政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的財(cái)務(wù)問(wèn)題和治理對(duì)策

孫亮

摘 要：在我國(guó)，地方政府融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱平臺(tái)公司）和一般企業(yè)相比，無(wú)疑是一個(gè)特殊的企業(yè)群體，其經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的過(guò)程中經(jīng)常會(huì)衍生出一系列的異?，F(xiàn)象。在當(dāng)前政府債務(wù)漸趨緊張的背景下，平臺(tái)公司長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)與發(fā)展中的財(cái)務(wù)問(wèn)題值得分析，并采取對(duì)策逐步化解。文章對(duì)此進(jìn)行了分析探討，并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺(tái)公司 經(jīng)營(yíng)發(fā)展 財(cái)務(wù)

中圖分類號(hào)：F233

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2023）04-081-02

一、政府融資平臺(tái)的使命淵源與經(jīng)濟(jì)特征

“政府融資平臺(tái)公司”的定義表述不盡一致。不過(guò)，其實(shí)質(zhì)上具有相近基因，即都主要由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等組建而成的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從公司資本來(lái)源看，主要來(lái)自于財(cái)政撥款或以土地、股權(quán)等投資。從公司職能看，主要承擔(dān)著政府性投資項(xiàng)目的融資功能。從公司法人看，平臺(tái)公司盡管擁有獨(dú)立法人資格，但其實(shí)質(zhì)控制人則屬于當(dāng)?shù)卣?。平臺(tái)公司的具體名稱可以紛紛揚(yáng)揚(yáng)，如建設(shè)投資、交通投資、建設(shè)開(kāi)發(fā)、投資開(kāi)發(fā)、投資控股、投資發(fā)展、投資集團(tuán)、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)甚至國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等。名稱多樣，實(shí)質(zhì)一樣，使命集中于承擔(dān)政府性融資任務(wù)。

（一）政府融資平臺(tái)公司的產(chǎn)生與壯大

平臺(tái)公司的出現(xiàn)要追溯至上世紀(jì)80～90年代。當(dāng)初在“改革開(kāi)放”帶來(lái)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的背景下，一些基礎(chǔ)設(shè)施急需進(jìn)行大規(guī)模配套建設(shè)，有些地方只能通過(guò)搭建平臺(tái)公司籌資建設(shè)。這樣，平臺(tái)公司就承擔(dān)融資建設(shè)基礎(chǔ)、公益設(shè)施功能，地方政府則以財(cái)政收入、政府資產(chǎn)等作為融資擔(dān)保，這一定程度上解決了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)資金缺口的問(wèn)題。平臺(tái)公司邁開(kāi)大步膨脹的步伐，則始于應(yīng)對(duì)2008美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，中央政府推出四萬(wàn)億計(jì)劃和穩(wěn)增長(zhǎng)、促就業(yè)等十項(xiàng)措施，大力推動(dòng)“鐵公基”等領(lǐng)域的投資建設(shè)。此后一發(fā)而不可收拾。在目前情形下，負(fù)債規(guī)模日益提高，問(wèn)題也隨之凸顯，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大?；诖?，近十年來(lái)，從國(guó)務(wù)院到財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等，先后明確提出加強(qiáng)監(jiān)管的通知、要求，政策層面趨于從緊。

（二）政府融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)特征

分析平臺(tái)公司財(cái)務(wù)運(yùn)行的共同態(tài)勢(shì)，以下幾點(diǎn)值得關(guān)注：

一是股權(quán)結(jié)構(gòu)方面主要是“拼爹”。平臺(tái)公司依賴于控股股東是不是政府甚至要區(qū)分其股東的行政級(jí)別。政府的影響力直接映射給平臺(tái)公司身上。東部與西部、南方與北方、省市區(qū)縣甚至園區(qū)管委會(huì)，其實(shí)都存在著差異化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，平臺(tái)公司背后的實(shí)質(zhì)控制人，可控制財(cái)力多，違約可行性越小，可調(diào)動(dòng)資源越多，公司融資更容易、成本也更低些。政府職能部門（財(cái)政局、國(guó)資委）或者政府本身的政府信用，套用一句俗話，平臺(tái)公司的商業(yè)信用是是“拼爹”來(lái)的。

二是公司實(shí)力參照著政府實(shí)力。平臺(tái)公司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力直接與其舉債務(wù)能力相關(guān)聯(lián)，而這些當(dāng)然首先決定于控股股東實(shí)力如何。控股股東是哪一級(jí)政府，那就看這一級(jí)政府的實(shí)力。當(dāng)然也要看看經(jīng)濟(jì)規(guī)模。由于地方政府在經(jīng)濟(jì)上呈現(xiàn)出“GDP領(lǐng)銜、財(cái)政增速輔助、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加深理解、社會(huì)消費(fèi)品零售總額和固定資產(chǎn)投資給予直觀印象”的總體態(tài)勢(shì)，平臺(tái)公司自然也與此相輔相成，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力的直接體現(xiàn)。

三是經(jīng)營(yíng)模式主要是工程建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。一些平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就是圍繞“工程建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)”兩件事，但其具體的表現(xiàn)形式卻很復(fù)雜。比如，工程建設(shè)領(lǐng)域，有代建的、BT的、說(shuō)不清楚的。所以，平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)模式只是手段，目的是判斷其經(jīng)營(yíng)是否依賴政府、能否掛鉤政府信用。在財(cái)務(wù)資金方面，其標(biāo)志性主線在于籌資方式，是發(fā)行債券還是銀行貨款？政府如何補(bǔ)償？

四是財(cái)務(wù)報(bào)表焦點(diǎn)集中。與一般公司擁有三張會(huì)計(jì)報(bào)表基本相同，資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表和利潤(rùn)表。但融資使命的我特性決定了各表的輕重緩急并不一樣。資產(chǎn)負(fù)債表是總表，也是最重要的整體“家譜”。從資產(chǎn)端主要有應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、存貨、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)等項(xiàng)目值得關(guān)注；負(fù)債端主要看負(fù)債規(guī)模與債務(wù)期限結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)金流量表的籌資活動(dòng)，看現(xiàn)金流入量（取得借款收到的現(xiàn)金、發(fā)行債券收到的現(xiàn)金、償還債務(wù)支付的現(xiàn)金）和流出量（歸還到期債務(wù)）的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，評(píng)估流動(dòng)性壓力如何；而經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要看政府回款和市場(chǎng)化銷售收入的結(jié)構(gòu)，以評(píng)估其“造血”功能。而利潤(rùn)表，則需要進(jìn)一步細(xì)化分析，透視其各種利潤(rùn)來(lái)源構(gòu)成比例以及利潤(rùn)是否匹配相應(yīng)的現(xiàn)金流入。

二、政府融資平臺(tái)面臨的主要財(cái)務(wù)問(wèn)題剖析

在分析平臺(tái)公司運(yùn)行特征的同時(shí)，現(xiàn)進(jìn)一步解剖其財(cái)務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）部分公司存在并賬不合理以及支出核算等問(wèn)題

整體上來(lái)看，大部分平臺(tái)公司都會(huì)經(jīng)歷先單獨(dú)公司、企業(yè)，后合并組建集團(tuán)性大平臺(tái)，逐漸形成系統(tǒng)化、商業(yè)化以及集團(tuán)化的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。因此，前幾年的項(xiàng)目公司在資產(chǎn)清理、資金核算領(lǐng)域的困難程度明顯加大，邊項(xiàng)目公司法人注銷也十分困難，無(wú)疑導(dǎo)致和平臺(tái)公司業(yè)務(wù)交流存在障礙。還有一些平臺(tái)公司的新增資產(chǎn)項(xiàng)目會(huì)納入以往項(xiàng)目公司核算，而其相應(yīng)的資金流水卻納入平臺(tái)公司處理，基于會(huì)計(jì)原則的賬務(wù)清理變得困難重重，這從根本上不符合會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定。

（二）部分公司資類公司治理體系需要進(jìn)一步完善

多數(shù)平臺(tái)公司都是嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)國(guó)有企業(yè)形式來(lái)運(yùn)行和發(fā)展的，但隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步，為了使平臺(tái)公司能夠最大限度地符合新時(shí)代的發(fā)展需要，強(qiáng)化其治理能力和治理情況，加快了國(guó)有企業(yè)治理體系的建設(shè)步伐，這就導(dǎo)致有部分平臺(tái)公司在產(chǎn)權(quán)優(yōu)化改革以及現(xiàn)代企業(yè)這都體系建立等多個(gè)方面的改革還不夠徹底，使其不能從根本上滿足現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求以及相應(yīng)的業(yè)務(wù)需求等。

（三）旗下子孫公司繁多，導(dǎo)致資金管理效率比較低

平臺(tái)公司集中管理的大平臺(tái)形成以后，由于環(huán)節(jié)增加、操作和決策也變得復(fù)雜一些了，資金管理效率自然會(huì)降低，特別是平臺(tái)內(nèi)部數(shù)量眾多的分子公司，客觀上勢(shì)必在資金管理集中度方面各有不同，資金數(shù)據(jù)上報(bào)效率參差不齊，極大程度上降低了整體工作效率，不能最大限度的方便平臺(tái)公司統(tǒng)一性調(diào)度。

（四）不能滿足會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中之定義，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資成本混亂

一些平臺(tái)公司為壯大自身資產(chǎn)規(guī)模，形成對(duì)外融資的實(shí)力，常常會(huì)將基礎(chǔ)設(shè)施投資成本相關(guān)內(nèi)容納入自身報(bào)表的固定性資產(chǎn)核算管理中。不過(guò)，嚴(yán)格意義上看，對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完畢以后，一般需要轉(zhuǎn)交市政管理或城市管理部門等進(jìn)行核算管理。因此，基礎(chǔ)設(shè)施并不屬于平臺(tái)公司，也不歸平臺(tái)公司管理和控制等，從而與固定性資產(chǎn)建設(shè)中相應(yīng)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則定義內(nèi)容有極大程度地不符，賬面價(jià)值很大，但并不能產(chǎn)生什么現(xiàn)金流量。

（五）不能定期進(jìn)行資金收入確認(rèn)，導(dǎo)致收益賠損不準(zhǔn)確

根據(jù)相關(guān)調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，部分平臺(tái)公司在建設(shè)項(xiàng)目工程時(shí)，不能嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)建設(shè)合同進(jìn)行定期的收入確認(rèn)，從而不能系統(tǒng)化地從根本上體現(xiàn)出政府融資平臺(tái)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r。對(duì)照現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這種現(xiàn)象下并不符合資金成本、資金收入等的確認(rèn)標(biāo)桿，除此之外，尚不足以全面體現(xiàn)平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債、盈利與債權(quán)債務(wù)等基本家底，不符合現(xiàn)階段直接融資財(cái)務(wù)信息披露的具體要求和規(guī)定。

（六）部分政府融資平臺(tái)經(jīng)常有融資無(wú)序的現(xiàn)象發(fā)生

平臺(tái)公司不是一個(gè)完全市場(chǎng)化操作的公司，其特殊的使命與決策背景、管理機(jī)制，導(dǎo)致了平臺(tái)公司既要“聽(tīng)政府指令”，又要“看市場(chǎng)行情”，市場(chǎng)資金利率起伏大、融資創(chuàng)新手段多，資產(chǎn)證券化門類更能花樣翻新，這就導(dǎo)致一股腦地蜂擁而上，最終產(chǎn)生無(wú)規(guī)律、不切實(shí)際的融資現(xiàn)象。另外，再加上以往證券發(fā)行以及各種理財(cái)成品等社會(huì)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)成本比較高，對(duì)資金融資也有一定程度的局限性，在多項(xiàng)因素的影響下，導(dǎo)致部分公司融資成本負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。

三、政府融資平臺(tái)解決財(cái)務(wù)難題的具體措施

（一）發(fā)揮新財(cái)務(wù)軟件的作用，全面治理財(cái)務(wù)核算難題

面對(duì)平臺(tái)公司會(huì)計(jì)核算的混亂，可以通過(guò)集中核算來(lái)處置。一是借助新財(cái)務(wù)軟件進(jìn)一步強(qiáng)化平臺(tái)公司集團(tuán)化的財(cái)務(wù)管理體系，提升公司集中管控力度；二是對(duì)數(shù)據(jù)讀取、報(bào)表處理、項(xiàng)目審查核算進(jìn)行有效整合。對(duì)于新型建設(shè)項(xiàng)目要集中賬目核算，并未完成項(xiàng)目全面梳理并審查轉(zhuǎn)入平臺(tái)公司統(tǒng)一核算，使其能夠從根本上與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的具體內(nèi)容相適應(yīng)；三是為了有效提升資金信息上報(bào)效率，在新系統(tǒng)中建立資金調(diào)度報(bào)表；四是調(diào)整改進(jìn)會(huì)計(jì)處理方式。例如，要將各類基礎(chǔ)設(shè)施投資成本記錄進(jìn)存貨，當(dāng)明確政府回收成本時(shí)，就可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)銷存貨成本；五是要保證會(huì)計(jì)核算工作能夠及時(shí)體現(xiàn)出公司主體業(yè)務(wù)的投入情況和收益情況；六是充分發(fā)揮出企業(yè)預(yù)算管理中投融資的有效作用，提升資金沉淀的監(jiān)督管理力度，能夠從根本上控制住相關(guān)財(cái)務(wù)成本。

（二）提升財(cái)務(wù)管理關(guān)鍵能力，務(wù)必講求有效有度有序

平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題具有一定的復(fù)雜化和分散化，客觀上，也對(duì)專業(yè)財(cái)務(wù)人才的工作要求以及工作能力提出挑戰(zhàn)。因此，相關(guān)平臺(tái)公司就要從根本上積極建立起系統(tǒng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理控制體系，最大限度地落實(shí)和貫徹相關(guān)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理政策，全方位管控各種財(cái)務(wù)問(wèn)題。首先，要對(duì)各類投資項(xiàng)目針對(duì)性地全面管理與控制。科學(xué)、合理設(shè)立分戶臺(tái)賬，管控好關(guān)鍵控制點(diǎn)，實(shí)施預(yù)算全過(guò)程控制。其次，要進(jìn)一步提升對(duì)籌資項(xiàng)目的管控力度，確?；I資項(xiàng)目資金途徑安全、有效，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)準(zhǔn)時(shí)到賬，加強(qiáng)對(duì)資金結(jié)構(gòu)的分析整理，從根本上確保資金構(gòu)造的科學(xué)、合理。

（三）不斷優(yōu)化相關(guān)企業(yè)制度，全面進(jìn)入制度約束時(shí)代

制度是一種公開(kāi)的約束。打造合理化、專業(yè)化的現(xiàn)代平臺(tái)公司必須實(shí)施轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過(guò)科學(xué)決策與分類轉(zhuǎn)型，從根本上落實(shí)好經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離，協(xié)同好管理與運(yùn)營(yíng)之間的關(guān)系，最大限度保證權(quán)責(zé)分明，構(gòu)建良好的激勵(lì)工作體制。在此總體框架下，尤其要關(guān)注財(cái)務(wù)管理制度不健全、投資建設(shè)制度不合理等引發(fā)的各種財(cái)務(wù)難題與會(huì)計(jì)問(wèn)題，強(qiáng)化財(cái)務(wù)治理體系與日常管理制度，使平臺(tái)公司真正進(jìn)入精準(zhǔn)的制度約束時(shí)代。

（四）提高相關(guān)管理團(tuán)隊(duì)素養(yǎng)，確保知識(shí)迭代推陳出新

針對(duì)平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理工作效率和工作質(zhì)量，財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍素質(zhì)整體不高，管理素養(yǎng)較低是現(xiàn)階段平臺(tái)公司中普遍存在的問(wèn)題。面對(duì)這種情況，平臺(tái)公司確立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的職業(yè)環(huán)境，面向市場(chǎng)化的人才機(jī)制，打造一個(gè)良好的能力培養(yǎng)環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)工作人員的技能指導(dǎo)。平臺(tái)公司要從根本上認(rèn)識(shí)到提升內(nèi)部工作人員工作能力的重要性，否則，就不能打造一個(gè)優(yōu)秀的企業(yè)文化環(huán)境，對(duì)平臺(tái)公司的深入發(fā)展也毫無(wú)積極性作用。

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（作者單位：蕪湖宜居投資（集團(tuán)）有限公司 安徽蕪湖 241000）

（責(zé)編：若佳）