政府還貸公路存量債務(wù)重組問題評析

蔣桂芹

摘 要：政府還貸公路是我國收費(fèi)公路的主體，公益性強(qiáng)，盈利性弱，債務(wù)問題由來已久。近年來，按照國家有關(guān)地方政府隱性債券風(fēng)險(xiǎn)化解要求，山西、吉林、甘肅等省陸續(xù)啟動(dòng)政府還貸公路存量債務(wù)重組，采用的一些措施變相突破了現(xiàn)行收費(fèi)公路管理政策，已引起社會(huì)關(guān)注和質(zhì)疑。文章針對地方政府普遍采用的債務(wù)重組措施，結(jié)合現(xiàn)行收費(fèi)公路管理政策要求，客觀評價(jià)債務(wù)重組實(shí)踐中存在的問題，從有效化解政府還貸公路存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府還貸公路健康發(fā)展出發(fā)，提出政策調(diào)整優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：政府還貸公路 債務(wù)重組 問題評析

中圖分類號：F503

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1004-4914（2023）04-050-02

一、引言

“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策實(shí)行30多年來，債務(wù)資金對我國公路跨越式發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。政府還貸公路是我國收費(fèi)公路的主體，政府還貸公路債務(wù)主要由省級交通運(yùn)輸主管部門或其所屬事業(yè)單位通過銀行貸款的方式舉借，還有相當(dāng)一部分由各類交通融資平臺(tái)公司舉借。政府還貸公路雖然看起來收益穩(wěn)健，但多數(shù)公路的通行費(fèi)收入無法覆蓋還本付息支出需要，且隨著通車?yán)锍痰牟粩嘣黾?，存量債?wù)困境日益凸顯。2015年，中央對全國地方政府債務(wù)進(jìn)行甄別，基于“嚴(yán)控一類債務(wù)規(guī)?！钡脑瓌t，政府還貸公路債務(wù)絕大多數(shù)被甄別為政府或有債務(wù)，政府不承擔(dān)直接償還責(zé)任，繼續(xù)由舉債主體負(fù)責(zé)償還。2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》，政府還貸公路債務(wù)普遍被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，要求在5～10年內(nèi)化解完畢。在此背景下，地方政府不得不通過深化交通投融資體制改革，探索通過債務(wù)重組方式完成交通政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，破解政府還貸公路存量債務(wù)償還問題。但是，由于政府還貸公路收益現(xiàn)狀未改變、政府收費(fèi)公路管理政策也未作調(diào)整，在政府還貸公路債務(wù)重組實(shí)踐中難免會(huì)遇到一些問題，值得我們關(guān)注和探討。

二、債務(wù)重組措施

從近年來實(shí)踐情況看，所謂政府還貸公路存量債務(wù)重組，就是將政府還貸公路存量債務(wù)及相應(yīng)資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)給現(xiàn)有或新組建的國有交通企業(yè)，直接將交通政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，償債主體由交通行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪煌ㄆ髽I(yè)，在此基礎(chǔ)上，通過與債權(quán)人銀行協(xié)商以融資再安排銀團(tuán)貸款置換存量債務(wù)，拉長還款期限，延長收費(fèi)年限，必要時(shí)還需要地方政府向債務(wù)承接交通國有企業(yè)注入資金或資產(chǎn)資源，確保項(xiàng)目未來現(xiàn)金流能夠覆蓋債務(wù)本息償還。

1.資產(chǎn)債務(wù)整體劃轉(zhuǎn)，改變償債主體。按照“債隨資走、資債一體”原則，將政府還貸公路債務(wù)及相應(yīng)資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)給國有交通企業(yè)，交通政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，債務(wù)償還主體變更為國有交通企業(yè)。如：吉林省將省交通運(yùn)輸廳承擔(dān)償還責(zé)任的政府還貸高速公路債務(wù)整體打包，直接劃轉(zhuǎn)給省級交通平臺(tái)公司；山西省通過高速公路投融資管理體制改革，整合省交通運(yùn)輸廳承擔(dān)償還責(zé)任的政府還貸高速公路和省高速集團(tuán)等省級交通企業(yè)運(yùn)營管理的經(jīng)營性高速公路，組建新的省級高速公路平臺(tái)公司，政府還貸高速公路債務(wù)償還主體變更為新組建的國有交通企業(yè)。

2.拉長還款期限，平滑債務(wù)償還壓力。政府還貸公路盈利能力弱，隨著通車?yán)锍痰目焖僭鲩L，債務(wù)余額逐年攀升，收支缺口不斷擴(kuò)大，其中還本付息是政府還貸公路收入支出的“大頭”，占比超過80%。整體看，政府還貸公路通行費(fèi)收入在支付養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營管理等剛性支出后，僅能償還債務(wù)利息，無力償還債務(wù)本金，尤其是西部一些省份情況更不樂觀。在此情形下，各地通常采用“借新還舊”方式緩解。但是，2014年國發(fā)43號文出臺(tái)后，交通投融資平臺(tái)不得代為政府融資，“借新還舊”路徑被堵，政府還貸公路債務(wù)償還陷入困境。通過拉長還款期限至少20年以上，能夠有效平滑債務(wù)承接主體國有交通企業(yè)的短期償債壓力。如：甘肅還款期限統(tǒng)一延長至30年，平均每年還本支出下降約200億元，利息支出下降約15億。同時(shí)，各省還根據(jù)通行費(fèi)收入當(dāng)期較低、未來逐漸增長的特點(diǎn)，普遍采取前低后高的階梯型還本安排。

3.延長收費(fèi)年限，解決債務(wù)期限錯(cuò)配。長期以來，期限錯(cuò)配一直是政府還貸公路債務(wù)融資面臨的突出問題，長回收周期對應(yīng)短債務(wù)期限，導(dǎo)致收費(fèi)公路項(xiàng)目在車流量培育期便處收不抵支狀態(tài)，不得不通過“借新還舊”保障債務(wù)償還，由此帶來的“息轉(zhuǎn)本”問題導(dǎo)致債務(wù)本金的不斷增大，還債壓力不斷累積，從而陷入惡性循環(huán)。通過延長收費(fèi)年限，不僅能夠減輕政府還貸公路債務(wù)承接主體企業(yè)的償債壓力，也能夠滿足融資再安排貸款期限要求，徹底解決收費(fèi)公路債務(wù)期限錯(cuò)配問題，結(jié)束“息轉(zhuǎn)本”、還債壓力不斷累積的局面，確保按期結(jié)息還款，一次性完成交通政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。

4.實(shí)施優(yōu)惠利率，設(shè)定寬限期，安排財(cái)政補(bǔ)貼等。在政府還貸公路存量債務(wù)重組中，債權(quán)人銀行普遍對各省設(shè)定寬限期，即在債務(wù)重組后的前2到5年只還息不還本，以減輕還債壓力。同時(shí)，給予各省融資再安排貸款利率優(yōu)惠支持，如：山西中短期債務(wù)平均利率從6.9%降低到5.4%。此外，由于政府還貸公路收益較弱，在實(shí)施貸款期限延長、給予優(yōu)惠利率和本金償還寬限后項(xiàng)目通行費(fèi)收入仍不能覆蓋債務(wù)本息的，省級財(cái)政將給予補(bǔ)助安排。如：吉林省爭取省財(cái)政補(bǔ)貼1230億元，其中前5年每年34億元。

三、存在問題分析

政府還貸公路存量債務(wù)重組，除了國家有關(guān)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解政策推動(dòng)外，“借新還舊”難以為繼以及預(yù)計(jì)長達(dá)10年的還貸高峰開始，承擔(dān)償債責(zé)任的交通行政事業(yè)性融資平臺(tái)訴求非常高，債權(quán)人銀行也很有積極性。但是，從行業(yè)管理政策等角度看，現(xiàn)階段實(shí)施的政府還貸公路存量債務(wù)重組存在很多問題。

1.延長收費(fèi)年限與現(xiàn)行收費(fèi)公路政策不符?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》是我國收費(fèi)公路最重要的一部法規(guī)，明確規(guī)定政府還貸公路收費(fèi)期限東部地區(qū)最長不得超過15年，中西部最長不得超過20年；經(jīng)營性公路東部地區(qū)最長不得超過25年，中西部最長不得超過30年。延長還款期限同時(shí)匹配延長收費(fèi)期限至少20年以上是較為普遍的做法，從而使得債務(wù)重組政府還貸公路項(xiàng)目對應(yīng)的收費(fèi)期限最長可達(dá)40年以上，整體突破了現(xiàn)有《條例》規(guī)定的收費(fèi)期限。其中多數(shù)政府還貸公路項(xiàng)目的剩余收費(fèi)期限已不足1/3，與《條例》規(guī)定“收費(fèi)時(shí)間已超過批準(zhǔn)收費(fèi)期限2/3不得轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)”規(guī)定也不符。

2.債務(wù)及相應(yīng)資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)與收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓相規(guī)定不符。通過整體劃轉(zhuǎn)政府還貸公路存量債務(wù)及對應(yīng)資產(chǎn)，國有交通企業(yè)取得相應(yīng)收費(fèi)權(quán)益，通行費(fèi)收入轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)收入。本質(zhì)上看，就是將政府還貸公路收費(fèi)權(quán)益無償劃轉(zhuǎn)給國有交通企業(yè)，沒有公開招標(biāo)程序，而是政府直接指定。與現(xiàn)行《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》“不得將政府還貸公路權(quán)益無償劃轉(zhuǎn)給企業(yè)法人；轉(zhuǎn)讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)益應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)的方式，公平、公正、公開選擇受讓方”規(guī)定不符，也違反《關(guān)于禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路的通知》“禁止以體制調(diào)整、資產(chǎn)重組、有利融資等名義，違反《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，將政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路，隨意變更政府還貸公路屬性”規(guī)定。

3.償債壓力轉(zhuǎn)移但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)未真正化解。政府還貸公路存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的關(guān)鍵是提高項(xiàng)目整體收益，債務(wù)劃轉(zhuǎn)和融資再安排只是改變了償債主體，平滑了償債壓力，但項(xiàng)目收益和債務(wù)規(guī)模并未發(fā)生本質(zhì)變化，不少省份債務(wù)償還仍然存在較大缺口，需要財(cái)政給予補(bǔ)貼支持才能夠滿足債權(quán)人銀行融資再安排要求。但近年來，我國財(cái)政收入由高速增長轉(zhuǎn)向中低速增長，財(cái)政支出呈剛性增長，地方財(cái)政收支壓力增大，在中央政府表態(tài)“打破剛兌”背景下，收費(fèi)公路債務(wù)償還面臨困難時(shí)，政府采取行動(dòng)存在不確定性，即便是政府有支持意愿，也要看政府有沒有財(cái)力支持。

四、政策調(diào)整建議

從政府還貸公路存量債券風(fēng)險(xiǎn)化解情況看，不改變收費(fèi)公路制度基礎(chǔ)，不提高政府還貸公路收益水平，存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將難以真正化解。

1.政府還貸公路存量債務(wù)不再納入地方政府隱性債務(wù)范疇。政府還貸公路是地方政府交通運(yùn)輸主管部門主要利用貸款籌資建設(shè)的公路，通行費(fèi)收入全部存入財(cái)政專戶，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，專項(xiàng)用于列支必要的管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用和償還貸款。本質(zhì)上看，政府還貸公路通行費(fèi)收入屬于政府性基金收入，相應(yīng)債務(wù)應(yīng)界定為由地方政府性基金收入保障償還的地方政府顯性債務(wù)，而不應(yīng)界定為地方政府隱性債務(wù)。

2.加快調(diào)整收費(fèi)公路管理制度。2014年國發(fā)43號文出臺(tái)以來，收費(fèi)公路發(fā)展環(huán)境發(fā)生了深刻變化，其中有關(guān)收費(fèi)公路的收費(fèi)期限是當(dāng)時(shí)以二級公路為主體的收費(fèi)公路建設(shè)成本、設(shè)計(jì)流量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等匡算設(shè)置的。自2009年起各地逐步取消政府還貸二級公路收費(fèi)以來，高速公路成為收費(fèi)公路主體，建設(shè)和管養(yǎng)成本大幅提升，按照現(xiàn)行收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，大部分收費(fèi)公路通行費(fèi)收入不能覆蓋管養(yǎng)和還本付息支出，迫切需要結(jié)合收費(fèi)公路發(fā)展需要進(jìn)行調(diào)整完善，進(jìn)一步延長收費(fèi)期限，優(yōu)化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加快推動(dòng)修訂出臺(tái)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，否則債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將不斷積聚，可能引發(fā)系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.充分發(fā)揮政府還貸公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”機(jī)制作用。按照《預(yù)算法》及2014年國發(fā)43號文規(guī)定，地方政府作為主體建設(shè)發(fā)展收費(fèi)公路，只能通過發(fā)行政府專項(xiàng)債券方式舉債，以通行費(fèi)收入償還。由此，政府還貸公路建設(shè)發(fā)展模式已不再適用，但政府還貸公路債務(wù)仍在存續(xù)期，建議按照“新舊劃斷”原則，允許省級交通企業(yè)根據(jù)承接的政府還貸公路債務(wù)及資產(chǎn)情況，將其整體視為一個(gè)新項(xiàng)目，按照現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)重新測算確定滿足還本付息需求的收費(fèi)期限，發(fā)揮“統(tǒng)借統(tǒng)還”機(jī)制作用，保障政府還貸公路順利完成歷史使命。

參考文獻(xiàn)：

[1] 耿蕤，虞明遠(yuǎn)，朱志強(qiáng)，馮開.政府收費(fèi)高速公路區(qū)域統(tǒng)籌管理政策基礎(chǔ)及建議[J].公路交通科技，2022（06）

[2] 韓鋼.我國高速公路政府隱性債務(wù)問題探析[J].廣西經(jīng)濟(jì)，2019（02）

[3] 楊志錦.七省份超7000億高速公路債務(wù)置換：項(xiàng)目有收益是關(guān)鍵[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2020.06.05

（作者單位：交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院 北京 100029）

（責(zé)編：呂尚）