，略有下降（詳見表1）。可見，學(xué)界對社會治理的關(guān)注在2018年之后遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于之前。而市域社會治理是近幾年來才受學(xué)界關(guān)注（詳見表2）。在2018年以后，官方層面提出“市域社會治理” 后，相關(guān)問題的關(guān)注度也在逐年攀升。但是，“市域社會治理” 載體主要是期刊文獻(xiàn)，學(xué)位論文僅有8篇。這表明，學(xué)界對這方面的研究還不夠系統(tǒng)、不夠完善，還有很大的研究空間。

筆者之所以選擇研究市域社會治理相關(guān)問題，是因?yàn)樗谑惺巧贁?shù)民族為主的地區(qū)，正在進(jìn)行市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，并取得了一定成效。致力于研究這方面的問題，旨在豐富市域社會治理理論，為其他少數(shù)民族地區(qū)試點(diǎn)工作提供參考借鑒，進(jìn)一步助推全國市域社會治理現(xiàn)代化。

一是豐富相關(guān)理論。市域社會治理提出4年來，學(xué)界對此研究不夠深透、尚未形成完整的理論體系，從市域社會治理法治化角度進(jìn)行研究的更是寥寥無幾。市域治理是國家治理的中間環(huán)節(jié)，其治理效能從微觀角度來說，可以反映國家治理效能的高低，是反映市域社會治理現(xiàn)代化最直接的指標(biāo)。國家正在進(jìn)行第一批市域社會治理現(xiàn)代化的試點(diǎn)工作，各地采取的措施、實(shí)現(xiàn)的路徑也各具特色，但是因“市域” 的概念、范圍等相關(guān)理論不夠明確，導(dǎo)致市域社會治理法治化仍是學(xué)界當(dāng)前和今后一個時期需要認(rèn)真研究和探索的重要理論課題。

二是為其他少數(shù)民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)提供參考。筆者所在的市是西藏第二大城市、全國第一批市域社會治理試點(diǎn)地區(qū)之一。在海拔高、各方面都較為落后且以藏族為主的少數(shù)民族地區(qū)，開展市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的難度不亞于內(nèi)地其他少數(shù)民族地區(qū)。成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，可以為內(nèi)地其他少數(shù)民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化提供經(jīng)驗(yàn)。

三是助推市域社會治理現(xiàn)代化。市域社會治理是近年來國家治理的一種重要方式，實(shí)現(xiàn)市域社會治理法治化是實(shí)現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的重要保障。充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)作用，助推市域社會治理實(shí)現(xiàn)法治化、現(xiàn)代化道路。

總之，市域社會治理是國家治理的一種重要形式，是通過市域治理實(shí)現(xiàn)國家治理的一種方式，具有承上啟下的作用。研究市域社會化治理法治化，不論是對學(xué)術(shù)界還是社會實(shí)踐層面，都有著重要的意義。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

通過閱讀、梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)者對市域社會治理的研究主要集中在對市域社會治理的概念和路徑上。

市域社會治理概念。要了解市域社會治理法治化，應(yīng)該對“市域” 概念進(jìn)行明確界定。然而學(xué)界眾說紛紜，尚無定論。有學(xué)者認(rèn)為，“市域” 就是設(shè)區(qū)的城市區(qū)域，市域社會治理是一種基層社會治理形式，是縣域社會治理的指導(dǎo)者和推動者。[1]這一觀點(diǎn)的代表人物有陳文成、陳靜、陳建平等；也有學(xué)者認(rèn)為，市域是指具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市（如地級市、自治州、盟）、轄區(qū)的行政區(qū)域，包括縣、鄉(xiāng)、村，是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)，其代表人物有章群、牛忠江。對于市域概念的界定，筆者更傾向于第一種。筆者認(rèn)為，在國家治理中既然將市域、縣域區(qū)分開來，那就說明市域社會治理不同于縣域社會治理，縣域更接近基層，而市域則主要集中在城區(qū)。因此，市域社會治理的范圍應(yīng)當(dāng)界定在設(shè)區(qū)的市的城市區(qū)域。對于市域社會治理，有學(xué)者認(rèn)為，市域社會治理是指黨委政府、社會組織、公民等主體共同對轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行組織、管理、服務(wù)的過程，代表人物有戴大新、魏建慧等；也有學(xué)者認(rèn)為，市域社會治理是黨委政府、社會組織、居民等多元主體依托地級市城市區(qū)域，共同參與各項(xiàng)公共事務(wù)、公共服務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)在城市區(qū)域內(nèi)的公共利益與私人利益相調(diào)和的動態(tài)過程，代表人物有成伯清等。針對市域社會治理范圍、定義的研究，學(xué)界暫未形成統(tǒng)一論斷，尤其是對市域空間范圍的界定更是眾說紛紜。

市域社會治理路徑方面的研究。市域社會治理路徑研究方面學(xué)者較多，主要代表有徐漢明、程林、張加林等。徐漢明在《市域社會治理現(xiàn)代化：內(nèi)在邏輯與推進(jìn)路徑》中指出，實(shí)現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的路徑有：一是建立科學(xué)、完善的市域社會法律規(guī)范體系，制訂權(quán)責(zé)明確、易于操作的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制度，為解決市域社會治理問題提供有效的法律依據(jù)；二是建立一個公正權(quán)威的制度來保證法治的實(shí)施，依法落實(shí)決策，促進(jìn)程序的正當(dāng)性、裁量的規(guī)范化和行為的標(biāo)準(zhǔn)化；三是建立嚴(yán)密規(guī)范的市域法治監(jiān)督體系，特別是加強(qiáng)對濫用職權(quán)、徇私舞弊、瀆職、賄賂等違法犯罪行為的監(jiān)督；四是建立務(wù)實(shí)有效的市域法治保障體系，為了滿足市域環(huán)境內(nèi)民眾的需求，應(yīng)建設(shè)公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，杜絕“求助無門” 的現(xiàn)象。[2]程林在《市域社會治理法治保障的“杭州模式” 探析》中指出，實(shí)現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的法治保障措施有：在立法層面，應(yīng)著眼于民生問題，進(jìn)行科學(xué)和民主立法；在執(zhí)法層面，明確黨委和政府的權(quán)力界限，鼓勵民主協(xié)商和引導(dǎo)公眾參與社會治理；在司法層面，建立新型的沖突糾紛解決平臺，提供公正、高效、便捷的法律服務(wù)；在守法層面，以培養(yǎng)法治精神為目標(biāo)，加強(qiáng)法治宣傳教育，在全社會形成法治思想，提高人民運(yùn)用法治解決問題的能力。張加林在《為推動市域社會治理現(xiàn)代化提供有力法治保障》中指出，推動城市社會治理現(xiàn)代化要有強(qiáng)有力的法治保障。學(xué)界對市域社會治理法治化路徑的研究遠(yuǎn)少于對市域社會治理現(xiàn)代化的研究。王珺在《新時代市域社會治理法治化》中指出，推進(jìn)市域社會治理主要路徑有：建設(shè)法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系及法治文化體系；孟慶吉在《新時代市域社會治理的法治思考》中指出，市域社會治理法治水平亟待提高，并提出五條解決路徑，其中，“建立健全地方立法制度和塑造市域社會治理的法治文化” 與王珺學(xué)者的建議如出一轍。

市域社會治理法治化方面的研究。與市域社會治理現(xiàn)代化研究相比較，市域社會治理法治化的研究屈指可數(shù)，從學(xué)科上對“市域社會治理現(xiàn)代化” 的研究進(jìn)行劃分，主要分布在社會學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域，而學(xué)界對其研究主要集中在法學(xué)領(lǐng)域，且主要是研究市域社會治理法治化路徑。對于市域社會治理法治化內(nèi)涵的研究，代表人物有李小立，他認(rèn)為：“市域社會治理法治化” 的概念是由“市域社會治理現(xiàn)代化” 與“社會治理法治化” 共同形成的，是社會治理法治化在市域?qū)用娴膶?shí)施。[3]都玉玲在《推進(jìn)市域社會治理法治化的路徑思考》中指出，市域社會治理法治化是為解決社會矛盾和社會問題，最終目的是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，建設(shè)團(tuán)結(jié)、富裕、文明、和諧、美麗、平安社會。通過翻閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)市域社會治理法治化的路徑主要有四個方面：完善法律法規(guī)體系、健全法治實(shí)施體系、優(yōu)化矛盾糾紛解決體系或法律監(jiān)督體系、加大法治宣傳力度，代表人物主要有李小立、廉耀輝、何得桂、周振超等。

（二）國外研究現(xiàn)狀

因市域社會治理國外相關(guān)研究較少，因此筆者從法治、治理、社會治理法治化方面進(jìn)行梳理。在法治研究方面，亞里士多德認(rèn)為：“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循仍然不能實(shí)現(xiàn)法治?！?在其著作《政治學(xué)》中主張將法治理念聚集到公民的日常生活中，主張“法治” 優(yōu)于“人治”。法治是已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定好的法律。[4]這是西方社會法治思想的源頭。全球治理委員會（Global Governance Council）1995年指出：“治理是個人、組織（無論是公共的還是私人的）在處理同一事務(wù)時運(yùn)用的方式的總和；是調(diào)解沖突或不同利益并采取聯(lián)合行動的連續(xù)過程?！盵5]弗朗西斯·福山的《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》在分析提高國家治理能力時指出：“各種良好的管理實(shí)踐的設(shè)計所需的知識具有很強(qiáng)的本地性?！?也就是說，要提高國家治理能力，不能只是盲目地聽、看發(fā)達(dá)國家的做法和經(jīng)驗(yàn)，更要將國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與本國本地的具體情況相結(jié)合；托尼·鮑法德和愛爾克·勞夫勒認(rèn)為，地方治理的主體不僅有地方政府，還應(yīng)有社會組織、人民團(tuán)體及人民，各個主體共同參與，以實(shí)現(xiàn)各自利益的均衡。筆者查閱外文文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，社會治理法治化在國外具備四大特點(diǎn)：第一，法律體系完善。如新加坡、美國、德國都建立了一整套詳細(xì)且完善的法律法規(guī)，而且對實(shí)際操作方法都有明確規(guī)定；第二，鼓勵市民參與治理。如德國通過新聞、報紙等重要載體公開當(dāng)前的治理內(nèi)容，鼓勵市民發(fā)表意見及看法；第三，監(jiān)督體制健全。市民對警察的執(zhí)法有異議時可以舉報，并且會將舉報處理結(jié)果向舉報人反饋；第四，公眾法律意識極強(qiáng)。據(jù)ABA數(shù)據(jù)統(tǒng)計，美國訴訟費(fèi)占GDP的1.66 %，位居世界第一；律師人數(shù)133萬余人，平均每300人就有一個是律師。而我國目前律師人數(shù)僅為34萬，平均每5000人才有一個律師。

通過梳理發(fā)現(xiàn)，國外社會治理法治化的特點(diǎn)與國內(nèi)一致，推進(jìn)社會治理法治化的對策都有建立健全法律法規(guī)體系、健全監(jiān)督體系等措施。國外學(xué)者的研究多集中在社會治理法治化方面，對我國市域社會治理法治化有一定的參考意義。

三、結(jié)束語

通過閱讀文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，對市域社會治理的相關(guān)研究主要集中在國內(nèi)，研究的范圍基本都是實(shí)現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的路徑。雖然學(xué)界和政法委已對“市域社會治理” 和“市域社會治理現(xiàn)代化” 的概念、內(nèi)涵及推進(jìn)路徑進(jìn)行了一些探索，但是仍有不明朗的地方。如“市域” 的具體范疇沒有明確；“市域社會治理” 的內(nèi)涵依舊模糊。導(dǎo)致“市域社會治理”“市域社會治理現(xiàn)代化” 及“市域社會治理法治化” 在理論界還未達(dá)成共識。這對于區(qū)分市域社會治理、城市社會治理、基層社會治理因沒有提供正確的理論依據(jù)而讓人無從下手，導(dǎo)致三者之間的關(guān)系不清、界限不明，導(dǎo)致在實(shí)際實(shí)踐過程中試點(diǎn)范圍不明確。

以上現(xiàn)有研究成果，對于市域社會治理法治化的研究具有積極的借鑒意義，今后筆者將在現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上對市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)地市在實(shí)踐過程中采取的措施、取得的成效、存在的問題進(jìn)行深入研究，探索市域社會治理法治化進(jìn)程中可操作性、可復(fù)制性、可持續(xù)性的路徑。

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