我國(guó)中長(zhǎng)期外債管理步入新時(shí)代

文/張一婷 編輯/王亞亞

外債是我國(guó)利用境外資金的重要方式。近年來(lái)，隨著我國(guó)高水平對(duì)外開(kāi)放不斷推進(jìn)，外債對(duì)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義愈加重要。與此同時(shí)，隨著中資企業(yè)境外融資的快速發(fā)展和內(nèi)外部環(huán)境變化，現(xiàn)有外債管理規(guī)定已不能完全適應(yīng)新形勢(shì)新要求。在此背景下，發(fā)展改革委于2023年1月10日出臺(tái)《企業(yè)中長(zhǎng)期外債審核登記管理辦法》（2023年第56號(hào)令，下稱(chēng)“56號(hào)令”），推動(dòng)中長(zhǎng)期外債管理由備案登記轉(zhuǎn)向?qū)徍说怯?。新政不僅有利于完善我國(guó)外債管理制度、提升管理水平、有效防范外債風(fēng)險(xiǎn)，也為我國(guó)利用境外資金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放提供了重要支撐。

我國(guó)全口徑外債變化趨勢(shì)

自2015年以來(lái)，我國(guó)外債規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)。外匯局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2021年末，我國(guó)全口徑外債余額（含本外幣）27466億美元（不包括中國(guó)香港、中國(guó)澳門(mén)和中國(guó)臺(tái)灣，下同），較2020年末增長(zhǎng)14.4%。進(jìn)入2022年以來(lái)，在美聯(lián)儲(chǔ)加息、全球通脹高位運(yùn)行以及疫情等多重因素影響下，2022年三季度我國(guó)外債余額為24815億美元，外債總規(guī)模有所下降（見(jiàn)圖1）。不過(guò)，考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)、潛力大，各項(xiàng)政策效果持續(xù)顯現(xiàn)，包括人民幣債券在內(nèi)的中國(guó)資產(chǎn)對(duì)外資仍有較大吸引力，我國(guó)外債規(guī)模有條件繼續(xù)保持總量穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

圖1 2015年以來(lái)我國(guó)季度外債余額變化和增速

一是從幣種結(jié)構(gòu)看，本幣外債比重呈現(xiàn)先降后升態(tài)勢(shì)。截至2022年三季度末，本幣外債余額為10992億美元，占比44.3%；外幣外債余額（含SDR分配）為13823億美元，占比55.7%（見(jiàn)圖2）；在外幣登記外債余額中，美元債務(wù)、歐元債務(wù)、港幣債務(wù)、日元債務(wù)分別占比86%、6%、4%、1%，SDR和其他外幣外債合計(jì)占比3%，其中美元債務(wù)比重為2015年以來(lái)的最高值。

圖2 2015年以來(lái)我國(guó)季度外債幣種結(jié)構(gòu)變化

二是從期限結(jié)構(gòu)看，我國(guó)外債期限結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。自2014年三季度我國(guó)短期外債余額占比達(dá)到79.2%的最高值后，我國(guó)外債期限結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，短期外債余額占比波動(dòng)下行（見(jiàn)圖3）。截至2022年三季度末，我國(guó)短期外債余額為13556億美元，占比54.6%，降至2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)的低位；中長(zhǎng)期外債余額為11259億美元，占比45.4%。

圖3 2015年以來(lái)我國(guó)季度外債余額期限結(jié)構(gòu)變化

三是從機(jī)構(gòu)部門(mén)看，銀行和企業(yè)外債是我國(guó)外債的主要組成部分。截至2022年三季度末，廣義政府外債余額為4261億美元，占比17.2%；中央銀行外債余額為782億美元，占比3.2%；銀行外債余額為10484億美元，占比42.2%；企業(yè)（含直接投資—公司間貸款）外債余額為9288億美元，占比37.4%。從構(gòu)成看，廣義政府外債以長(zhǎng)期債務(wù)為主，占比95.4%；中央銀行外債以長(zhǎng)期債務(wù)為主，占比63.2%；銀行外債以短期債務(wù)為主，占比76.4%；在企業(yè)外債中，直接投資占比33.0%。

四是從債務(wù)工具看，外債結(jié)構(gòu)整體較為均衡。截至2022年三季度末，貸款余額為3906億美元，占比15.7%；貿(mào)易信貸與預(yù)付款余額為3771億美元，占比15.2%；貨幣與存款余額為5586億美元，占比22.5%；債務(wù)證券余額為7283億美元，占比29.3%；SDR分配余額為463億美元，占比1.9%；直接投資—公司間貸款余額為3069億美元，占比12.4%；其他債務(wù)負(fù)債余額為737億美元，占比3.0%。

五是從中資海外債發(fā)行看，金融債、地產(chǎn)債、城投債是主要組成部分。根據(jù)萬(wàn)得（Wind）數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，截至2023年2月13日，存續(xù)中資海外債共計(jì)3816支，存續(xù)規(guī)模達(dá)到1.25萬(wàn)億美元。分幣種看，以美元、港幣、人民幣計(jì)價(jià)的中資海外債占比較高，分別為78.3%、16.0%、3.6%（見(jiàn)圖4）。分行業(yè)看，金融債、地產(chǎn)債、城投債占比較高，分別為31.9%、14.2%、8.2%。分期限看，存續(xù)中資海外債期限集中在1—10年，1年以?xún)?nèi)和10年以上期限較少。其中，5—10年的中資海外債金額占比最高，為24.3%；1—3年的中資海外債數(shù)量占比最高，為36.8%（見(jiàn)附表）。

圖4 中資海外債的幣種結(jié)構(gòu)

附表 中資海外債的期限結(jié)構(gòu)

中長(zhǎng)期外債管理新規(guī)出臺(tái)

企業(yè)借用外債特別是中長(zhǎng)期外債是我國(guó)有效利用外資、擴(kuò)大雙向開(kāi)放的重要內(nèi)容。完善外債管理和服務(wù)是我國(guó)健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系、建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要抓手，對(duì)于促進(jìn)國(guó)際收支平衡、維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展穩(wěn)定、加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有重要意義。

2015年9月，為落實(shí)中央“放管服”改革精神，發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)發(fā)行外債備案登記制管理改革的通知》（發(fā)改外資〔2015〕2044號(hào)，下稱(chēng)“2044號(hào)文”），將企業(yè)借用中長(zhǎng)期外債管理由審批制改為備案登記制，為企業(yè)境外融資提供便利。近年來(lái)，發(fā)展改革委持續(xù)完善對(duì)有關(guān)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)境外發(fā)債管理，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。2023年1月，為深入貫徹黨的二十大精神，細(xì)化落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕2號(hào)）將“企業(yè)借用中長(zhǎng)期外債審批”納入國(guó)家級(jí)行政許可事項(xiàng)以及制定行政許可實(shí)施規(guī)范的要求，發(fā)展改革委出臺(tái)56號(hào)令，推動(dòng)外債管理由備案登記轉(zhuǎn)向?qū)徍说怯?，進(jìn)一步提升企業(yè)中長(zhǎng)期外債管理的規(guī)范化、制度化、透明化和便利化水平，為從宏觀層面引導(dǎo)外債更好服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造良好條件。

從管理原則看，56號(hào)令按照“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、服務(wù)實(shí)體、防范風(fēng)險(xiǎn)”原則，系統(tǒng)建立企業(yè)中長(zhǎng)期外債管理制度。56號(hào)令建立了包括總則、外債規(guī)模和用途、外債審核登記、外債風(fēng)險(xiǎn)管理和事中事后監(jiān)管、法律責(zé)任等在內(nèi)的管理制度。特別是在管理范圍方面，做到監(jiān)管全覆蓋，完善對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)監(jiān)管。56號(hào)令沿襲2044號(hào)文規(guī)定，將境內(nèi)企業(yè)及其控股的境外企業(yè)或分支機(jī)構(gòu)向境外舉借的債務(wù)工具納入管理范圍，明確“控制”的定義，做好對(duì)可變利益實(shí)體（Variable Interest Entities，VIE）架構(gòu)企業(yè)的管理和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)間接在境外借用外債適用56號(hào)令，并進(jìn)一步細(xì)化債務(wù)工具分類(lèi)，包括但不限于高級(jí)債、永續(xù)債、資本債、中期票據(jù)、可轉(zhuǎn)換債券、可交換債券、融資租賃及商業(yè)貸款等，刪除“優(yōu)先股”表述，將管理范圍集中于企業(yè)債務(wù)類(lèi)融資工具和貸款上。

從管理目標(biāo)看，56號(hào)令積極引導(dǎo)外債資金有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。區(qū)別于2044號(hào)文的以正面導(dǎo)向?yàn)橹?，外債資金可以根據(jù)實(shí)際需要自主在境內(nèi)外使用，56號(hào)令更加強(qiáng)調(diào)正面引導(dǎo)和負(fù)面規(guī)制。一方面，56號(hào)令提出外債用途正面導(dǎo)向，以根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要、符合國(guó)際收支情況和外債承受能力為基本要求，明確規(guī)定企業(yè)外債資金使用應(yīng)聚焦主業(yè)，配合落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效利用全球資源要素。另一方面，56號(hào)令建立外債用途負(fù)面清單，提出企業(yè)外債募集資金使用的“五不”要求，即不違反我國(guó)法律法規(guī)；不威脅、不損害我國(guó)國(guó)家利益和經(jīng)濟(jì)、信息數(shù)據(jù)等安全；不違背我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)；不違反我國(guó)有關(guān)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，不新增地方政府隱性債務(wù)；不得用于投資、炒作等行為，除銀行類(lèi)金融企業(yè)外，不得轉(zhuǎn)借他人。

從管理方式看，56號(hào)令細(xì)化企業(yè)借用外債的基本條件，加強(qiáng)外債的可持續(xù)性分析，促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。一是基本條件方面，既考慮了企業(yè)的資信和償債情況，也考慮了企業(yè)控股股東、實(shí)際控制人等的信用情況。56號(hào)令要求借用外債的企業(yè)符合依法設(shè)立、合法存續(xù)、合規(guī)經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)行良好、資信情況良好、具備償債能力等基本條件，并且將審核期限延長(zhǎng)至3個(gè)月以加強(qiáng)事前把關(guān)。二是外債分析方面，企業(yè)在申請(qǐng)外債時(shí)要開(kāi)展必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性和財(cái)務(wù)可持續(xù)性分析，明確包括外債幣種、規(guī)模、利率、期限、工具等內(nèi)容在內(nèi)的借用方案。三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)方面，通過(guò)科學(xué)設(shè)計(jì)審核登記申請(qǐng)報(bào)告、設(shè)置申請(qǐng)門(mén)檻、加強(qiáng)申請(qǐng)審核、細(xì)化申請(qǐng)分析等有關(guān)要求，引導(dǎo)企業(yè)合理審慎決策，在申請(qǐng)環(huán)節(jié)即樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，推動(dòng)企業(yè)外債風(fēng)險(xiǎn)防范“關(guān)口前移”。

從監(jiān)管模式看，56號(hào)令加強(qiáng)外債風(fēng)險(xiǎn)管理和事中事后監(jiān)管，以守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。一是引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)外債風(fēng)險(xiǎn)管理。56號(hào)令要求借用外債的企業(yè)密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和金融市場(chǎng)運(yùn)行、國(guó)際收支狀況等，強(qiáng)化外債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，制定風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案。二是完善企業(yè)外債信息和重大事項(xiàng)報(bào)送制度。56號(hào)令加強(qiáng)對(duì)外債資金使用情況、本息兌付情況和計(jì)劃安排、主要經(jīng)營(yíng)指標(biāo)等的跟蹤。如果出現(xiàn)境內(nèi)外債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)或重大資產(chǎn)重組等可能影響債務(wù)正常履約的重大情況，企業(yè)將采取風(fēng)險(xiǎn)隔離措施，防止境內(nèi)外債券違約風(fēng)險(xiǎn)外溢。這有助于形成境內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”，及時(shí)遏制交叉違約風(fēng)險(xiǎn)，防止市場(chǎng)恐慌情緒，有助于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和金融市場(chǎng)穩(wěn)定。三是構(gòu)建多層次市場(chǎng)約束機(jī)制。56號(hào)令強(qiáng)調(diào)為企業(yè)借用外債提供相關(guān)服務(wù)的承銷(xiāo)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，并進(jìn)一步明確企業(yè)和相關(guān)中介機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的處置。

關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外債管理以支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

一是密切跟蹤國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，完善宏觀審慎管理。加強(qiáng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)際金融市場(chǎng)的研判，強(qiáng)化對(duì)國(guó)際收支情況和外債承受能力的分析，及時(shí)調(diào)整外債的幣種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)引導(dǎo)市場(chǎng)主體提高非美元外債和中長(zhǎng)期外債比重。根據(jù)債務(wù)率、負(fù)債率、償債率等指標(biāo)，合理控制外債規(guī)模，確保不出現(xiàn)償付風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。密切跟蹤重點(diǎn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)向，重點(diǎn)關(guān)注各國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退、惡性通脹、匯率波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)，深入研判全球特別是重點(diǎn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，增強(qiáng)外債管理的前瞻性、精準(zhǔn)性、自主性，及時(shí)對(duì)沖主要經(jīng)濟(jì)體貨幣政策調(diào)整的外溢效應(yīng)。

二是持續(xù)擴(kuò)大外債便利化試點(diǎn)范圍，完善外債政策供給。穩(wěn)步擴(kuò)大跨境融資便利化試點(diǎn)，支持高新技術(shù)和專(zhuān)精特新企業(yè)在境外發(fā)債，進(jìn)一步便利具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)和工藝先進(jìn)、市場(chǎng)前景良好、凈資產(chǎn)規(guī)模較小、全口徑跨境融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)余額較低的企業(yè)開(kāi)展跨境融資。繼續(xù)發(fā)揮好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的先行先試作用，不斷優(yōu)化外債借款、用款、還款等環(huán)節(jié)的管理，降低市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)成本和財(cái)務(wù)成本。

三是加強(qiáng)跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，有效維護(hù)國(guó)家安全。加強(qiáng)外債風(fēng)險(xiǎn)管理本質(zhì)是加強(qiáng)跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。建議提高資本流動(dòng)研判的敏感性，加強(qiáng)對(duì)跨市場(chǎng)跨領(lǐng)域跨境風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控，做好對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)重點(diǎn)業(yè)務(wù)的動(dòng)態(tài)評(píng)估，提高快速反應(yīng)能力，完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。進(jìn)一步強(qiáng)化真實(shí)性審核和落實(shí)穿透式管理，結(jié)合不同行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)特征和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，評(píng)估研究不同行業(yè)跨境資本流動(dòng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、金融體系的外溢效應(yīng)。建立跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，完善健全各業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)指標(biāo)，防范跨境資本流動(dòng)異常及可疑行為。