昭覺縣“兩項改革”的地方經(jīng)驗與其對基層社會治理能力提升的啟示

阿苦日歪

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整“兩項改革”是近年來四川省涉及最廣泛、群眾最關(guān)注、影響最深遠的重大基礎(chǔ)性改革之一。本文以昭覺縣的“兩項改革”為樣本，從昭覺縣“兩項改革”的具體做法中汲取經(jīng)驗，提出了其對提升基層治理能力的啟示：充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用；堅持實事求是，因地制宜；堅持守正創(chuàng)新等。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃；治理架構(gòu)；空間布局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整是主動優(yōu)化縣城空間布局、全面激發(fā)縣域發(fā)展活力、解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重大舉措，是大勢所趨、發(fā)展所需、民心所向。2019年10月，四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作全面啟動；2019年底，昭覺縣行政區(qū)劃領(lǐng)導(dǎo)小組開始到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)去摸底，匯編數(shù)據(jù)，根據(jù)四川省委、省政府，涼山州委、州政府的相關(guān)文件和材料，在制訂方案的具體過程中，根據(jù)昭覺縣的具體情況反復(fù)上報、反饋、修改，最后于2020年12月17日完成了昭覺縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革方案的可行性論證報告、風險評估等程序，并將所有材料和圖紙上報到州、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；2021年1月12日，四川省人民政府同意并批復(fù)（川府民政〔2021〕1號）。昭覺縣行政區(qū)劃及村級建制調(diào)整前半篇畫上了完美的句號，縣域空間結(jié)構(gòu)、政權(quán)體系、治理架構(gòu)得到了歷史性重塑。

一、昭覺縣推進“兩項改革”的背景

昭覺縣隸屬于四川省涼山彝族自治州，位于四川省西南部，涼山州中部偏東，是涼山東部的交通樞紐和重要的物資集散地。

2019年末，昭覺縣下轄鄉(xiāng)級行政區(qū)45個，其中鎮(zhèn)1個、鄉(xiāng)44個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃呈現(xiàn)數(shù)量多、規(guī)模小、實力弱等特點，加之易地搬遷等脫貧攻堅措施的開展，導(dǎo)致產(chǎn)生了大量的遷出地及遷入地〔“十三五” 期間，昭覺縣實際實施易地扶貧搬遷12239戶54505人，建設(shè)集中安置點354個，涉及43個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）199個行政村〕，遷出地人口外移、勞動力不足、土地等生產(chǎn)資料閑置問題突出。遷入地大量的人口遷入，大大增加了該地區(qū)的就業(yè)壓力，增加了遷入地公共設(shè)施的負擔和城市管理的難度，如果不能及時解決，可能會引發(fā)勞動力過剩和基層治理失序等問題。結(jié)合脫貧攻堅易地搬遷契機，順應(yīng)人民向自然環(huán)境優(yōu)良、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)質(zhì)量高的地方遷徙的趨勢，裁撤條件差、規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊，優(yōu)化空間布局，以中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托，有選擇、有重點地擴大中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射范圍和治理權(quán)力，從而最終實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、昭覺縣推進“兩項改革”的具體做法

（一）強化組織保障、分步有序推進

省委、省政府對本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革，從頂層設(shè)計上精心謀劃、科學部署，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記親自抓，昭覺縣各部門高度重視。縣一級成立了昭覺縣行政區(qū)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全縣開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作；鄉(xiāng)一級組成了以鄉(xiāng)黨委書記為組長的“某某鄉(xiāng)行政區(qū)劃調(diào)整改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負責輿情搜集、信息上傳下達、改革前后的各類宣傳報道和輿論引導(dǎo)，形成了上下聯(lián)動、各部門協(xié)作，全局一盤棋的工作格局。昭覺縣組織部牽頭，組織相關(guān)部門的參與人員參加四次會議，學習有關(guān)部門制訂的《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進村級建制調(diào)整改革的指導(dǎo)意見》《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整100問》及《涼山州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革資料匯編》等配套政策文件，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整的重要意義、明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整的“五個不” 和村級建制調(diào)整“三不變” 的邊界紅線，為后續(xù)行政區(qū)劃的調(diào)整提供了思想引導(dǎo)、強化了組織保障。

（二）結(jié)合“脫貧契機”形成聚集效應(yīng)

脫貧攻堅工作開展后，昭覺縣大量的居住在水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施落后，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)薄弱，自然環(huán)境惡劣、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的百姓整體搬遷到交通便利、公共服務(wù)較好的地區(qū)。曾在電視上看到，昭覺縣“懸崖村” 即阿土列爾村的84戶建卡貧困戶就全部搬遷到了昭覺縣城的沐恩邸社區(qū)、昭美社區(qū)、南坪社區(qū)、依烏社區(qū)。易地扶貧搬遷絕非人口從一個地方到另一個地方的簡單位移，而是一項人口分布、資源環(huán)境、經(jīng)濟社會重新調(diào)整與完善的重建工程。怎樣把行政區(qū)劃調(diào)整與脫貧成果有效結(jié)合起來，形成聚集效應(yīng)，在盤活存量的前提下，盤活農(nóng)村閑置資源，提高土地利用效益，讓閑置土地“活” 起來，處理好遷出地勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村空心化，遷入地留得住、能致富的問題。為此，昭覺縣采取了一系列措施：一是多村抱團發(fā)展。如特布洛鄉(xiāng)明確“黨建引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合、效益聯(lián)享” 的抱團發(fā)展方式，組織7個村聯(lián)合成立特惠農(nóng)業(yè)合作社，整合資金入股東方特惠苦蕎產(chǎn)業(yè)園。同時，合作社統(tǒng)購統(tǒng)銷各村產(chǎn)品，探索運用抖音直播、淘寶店鋪帶貨，解決山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售難題；二是規(guī)劃先行。四開鎮(zhèn)成立了產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從鎮(zhèn)級層面綜合政策、項目和資金等資源，班子成員帶隊組成專班，包村開展實地考察、專家論證、意見征集等工作，突出各村比較優(yōu)勢，科學規(guī)劃全鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局，形成總體規(guī)劃和11個具體規(guī)劃，讓各村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑具有差異性；三是延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。古里鎮(zhèn)龍溝村利用非藥用的黃芩嫩芽嫩葉研發(fā)出黃芩茶，將其命名為“黃金茶”?！包S金茶” 的研發(fā)成功，使當?shù)胤N植黃芩的畝均收入提升至5000元左右，2021年為當?shù)厝罕姲l(fā)放紅利、管理補助等已達到35萬元，提高了產(chǎn)品附加值。

（三）深入實地調(diào)研、合理設(shè)置空間布局

在行政區(qū)劃調(diào)整方案制訂階段，昭覺縣行政區(qū)劃調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)小組用了將近3個月的時間分成10個調(diào)研小組，各調(diào)研組由組織部領(lǐng)導(dǎo)帶隊，民政局、政府辦、縣委辦、編辦、政務(wù)服務(wù)管理局、自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)牧局等單位派出業(yè)務(wù)骨干參加。調(diào)研按照省里的要求突出“六個導(dǎo)向”：突出問題導(dǎo)向。著眼發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題；突出基層導(dǎo)向。通過重新定位基層工作重點，重點考察干部務(wù)實干事能力，從“想不想干事、能不能干事、擔不擔得了責” 三個維度出發(fā)，經(jīng)過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部互投、群眾認可度測評、組織考察” 等程序重點提拔、使用在脫貧攻堅中擔當作為、實績突出的干部。對超編人員以“考試分流” 的形式安置在縣級機關(guān)，正確引導(dǎo)職位調(diào)整，切實解決干部實際困難。擇優(yōu)“配齊、配強” 基層干部，為謀劃行政區(qū)劃調(diào)整的“后半篇” 提供人才儲備；突出利民導(dǎo)向。積極搜集群眾關(guān)心的問題并在調(diào)研過程中重點調(diào)研；突出發(fā)展導(dǎo)向。將改革“后半篇” 文章與鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合；突出目標導(dǎo)向。牢牢把握行政區(qū)劃調(diào)整宗旨—行政區(qū)劃調(diào)整的目的歸根結(jié)底就是為了適應(yīng)社會的發(fā)展，增強基層組織服務(wù)基層百姓的能力；突出結(jié)果導(dǎo)向。做到干部認可、群眾滿意，基層治理能力得到有效提升。摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、自然資源布局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員配備情況、產(chǎn)業(yè)布局狀況、群眾意愿等與行政區(qū)劃調(diào)整相關(guān)的一系列問題，為行政區(qū)劃調(diào)整方案的制訂提供準確的參考依據(jù)。

（四）引導(dǎo)群眾參與、順應(yīng)民心民意

行政區(qū)劃調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)小組將群眾滿意貫穿于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃及村級建制調(diào)整” 全過程中，制訂方案階段，調(diào)研組直接入戶了解群眾意愿、傾聽群眾心聲；鄉(xiāng)一級組成以鄉(xiāng)黨委書記為組長的“某某鄉(xiāng)行政區(qū)劃調(diào)整改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負責輿情搜集，老百姓的意愿及心聲可通過村一級行政區(qū)劃調(diào)整改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組上傳至縣行政區(qū)劃調(diào)整改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組；行政區(qū)劃調(diào)整方案形成后，30天掛網(wǎng)公開征求社會各界意見，對村名、村址等老百姓關(guān)心的問題，充分聽取群眾意見，針對性做好干部、群眾、鄉(xiāng)賢等重點群體的宣傳解釋工作，切實保障知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、昭覺縣推進“兩項改革”的做法對提升基層治理能力的啟示

昭覺縣此次行政區(qū)劃調(diào)整是順應(yīng)自然資源布局之勢、順應(yīng)群眾對美好生活向往之勢、順應(yīng)社會發(fā)展之勢的順向調(diào)整。為下一步提升基層社會治理能力，有效銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興提供了物理變革。昭覺縣順“勢” 而調(diào)主要包括以下幾個方面：

（一）充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用

昭覺縣行政區(qū)劃調(diào)整啟動階段：四川省在頂層設(shè)計上即確定省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級黨委書記親自抓的格局。黨的十九屆四中全會《決定》提出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。一要織密基層黨組織的網(wǎng)，打通黨建引領(lǐng)基層治理“最后一公里”。完善基層黨組織設(shè)置，加大黨組織在農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等社會組織中及農(nóng)民工聚居地的建設(shè)力度，切實擴大黨的組織和黨的工作在農(nóng)村的覆蓋面，做到哪里有群眾，哪里就有黨的工作，哪里有黨員，哪里就有黨組織，哪里有黨的組織，哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮；[1]二要建強基層黨組織，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。配強村（社區(qū)）黨組織書記，發(fā)揮黨員干部等積極分子在基層治理中的帶頭作用，創(chuàng)新探索建立有區(qū)域特色的樞紐型黨建工作模式，促成資源共享，提高黨對社會的管控和組織動員能力。教育引導(dǎo)村級其他組織自覺服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)互動日益加強、農(nóng)村黨員從業(yè)方式多樣化及黨員流動性增強的時代趨勢。

（二）堅持實事求是、因地制宜

通過實地考察、入戶、訪談、研討、專家論證等調(diào)查研究，昭覺縣制定了因地制宜的行政區(qū)劃調(diào)整方案，充分尊重了昭覺縣特殊的縣情—彝族聚居縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、易地搬遷戶多、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低、群眾增加收入愿望迫切。方案優(yōu)化了城鎮(zhèn)空間布局、提升了政府服務(wù)能力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次，守正創(chuàng)新、穩(wěn)定就業(yè)、增加收入。昭覺縣在此次行政區(qū)劃調(diào)整中用一個個量體裁衣的規(guī)劃，一個個因地制宜的實踐，完美銜接了脫貧攻堅與行政區(qū)劃調(diào)整。

實事求是是馬克思辯證唯物觀和歷史唯物觀的核心所在。無論是認識世界還是改造世界，都必須建立在客觀事實之上。我國基層治理面臨的難題是地域廣闊、人口眾多、發(fā)展不平衡不充分。而中國的基層社會是有歷史、有傳統(tǒng)、有文化認同、有村民歸屬感、有特定社會結(jié)構(gòu)的區(qū)域，在長期的基層治理實踐中，各地的鄉(xiāng)村社會形成了特定的政治生態(tài)，需要特定的社會治理模式。在做重大決策時唯實、為民、通盤考慮、長遠規(guī)劃，才能保障決策的科學性、合理性。只有依據(jù)每一個地方的具體情況因地制宜地探索實踐，才能有效提升基層治理能力。基層治理關(guān)鍵在于有效，不以追求標準化方式和實現(xiàn)路徑為目標。要使廣大鄉(xiāng)村煥發(fā)強大的生命力，就要認真總結(jié)各地區(qū)在基層治理中的先進經(jīng)驗和成功做法，結(jié)合地區(qū)實際、特色，探索一條“三治” 結(jié)合的基層治理道路，切實推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）堅持守正創(chuàng)新

昭覺縣的此次行政區(qū)劃調(diào)整在堅守行政區(qū)劃調(diào)整的原則之上，在行政區(qū)域調(diào)整、命名、行政駐地選址等方面，將脫貧攻堅成果、民族文化傳承、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等因素創(chuàng)新地融合在了一起。

推動基層善治，同樣需要守正創(chuàng)新。黨的十九屆四中全會指出了我國國家制度和國家治理體系具有的13個方面的顯著優(yōu)勢，這13個優(yōu)勢便是我們在基層治理方面應(yīng)守住的“正”；在遵循基層治理規(guī)律的基礎(chǔ)之上，一方面，進行體制機制的創(chuàng)新，運用信息化技術(shù)手段，將互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化、信息化與基層治理相結(jié)合；另一方面，促進群眾、基層精英等群體真正融入鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)，真正形成共建共治共享的基層治理新格局。

（四）堅持政府負責、群眾參與

黨的十九屆四中全會《決定》提出：“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。我們要緊緊抓住群眾參與基層社會治理的著力點使實勁、見實效，調(diào)動廣大群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！?一方面，群眾是基層社會治理的參與者；另一方面，也是基層社會治理的受益者，群眾參與度高的工作開展起來更順利，成果維護起來更容易，穩(wěn)定性也更強。要讓群眾積極參與、有效參與基層治理：一要搭建多元化參與平臺、暢通群眾參與渠道，充分發(fā)揮群眾在基層社會治理中的主體作用，不斷激發(fā)群眾的內(nèi)生動力；二要完善相應(yīng)制度。健全相關(guān)法律法規(guī)，明確群眾參與基層社會治理的權(quán)利和義務(wù)，統(tǒng)一和規(guī)范賦權(quán)事項、參與形式、實踐流程等細節(jié)；[2]三要發(fā)揮政府的負責、引導(dǎo)作用。創(chuàng)新部門聯(lián)動機制，實現(xiàn)協(xié)同參與的工作局面。在有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面，建立健全分工負責機制，將社會治理重點工作分解落實。

“泰山不讓土壤，故能成其大；河海不擇細流，故能就其深”。只有凝聚每一位群眾的力量，才能切實實現(xiàn)基層社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

四、結(jié)束語

該論文為四川省委黨校2021年度重大委托項目成果之一，筆者經(jīng)過1個月的調(diào)研，弄清了昭覺縣行政區(qū)劃調(diào)整選址、命名、拆并等相關(guān)內(nèi)容考量的因素，從中選取典型例子，提煉出了昭覺縣在行政區(qū)劃調(diào)整中具體做法對基層治理能力提升的啟示，具有一定的實踐意義和現(xiàn)實意義。

參考文獻：

[1]?? ?河南省黨建研究會課題組.堅持全面從嚴治黨強化農(nóng)村基層黨組織整體功能[N].光明日報，2018-04-02（05）.

[2]?? ?杜志章.充分調(diào)動群眾參與基層社會治理.人民日報[N]，2020-08-03（09）.